Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 703/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 20 września 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Marta Romańska (sprawozdawca)
Protokolant Maryla Czajkowska
w sprawie z powództwa B. K. i Z. M.
przeciwko Gminie Miasto Ł.- Prezydentowi Miasta Ł.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 20 września 2013 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […] z dnia 29 czerwca 2012 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Powodowie B. K. i Z. M. wnieśli o zasądzenie od Gminy Miasta Ł. kwoty
100.000 zł z odsetkami ustawowymi tytułem odszkodowania.
Pozwany - Gmina Miasta Ł. wniósł o oddalenie powództwa.
Wyrokiem z 2 lutego 2012 r. Sąd Okręgowy w Ł. zasądził od pozwanego w
częściach równych na rzecz powodów kwotę 100.000 zł z ustawowymi odsetkami
od 29 stycznia 2011 r. oraz kwotę 10.074 zł tytułem zwrotu kosztów procesu
i oddalił powództwo o odsetki ustawowe w pozostałej części.
Orzeczenie zapadło po ustaleniu, że I. M. w 1988 r. była właścicielką
nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. nr […], stanowiącej działkę nr 58 o
powierzchni 2.45 ha, wpisanej do księgi wieczystej KW nr […]. Powodowie są jej
spadkobiercami w częściach po 1/2.
Aktem notarialnym z 6 grudnia 1988 r. I. M. sprzedała Skarbowi Państwa
swoją nieruchomość za cenę 13.812.973 zł. Umowa została zawarta na podstawie
art. 8 i 53 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej - u.g.g.), w związku z tym, że
Prezydent Miasta Ł. na wniosek inwestora Spółdzielni Mieszkaniowej „B.” 11 lutego
1987 r. wydał decyzję o zlokalizowaniu na tej nieruchomości osiedla
mieszkaniowego wielorodzinnego […]. Pozwany stał się właścicielem
nieruchomości należącej poprzednio do I. M. z mocy prawa (art. 5 ust. 2 ustawy z
10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i
ustawę o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej -
p.w.u.s.t.), co zostało potwierdzone decyzją Wojewody z 21 kwietnia 1997 r.
Powodowie nie uczestniczyli w postępowaniu zmierzającym do wydania tej decyzji.
Pozwany rozporządził częścią nieruchomości należącej poprzednio do I. M.
w ten sposób, że umową z 28 grudnia 2001 r. ustanowił prawo użytkowania
wieczystego na wydzielonych z nieruchomości działkach 59/10, 59/11, 59/12,
59/13, 59/14 przy ul. Z., obręb W-35, na rzecz B.-L. Spółki z o.o., a inną część tej
nieruchomości, tj. działki 58/4, 58/6, 53/22, 53/24, 53/25, 53/7 i 53/8, wykorzystał
pod budowę m.in. dróg publicznych i infrastruktury. W § 6 umowy o oddanie gruntu
w użytkowanie wieczyste pozwany zobowiązał użytkownika wieczystego do
3
rozpoczęcia prac inwestycyjnych w ciągu roku oraz zakończenia ich w ciągu trzech
lat od podpisania aktu notarialnego. Na wniosek B.-L. Spółki z o.o. termin ten
aneksem do umowy z 22 listopada 2004 r. został przedłużony do sześciu lat. Wpis
prawa użytkowania wieczystego na rzecz B.-L. Spółki z o.o. do KW nr […] nastąpił
6 marca 2003 r.
Powodowie, zawiadomieni o takiej możliwości pismem z 8 czerwca 2006 r.,
w terminie złożyli wniosek o zwrot nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia.
Działka ewidencyjna nr 58 podzielona została zatem pierwotnie na działki: nr
58/4, 58/5, 58/6, 58/7, 58/8. Część nieruchomości wywłaszczonej, tj. obecna
działka nr 58/8 o pow. 1,345 ha nie została dotąd zabudowana. Postanowieniem
z 16 listopada 2009 r. wniosek o zwrot działki nr 58/8 został wyłączony do
odrębnego rozpoznania. Dawna działka nr 58/4 wchodzi w skład działki nr 65/16.
W księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości pozwany wpisany jest
jako właściciel. Działka stanowi część ulicy W., stanowiącej drogę wewnętrzną o
nawierzchni asfaltowej.
Dawna działka nr 58/5 stanowi część działki ewidencyjnej nr 59/14 oraz
część działki nr 59/15. W księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości
stanowiącej działkę nr 59/14 pozwany wpisany jest jako właściciel. Nieruchomość
ta znajduje się we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych, a jej
administratorem jest Wspólnota Mieszkaniowa „K”. Jest to nieruchomość przy ul.
