Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I KZP 15/13
POSTANOWIENIE
Dnia 28 listopada 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Andrzej Siuchniński (przewodniczący)
SSN Andrzej Stępka (sprawozdawca)
SSN Włodzimierz Wróbel
Protokolant Łukasz Majewski
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Aleksandra Herzoga
w sprawie M. W.
oskarżonego z art. 107 § 1 k.k.s.
po rozpoznaniu w Izbie Karnej na posiedzeniu w dniu 28 listopada 2013 r.,
przedstawionego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przez Sąd Okręgowy w P.
postanowieniem z dnia 6 września 2013 r., zagadnienia prawnego wymagającego
zasadniczej wykładni ustawy:
„Czy dopuszczalne jest pociągnięcie do odpowiedzialności
karnoskarbowej za występek z art. 107 § 1 k.k.s. osób, które
prowadzą grę losową, grę na automacie lub zakład wzajemny wbrew
zakazom zawartym w art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19
listopada 2009 roku o grach hazardowych w sytuacji, gdy projekt tych
przepisów nie został przedstawiony przez Państwo Polskie w Komisji
Europejskiej w ramach procedury notyfikacyjnej?”
p o s t a n o w i ł:
odmówić podjęcia uchwały.
UZASADNIENIE
2
Przedstawione przez Sąd Okręgowy w P. zagadnienie prawne wyłoniło się w
następującej sytuacji procesowej: M. W. został oskarżony o to, że w okresie od dnia
19 listopada 2010 r. do dnia 18 marca 2011 r. urządzał gry na automacie Apel nr
[…] w barze w R., wbrew art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada
2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 154; dalej powoływana jako
u.g.h.), a więc oskarżono go o czyn określony w art. 107 § 1 k.k.s.
Sąd Rejonowy w R., wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., uniewinnił
oskarżonego od popełnienia zarzucanego mu czynu. Powyższy wyrok zaskarżył na
niekorzyść oskarżonego Urząd Celny w P.
Sąd Okręgowy, rozpoznając wniesiony środek odwoławczy, powziął
wątpliwości, które zostały sformułowane w przekazanym Sądowi Najwyższemu
zagadnieniu prawnym.
W piśmie z dnia 4 października 2013 r. prokurator Prokuratury Generalnej
wniósł o odmowę podjęcia uchwały. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że
udzielenie odpowiedzi na przekazane pytanie prawne nie ma bezpośredniego
znaczenia dla rozstrzygnięcia apelacji, gdyż – jak wynika z uzasadnienia
orzeczenia Sądu Rejonowego w R. z dnia 25 lutego 2013 r. – podstawą
uniewinnienia oskarżonego było ustalenie, że urządzane przez oskarżonego gry
mają charakter zręcznościowy, a więc nie podlegają reżimowi obowiązującej
ustawy o grach hazardowych. Stąd rozważania Sądu pierwszej instancji, zawarte w
pisemnych motywach orzeczenia, a odnoszące się do konsekwencji prawnych
orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., C-
213/11, nie miały w istocie związku z ustalonym przez ten Sąd stanem faktycznym.
Ponadto, we wniosku wskazano, że Sąd Okręgowy nie podjął nawet próby
dokonania wykładni o charakterze operatywnym. Ograniczył się wyłącznie do
szerokiego przedstawienia rozbieżności zaistniałych w orzecznictwie (zwłaszcza
sądów administracyjnych) oraz w wypowiedziach doktryny, dotyczących kwestii
charakteru art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. w świetle art. 1 ust. 11 dyrektywy
98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. (Dz. U. L
3
204, s. 37) i ewentualnego obowiązku notyfikacji projektu tych przepisów Komisji
Europejskiej.
Na marginesie tego stanowiska, prokurator Prokuratury Generalnej wskazał
jednak, że powołany wyrok TSUE nie oznacza automatycznego uchylenia
przepisów ustawy o grach hazardowych. Zauważył także, przywołując odpowiednie
pozycje literatury przedmiotu, że orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej wiąże jedynie sąd występujący z pytaniem prejudycjalnym, inne sądy
zaś tylko w postępowaniu, w którym przedstawiono pytanie.
We wniosku wskazano także na § 5 pkt 5 i § 10a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie funkcjonowania krajowego
systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.),
zgodnie z którymi, trybu notyfikacyjnego nie stosuje się między innymi do aktów
prawnych mających na celu ochronę moralności publicznej lub porządku
publicznego, a także, jeżeli zaistnieje nagła i nieprzewidywalna konieczność
wydania aktu prawnego w celu ochrony bezpieczeństwa publicznego – na te zaś
okoliczności wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o grach
hazardowych (druk nr 2481 Sejmu RP VI kadencji). Na zakończenie wniosku
prokurator Prokuratury Generalnej stwierdził, iż niezależnie od faktu, że w niniejszej
sprawie nie zostały spełnione wymogi określone w art. 441 § 1 k.p.k., w jego ocenie
brak jest dostatecznych podstaw do zakwestionowania mocy obowiązującej
przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie wprowadzającym
reglamentację tych gier.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Nie można odmówić racji stanowisku prokuratora Prokuratury Generalnej w kwestii
niedopuszczalności podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały co do problemu
prawnego przedstawionego w zagadnieniu.
