Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 11/13
UCHWAŁA
Dnia 5 kwietnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)
SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)
SSN Maria Szulc
w sprawie z powództwa Gminy Miasta S.
przeciwko E. S., K. M. oraz małoletnim K. P. i Ko. P.
o wydanie lokalu socjalnego,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 5 kwietnia 2013 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Okręgowy w S.
postanowieniem z dnia 11 stycznia 2013 r.,
"Czy w przypadku wydania przez Sąd orzeczenia o nakazaniu
opróżnienia lokalu socjalnego - na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy
z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
(tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) - istnieje obowiązek
orzekania o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź
o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy?"
podjął uchwałę:
2
W wyroku nakazującym opróżnienie lokalu socjalnego sąd
orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź
o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz
dotyczy.
Uzasadnienie
3
Powódka Gmina Miasto S. ostatecznie sprecyzowanym żądaniem pozwu
wniosła o nakazanie pozwanym E. S., K. M. oraz małoletnim K. P. i Ko. P. aby
opróżnili i wydali jej lokal socjalny, położony w S. przy ul. K.[…], w stanie wolnym
od osób i rzeczy.
Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. nakazał pozwanym
aby opróżnili i wydali powódce Gminie Miastu S. wskazany lokal socjalny, ustalił że
przysługuje im uprawnienie do lokalu socjalnego, wstrzymał wykonanie wyroku do
czasu zaoferowania pozwanym przez powódkę innego lokalu socjalnego. Sąd
stwierdził, że między powódką a pozwaną E. S. w dniu 8 lipca 2008 r. została
zawarta umowa najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony z możliwością
przedłużenia, do którego nie doszło wobec powstania zaległości w uiszczaniu opłat
czynszowych. Obecnie lokal zajmują sześćdziesięcioletnia E. S. utrzymująca się z
renty inwalidzkiej w wysokości 687zł, jej córka K. M. - matka małoletnich
pozwanych K. P. i Ko. P., bezrobotna, utrzymująca się z zasiłku rodzinnego
Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie oraz wskazani małoletni. Pozwani zajmują
lokal bez tytułu prawnego, stąd powództwo o nakazanie jego wydania zostało
uwzględnione na podstawie art. 222 § 1 k.c. Sąd Rejonowy wskazał, uzasadniając
rozstrzygnięcie o przyznaniu pozwanym uprawnienia do lokalu socjalnego, że
zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw
lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – jedn.
tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm. sąd orzeka o powyższym
uprawnieniu jedynie w wypadku orzekania o eksmisji z lokalu, a do kategorii tej nie
należy lokal socjalny. Jednak powołując się na zasadę argumentum a maiori ad
minus uznał, że skoro wyjątkowo można przyznać prawo do lokalu socjalnego
osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie
lokalu, jeżeli w świetle zasad współżycia społecznego jest to szczególnie
usprawiedliwione (art. 24 cyt. ustawy) to - poprzez odwołanie się do tych zasad w
indywidualnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy - wskazane uprawnienie
należy przyznać pozwanym.