W. nr 1, 3 i 5, zabudowana blokami mieszkalnymi.
W księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr
59/15 pozwany wpisany jest jako właściciel. Nieruchomość ta znajduje się
we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych, a jej administratorem jest
Wspólnota Mieszkaniowa „H”. Jest to nieruchomość przy ul. Z. 76/78, zabudowana
blokami mieszkalnymi.
Dawna działka 58/6 stanowi część działek ewidencyjnych nr 53/24, nr 53/25
oraz nr 53/22. W księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości pozwany
wpisany jest jako właściciel. Na działce ewidencyjnej nr 53/25 zlokalizowane są
bloki mieszkalne, pozostające w administracji Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej
[…]. Działka nr 53/24 oraz nr 53/22 stanowią część ulicy W. o nawierzchni
4
asfaltowej oraz część parkingu przy tej ulicy.
W księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę
nr 58/7 pozwany wpisany jest jako właściciel. Działka znajduje się we władaniu
Zarządu Dróg i Transportu i stanowi część drogi publicznej ul. Z.
Decyzją z 29 grudnia 2009 r. Starosta Ł., działając na podstawie art. 136 i
216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a., orzekł o odmowie zwrócenia powodom
nieruchomości położonej dawniej przy ul. Z. nr 76, oznaczonej w ewidencji gruntów
jako działka nr 58/7 i nr 53/22 oraz części działek: nr 59/15, nr 59/14, nr 65/16, nr
53/25, nr 53/24 z uwagi na utratę jej posiadania przez pozwanego na rzecz
użytkownika wieczystego oraz na zabudowanie innych działek drogami i
infrastrukturą. Przesłanką tego orzeczenia było stwierdzenie, że powodom
przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości. Decyzja ta została uzupełniona
decyzją z 30 marca 2010 r. poprzez wskazanie powierzchni działek, o odmowie
zwrotu których orzeczono. Decyzja uzupełniająca stała się ostateczna 16 czerwca
2010 r.
Powodowie 28 stycznia 2011 r. wystąpili do pozwanego o odszkodowanie
w kwocie 3.852.000 zł. Pozwany odmówił zapłaty.
Nieruchomość, której zwrotu żądali powodowie położona jest w Ł.
w dzielnicy […] na Osiedlu […], pomiędzy ulicami: Z. i R. oraz H. i T., w odległości
ok. 200 m na wschód od skrzyżowania ul. Z. z H., po północnej stronie ulicy Z. Jej
teren jest płaski i nieogrodzony. Jest oddalona ok. 10 km od centrum Ł. i ok. 3,5 km
od budowanego węzła autostrady z ulicą R. Ma korzystny dostęp do infrastruktury
usługowo-handlowej, zdrowotnej i oświatowej. Na zrealizowanym wcześniej osiedlu
„S.” są sklepy, szkoły, przedszkola i przychodnia lekarska. Część działek jest
obecnie zabudowana budynkami wielomieszkaniowymi średniowysokimi, a na
części są drogi dojazdowe. Nieruchomości są wyposażone w: elektryczność,
wodociąg miejski, kanalizację sanitarną i deszczową, ciepłociąg, gazociąg oraz linię
telefonów stacjonarnych.
Nieruchomość kupiona przez Skarb Państwa od I. M. 1 stycznia 1999 r. była
niezagospodarowana, miała dostęp do elektryczności i wodociągu miejskiego. W jej
bezpośrednim sąsiedztwie znajdowało się osiedle mieszkaniowe „S.” i
5
niezagospodarowane place.
Wartość rynkowa gruntu położonego przy ul. Z. nr 46 (działka nr 58/7), przy
ul. W. nr 1, 3, 5 (działka nr 59/7), przy ul. Z. nr 76-78 (działka nr 59/15), przy ul. Z.
nr 72A-86A (działka nr 65/16) oraz przy ul. Z. (działka nr 53/22, 53/24, 53/25), o
łącznej powierzchni 10.786 m2
wynosi aktualnie 3.776.000 zł, a według poziomu
cen z 1 stycznia 1999 r. - 322.000 zł.
Sąd Okręgowy uznał powództwo za zasadne. Z odwołaniem się do art. 216
ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. oraz art. 136
ust. 2 i 5 u.g.n. stwierdził, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą
żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu, a przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje
się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu
Państwa m.in. na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż
określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego
spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot (art. 136 ust. 1 u.g.n.). Nieruchomość
uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo
upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie
rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od
dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został
zrealizowany (art. 137 u.g.n.).
