Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III ZS 3/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 kwietnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
SSN Maciej Pacuda
Protokolant Anna Pęśko
w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości
na uchwałę Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w
W., nr …/2012, z dnia 15 listopada 2012 r., w sprawie środków zgromadzonych na
Funduszach specjalnych i na Funduszu na odtworzenie majątku trwałego wraz z
załącznikiem nr 1.,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 12 kwietnia 2013 r.,
uchyla zaskarżoną uchwałę.
UZASADNIENIE
Na podstawie art. 47 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o
notariacie (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) Minister
Sprawiedliwości wniósł skargę na uchwałę nr …/2012 z dnia 15 listopada 2012 r.
2
Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w W. w
sprawie środków zgromadzonych na funduszach specjalnych i na funduszu na
odtworzenie majątku trwałego wraz z załącznikiem nr 1 (dalej jako uchwała nr
…/2012). Uchwała została podjęta na podstawie art. 30 § 1 pkt 5 (uchwalanie
budżetu) i pkt 7 (załatwianie innych spraw w zakresie działania notariatu) Prawa o
notariacie.
Na mocy tej uchwały Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Notariuszy Izby
Notarialnej w W.:
- upoważniło w § 1 Radę Izby Notarialnej w W. do zwrotu niewydatkowanych
środków, zgromadzonych w latach 1996-2001 na funduszach specjalnych oraz w
latach 2002-2008 na funduszu na odtworzenie majątku trwałego,
- zdefiniowało w § 2 pojęcie „niewydatkowanych środków”,
- zobowiązało w § 3 Radę Izby Notarialnej w W. do określenia kwoty
niewydatkowanych środków za poszczególne lata,
- określiło w § 4 wzór, według którego ustalana ma być kwota zwrotu
środków na rzecz poszczególnych osób,
- określiło w § 5, że zwrot środków następuje na wniosek,
- określiło w § 6, kto może ubiegać się o zwrot,
- wyznaczyło w § 6 Radzie Izby Notarialnej terminy realizacji uchwały nr
…/2012.
Minister Sprawiedliwości zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie: art. 17 i
32 Konstytucji oraz art. 30 § 1, art. 23 i art. 40 § 1 pkt 8 Prawa o notariacie przez to,
że podejmując uchwałę w sprawie zwrotu składników majątkowych Izby Notarialnej
w W. pochodzących ze składek miesięcznych notariuszy, a tym samym w sprawie
składek notariuszy na potrzeby samorządu notarialnego, Walne Zgromadzenie
Notariuszy Izby Notarialnej w W. przekroczyło swoje kompetencje ustawowe,
jednocześnie naruszając kompetencje Krajowej Rady Notarialnej oraz zasady
samorządności i równości notariuszy; art. 23 i art. 40 § 1 pkt 8 Prawa o notariacie
przez to, że zwrot notariuszom środków finansowych Izby Notarialnej w W.
pochodzących ze składek miesięcznych notariuszy pozostaje sprzeczny z
ustawowo określonym przeznaczeniem składek jedynie na potrzeby samorządu
notarialnego lub na potrzeby organów samorządu notarialnego i art. 35 pkt 4 Prawa
3
o notariacie przez to, że Walne Zgromadzenie Notariuszy Izby Notarialnej w W.
dokonując rozporządzenia majątkiem Izby Notarialnej w W. przekroczyło swoje
kompetencje i naruszyło kompetencje Rady Izby Notarialnej w W. Minister
Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem nr 1 i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Izba Notarialna w W. w odpowiedzi na skargę Ministra Sprawiedliwości
wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona. Naruszenia art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie
Minister Sprawiedliwości upatruje w tym, że przedmiotem uchwały Walnego
Zgromadzenia jest kwestia zwrotu notariuszom niewydatkowanych środków
zgromadzonych w latach 1996-2011 na funduszach specjalnych oraz w latach
2002-2008 na funduszu na odtworzenie majątku trwałego. Minister Sprawiedliwości
uważa, że walne zgromadzenie może podejmować uchwały w sprawach
niewymienionych w art. 30 § 1 pkt 1-6, ale tylko jeżeli nie są zastrzeżone do
wyłącznej właściwości innych organów samorządu notarialnego. Tymczasem
rozporządzanie majątkiem izby notarialnej jest zastrzeżone na mocy art. 35 pkt 4
do kompetencji Rady Notarialnej. Zdaniem Izby uchwała nie narusza art. 30 § 1 pkt
7, ponieważ względy słuszności wymagają tego, aby wszyscy notariusze
wchodzący w skład Izby mogli się wypowiedzieć i wziąć udział w podejmowaniu
decyzji o rozporządzeniu tak znaczącym majątkiem. Ponadto, Zgromadzenie może
podejmować uchwały dotyczące „załatwienia innych spraw w zakresie działania
notariatu”, a wskazanie w uchwale sposobu wykonywania przez Radę zarządu
majątkiem izby oraz jego rozporządzaniem jest sprawą z zakresu działania
notariatu.