W literaturze przedmiotu i utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje
się, że przekazanie Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego wymagającego
zasadniczej wykładni ustawy w trybie art. 441 § 1 k.p.k. uzależnione jest od
spełnienia kilku warunków. Po pierwsze, musi wyłonić się ono przy rozpoznawaniu
4
środka odwoławczego przez sąd. Po drugie, w zagadnieniu takim musi wystąpić
istotny problem interpretacyjny związany z wykładnią przepisu, który w praktyce
sądowej jest rozbieżnie interpretowany albo też przepisu, który sformułowany jest
wadliwie lub niejasno. Po trzecie, w sprawie takiej musi zachodzić konieczność
dokonania „zasadniczej wykładni ustawy”, czyli sytuacja, w której przepis taki
umożliwia rozbieżne interpretacje, co byłoby niekorzystne dla funkcjonowania
prawa w praktyce. Po czwarte, między przedstawionym zagadnieniem prawnym, a
dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi musi zachodzić związek, który
oznacza, że wyjaśnienie wątpliwości interpretacyjnych musi być niezbędne dla
rozstrzygnięcia sprawy (zob. R. A. Stefański, Instytucja pytań prawnych do Sądu
Najwyższego w sprawach karnych, Kraków 2001, s. 254-261, 352-371; P.
Hofmański, E. Sadzik, K. Zgryzek: Kodeks postępowania karnego. Komentarz,
Warszawa 2004, t. II, s. 651-653; P. Hofmański, S. Zabłocki: Elementy metodyki
pracy sędziego w sprawach karnych, Warszawa 2006, s. 489-493; T. Grzegorczyk:
Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 954-955).
Przekazanie zagadnienia prawnego, jako stanowiące wyjątek od określonej
w art. 8 § 1 k.p.k. zasady samodzielności jurysdykcyjnej sądu karnego, musi być
poprzedzone przez sąd pytający dokonaniem próby usunięcia podniesionych
wątpliwości interpretacyjnych w drodze wykładni operatywnej (R. A. Stefański, op.
cit., s. 357). Przedmiotem pytania prawnego nie mogą być kwestie związane z
ustaleniami faktycznymi, oceną dowodów czy też dotyczące możliwości
zastosowania określonej normy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tryb
wskazany w art. 441 k.p.k. nie służy także temu, by sądy odwoławcze, przy pomocy
Sądu Najwyższego, upewniały się co do prawidłowości przyjmowanego przez nie
stanowiska interpretacyjnego (zob. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 30
września 2010 r., I KZP 17/10, OSNKW 2010, z. 10, poz. 88; z dnia 30 września
2009 r., I KZP 13/09, OSNKW 2009, z. 11, poz. 93; z dnia 29 marca 2006 r., I KZP
58/05, LEX 180755; z dnia 29 września 2004 r., I KZP 22/04, R-OSNKW 2004, poz.
1691; z dnia 7 września 2000 r., I KZP 27/00, LEX 146182).
Tak określonych wymogów nie spełnia przedstawione przez Sąd Okręgowy
w P. zagadnienie prawne.
5
Jak słusznie zwracał już uwagę prokurator Prokuratury Generalnej,
podstawą uniewinnienia M. W. od popełnienia zarzucanego mu czynu, określonego
w art. 107 § 1 k.k.s., było ustalenie, że automaty, na których urządzał gry, nie miały
charakteru automatów do gier hazardowych, a jedynie zręcznościowych, a nie
ustalenie, że przepisy ustawy o grach hazardowych, w kontekście orzeczenia
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie mogą być stosowane - i w
konsekwencji w przedmiotowej sprawie zastosowany nie może być art. 107 k.k.s.
Co prawda, na marginesie dalszych rozważań Sąd odwołał się do wyroku TSUE z
dnia 19 lipca 2012 roku, lecz bez przeprowadzenia szerszej analizy stwierdził
jedynie, że wobec braku notyfikacji przepisy ustawy o grach hazardowych nie mogą
być stosowane, zaś zaistniała sytuacja winna „stanowić impuls dla ustawodawcy do
rozpoczęcia stosownej procedury naprawczej odnośnie mocy obowiązującej
przepisów technicznych” tej ustawy. W apelacji oskarżyciela publicznego – Urzędu
Celnego – podnosi się zarzut naruszenia prawa materialnego, właśnie art. 107
k.k.s., to jednak z lektury treści samego zarzutu zawartego w petitum zwykłego
środka odwoławczego (s. 1 apelacji, k. 890), jak i uzasadnienia apelacji (s. 2-7
apelacji, k. 890v – 893) wynika wprost, że apelujący kwestionuje dokonaną przez
Sąd Rejonowy w R. ocenę dowodów i poczynione w jej wyniku ustalenia faktyczne.
Wobec powyższego wskazać należy, że na obecnym etapie postępowania
przekazane przez Sąd Okręgowy w P. zagadnienie prawne nie ma znaczenia dla
rozstrzygnięcia wniesionego przez oskarżyciela publicznego środka odwoławczego.