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd Okręgowy
stwierdził, iż ustawodawca dopuszcza wyjątek od zasady określonej w art. 136
ust. 3 u.g.n., uniemożliwiający dochodzenie zwrotu nieruchomości lub jej części,
gdy przed 1 stycznia 1998 r. trwale rozporządzono przedmiotem wywłaszczenia
na rzecz osoby trzeciej na podstawie umowy sprzedaży lub oddania nieruchomości
w użytkowanie wieczyste i osoba nabywcy została ujawniona w księdze wieczystej,
chociażby zostały spełnione przesłanki z art. 137 u.g.n. Te wyjątkowe przypadki
identyfikuje się na podstawie daty wejścia w życie ustawy o gospodarce
nieruchomościami, nie zaś według daty wejścia w życie znowelizowanego art. 216
u.g.n. Ustanowienie użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości po
6
wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza roszczenia
opartego na art. 136 ust. 3 u.g.n. Jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni
się, że nieruchomość wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste
przed dniem wejścia w życie ustawy, prawo nabywcy zaś zostało ujawnione
w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne należy umorzyć na
podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.
Pozwany dopiero w październiku 1999 r. rozpoczął przygotowania terenu
na potrzeby inwestycji zakończonej w 2005 r. W jej ramach wybudowane zostały
bloki mieszkalne wraz z infrastrukturą osiedlową. Osiedle to nie powstało jednakże
w ramach zadania inwestycyjnego, o którym mowa w decyzji z 11 lutego 1987 r.
Decyzja ta straciła ważność, gdyż wymieniony w niej inwestor nigdy nie wystąpił
o pozwolenie na budowę i nie rozpoczął budowy. Nieruchomość kupiona przez
Skarb Państwa od I. M. stała się zbędna na cel wywłaszczenia jeszcze w czasie
obowiązywania ustawy z 1985 r., to jest przed 1 stycznia 1998 r. Skoro stanowiąca
podstawę do wywłaszczenia decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji straciła
ważność, to Skarb Państwa nie tylko nie mógł wykorzystać wywłaszczonej
nieruchomości na inne cele, ale również miał, wynikający z art. 69 ust. 1 w zw.
z art. 47 ust. 4 u.g.g., obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego
spadkobierców o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Skarb
Państwa nigdy tego obowiązku nie wykonał, co było działaniem bezprawnym
i zawinionym.
Cel publiczny tożsamy z celem wywłaszczenia, to jest wybudowanie osiedla
mieszkaniowego wraz z niezbędną infrastrukturą, został zrealizowany na
nieruchomości kupionej przez Skarb Państwa od I. M. już po upływie 10 letniego
terminu od jej nabycia. Powodom przysługiwało zatem roszczenie o zwrot
nieruchomości należącej niegdyś do ich poprzedniczki prawnej. Roszczenie to nie
mogło być zrealizowane z uwagi na znajdujące się na gruncie trwałe naniesienia -
infrastrukturę, drogi, budynki mieszkalne.
Pozwany nabył własność nieruchomości z mocy prawa. Pozwany nie
poinformował powodów o uprawnieniu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości
ani też o postępowaniach dotyczących nieruchomości kupionej od ich
7
poprzedniczki prawnej, a przeciwnie, oddał nieruchomość w użytkowanie
wieczyste, chociaż miał wiedzę o jej stanie prawnym i o tym, że cel jej
wywłaszczenia nie został osiągnięty. Zawiadomienie wystosowane do powodów
dopiero 8 czerwca 2006 r., dotyczące możliwości zażądania zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości było rażąco spóźnione i pozbawiło powodów możliwości uzyskania
jej zwrotu, bo inwestycję na nieruchomości zakończono w 2005 r. Gdyby pozwany
zawiadomił powodów o zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia do
grudnia 2001 r. (zawarcie umowy użytkowania wieczystego) lub najpóźniej
6 marca 2003 r. (ujawnienie prawa użytkowania w księdze wieczystej), to
powodowie zapewne odzyskaliby nieruchomość. Powyższe okoliczności
usprawiedliwiały ocenę, że między szkodą powodów w postaci utraty możliwości
odzyskania gruntów o określonej wartości a bezprawnym i zawinionym działaniem
pozwanego istnieje adekwatny związek przyczynowy (art. 361 § 1 k.c.). Rodzi to
odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanego za niezgodne z prawem (art. 69
ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g. oraz art. 136 ust. 1, 2, 3, 4 i art. 137 ust. 1 w zw.