4
Rozpoznając apelację powódki Sąd Okręgowy w S. powziął poważne
wątpliwości, którym dał wyraz w zagadnieniu prawnym przedstawionym do
rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że nie było ono dotąd przedmiotem wypowiedzi
Sądu Najwyższego ani doktryny prawniczej, a wykładnia art. 14 ust. 1 ustawy
z dnia 21 czerwca 2001 r. w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych jest
rozbieżna. Słownik ustawowy zawiera odmienne definicje pojęć lokal i lokal socjalny
(art. 2 ust. 1 pkt 4 i 6) a, stanowiący podstawę orzekania przez sąd o uprawnieniu
do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia, art. 14 ustawy
stwierdza, że nakaz opróżnienia ma dotyczyć lokalu, i nie wymienia lokalu
socjalnego. Sąd wskazał, że możliwa jest jednak interpretacja w myśl której każdy
lokal socjalny jest lokalem w rozumieniu ustawy, z tym że o szczególnych cechach,
za czym przemawiałaby ustawowa definicja mieszkaniowego zasobu gminy,
z którego wydziela się część lokali przeznaczonych pod wynajem jako lokale
socjalne (art. 2 ust. 1 pkt, art. 22). Odwołał się także do pojęcia lokator (art. 2 ust. 1
pkt 1) stwierdzając, że nie budzi jego wątpliwości, że w definicji tej mieści się także
osoba która, na podstawie umowy najmu, korzystała z lokalu socjalnego
należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, a także osoby stale z nią
zamieszkujące. Wątpliwości Sądu budzi okoliczność, czy wyrok uwzględniający
powództwo o wydanie lokalu socjalnego i jednocześnie przyznający uprawnienie do
kolejnego (bądź tego samego) lokalu socjalnego nie będzie wewnętrznie
sprzeczny, a orzeczona eksmisja fikcją. Rację bytu takiemu orzeczeniu należałoby,
jego zdaniem, przyznać jedynie w sytuacji, gdy możliwe byłoby dokonanie eksmisji
do innego lokalu socjalnego o niższym standardzie. Istnieje także - zdaniem Sądu -
obawa, że najemcy lokalu socjalnego nadal nie będą wykonywali swoich
obowiązków w zakresie płacenia czynszu, a wynajmujący zostanie pozbawiony
środków oddziaływania. Ograniczenie faktycznej możliwości eksmisji z lokalu
socjalnego może również skutkować narastaniem zaległości pieniężnych
i utrudnieniem realizacji zadań gmin polegających na zaspakajaniu potrzeb
mieszkaniowych.
Powódka wniosła o udzielenie odpowiedzi, że w orzeczeniu nakazującym
wydanie lokalu socjalnego sąd nie rozstrzyga o uprawnieniu do lokalu socjalnego.
Sąd Najwyższy zważył:
5
Zagadnienie prawne przedstawione przez Sąd Okręgowy w S. nie było jak
dotąd przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego, mimo istotnego znaczenia dla
praktyki sądowej, zważywszy na liczbę toczących się spraw o nakazanie
opróżnienia lokali socjalnych, sygnalizowaną rozbieżność orzecznictwa oraz
wyraźną sprzeczność interesów gmin, jako jednostek samorządu terytorialnego
obciążonych z jednej strony zadaniem własnym, polegającym na obowiązku
tworzenia mieszkaniowego zasobu gminy oraz zapewniania lokali zamiennych (art.
4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn. Dz. U.
z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm. (dalej jako: ustawa lub u.op.l.), a z drugiej
obowiązkami szczególnie starannego zarządzania mieniem komunalnym i
zaspokajania potrzeb wspólnoty.
Sąd Okręgowy wskazał na problemy wykładni art. 14 cyt. ustawy
stanowiącego w ust. 1, że w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka
o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia
wobec osób, których nakaz dotyczy, przy czym obowiązek jego zapewnienia ciąży
na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego
opróżnieniu, w ust. 2 określającego zakres kognicji sądu i obowiązek badania
z urzędu w sprawie o opróżnienie lokalu, czy zachodzą przesłanki do otrzymania
lokalu socjalnego. Kolejny ust. 4 przepisu oznacza kategorie osób w odniesieniu do
których sąd nie może orzec o braku uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego.
Dokonując wykładni językowej pojęcia „wyrok nakazujący opróżnienie lokalu”
zawartego w art. 14 ust. 1 ustawy zauważyć należy, że art. 2 ust. 1 zawiera
definicje legalne, precyzując w pkt 4 iż za lokal w rozumieniu ustawy należy uznać
lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący
pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki;
nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do
krótkotrwałego pobytu osób, a w pkt 5 że jako lokal socjalny należy rozumieć lokal
nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny,
którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego
najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2
, a w wypadku jednoosobowego
gospodarstwa domowego 10 m2
, przy czym lokal ten może być o obniżonym
6
standardzie. Mimo odmiennych definicji pojęć lokal i lokal socjalny wskazanych
w słowniku ustawy oraz użycia ich obu w art. 14 brak podstaw do przyjęcia,
że w zakresie hipotezy i dyspozycji zawartej w nim normy prawnej są one
przeciwstawne w tym znaczeniu, że zwrot „wyrok nakazujący opróżnienie lokalu”
nie obejmuje swoim zakresem. „wyroku nakazującego opróżnienie lokalu
socjalnego”. Za tym, że z dystynkcji tej nie można wywieść tak daleko idących
wniosków poprzestając na dyrektywach wykładni gramatycznej, przemawia
w szczególności wykładnia systemowa, celowościowa i historyczna.