Nie oznacza to oczywiście, że kwestia zawarta w przedstawionym pytaniu w ogóle
nie wystąpi w tej sprawie. Możliwość taka zaistniałaby wówczas, gdyby Sąd
odwoławczy doszedł do przekonania, iż wniesiony środek odwoławczy jest
zasadny, a w konsekwencji, że automaty, na których urządzać miał gry oskarżony,
były automatami do gier losowych, a nie zręcznościowymi. Wówczas należałoby
rozstrzygnąć, czy w sprawie tej możliwe jest zastosowanie art. 107 § 1 k.k.s. w
związku z odpowiednimi przepisami ustawy o grach hazardowych. Sąd Okręgowy
nie wskazuje jednak, aby z taką sytuacją miał już do czynienia w chwili obecnej. W
tym stanie rzeczy przekazane pytanie prawne, o ile nie ma znaczenia dla
rozstrzygnięcia apelacji na tym etapie postępowania, może nabrać na znaczeniu w
wypadku uwzględnienia środka odwoławczego. Tak więc, o ile nie można
6
stwierdzić kategorycznie, że pytanie to nie będzie miało znaczenia dla
rozstrzygnięcia o odpowiedzialności karnej oskarżonego M.W., to jednak w chwili
obecnej jest ono dalece przedwczesne.
Ponadto, Sąd odwoławczy nie podjął jakiejkolwiek próby interpretacji art. 107
§ 1 k.k.s. i odpowiednich przepisów ustawy o grach hazardowych w kontekście
dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r.,
ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów
technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U.
L z 21.7.1998, s. 37) oraz orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z
dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11.
Ograniczył się tylko i wyłącznie do sprawozdania ze stanowisk zajmowanych w
orzecznictwie sądów polskich (w tym przede wszystkim sądów administracyjnych).
Taki sposób procedowania nie uzasadnia jednak odstąpienia od zasady
samodzielności jurysdykcyjnej sądu, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.k., na rzecz podjęcia
przez Sąd Najwyższy uchwały w trybie art. 441 § 1 k.p.k.
Niezależnie jednak od powyższych uwag Sąd Najwyższy stwierdza, co
następuje.
1. Odnośnie do charakteru i zakresu związania orzeczeniem prejudycjalnym
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podnieść należy, że chociaż co do
zasady wywołuje ono skutki inter partes, część przedstawicieli doktryny przyjmuje
rozszerzoną skuteczność takich orzeczeń (poza sprawą, w której zostały wydane),
a to przede wszystkim z uwagi na fakt przekazywania pytania prejudycjalnego do
wiadomości co najmniej Komisji i wszystkich państw członkowskich Unii
Europejskiej, które mogą następnie wziąć udział w postępowaniu, a także dlatego,
iż Trybunał Sprawiedliwości może odesłać do swojego poprzedniego orzeczenia.
Generalnie, powoływanie się na te wyroki w innych sprawach dokonuje się
wyłącznie w drodze uznania mocy argumentów prezentowanych przez TSUE oraz
autorytetu orzecznictwa tego organu Unii Europejskiej. Poza tym, Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy – w wypadku przekazania pytania
prejudycjalnego – do orzekania w przedmiocie wykładni lub ważności przepisów
7
prawa unijnego, nie może jednak rozstrzygać o wykładni, czy też ważności aktu
prawa krajowego lub o subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod
normę prawną (zob. E. Wojtaszek-Mik (w:) M. Wąsek-Wiaderek, E. Wojtaszek-Mik
(red.), Pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich,
Warszawa 2007, s. 45-47 i 80-82 i powołane tam orzeczenia, A. Wróbel (w:) A.
Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Warszawa 2010, s.
595-600, 632-633).
W powołanym wyżej orzeczeniu z dnia 19 lipca 2012 r. (sprawa C-213/11),
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że „Artykuł 1 pkt 11
dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r.
ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów
technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio
zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy
interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z
dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować
ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach
o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie „przepisy
techniczne” w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien
zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej
dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć
istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia
należy do sądu krajowego”. Stanowisko to zostało wyrażone na tle konkretnych
spraw, w których Trybunał, a wcześniej polskie sądy administracyjne, odnosił się do
przepisów przejściowych i dostosowujących ustawę o grach hazardowych (art. 129
ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1), a nie do przepisów zawartych w art. 14, czy
też powiązanym z nim art. 6 u.g.h. Podkreślenia wymaga, że chociaż treść samej
odpowiedzi nie jest tu przesądzająca, to lektura pisemnych motywów orzeczenia
dowodzi tego, że stwierdzenie charakteru „przepisów potencjalnie technicznych”
TSUE odnosi do tych regulacji przejściowych, a nie całej ustawy, czy w
szczególności jej art. 14 oraz art. 6 (por. rozważania w pkt 29-39 uzasadnienia). Co
do rodzajowych ograniczeń, takich, jak zawarte w art. 14 u.g.h., Trybunał
Sprawiedliwości, przywołując wcześniejsze swoje orzeczenie wydane w sprawie
8
przeciwko państwu greckiemu, wskazał, że „przepisy zakazujące prowadzenia gier
elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych w jakichkolwiek miejscach
publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn należy uznać za przepisy techniczne
w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34” (pkt 24 uzasadnienia).