z art. 241 u.g.n.) zaniechanie zawiadomienia powodów we właściwym czasie
o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd Okręgowy przyjął, że skoro zdarzenie wywołujące szkodę miało miejsce
przed wejściem w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), to do
odpowiedzialności pozwanego ma zastosowanie art. 4201
k.c. Szkoda powodów
jest równa wartości nieruchomości, której nie mogą odzyskać, a powodowie
w niniejszym postępowaniu dochodzą tylko części należnego im świadczenia.
Sąd zasądził to świadczenie z odsetkami ustawowymi od dnia następnego po
doręczeniu pozwanemu wezwania do zapłaty i oddalił powództwo o odsetki tylko
za 1 dzień. Zasądzona na rzecz każdego z powodów część odszkodowania
odpowiada ich udziałom we własności nieruchomości, której dotyczyło roszczenie
(art. 207 k.c. w zw. z art. 420 k.c.).
Zdaniem Sądu Okręgowego, roszczenie odszkodowawcze stało się
wymagalne dopiero po wyczerpaniu trybu administracyjnego dochodzenia zwrotu
nieruchomości. Wtedy też powodowe dowiedzieli się o szkodzie i osobie
zobowiązanej do jej naprawienia, co czyniło bezzasadnym zarzut przedawnienia
8
roszczenia na podstawie art. 442 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Wyrokiem z 29 czerwca 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację i zasądził od
pozwanej na rzecz powodów kwotę 2.700 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego. Sąd Apelacyjny zaakceptował ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego
oraz ocenę prawną sprawy przyjętą przez ten Sąd.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego pozwany zarzucił, że
orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 3983
§ 1 pkt
1 k.p.c.), to jest: - art. 8 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym 6 grudnia 1988 r.,
poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że do nieruchomości nabytych na podstawie
tej ustawy w drodze umowy przed zmianą art. 216 u.g.n. miał zastosowanie tryb
administracyjnoprawny ich zwrotu, w tym obowiązek zawiadomienia poprzedniego
właściciela w przypadku planowanego rozporządzania nieruchomością o
możliwości ubiegania się o jej zwrot; - art. 69 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g.
poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sporna nieruchomość była zbędna na cele
wywłaszczenia w rozumieniu tych przepisów, a pozwany zobowiązany był
zawiadomić poprzedniego właściciela o możliwości ubiegania się o jej zwrot,
podczas gdy ustawodawca nie wprowadził w nich żadnego ograniczenia
czasowego do zrealizowania celu, na który nieruchomość została nabyta; - art. 136
ust. 1, 2, 3, 4 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez błędną
wykładnię i uznanie, że w okresie do grudnia 2001 r. (oddanie gruntu w
użytkowanie wieczyste) lub najpóźniej 6 marca 2003 r. (ujawnienie prawa
użytkowania wieczystego w księdze wieczystej) pozwany miał obowiązek
zawiadomienia poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy o
możliwości żądania jej zwrotu, podczas gdy obowiązek ten w stosunku do
nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w drodze umów
cywilnoprawnych nałożony został na pozwanego dopiero 22 września 2004 r.,
w związku z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 28 listopada
2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492); - art. 136 ust. 1, 2, 3, 4 w zw. z art. 137
ust. 1 u.g.n. poprzez ich zastosowanie do oceny okoliczności ustalonych w sprawie;
- art. 361 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że między zaniechaniem
funkcjonariuszy pozwanego a szkodą w postaci utraty gruntów o określonej
wartości istnieje adekwatny związek przyczynowy; - art. 4201
k.c. poprzez błędną
9
wykładnię i przyjęcie, że pozwany ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za
zaniechanie, skutkujące szkodą powodów w postaci utraty gruntów o określonej
wartości.
Pozwany zarzucił nadto, ze zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem
prawa procesowego (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.), to jest: - art. 233 § 1 k.p.c. poprzez
zaakceptowanie nieprawidłowego ustalenia, że cel nabycia nieruchomości przez
Skarb Państwa nie został osiągnięty; - art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 442 § 1 k.c.