Oceniając zasadność tego zarzutu należy najpierw ustalić, jak powinien być
rozumiany zwrot „załatwianie innych spraw w zakresie działania notariatu”. Walne
Zgromadzenie może podejmować uchwały, na mocy których „załatwia” (czyli
doprowadza do końca) tego rodzaju sprawy, które nie zostały powierzone do
właściwości innych organów samorządu notarialnego (rady izby notarialnej lub
4
Krajowej Rady Notarialnej), a jednocześnie dotyczą zagadnień „w zakresie
działania notariatu”. Przy wąskiej interpretacji tego ostatniego członu art. 30 § 1 pkt
7 Prawa o notariacie, kompetencje walnego zgromadzenia obejmują tylko te
sprawy, które dotyczą działania notariatu, czyli dokonywania czynności
notarialnych, powoływania i odwoływania notariuszy, czy obowiązków i praw
notariuszy.
Taka wykładnia art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie nie jest jednak właściwa,
ponieważ przepis ten zawarty jest w Dziale I Prawa o notariacie „Ustrój notariatu”,
co sugeruje, że pojęcie „notariatu” obejmuje nie tylko notariuszy, ale i organy
samorządu zawodowego (których dotyczy rozdział 4 Działu I ustawy). Ponadto, w
rozdziale 5, dotyczącym nadzoru nad notariatem, jest mowa o wykonywaniu przez
Ministra Sprawiedliwości nadzoru nad działalnością zarówno notariuszy, jak i
organów samorządu notarialnego (art. 42). Uzasadnia to twierdzenie, zgodnie z
którym „sprawy w zakresie działania notariatu” to sprawy dotyczące zarówno
notariuszy i ich działalności, jak i sprawy samorządu zawodowego. Oznacza to, że
patrząc z tego punktu widzenia uchwała nr …/2012 mieści się w zakresie
wyznaczonym przez art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie.
W dalszej kolejności należy rozważyć, czy uchwała walnego zgromadzenia
może dotyczyć zagadnień należących do kompetencji innych organów samorządu
notarialnego. W orzecznictwie, przyjęto bowiem, że Prawo o notariacie nie
przewiduje żadnego uznaniowego podziału kompetencji między poszczególnymi
organami samorządu zawodowego, dlatego walne zgromadzenie nie może
podejmować uchwał stanowiących delegację dla rady do konkretyzacji podjętej
uchwały walnego zgromadzenia (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1994 r.,
I PO 4/94, OSNCP 1994 nr 3, poz. 52 i z dnia 26 lutego 2004 r., III SZ 2/03, OSNP
2004 nr 22, poz. 395).
Należy zauważyć, że zakres działania walnego zgromadzenia nie został
określony w art. 30 § 1 Prawa o notariacie w sposób wyczerpujący. Przepis ten
wymienia w sześciu punktach, w jakich sprawach walne zgromadzenie może
podejmować uchwały, jednakże w pkt 7 używa nieostrego sformułowania „w innych
sprawach w zakresie działania notariatu”. Z orzecznictwa wynika, że do spraw tego
rodzaju należy np. określanie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania
5
naboru na aplikację notarialną (wyrok z 2 grudnia 1999 r., III SZ 4/99, OSNAPiUS
2000 nr 20, poz. 773); sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu
notariusza w granicach interesu publicznego (wyrok z 11 maja 2000 r., III SZ 1/00).