Z sentencji wyroku Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. wynika jednak wyraźnie,
że jest konieczne ustalenie, czy przepisy ustawy hazardowej wprowadzają warunki
mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów (w tym
przypadku automatów), a dokonanie tych ustaleń należy do sądu krajowego.
Chodzi zatem o dokonanie wykładni, zmierzającej do określenia spodziewanych
skutków konkretnego przepisu ustawy hazardowej na rynek sprzedaży automatów,
dających się przewidzieć w chwili wejścia w życie tej ustawy.
2. Z uwagi na powoływane we wniosku prokuratora Prokuratury Generalnej
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie
funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr
239, poz. 2039 ze zm.) dodatkowo wskazać należy, iż co prawda ma ono stanowić
transpozycję dyrektywy, to pierwszeństwo w zakresie ustalenia istnienia obowiązku
notyfikacyjnego po stronie polskiej będą miały przepisy samej dyrektywy, a nie
rozporządzenia.
Po drugie, o czym w dalszej części, należy odróżnić obowiązek notyfikacyjny
(w znaczeniu proceduralnym), od ostatecznej możliwości wprowadzenia ograniczeń
(w znaczeniu materialnym). W tej mierze prokurator Prokuratury Generalnej
wskazuje na przepisy § 5 pkt. 5 i § 10a ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, jako
uzasadniające brak konieczności notyfikacji. Wedle pierwszego z powołanych
przepisów, wyłączeniu spod notyfikacji podlegają akty mające na celu ochronę
moralności publicznej lub porządku publicznego; wedle drugiego natomiast,
terminów notyfikacyjnych nie stosuje się w wypadku nagłej i nieprzewidywalnej
konieczności niezwłocznego wydania aktu prawnego w celu ochrony zdrowia lub
bezpieczeństwa publicznego, ochrony zwierząt lub roślin oraz – w przypadku
dotyczącym usług – w celu zapewnienia porządku publicznego, w szczególności
ochrony nieletnich.
9
Należy jednak podnieść, że we wniosku prokuratora Prokuratury Generalnej
wadliwie powołano łącznie dwie podstawy - § 5 pkt. 5 i § 10a ust. 1 pkt 1.
Wskazane podstawy (tryby) wzajemnie wykluczają się. Pierwszy z nich zwalnia
bowiem od obowiązku notyfikacji, drugi natomiast, przewidując taki obowiązek,
zwalnia z konieczności przestrzegania, po dokonaniu notyfikacji, odpowiednich
terminów oczekiwania na stanowisko Komisji (stanstill), określonych w § 10
rozporządzenia - przepis ten w ogóle nie mógł być więc podstawą działań
legislacyjnych przy uchwalaniu ustawy o grach hazardowych, skoro rząd polski nie
dokonał notyfikacji projektu ustawy.
Stosownie do art. 8 ust. 1 dyrektywy, państwa członkowskie przekazują
Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, chyba że projekt taki stanowi w
pełni transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej. Wyjątków od
konieczności dokonania notyfikacji dostarcza także art. 10 dyrektywy. W ust. 1 tego
przepisu wskazuje się, że wymogu notyfikacji „nie stosuje się do tych przepisów
ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich lub
dobrowolnych porozumień, dzięki którym Państwa Członkowskie:
- są zgodne z wiążącymi aktami wspólnotowymi, które skutkują przyjęciem
specyfikacji technicznych i zasad dotyczących usług,
- wypełniają zobowiązania wynikające z umów międzynarodowych, które skutkują
przyjęciem wspólnych specyfikacji technicznych lub zasad dotyczących usług we
Wspólnocie,
- stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe
akty prawne,
- stosują przepisy art. 8 ust. 1 dyrektywy 92/59/EWG,
- ograniczają się do wykonania orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich,
- ograniczają się do wprowadzenia zmiany przepisów technicznych w rozumieniu
art. 1 pkt 11, zgodnie z wnioskiem Komisji zmierzającym do usunięcia przeszkód w
handlu lub, w przypadku zasad dotyczących usług, w swobodnym przepływie usług
lub w swobodzie przedsiębiorczości podmiotów gospodarczych w dziedzinie usług”.
Jak wynika z powyższego wyliczenia, dyrektywa nie przewiduje analogicznej
podstawy zwalniającej z obowiązku notyfikacji, jaka została przewidziana w § 5 pkt
10
5 w/w rozporządzenia Rady Ministrów. Wprost przeciwnie, powód wskazany w tym
przepisie, i to w dodatku nie we wszystkich wypadkach, może stać się podstawą
natychmiastowego wprowadzenia w życie przepisów, bez oczekiwania przez
określony okres czasu, wskazany w art. 9 dyrektywy.
W ust. 7 tego artykułu (którego transpozycją jest § 10a ust. 1 omawianego
rozporządzenia Rady Ministrów) wskazuje się bowiem, że nie stosuje się okresów
stanstill, wymienionych w ust. 1-5, gdy:
- z naglących powodów, spowodowanych przez poważne i nieprzewidziane
okoliczności odnoszące się do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego,
ochrony zwierząt lub roślin oraz, w stosunku do zasad dotyczących usług, również
dla porządku publicznego, w szczególności ochrony nieletnich, Państwo
Członkowskie jest zobowiązane przygotować przepisy techniczne w bardzo krótkim
czasie, w celu ich natychmiastowego przyjęcia i wprowadzenia w życie bez
możliwości jakichkolwiek konsultacji lub
- z naglących powodów, spowodowanych przez poważne okoliczności odnoszące
się do ochrony bezpieczeństwa i integralności systemu finansowego, w
szczególności ochrony depozytariuszy, inwestorów i osób ubezpieczonych,
Państwo Członkowskie jest zobowiązane natychmiast przyjąć i wprowadzić w życie
przepisy w sprawie usług finansowych.