Regulacja dotycząca lokali socjalnych zawarta jest w rozdziale 4 ustawy p.n.
Lokale socjalne. Ma ona zakres ograniczony, brak normy samodzielnie
oznaczającej skutki nakazania opróżnienia i wydania takiego lokalu, bądź
wyłączającej wprost stosowanie art. 14 (tak jak art. 25e odnoszący się do najmu
tymczasowych pomieszczeń). W rozdziale tym nie ma także przepisu odsyłającego
wskazującego na odpowiednie stosowanie przepisów o lokalach, co uzasadnia
wniosek o stosowaniu tych przepisów wprost. Powyższy pogląd wspiera
samodzielne unormowanie sytuacji osób, które samowolnie zajmują lokal i wobec
których sąd nakazał opróżnienie lokalu. W odniesieniu do nich art. 24 ustawy -
wskazując jako zasadę niedopuszczalność przyznania prawa do lokalu socjalnego -
dopuszcza wyjątek, gdy jest to w świetle zasad współżycia społecznego
szczególnie usprawiedliwione. Odstępstwo powyższe uzasadnia stanowisko,
że w odniesieniu do wszystkich orzeczeń nakazujących opróżnienie lokali, w tym
socjalnych (z wyjątkami nie mającymi zastosowania w sprawie) obowiązek
orzekania o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego
uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy, ma zastosowanie.
Nie ma podstaw do przyjęcia w drodze analogii do orzeczeń nakazujących
opróżnienie lokali socjalnych normy zawartej w art. 25d ustawy stwierdzającego, że
prawo do tymczasowego pomieszczenia nie przysługuje dłużnikowi, m.in.
jeżeli w orzeczeniu został on już zobowiązany do opróżnienia tymczasowego
pomieszczenia. Z przyczyn wskazanych wyżej nie można bowiem uznać,
że zachodzi luka konstrukcyjna, ponadto znacząca jest przedmiotowa różnica
pojęć prawnych lokalu socjalnego (art. 2 ust. 1 pkt.5 u.op.l.) i tymczasowego
pomieszczenia (art. 2 ust. 1. 5a u.op.l.) oraz celu jakiemu służą.
7
Do takiego samego rezultatu prowadzi wykładnia celowościowa art. 14
ustawy. Przepis powyższy ma charakter kompetencyjny, wykonawczy względem
przepisów określających podstawę nakazania opróżnienia i wydania lokalu.
Ustawa nie przewiduje nie uiszczania opłat czynszowych jako samodzielnej
przesłanki wypowiedzenia umowy najmu. Jedyną przewidzianą w niej podstawą
wypowiedzenia najmu lokalu socjalnego bez zachowania terminu wypowiedzenia
jest uzyskanie przez najemcę tytułu prawnego do innego lokalu i możliwość
używania tego lokalu (art. 25 u.op.l.). Okolicznością powyższą może się natomiast
kierować się gmina odmawiając przedłużenia umowy najmu.
Nie bez znaczenia jest wykładnia historyczna i fakt, że obecny art. 14 ustawy
niemal dokładnie recypuje treść art. 36 uchylonej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r.
o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. z 1998 r.
Dz. U. Nr 120, poz. 787 z późn. zm.), wprowadzonego ustawą z dnia 15 grudnia
2000 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1317) w następstwie negatywnej oceny
obowiązujących do tej pory uregulowań i uwzględniającego zastrzeżenia.
Zauważyć również należy, że przyjęta wykładnia zgodna jest
z aktualną aksjologią, znajdującą wyraz także w normach konstytucyjnych.
Oceniając zgodność z ustawą zasadniczą poprzednich rozwiązań ustawowych
odnoszących się do lokali socjalnych Trybunał Konstytucyjny wskazywał,
że ustrojodawca nadał godności człowieka znaczenie konstytucyjne, czyniąc z niej
płaszczyznę odniesienia dla systemu wartości, wokół którego zbudowano
Konstytucję a zarazem fundament całego porządku prawnego w Państwie.