(obecnie art. 4422
§ 1 k.c.) poprzez zaakceptowanie nieprawidłowego ustalenia,
że bieg przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w niniejszej sprawie
rozpoczął się dopiero po czerwcu 2010 r., podczas gdy powodowie dowiedzieli się
o ewentualnej szkodzie już w czerwcu 2006 r., z zawiadomienia o możliwości
żądania zwrotu niewykorzystanej części nieruchomości, a wszczęcie postępowania
administracyjnego nie wstrzymywało możliwości dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego zgodnie z art. 4201
k.c.
Pozwany wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz
przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Powodowie wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Ze względu na nadzwyczajny charakter środka zaskarżenia, jakim jest
skarga kasacyjna, mającego na celu kontrolę poprawności stosowania prawa przez
sąd drugiej instancji, Sąd Najwyższy nie bada sposobu oceny dowodów dokonanej
przez sądy meriti. Tym samym, w związku z treścią art. 3983
§ 3 k.p.c., zarzut
naruszenia art. 233 k.p.c. nie może zostać skutecznie podniesiony w postępowaniu
kasacyjnym w celu zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd
drugiej instancji (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 18 lutego 2010 r., III SK 24/09,
OSNP 2011, nr 15-16, poz. 222), a ocena zarzutów mieszczących się w zakresie
pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.) musi być zatem
odniesiona do tych faktów, które Sądy obu instancji przyjęły za podstawę subsumcji.
Z przyczyn podanych wyżej, zarzuty w związku ze sposobem udzielenia
przez Sąd Apelacyjny odpowiedzi na pytanie o początek biegu terminu
przedawnienia roszczenia powodów powinny być przez skarżącego stawiane
10
w nawiązaniu do ustalonej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i w ramach
pierwszej podstawy kasacyjnej. Zgłoszenie ich z powołaniem się na naruszenie
art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 442 § 1 k.c. nie może odnieść skutku.
2. W sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym
konieczne jest, by powód wskazał na szkodę, którą poniósł oraz pozostające z nią
w adekwatnym związku przyczynowym zdarzenie będące jej źródłem. Zdarzenie
to musi być działaniem lub zaniechaniem pozwanego albo osób, za które pozwany
odpowiada, dającym się zakwalifikować jako bezprawne, a czasami także -
w zależności od podstawy odpowiedzialności - jako zawinione.
Poprzedniczka prawna powodów utraciła własność nieruchomości
stanowiącej działkę nr 58 o powierzchni 2,45 ha przy ul. Z. nr 76 w 1988 r., gdyż
sprzedała ją Skarbowi Państwa. Powodowie twierdzili, że własność tej
nieruchomości mogli odzyskać, bo gwarantowały im to przepisy o zwrocie
nieruchomości zbytych na cele wywłaszczeniowe, a możliwość tę stracili wskutek
zaniechania powiadomienia ich o zbędności nieruchomości na cele
wywłaszczeniowe i ustanowienia na niej przez pozwanego takich praw na rzecz
osób trzecich, które wykluczają uwzględnienie wniosku o jej zwrot albo wskutek
zabudowania nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej zwrócenie
poprzedniemu właścicielowi. Za zdarzenie będące źródłem szkody powodowie
uznali zatem zaniechanie podjęcia przez pozwanego z urzędu działania, do którego
był zobligowany obowiązującymi przepisami o zwrocie wywłaszczonych
nieruchomości.
Zaniechanie przypisywane pozwanemu miało mieć miejsce przed
powstaniem użytkowania wieczystego na rzecz osoby, która od pozwanego nabyła
to prawo (6 marca 2003 r.), bo od tego momentu odzyskanie przez powodów
nieruchomości ich poprzedniczki prawnej nie było już możliwe. Trafnie Sąd
Apelacyjny przyjął, że skoro zdarzenia wywołujące szkodę u powodów miały
miejsce przed wejściem w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy
kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), to do
odpowiedzialności pozwanego za wyrządzoną nim szkodę ma zastosowanie art.
4201
k.c. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez
11
funkcjonariusza samorządu terytorialnego przy wykonywaniu powierzonej mu
czynności, odpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka samorządu
terytorialnego, w której imieniu czynność była wykonywana; przepisy art. 418, 419,
420 stosuje się odpowiednio.
Sądy obu instancji nie rozważyły jednak dostatecznie przesłanek
odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianych w art. 4201
k.c. Ich uwaga
skupiła się bowiem na wykładni aktualnie obowiązujących przepisów o zwrocie
nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia, choć orzekaniem w tych sprawach
zajmują się właściwe organy administracji pod kontrolą sądów administracyjnych.