Jak dalej stanowi art. 9 ust. 7 w/w dyrektywy, w powiadomieniu określonym
w art. 8 Państwa Członkowskie przedstawiają powody pilności podjętych środków,
a Komisja najszybciej jak to możliwe przedstawia opinie w sprawie powiadomienia
oraz podejmuje stosowne działanie w przypadkach, gdy procedura ta jest
niewłaściwie stosowana, przy czym Parlament Europejski jest na bieżąco
informowany przez Komisję. Zatem również przepis art. 9 ust. 7 dyrektywy stanowi
dodatkowy, ważny argument na rzecz obowiązku notyfikacyjnego. Jeżeli bowiem
ochrona zdrowia, bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny mają stanowić – i
to w ściśle określonych wypadkach (naglące powody, spowodowane przez
poważne i nieprzewidywalne okoliczności) – podstawę do niestosowania przepisów
dotyczących oczekiwania (standstill), nie wyłączając jednak obowiązku notyfikacji
(art. 9 ust. 7 nie wyłącza bowiem obowiązku notyfikacyjnego zawartego w art. 8
dyrektywy), to trudno jednocześnie przyjmować, że okoliczności te zwalniają
11
zarazem z obowiązku notyfikacyjnego. W takim wypadku zwolnienie z zachowania
okresów standstill stałoby się bezprzedmiotowe i jednocześnie niezrozumiałe.
Podstawy wyłączającej obowiązek notyfikacyjny państwa członkowskiego, w
okolicznościach niniejszej sprawy, nie stanowi również art. 10 ust. 1 tiret trzecie
dyrektywy i wskazane w nim klauzule bezpieczeństwa wprowadzone przez
obowiązujące wspólnotowe akty prawne. Regulacja ta odnosi się bowiem do
sytuacji, w której dane przepisy są objęte harmonizacją na poziomie Unii
Europejskiej i przepisy unijne wprowadzają w tym obszarze ograniczenia, a
państwo członkowskie stosuje klauzule bezpieczeństwa wprowadzone przepisami
prawa wspólnotowego. Natomiast uregulowania dotyczące gier hazardowych taką
harmonizacją nie są objęte, co wynika z pisma Komisji Europejskiej z dnia 5
września 2011 r. skierowanego do Prezesa i członków Trybunału Sprawiedliwości.
W tej więc mierze trafnie odróżnia się w niektórych orzeczeniach sądów
administracyjnych kontrolę proceduralną (obowiązek notyfikacyjny), od kontroli
materialnej (dopuszczalnych ograniczeń w zakresie produkcji i obrotu automatami
do gier losowych). Tak przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
(wyrok z dnia 3 października 2013 r., II SA/Ke 599/13, orzeczenie nieprawomocne)
wskazał, że w zakresie kontroli zgodności ze swobodą przepływu towarów można
odróżnić dwa rodzaje kontroli: 1) zgodności przepisów krajowych z materialnymi
przepisami regulującymi swobodę przepływu towarów (uregulowaną przepisami art.
34 – 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej), 2) zgodności przepisów
krajowych z wymogami proceduralnymi określonymi w dyrektywie 98/34
(poprzedniej dyrektywie 83/189). Obydwa rodzaje kontroli mają jednakowy cel –
ochronę przepływu towarów. Jednakże nie można utożsamiać zakresu
zastosowania przepisów o swobodzie przepływu towarów oraz przepisów
dyrektywy 98/34/WE. Stąd powoływanie się na klauzule porządku publicznego,
bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, moralności publicznej, jako
nadrzędnych wartości usprawiedliwiających ograniczenia swobody przepływu
towarów (art. 36 TFUE) wynikają z pomieszania regulacji proceduralnych i
materialnych zapewniających swobodę przepływu towarów. Powoływanie się na te
klauzule jest skuteczne tylko w postępowaniu, którego istotą będzie zgodność
przepisów krajowych ustawy o grach hazardowych ze swobodą przepływu towarów.
12
Możliwość taka występuje w trakcie postępowania przed sądem krajowym, który
będzie mógł zadać odpowiednio sformułowane pytanie prejudycjalne albo w trakcie
postępowania ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Polsce na podstawie art.
258 TFUE. W takim postępowaniu można powoływać się na interes publiczny i w
takim postępowaniu zostanie ocenione, czy sporne przepisy spełniają wymóg
proporcjonalności. Z tego powodu ocena, czy polskie przepisy dotyczące gier
hazardowych spełniają wymóg proporcjonalności jest przedwczesna i nie ma
wpływu na obowiązek czysto proceduralny notyfikacji przepisów o charakterze
technicznym. Dlatego za błędne należy uznać stanowisko, że nawet jeśli przyjąć, iż
art. 14 u.g.h. ma charakter techniczny, to nie musi być notyfikowany, bowiem jego
stosowanie jest uzasadnione względami nadrzędnymi interesu publicznego.