Zestawiając zakres kompetencji walnego zgromadzenia z zakresem
kompetencji Krajowej Rady Notarialnej (art. 40 § 1 - do zakresu działania ... należy
w szczególności) oraz Rady Izby Notarialnej (art. 35 zawiera wyliczenie
zakończone sformułowaniem „wykonywanie innych czynności przewidzianych
prawem”) można dokonać następującego rozgraniczenia kompetencji tych trzech
organów.
Krajowa Rada Notarialna jest reprezentantem notariatu (art. 38). Przysługują
jej, i tylko jej, kompetencje do podejmowania wszelkiego rodzaju działań, które
wiążą się z reprezentowaniem notariatu na zewnątrz (skoro użyto słowa „w
szczególności”); kompetencje wymienione w § 40 § 1 pkt 1-10 Prawa o notariacie
(bo trudno uznać np. uchwalenie regulaminu wewnętrznego urzędowania kancelarii
za reprezentowanie notariatu), ewentualnie kompetencje wynikające z innych
przepisów prawa.
Kompetencje rady izby notarialnej określa art. 35, a zwrot „wykonywanie
innych czynności przewidzianych prawem" należy rozumieć w ten sposób, że
chodzi o podejmowanie przewidzianych w przepisach prawa czynności związanych
z działalnością samej izby jako organu samorządu zawodowego (dla podejmowania
których nie wskazano pozostałych organów samorządu notarialnego).
Wreszcie, walne zgromadzenie posiada kompetencje wymienione w art. 30 §
1 pkt 1-6 Prawa o notariacie oraz może załatwiać te sprawy dotyczące działalności
notariatu, które nie mieszczą się w zakresie kompetencji pozostałych dwóch
organów samorządu notarialnego.
Powyższe rozumowanie uzasadnia wniosek, że skoro z art. 35 pkt 4 Prawa o
notariacie wynika, że rozporządzanie majątkiem Izby należy do Rady Izby, to
podjęcie przez walne zgromadzenie uchwały określającej w stanowczy sposób, jak
Rada ma tym majątkiem rozporządzać oznacza wkroczenie w kompetencje innego
organu samorządu notarialnego i nie jest „inną sprawą w zakresie działania
notariatu”. Dlatego zarzut naruszenia art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie należy
uznać za uzasadniony.
6
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 23 w związku z art. 40 § 1 pkt 8 Prawa o
notariacie Minister Sprawiedliwości podniósł, że stosownie do art. 23 Prawa o
notariacie notariusze opłacają składki miesięczne na potrzeby organów samorządu
notarialnego. Wysokość tych składek określa corocznie KRN, która ma wyłączną
kompetencję do ustalania tych składek oraz zasad ich wydatkowania. Zaskarżona
uchwała dotyczy zaś środków pochodzących ze składek opłacanych na podstawie
uchwały KRN. W ten sposób uchwała ta narusza wyłączną kompetencję KRN z
art. 40 § 1 pkt 8 Prawa o notariacie. Skutek tej uchwały zmierza bowiem do istotnej
modyfikacji uchwał KRN ustalających wysokość miesięcznych składek poprzez
obniżenie ich wysokości. Minister Sprawiedliwości uważa, że uchwała nr …/2012
prowadzi do obejścia uchwał KRN ustalających wysokość miesięcznych składek i
skutkuje rzeczywistym zmniejszeniem obciążenia finansowego z tytułu obowiązku
zapłaty składki. Podniesiono, że zwrot notariuszom środków finansowych
należących do Izby Notarialnej nie mieści się w zakresie „potrzeb samorządu
notarialnego”, czy potrzeb organów samorządu notarialnego, na które to potrzeby
przeznaczona jest składka miesięczna (art. 23 Prawa o notariacie).
Według W. Izby Notarialnej uchwała nie narusza art. 23 Prawa o notariacie,
ponieważ nie ingeruje w pobieranie bieżących składek. Przewiduje jedynie zwrot
nadwyżek uzyskanych w poszczególnych latach obrachunkowych. Izba
argumentuje, że skoro uchwała KRN w sprawie wydatkowania środków ze składek
nie wskazuje potrzeb rady, jakie mogą być finansowane, ma prawo do zwrotu
niewydatkowanych w danym roku środków. Nadwyżka środków świadczy bowiem o
tym, że samorząd notarialny w postaci określonej izby nie ma potrzeb, które
wymagałyby realizacji ze środków pozyskanych ze składek. Ponadto, składki z art.