Dla przypisania pozwanemu odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę
w oznaczonej przez powodów postaci konieczne było udzielenie odpowiedzi na
pytanie, czy przed 6 marca 2003 r. na pozwanym ciążył obowiązek powiadomienia
powodów o niewykorzystaniu nieruchomości kupionej przez Skarb Państwa umową
z 6 grudnia 1988 r. od ich poprzedniczki prawnej na cele określone w decyzji
Prezydenta Miasta z 11 lutego 1987 r., a jeśli tak, to jakie było źródło
tego obowiązku oraz czy przed 6 marca 2003 r. powodowie mogli ubiegać się
o zwrot nieruchomości, którą ich poprzedniczka prawna sprzedała Skarbowi
Państwa umową z 6 grudnia 1988 r. Przypisanie pozwanemu odpowiedzialności
odszkodowawczej, zgodnie z żądaniem powodów, zależy od tego, czy na oba
postawione wyżej pytania uda się odpowiedzieć twierdząco. Pierwsze z nich
wiąże się bowiem ze zidentyfikowaniem obowiązku, którego funkcjonariusze
pozwanego mieli nie dopełnić oraz jego źródła, a drugie - z oceną związku
przyczynowego pomiędzy zarzucanym im zaniedbaniem i szkodą w identyfikowanej
przez powodów postaci.
3. Nieruchomość, której własność przeszła na pozwanego na podstawie
art. 5 ust. 2 p.w.u.s.t., została nabyta do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na
podstawie umowy sprzedaży z 6 grudnia 1988 r., zawartej na podstawie art. 8 ust.
1 u.g.g.
Ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znana była
instytucja zwrotu nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia (art. 74 u.g.g. i –
w brzmieniu tekstu jednolitego z 1991 r. - art. 69 u.g.g.). Wątpliwości co do tego,
12
czy miała ona zastosowanie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na
podstawie umów przewidzianych przez art. 8 ust. 1 u.g.g. zostały wyjaśnione przez
Sąd Najwyższy w uchwale z 24 września 1992 r., III AZP 11/92 (OSNC 1993, nr 6,
poz. 93). Sąd Najwyższy stwierdził w niej, że poprzedni właściciel nieruchomości
zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy
z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn.
tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) dla celu, który dawałby podstawę
do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art.
69 ust. 1 u.g.g.
W motywach zacytowanej wyżej uchwały Sąd Najwyższy podkreśli,
że mająca moc zasady prawnej i odmiennie rozstrzygająca tę kwestię uchwała
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 20 lutego 1985 r., III AZP 8/84
(OSNCP 1985, nr 10, poz. 145), jak i uchwała Sądu Najwyższego z 19 września
1991 r., III CZP 82/91 (OSNCP 1992, nr 4, poz. 56), odnoszą się do umów
sprzedaży nieruchomości zawartych na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U.
z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). W ustawie o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości unormowane zostały rozmaite zagadnienia
z zakresu gospodarowania zasobami gruntów będących własnością Państwa
i nabywanych na własność Państwa, przy przyjęciu zasady, że wywłaszczenie
nieruchomości może nastąpić „tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być
nabyta w drodze umowy”. Ani w tekście pierwotnym, ani w tekście jednolitym
ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie ma już odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy
z 12 marca 1958 r., który wprowadzał umowę nabycia nieruchomości „za cenę nie
wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej
ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy”, przeto nie
ma podstaw do zrównywania ze sobą – co do niektórych skutków prawnych –
umowy o nabycie nieruchomości z decyzją administracyjną o wywłaszczeniu
nieruchomości. Ze względu, między innymi, na szczególny charakter umowy
o nabycie nieruchomości, o której stanowił art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., można
było mówić o wywłaszczeniu w szerokim oraz w wąskim znaczeniu. To pierwsze
obejmowało takie właśnie naruszające zasadę równości stron umowy, jakie
13
zawierano na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., oraz decyzje
administracyjne orzekające o wywłaszczeniu na podstawie ustawy z 1958 r. i ustaw
odrębnych, zaś to drugie – same przypadki wywłaszczenia na mocy decyzji
wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. W wydanym na podstawie art.
69 ust. 3 u.g.g. rozporządzeniu Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad
i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72,
poz. 315) w § 8 wprost wymieniono umowy zawierane na podstawie art. 6 ustawy
z 12 marca 1958 r. jako dające tytuł do ubiegania się o zwrot nieruchomości
uznanych za zbędne na cele, dla których zrealizowania je nabyto, akceptując tym
samym w praktyce doktrynalne rozróżnienie dwóch zakresów pojmowania instytucji
wywłaszczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.