Przy analizie podniesionego zagadnienia należy odwołać się także do pkt 4
preambuły dyrektywy 98/34, do którego nawiązał w całej serii ostatnio wydanych
orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyroki z dnia: 25 września 2013
r., II GSK 760/11, 25 września 2013 r., II GSK 584/11, 25 września 2013 r., II GSK
464/11, 25 września 2013 r., II GSK 380/11, 25 września 2013 r., II GSK 789/11, 20
września 2013 r., II GSK 354/11, 20 września 2013 r., II GSK 222/11, II GSK
367/11, 18 września 2013 r., II GSK 89/11, 18 września 2013 r., II GSK 738/11).
Sąd ten uchylił wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz zaskarżone
decyzje administracyjne i sprawy przekazał organom administracji do ponownego
rozpoznania, zobowiązując je do zbadania, czy przepisy ustawy o grach
hazardowych są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy oraz w świetle
orzeczenia TSUE, a także do ustalenia, czy zakwestionowane przepisy ustawy o
grach hazardowych mogłyby zostać zwolnione od wymogu podlegania przepisom
dyrektywy 98/34/WE, z powołaniem się na pkt 4 preambuły tej dyrektywy. W myśl
pkt. 4 preambuły dyrektywy 98/34/WE, bariery w handlu wypływające z przepisów
technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są
konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi
publicznemu, którego stanowią gwarancję. Właśnie do tego fragmentu preambuły
odnosi się punkt 26 uzasadnienia orzeczenia TSUE z dnia 19 lipca 2012r., w
którym przypomniano, że „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywa 98/34
ma na celu ochronę – w drodze kontroli prewencyjnej – swobody przepływu
13
towarów, która jest jedną z podstaw Unii Europejskiej, oraz że kontrola ta jest
konieczna, ponieważ przepisy techniczne objęte dyrektywą mogą stanowić
przeszkody w wymianie handlowej między państwami członkowskimi,
dopuszczalne jedynie pod warunkiem, iż są niezbędne dla osiągnięcia nadrzędnych
celów interesu ogólnego”. W ocenie Sądu Najwyższego, powyższe stwierdzenie nie
może być jednak odczytywane jako wprowadzające dodatkowy, oparty o pkt 4
preambuły dyrektywy, wyjątek od obowiązku notyfikacji (podobnie w orzeczeniach:
z dnia 15 kwietnia 2010 r. w sprawie C-433/05, Handens tingsrätt [Szwecja]
przeciwko Larsowi Sandströmowi, pkt 42; z dnia 8 września 2005 r. w sprawie
C-303/04 Lidl Italia, przeciwko Comune di Stradella, pkt 22). Z analizy wskazanych
części uzasadnienia wynika, że czym innym jest dopuszczalność ograniczeń w
świetle zasady proporcjonalności, a czym innym obowiązek notyfikacyjny, który ma
dotyczyć wszystkich projektów technicznych.
W tym kontekście pkt 4 preambuły dyrektywy nie stanowi więc samodzielnej i
dodatkowej podstawy wyłączającej obowiązek notyfikacyjny.
3. Podsumowując powyższe uwagi należy przypomnieć, że TSUE w wyroku
z dnia 19 lipca 2012 r. nie przesądził ostatecznie, czy przepisy ustawy z dnia 19
listopada 2009 r. o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych w
rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 WE. Trybunał orzekł bowiem, że w/w
przepisy „stanowią potencjalnie przepisy techniczne”, zaś ostateczne ustalenie ich
charakteru należy do sądów krajowych z uwzględnieniem tego, czy wprowadzają
one warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.
Należy zatem stwierdzić, że ewentualne przyjęcie, iż przepisy art. 6 ust. 1 i
art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych
w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z
dnia 20 listopada 2006 r., nie oznacza, że sądy mogą automatycznie odmówić ich
stosowania (jako regulacji, do których odsyła art. 107 § 1 k.k.s) z uwagi na
niedopełnienie obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej.
Jak wskazuje pytający Sąd w uzasadnieniu postanowienia przedstawionego
w trybie art. 441 § 1 k.p.k., wyrażony przez Trybunał pogląd co do technicznego
14
charakteru w/w przepisów przy braku ich notyfikacji spowodował, iż w orzecznictwie
sądownictwa powszechnego dominuje stanowisko, że osoby, które prowadziły grę
na automatach wbrew zakazom z art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h., nie mogą
podlegać odpowiedzialności karnoskarbowej za występek z art. 107 § 1 k.k.s., gdyż
przepisy ustawy o grach hazardowych są bezskuteczne i nie mogą stanowić
podstawy rozstrzygnięć sądów krajowych. Tego rodzaju stanowisko, iż
nienotyfikowane przepisy ustawy o grach hazardowych nie mogą być stosowane,
gdyż naruszają prawo unijne, podtrzymywane jest także w znacznej części
orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 2012 r.,
II GSK 185/12; z dnia 25 września 2013 r., II GSK 760/11; wyrok WSA w Kielcach z
dnia 3 października 2013 r., II SA/Ke 599/13; podobnie A. Kisielewicz, Kary
administracyjne przewidziane ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach
hazardowych w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych. Zeszyty Naukowe
Sądownictwa Administracyjnego. NSA. 2013, z. 5). Przeciwne stanowiska zajęły
niektóre Wojewódzkie Sądy Administracyjne – np. w Gdańsku (wyrok z dnia 30
stycznia 2013 r., I SA/Gd 1127/12) oraz we Wrocławiu (wyrok z dnia 10
października 2013 r., III SA/Wr 496/13). W artykule „Hazard czy nie, kara musi być”,
autorzy odwołując się do art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyrazili pogląd, że czyn z
art. 107 § 1 k.k.s. został pozbawiony znamion przestępstwa poprzez uznanie przez
TSUE art. 14 ust. 1 u.g.h. za przepis techniczny, wobec czego orzekanie o
odpowiedzialności karnej oskarżonych na podstawie tego przepisu po publikacji
wyroku stanowi naruszenie zasady stanowiącej, iż nie jest przestępstwem czyn,
który nie był zabroniony w momencie jego popełnienia (B. Grohman, H.
