Sygn. akt V CSK 415/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 28 sierpnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (przewodniczący)
SSN Jan Górowski
SSN Antoni Górski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa G. T. i K. T.
przeciwko Skarbowi Państwa - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego
w C. i Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego
w K.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 28 sierpnia 2013 r.,
skargi kasacyjnej powoda K. T.
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 2 lutego 2012 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., na skutek apelacji
pozwanego, zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia 24 sierpnia
2011 r. w punktach 1 i 3 w ten sposób, że powództwo oddalił i zasądził od
powodów G. T. i K. T. na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu
Państwa 3600 zł tytułem zwrotu kosztów procesu oraz zasądził od powodów na
rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa 2700 zł tytułem
kosztów postępowania apelacyjnego.
Swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących ustaleniach faktycznych:
Decyzją z dnia 25 października 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru
Budowlanego w C. nakazał powodom, by w terminie do 30 listopada 2001 r.
doprowadzili do zgodności z przepisami tj. zaniechania działalności i usunięcia
całego zainwestowania związanego z działalnością handlu hurtowego, terenu poza
pasem 40 m od ulicy B. o powierzchni 1849,3 m3
oraz przywrócili dla potrzeb
gospodarstwa budynek wykorzystywany jako magazynowo - naprawczy. Inspektor
wskazał, że powodowie prowadzą działalność handlową i dla jej potrzeb
wykorzystują utwardzone latach 1991- 1992 i w 2001 r. płytami betonowymi place,
które służą jako składowisko materiałów budowlanych. Place manewrowe
i składowiska o powierzchni 1849,3 m3
leżą na terenie przewidzianym w planie na
uprawy polowe i ogrodnicze i obecna ich funkcja stoi w sprzeczności
z obowiązującym planem zagospodarowania, a na terenie tym znajduje się
również budynek gospodarczy samowolnie zaadaptowany dla potrzeb obecnej
działalności handlowej.
Decyzją z dnia 30 stycznia 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru
Budowlanego uchylił tę decyzję w części nakazującej doprowadzenie do zgodności
z przepisami terenu poza 40 m pasem od ul. B. w Z. i nakazał w tej części
rozbiórkę placów składowych i manewrowych o powierzchni 1849,3 m3
, utrzymał
natomiast w mocy decyzję w części dotyczącej przywrócenia poprzedniego
sposobu użytkowania budynku gospodarczego.
3
Decyzją z 21 października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego
stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z
tej przyczyny, że w sposób rażący narusza ona przepisy postępowania
administracyjnego. Wskazał, że orzeczony w niej nakaz rozbiórki placów
składowych i manewrowych został oparty na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa
budowlanego z 1994 r., podczas gdy część placów powstała w latach 1991-1992
i zastosowanie powinny w stosunku do nich znaleźć przepisy Prawa budowlanego
z 1974 r. Ponadto wskazał, że Inspektor Wojewódzki nie wypowiedział się co do
całości zawartego w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia, oraz,
że jego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
i art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r.
Dnia 17 października 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w C. wezwał powoda do wykonania do 30 listopada 2002 r. wymienionego
w tytule wykonawczym nr 19/2002 z dnia 4 kwietnia 2002 r. wystawionego przez
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. obowiązku z zagrożeniem,
że w razie jego niewykonania zlecone to zostanie na jego koszt innej osobie;
zobowiązał go jednocześnie do wpłacenia na poczet kosztów wykonania
zastępczego 41417 zł zaliczki. Powodowie zgłosili chęć wykonania rozbiórki na
własny koszt. W dniu 20 grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru
Budowlanego stwierdził wykonanie rozbiórki placów składowych i manewrowych
poza pasem 40 m od ul. B.
W lipcu 2005 r. powodowie zgłosili zamiar rekultywacji terenu po rozbiórce
ściągniętych płyt drogowych przez zasypanie go łupkiem oraz ziemią.
W odpowiedzi otrzymali pismo informujące, iż wskazane prace nie wymagają
wydania decyzji. W latach 2005-2006 powodowie wyłożyli cały teren, z którego
usunęli wcześniej płyty betonowe, łupkiem, a w dniu 14 lutego 2007 r. powodowie
zgłosili zamiar ponownego utwardzenia placu płytami betonowymi. W dniu
9 stycznia 2008 r. otrzymali ze Starostwa Powiatowego informację, że wykonanie
planowanych robót jest zgodne z obowiązującym prawem budowlanym. Wywieźli
wówczas łupek na inną swoją działkę, wzięli z niej płyty betonowe i ponownie je
ułożyli.