Przesłanką poszanowania tak rozumianej godności człowieka jest między innymi
istnienie pewnego minimum materialnego, zapewniającego jednostce możliwość
samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie oraz stworzenie każdemu
człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku
kulturowym i cywilizacyjnym. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż brak minimalnych
gwarancji dla podmiotów, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 2
lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, jest nie do
pogodzenia z wyrażoną w art. 30 konstytucji zasadą poszanowania i ochrony
godności człowieka, a ustawodawca, wypełniając dyspozycję przepisu art. 71 ust. 1
Konstytucji powinien stworzyć prawne ramy dla zaradzenia tej sytuacji,
8
m.in. poprzez umożliwienie uprawnionym uzyskania szczególnej pomocy ze strony
władz publicznych. Wskazał również, że jednym z podstawowych zadań własnych
gmin od czasu reaktywowania samorządu terytorialnego w Polsce jest
zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, w tym także dostarczanie lokali socjalnych,
w sytuacji gdy uprawnienie do lokalu socjalnego wynika z wyroku sądu.
Konsekwentnie Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że z zasady
nienaruszalności, poszanowania i ochrony godności człowieka wynikają istotne
konsekwencje ochronne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia
2010 r., P 1/08. OTK-A 2010, nr 4, poz. 33, wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 4 kwietnia 2001 r., K 11/00, OTK 2001, nr 3, poz. 54).
Do zbieżnych wniosków prowadzi wykładnia pojęcia lokator, którego dotyczy
definicja legalna zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy, w myśl której ilekroć w ustawie jest
mowa o lokatorze - należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą
lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Tytułem takim jest
także umowa o odpłatne używanie lokalu socjalnego, zawarta na czas oznaczony.
Najemca lokalu socjalnego w okresie trwania tej umowy jest lokatorem, zatem
także po ustaniu wynikającego z niej stosunku prawnego dotyczą go ogólne zasady
wyznaczające obligatoryjną treść orzeczeń nakazujących opróżnienie lokali
mieszkalnych.
Sąd Najwyższy docenia znaczenie argumentów odnoszących się
do następstw zapewnienia przez gminy najemcom uprawnionym do lokalu
socjalnego, obciążonych obowiązkiem wydania dotychczas zajmowanego,
kolejnego lokalu socjalnego, w tym zagrożenia stałym niepłaceniem czynszu,
pozbawieniem wynajmującego efektywnych środków oddziaływania. Ograniczenie
faktycznej możliwości eksmisji z lokalu socjalnego w niektórych wypadkach może
oddziaływać negatywnie na postawę najemców lokali socjalnych i ograniczyć
dostępność do nich innych osób uprawnionych. Niemniej każdorazowo uprawnienia
do przyznania lokalu socjalnego muszą być badane w aspekcie aktualności na datę
orzekania, zatem mogą ulec zmianie i uzasadniać samodzielną podstawę
orzeczenia o braku uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. Obowiązki gminy
względem wspólnoty mają charakter bezwzględny i oznaczony przesłankami
ustawowymi. Nie mogą one więc zależeć od zachowania osób, którym wskazany
9
przywilej przysługuje, nawet nagannego czy o charakterze zawinionym.
W szczególnie drastycznych wypadkach nie można ponadto wykluczyć możliwości
podniesienia zarzutu nadużycia prawa podmiotowego (art. 5 k.c.). W obecnym
stanie prawnym odmienny pogląd ma zatem jedynie charakter postulatu de lege
ferenda. Nie można uznać także zasadności argumentów podnoszących, że
obowiązek realizacji wskazanych przepisów przez gminę stanowi ich nadmierne
obciążenie. Po pierwsze, jak wyżej wskazano, przepisami zawartymi w Konstytucji
i w innych ustawach nałożono na nie powinność zaspokojenia zbiorowych potrzeb
wspólnoty oraz jej członków, ale nieodpłatnie uwłaszczono majątkiem należącym
do Skarbu Państwa, po drugie ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym
wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów
dla bezdomnych (Dz. U. 2006, Nr 251, poz. 1844 z późn. zm.) przewiduje określone
mechanizmy partycypowania państwa w realizacji tych zadań.
Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie
prawne jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).