23 Prawa o notariacie uiszczane są przez notariuszy na potrzeby organów
samorządu zawodowego. Skoro organy te nie mają potrzeb, na zaspokojenie
których konieczne byłoby wydatkowanie całości zgromadzonych ze składek
środków, Izba może zwrócić posiadane środki, które nie są i tak wykorzystywane
na jej potrzeby.
Zarzut naruszenia art. 23 Prawa o notariacie jest uzasadniony, gdyż składki
notariuszy ex definitione służą zaspokajaniu potrzeb organów samorządu
notarialnego, z czego wynika, że mogą być wydatkowane tylko na ich zaspokajanie.
7
Szczegółowe zasady wydatkowania środków ze składek określa KRN, skoro zaś
nie przewidziała ona możliwości ich rozdysponowania między notariuszy
zrzeszonych w izbach notarialnych, to izba notarialna nie może tego czynić.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości naruszenie art. 35 pkt 4 Prawa o
notariacie polega na przekroczeniu kompetencji przez Walne Zgromadzenie, gdyż
zarząd i rozporządzanie majątkiem Izby należy do Rady Izby. Według W. Izby
Notarialnej uchwała nie narusza tego przepisu, ponieważ nie rozporządza
majątkiem Izby, lecz jedynie upoważnia Radę do podjęcia określonych w treści
uchwały działań.
Zgodnie z art. 35 pkt 4 Prawa o notariacie rozporządzanie majątkiem izby
należy do rady izby notarialnej. Zaskarżona uchwała zawiera upoważnienie dla
rady do zwrotu określonych w treści uchwały środków, według określonego w
uchwale wzoru (załącznik nr 1), zaś treść poszczególnych postanowień uchwały ma
stanowczy charakter. Uchwała rozstrzyga o tym, jakie środki podlegają zwrotowi
(§ 1); co rozumie się pod pojęciem środków niewydatkowanych (§ 2); jak Rada ma
określać kwotę niewydatkowanych środków za poszczególne lata obrotowe (§ 3);
wzór wniosku o zwrot (§ 4); tryb zwrotu (§ 5); krąg uprawnionych (§ 6); termin
wykonania (§ 7).
Analiza całej uchwały prowadzi do wniosku, że na jej podstawie Walne
Zgromadzenie zobowiązało Radę Izby do pojęcia konkretnych czynności w
zakresie rozporządzenia majątkiem Izby, a to prowadzi do naruszenia art. 35 pkt 4
Prawa o notariacie.
Naruszenia art. 32 Konstytucji Minister Sprawiedliwości dopatruje się w
ograniczeniu kręgu osób uprawnionych do otrzymania zwrotu środków jedynie do
notariuszy czynnie uprawiających zawód w chwili podjęcia uchwały. Minister
zarzuca wyłączenie notariuszy emerytowanych, mimo że zwrot dotyczy również
środków pochodzących ze składek opłacanych przez tych notariuszy w czasie, gdy
prowadzili kancelarie notarialne, ale zostali odwołani ze stanowiska notariusza z
uwagi na wiek przed podjęciem uchwały. Natomiast według W. Izby Notarialnej
uchwała nie narusza Konstytucji, ponieważ ma na celu powiązanie wydatkowania
środków z samorządem notarialnym i potrzebami jego członków. Związek ten nie
zostałby zachowany, gdyby uprawnienie do uzyskania zwrotu środków zostało
8
przyznane notariuszom, którzy nie wykonują już zawodu i nie są członkami
samorządu zawodowego.
Zdaniem Sądu Najwyższego konstytucyjna zasada równości wobec prawa
(art. 32 Konstytucji) wymaga, aby w razie podziału środków powstałych w wyniku
wspólnej działalności oznaczonej grupy osób, dokonanego między jej członków, o
wyłączeniu z grupy osób korzystających z podziału tych środków nie decydowało
kryterium osiągnięcia wieku emertytalnego. Argument Izby nie jest trafny, gdyż sam
podział przedmiotowych środków między członków Izby – jak wyżej wskazano –
jest niezgodny z Prawem o notariacie.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.