4
Z opinii biegłego sądowego z zakresu szacowania nieruchomości wynika,
że poniesione przez powodów koszty wykonania przez powodów systemem
gospodarczym rozbiórki płyt, wyłożenia terenu łupkiem, a potem jego usunięcia,
demontażu płyt i ponownego ich zamontowania wyniósł kwotę 95.632,05 zł.
W tak ustalonym stanie faktycznym, Sąd Okręgowy w B. wyrokiem z dnia 24
sierpnia 2011 r. zasądził od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
Budowlanego w K. na rzecz powodów kwotę 95.632,05 zł (punkt 1
rozstrzygnięcia), w pozostałym zakresie powództwo oddalił (punkt 2
rozstrzygnięcia) oraz zasądził od pozwanego Skarbu Państwa Wojewódzkiego
Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz powodów kwotę 6.192,21 zł
tytułem zwrotu części kosztów procesu.
W ocenie Sądu Okręgowego podstawą odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
Budowlanego w związku z wykonaniem jego ostatecznej decyzji administracyjnej
z 30 stycznia 2002 r. jest art. 4171
§ 2 k.c. Powodowie wykazali powstanie szkody
w wysokości 95.632,05 zł. w związku z wydaniem niezgodnej z prawem
ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
Budowlanego z 30 stycznia 2002 r., której niezgodność z prawem stwierdzono
w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2008 r.
Na skutek apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony wyrok
Sądu Okręgowego z dnia 24 sierpnia 2011 r. w punktach 1 i 3 w ten sposób, że
powództwo oddalił.
Podkreślił, że powodowie roszczenie swoje wywodzili z bezprawności
wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 30
stycznia 2002 r. decyzji, zatem wątpliwości może budzić prawidłowość przywołania
przez Sąd Okręgowy jako podstawy prawnej tego roszczenia obowiązującej
dopiero od 1 września 2004 r. normy art. 4171
§ 2 k.c.
Niezależnie jednak od tego, czy za podstawę roszczenia uzna się tę normę,
czy też normę art. 417§ 1 k.c. w jej brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. lub normę
art. 160 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dla
bytu roszczenia, jako opartego na przepisach o czynach niedozwolonych,
5
spełnione być muszą łącznie trzy przesłanki: bezprawność działania (lub
zaniechania) organu władzy państwowej, szkoda oraz związek przyczynowy
między owym bezprawnym działaniem a powstaniem szkody. Bezprawność decyzji
Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesądzona została przez
Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niewątpliwy jest również zaistniały
po stronie powodów uszczerbek majątkowy, wywołany wydatkami na zdjęcie płyt
betonowych, wysypanie terenu łupkiem, usunięcie łupka i na ponowne ułożenie płyt
betonowych.
W ocenie Sądu Apelacyjnego w okolicznościach sprawy niniejszej nie
sposób jednak dopatrzyć się adekwatnego (w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.) związku
przyczynowego między wydaną z naruszeniem prawa decyzją a wydatkami
powodów. Sąd zwrócił uwagę, że nieważność decyzji stwierdzona została
wyłącznie z uwagi na niezastosowanie właściwego dla daty ułożenia części płyt
prawa i z uwagi na wadliwe orzeczenie jedną decyzją w kwestiach stanowiących
dwie odrębne sprawy administracyjne, nie zaś z uwagi na jej merytoryczną
wadliwość lub bezzasadność. W ocenie Sądu, w szczególności stwierdzenie
nieważności nie mogło samo przez się oznaczać, że dopuszczalne w świetle prawa
było ułożenie płyt żelbetonowych na terenie przeznaczonym w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego na uprawy polowe i ogrodnicze. Konieczność
usunięcia płyt (i w 2002 r., i obecnie) wynika wprost z ostatecznej decyzji
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z 10 października 2011 r.
Skoro zatem - z uwagi na sprzeczność z planem zagospodarowania
przestrzennego - płyty czy to na ówczesnej działce 686/1, czy to na części
obecnych działek 686/5 i 686/6 nie mogły i nie mogą się znajdować, rozebranie ich
stanowiło wykonanie obowiązku działania zgodnie z prawem (niezależnie od
wydania bądź niewydania decyzji w tym przedmiocie), wszelkie późniejsze
działania powodów zaś podejmowane były przez nich na ich koszt i na ich ryzyko
i nie mogą obciążać pozwanego. Uzasadniało to zmianę wyroku przez oddalenie
powództwa w całości i korektę rozstrzygnięcia o kosztach zgodnie z zasadą
wyrażoną w art 98 k.p.c.
Powyższy wyrok powód zaskarżył skargą kasacyjną opierając ją na obu
podstawach. W ramach naruszenia prawa materialnego zarzucił, naruszenie: art.