W stanie prawnym stworzonym ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu
nieruchomości nie ma jednak podstaw do utrzymywania takiego rozróżnienia.
Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności
nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką
samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej
wszystkie przepisy prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy
też obowiązków dla którejkolwiek ze stron, a to z racji usunięcia z tych przepisów
postanowień dyskryminujących lub uprzywilejowujących różne podmioty
obrotu cywilnoprawnego. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu
cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając
z zachowaniem przepisanej formy własność nieruchomości, korzystają z takiej
samej ochrony własności, jak inne podmioty. Zmiana stanu prawnego odnoszącego
się do wykorzystania umowy cywilnoprawnej przy nabywaniu nieruchomości
niezbędnych na cele publiczne powoduje, że nie można takiej nieruchomości
traktować jako wywłaszczonej, a to powoduje niedopuszczalność wykorzystania
drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie tytułu własności
nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Poprzedni właściciel, który zbył
nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy w okresie
obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie może zatem, bez szczególnej
podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu.
Od 1 stycznia 1998 r. w miejsce ustawy o gospodarce gruntami
14
i wywłaszczeniu nieruchomości weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (aktualnie w brzmieniu ustalonym w tekście
jednolitym: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), która reguluje zarówno
przesłanki i tryb wywłaszczenia nieruchomości, jak i zwrotu poprzedniemu
właścicielowi lub jego następcy prawnemu nieruchomości zbędnych na cele
wywłaszczenia. Przepisy art. 136 i nast. w rozdziale 6 działu III u.g.n. stosuje się do
nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy o gospodarce
nieruchomościami, które okazały się „zbędne zważywszy na cel wywłaszczenia"
oraz „ograniczenia czasowe do zrealizowania celu wywłaszczenia”. O stosowaniu
tych przepisów do zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na cele
wywłaszczeniowe na innych podstawach stanowi art. 216 u.g.n. W przepisie tym
w jego pierwotnym brzmieniu wymienione były niektóre akty normatywne tworzące
przed 1 stycznia 1998 r. podstawy do nabycia przez Skarb Państwa własności
nieruchomości w drodze umowy lub aktu administracyjnego. Wyrokiem
z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 216, Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że art. 216 u.g.n. jest niezgodny z Konstytucją w zakresie,
w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n.
do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie
art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach
miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.).
O stosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości do
przypadków nabycia gruntu przez Skarb Państwa w oparciu o umowy cywilne
zawarte w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości ustawodawca rozstrzygnął przez znowelizowanie art. 216 u.g.n.
ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492, art. 1 pkt
141), która weszła w życie 22 września 2004 r. Zgodnie ze znowelizowanym art.
216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,
przewidzianą w rozdziale 6 działu III u.g.n., stosuje się odpowiednio do
nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy
z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 ogólnego pojęcia nabywanie nieruchomości sprawia,
15
że należy nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi
(uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w drodze
decyzji administracyjnej czy umowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1407109, Lex nr 745009).
Niewątpliwie zatem począwszy od 22 września 2004 r. poprzedni właściciel
nieruchomości, który umownie przeniósł jej własność na rzecz Skarbu Państwa
w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu
nieruchomości może domagać się zastosowania wobec niego przepisów art. 136
i 137 u.g.n. w celu rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. W tym sensie art. 216
u.g.n. rozciąga zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. na przeszłe
stany faktyczne i jako taki sam w sobie ma charakter wyjątku od zasady
niedziałania prawa wstecz (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego
2009 r., I OSK 424/08).
Wprawdzie po znowelizowaniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. niewątpliwie
roszczenie o zwrot nieruchomości mogłoby dotyczyć także nieruchomości
kupionych przez Skarb Państwa lub gminy na podstawie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale w sprawie o odszkodowanie
za szkodę wyrządzoną zarzucanym pozwanemu zaniechaniem jego
funkcjonariuszy istotne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przed
znowelizowaniem tego przepisu na funkcjonariuszach Gminy ciążył obowiązek
podjęcia wobec poprzednich właścicieli nieruchomości działań określonych w art.
136 i 137 u.g.n. Dla przypisania pozwanemu odpowiedzialności odszkodowawczej
w stosunku do powodów za zaniechanie zawiadomienia ich o zbędności
nieruchomości kupionej przez Skarb Państwa od ich poprzedniczki prawnej umową
z 6 grudnia 1988 r. konieczne byłoby wskazanie podstawy prawnej, która
pozwalałaby powodom ubiegać się o zwrot tej nieruchomości przed 22 września
2004 r., z jednoczesnym nałożeniem na pozwanego obowiązku poinformowania
powodów o tym uprawnieniu. Sądy obu instancji takiej podstawy nie wskazały.