Szymańska, Rzeczpospolita, PCD.2013.7.26).
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dawniej ETS) w kilku sprawach,
w których pojawiała się kwestia niedopełnienia wynikającego z dyrektyw obowiązku
notyfikacji Komisji Europejskiej projektów krajowych regulacji prawnych, wyrażał
pogląd, że konsekwencją naruszenia tego obowiązku powinno być niestosowanie
nienotyfikowanej regulacji prawnej przez organy krajowe, w szczególności przez
sądy (por. wyroki: z dnia 9 czerwca 2011 r., C-361/10, z dnia 15 kwietnia 2010 r.,
C-433/05, z dnia 8 września 2005 r., C-303/04, z dnia 30 kwietnia 1996 r., C-
194/94, z dnia 6 czerwca 2002 r., C-159/00, z dnia 8 września 2005 r., C-303/04).
15
Należy jednak mieć na uwadze fakt, że taka normatywna konsekwencja naruszenia
obowiązku notyfikacji nie wynika z żadnego wyraźnego przepisu dyrektywy
98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 listopada 2006 r., ani z
żadnej regulacji traktatowej. Ponadto wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej wiążą sądy krajowe w konkretnej sprawie rozpatrywanej przez
Trybunał, zaś powoływanie się na te wyroki w innych sprawach dokonuje się
wyłącznie w drodze uznania mocy argumentów prezentowanych przez TSUE oraz
autorytetu orzecznictwa tego organu. Należy przypomnieć, że Trybunał
Sprawiedliwości nie jest właściwy do dokonywania wykładni lub stwierdzania, że
przepisy prawa wewnętrznego państwa członkowskiego nie obowiązują, nawet jeśli
prawo to zostało ustanowione celem wykonania przez to państwo zobowiązań
unijnych. Trybunał zajmuje się wykładnią prawa unijnego, a nie prawa krajowego. Z
treści art. 267 traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej wynika, że do
kompetencji Trybunału Sprawiedliwości UE należy orzekanie w trybie
prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych
przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. A zatem wykładnia prawa
krajowego należy do stosujących to prawo organów krajowych, w tym przypadku do
sądów powszechnych.
Istotną okolicznością, którą trzeba uwzględniać przy ocenie skutków
niedopełnienia obowiązku notyfikacji wynikającego z dyrektywy 98/34/WE
Parlamentu Europejskiego jest fakt, że w polskim systemie prawnym najwyższym
aktem normatywnym pozostaje Konstytucja RP, co wynika wprost z jej art. 8 ust. 1,
a czego wyrazem jest kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do oceny zgodności
umów międzynarodowych z Konstytucją. Z kolei art. 91 ust. 3 Konstytucji RP
przewiduje, że prawo stanowione przez organizację międzynarodową powstałą na
mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Polskę, ma pierwszeństwo w
„przypadku kolizji z ustawami”, z czego wprost wynika wyższość hierarchiczna
owego prawa wyłącznie nad ustawami, ale nie nad samą Konstytucją RP. A zatem
zasada prymatu prawa unijnego przed prawem wewnętrznym państw
członkowskich ma zastosowanie w przypadku konfliktu między normą prawa
krajowego, a przepisem unijnym, określa więc pierwszeństwo w stosowaniu norm.
16
Jednak nawet istnienie w prawie krajowym przepisu kolidującego z normą unijną
nie powoduje automatycznie nieważności unormowania krajowego.
Jak już wspomniano, art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP stanowi, iż w przypadku
kolizji między stosowanym bezpośrednio prawem organizacji międzynarodowej,
bądź wynikającym z ratyfikowanej umowy międzynarodowej, a prawem krajowym,
pierwszeństwo ma prawo stanowione przez tę organizację międzynarodową lub
wynikające z ratyfikowanej umowy międzynarodowej. Należy jednak przypomnieć,
że jakkolwiek polskie sądy rozstrzygają samodzielnie kwestie prawne (zasada
samodzielności jurysdykcyjnej z art. 8 k.p.k.) i są niezawisłe, podlegają tylko
Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji), to jednak nie mają prawa
samoistnie stwierdzić niezgodności przepisu ustawy z umową międzynarodową,
czy z Konstytucją. Ciąży bowiem na nich konstytucyjny obowiązek poszanowania i
przestrzegania ustaw tak długo, dopóki ustawa ta nie utraciła mocy obowiązującej.