6
361 § 1 k.c. w zw. z art. 4171
§ 2 k.c., przez błędną wykładnię polegającą na
przyjęciu, że między bezprawnością decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
Budowlanego z dnia 30.01.2002 r., a szkodą majątkową powstałą w związku
z wydatkami na zdjęcie i ponowne ułożenie płyt betonowych oraz wysypanie
i usunięcie z terenu łupka nie zachodzi adekwatny związek przyczynowy. W
ramach naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie art. 382 k.p.c. w
zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., polegające na pominięciu przez Sąd
Apelacyjny części materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed
Sądem I Instancji, art. 233 § 1 k.p.c. przez przyjęcie, że niezastosowanie w
decyzji z dnia 30.01.2002 r. właściwego dla daty ułożenia części płyt prawa i
wadliwego orzeczenia jedną decyzją w kwestiach stanowiących dwie odrębne
sprawy administracyjne nie jest rozstrzygnięciem co do meritum sprawy.
W konkluzji wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku przez
oddalenie apelacji w całości oraz zasądzenie od strony pozwanej na rzecz powoda
kosztów postępowania apelacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie
uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi
Okręgowemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o należnych powodowi
kosztach postępowania za wszystkie instancje, w każdym przypadku zasądzenie
kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej powodowi z urzędu
w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną powodów, pozwany Skarb Państwa
zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie
i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Orzekając w sprawie, Sąd Odwoławczy popełnił dwa błędy, trafnie wytknięte
w skardze kasacyjnej. Pierwszy, materialno - prawny, polega na tym, że mimo,
iż jedną z przyczyn uznania za bezprawną decyzji Wojewódzkiego Inspektora
Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2002 r. było zastosowanie niewłaściwego
prawa materialnego, na podstawie którego nakazano powodem rozebranie
utwardzonego przez nich samowolnie placu, Sąd praktycznie w swoich
rozważaniach nie przywiązał do tego żadnej wagi i nie zastanawiał się na
7
możliwymi konsekwencjami prawnymi, które z tego faktu mogą wynikać dla
rozpoznawanego roszczenia odszkodowawczego. Tymczasem, jak trafnie podnosi
skarżący, zastosowanie w postępowaniu administracyjnym prawa właściwego ze
względu na czas dopuszczenia się przez powodów samowoli budowlanej, czyli
ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229,
ze zm.), uzasadniało wzięcie pod rozwagę możliwości zalegalizowania tej
samowoli na podstawie art. 40 w zw. z art. 37 tej ustawy. Skoro nie uczynił tego
organ w postępowaniu administracyjnym, rzeczą Sądu było rozważenie możliwego
stopnia prawdopodobieństwa zastosowania w sprawie powołanego przepisu art. 40
prawa budowlanego z 1974 r. i dokonanie na tej podstawie oceny związku
przyczynowego pomiędzy bezprawną decyzją a poniesiona przez powodów
szkodą.
Drugie uchybienie Sądu ma charakter procesowy. Polega na częściowym
nałożeniu na siebie dwóch stanów faktycznych. Jednego, do którego odnosi się
wspomniana decyzja Inspektora Nadzoru z dnia 30 stycznia 2002 r., uznana za
bezprawną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia
2008 r. - na podstawie których to decyzji powodowie skonstruowali swoje
roszczenie w niniejszej sprawie. I drugiego, odrębnego zdarzenia, które dotyczy
powtórnego utwardzenia placu przez powodów na podstawie zgłoszenia tych robót,
dokonanego w dniu 14 lutego 2007 r., a które to prace zostały uznane za samowolę
budowlaną ostateczna decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w
C. z dnia 10 października 2010 r. Przyjęte przez Sąd założenie, że ta ostatnia
decyzja, stwierdzająca samowolę budowlaną powodów na tym samym miejscu, jest
także argumentem przesądzającym o bezpodstawności ich roszczenia
odszkodowawczego wywodzonego z bezprawnej decyzji z dnia 30 stycznia 2002 r.
jest niewłaściwe. W rezultacie takiego założenia doszło bowiem do swoistej
interpolacji dwóch odrębnych stanów faktycznych, co jest procesowo
niedopuszczalne.
Niezależnie od powyższych uwag krytycznych pod adresem zaskarżonego
orzeczenia, wynikających z podzielenia zarzutów kasacyjnych, warto dodać,
że zgodnie z uchwałą całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca
2011 r., (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75), do roszczeń spowodowanych decyzją
8
wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność stwierdzono po tym
dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1,2,3,4 i 6 k.p.a.
Z podanych przyczyn skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu (art. 39813
k.p.c. w zw. z art. 108 § 2 k.p.c.).
es