4. W mającej moc zasady prawnej uchwale 7 sędziów z 27 stycznia 1988 r.,
III AZP 11/87, (OSNC 1988, nr 11, poz. 149) Sąd Najwyższy stwierdził, że w myśl
art. 74 ust. 1 u.g.g. podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego
16
następcy prawnego - za ich zgodą - nieruchomość wywłaszczona, która stała się
zbędna, na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu także w tych wypadkach, gdy
może ona być wykorzystana na inny cel wskazany również w art. 50 ust. 1 i 2 tej
ustawy.
Art. 74 ust. 1 (w brzmieniu tekstu jednolitego z 1991 r. - art. 69 ust. 1) u.g.g.
pierwotnie stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi
na rzecz poprzedniego właściciela na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel
uzasadniający wywłaszczenie. Zmiana tego przepisu dokonana ustawą
z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), obowiązująca od 5 grudnia 1990 r.,
a polegająca na zamianie wyrazów „uzasadniający wywłaszczenie” na „określony
w decyzji wywłaszczeniowej” podkreśliła, że przepis ten ma na celu przywrócenie
prawa własności poprzednim właścicielom w sytuacjach, w których wywłaszczenie
nie było potrzebne w czasie dokonania tej czynności, względnie stało się zbędne po
jego dokonaniu. Cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie może bowiem ulegać
następczym zmianom ani modyfikacjom, jeżeli o zwrot wywłaszczonej
nieruchomości wystąpił poprzedni właściciel, a wynikało to wprost z dyspozycji art.
47 ust. 4 u.g.g., który w takiej sytuacji nie zezwalał na użycie nieruchomości
wywłaszczonej na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (tak Sąd
Najwyższy w motywach wyroku z 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995,
nr 15, poz. 183).
Według ustalonych wyżej kryteriów oceniano jednak sposób wykorzystania
nieruchomości, co do których mogła być przeprowadzona procedura ich zwrotu na
rzecz poprzedniego właściciela w związku z ich zbędnością na cele wywłaszczenia,
nie zaś wszystkich nieruchomości nabytych do zasobu nieruchomości Skarbu
Państwa.
5. Osobnym problemem jest to, w jaki Sądy obu instancji zweryfikowały
stanowisko powodów na temat szkody, której naprawienia żądali. W niniejszym
procesie dochodzili oni jedynie kwoty 100.000 zł, gdyż - jak podali - rozdrobnili
przysługujące im roszczenie ze względów fiskalnych (konieczność uzyskania
środków na koszty postępowania w związku z dochodzeniem dalszej,
nieporównywalnie wyżej kwoty), a szkodą, do naprawienia której zmierzali była
17
niemożliwość odzyskania własności nieruchomości sprzedanej Skarbowi Państwa
przez ich poprzedniczkę prawną. Wysokość szkody liczyli według wartości
nieruchomości, której nie mogą odzyskać.
Aktualnie jednak nie istnieje już ta nieruchomość, którą I. M. zbyła Skarbowi
Państwa w 1988 r., tak w znaczeniu ustalonym w art. 46 k.c., jak i w znaczeniu
wieczystoksięgowym. Powstały z niej bowiem nieruchomości wpisane do różnych
(wymienionych w uzasadnieniach Sądów obu instancji) ksiąg wieczystych.
Nieruchomości te pozostają wprawdzie własnością pozwanego, ale niektóre z nich
są obciążone użytkowaniem wieczystym na rzecz innych osób. Roszczenie
powodów o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miało za przedmiot te - aktualnie
liczne - nieruchomości, które powstały z nieruchomości stanowiącej działkę nr 58,
objętej księgą wieczystą KW nr […]. Skoro powodowie wskazali łącznie na kwotę
100.000 zł, której dochodzą jako odszkodowania za szkodę wyrządzoną im przez
uniemożliwienie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, to powstaje kwestia, w
jakiej części kwota ta dotyczy poszczególnych nieruchomości powstałych z działki
nr 58, objętej księgą wieczystą KW nr […].
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa
materialnego okazały się zasadne, to na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. oraz - co do
kosztów postępowania - art. 108 § 2 w zw. z art. 39821
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł,
jak w sentencji.
jw