Również organy władzy wykonawczej nie mogą odmawiać stosowania i
egzekwowania przepisów, dopóki uprawnione organy nie stwierdzą niezgodności
danego aktu prawnego z Konstytucją RP lub z normami prawa międzynarodowego.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w
granicach prawa”. Oznacza to, że organy władzy publicznej nie mogą w sposób
dowolny odmawiać stosowania prawa, zwłaszcza gdy normy prawne nakładają na
nie obowiązek określonego działania. Obowiązek ten dotyczy wszystkich aktów
normatywnych, które zgodnie z Rozdziałem III Konstytucji RP stanowią źródła
prawa w Rzeczpospolitej Polskiej. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, zakwestionowane przepisy mogą być
niestosowane dopiero wtedy, gdy Trybunał wydał wyrok usuwający te przepisy z
porządku prawnego stwierdzając ich niekonstytucyjność.
Z uwagi na treść art. 7 Konstytucji RP, możliwość niestosowania
obowiązujących aktów normatywnych przez organy władzy publicznej musi również
posiadać podstawę konstytucyjną. W odniesieniu do ustaw, podstawę taką może
stanowić prima facie art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, który określa zasadę
pierwszeństwa ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz prawa stanowionego
przez organizacje międzynarodowe ukonstytuowane na mocy takiej umowy. W
17
przypadku tej ostatniej kategorii, a więc aktów normatywnych stanowionych przez
organizacje międzynarodowe, do których należy także zaliczyć dyrektywy przyjęte
przez Parlament Europejski i Radę, zasada pierwszeństwa obowiązuje wówczas,
gdy zachodzi „kolizja z ustawami” (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).
Stosowanie zasady pierwszeństwa oznacza, że każdy adresat normy
prawnej, a więc nie tylko organ państwa ale także obywatel, w przypadku kolizji
dyrektywy lub innego prawa stanowionego przez Unię Europejską z ustawą, winien
jest podporządkować się temu pierwszemu prawu. Reguła kolizyjna wyrażona w
treści art. 91 ust. 3 Konstytucji RP skonstruowana została na zasadzie znanej i
powszechnie akceptowanej w polskim systemie prawa dyrektywie lex superior. Jej
stosowanie nie prowadzi do pełnej utraty mocy obowiązującej danej ustawy, z
której wynika kolidująca z prawem Unii Europejskiej norma prawna, ale do wybrania
jako podstawy działania normy prawnej wynikającej z aktu normatywnego o
charakterze unijnym. Założeniem stosowania reguły pierwszeństwa, o której mowa
w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP jest sytuacja kolizji dwóch norm: ustawowej oraz
normy wynikającej z prawa stanowionego przez organizację międzynarodową (np.
z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady). Owa kolizja oznacza, że nie jest
możliwe stosowanie obu tych norm równocześnie, co zakłada konieczność
porównania elementów treściowych obu norm, bowiem warunkiem kolizji jest
ustalenie wspólnego zakresu zastosowania (hipotezy) kolidujących norm przy
rozbieżnych zakresach normowania (dyspozycjach) obu tych norm. Tak rozumianą
kolizję podkreśla także odwołanie się w treści art. 91 ust. 3 Konstytucji RP do
zasady pierwszeństwa, co musi oznaczać zastąpienie treści normatywnych
wynikających z normy ustawowej, regulacją prawną wynikającą z prawa organizacji
międzynarodowej.
Analiza treści art. 91 ust. 3 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że nie ma
on jednak zastosowania w przypadku niedochowania przez organy Państwa
Polskiego obowiązku notyfikacji projektu regulacji prawnej mającej charakter
przepisu technicznego. Treść regulacji prawnej uchwalonej bez spełnienia
obowiązku notyfikacji nie pozostaje w „kolizji” z obowiązkiem notyfikacji. Obowiązek
ten odnosi się bowiem do fazy procesu legislacyjnego i jego adresatem są
18
odpowiednie organy państwa odpowiadające za ten proces. W momencie, w
którym aktualizuje się norma nakazująca notyfikację, brak jest jeszcze normy
prawnej o charakterze ustawowym, która mogłaby wejść w kolizję z tą pierwszą
normą. Z reguły odmienny jest także ich zakres zastosowania. Kolizja pomiędzy
obowiązkiem notyfikacji a ustawą (lub innym aktem prawnym) zachodziłaby
wówczas, gdyby ten akt prawny stanowił regulacje przewidujące wyłączenie lub
ograniczenie obowiązku notyfikacji w sposób odmienny od tego zakresu, który
wynikałby z prawa unijnego.
4. Powyższe rozważania mają zastosowanie także do ustalenia relacji
pomiędzy treścią art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych oraz obowiązkiem
notyfikacji, jaki wynika z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z
dnia 20 listopada 2006 r. Regulacje te nie pozostają ze sobą w kolizji, nie ma więc
do nich zastosowania art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Tym bardziej, że oczywistym
nieporozumieniem byłoby twierdzenie, iż zamiast obowiązku wynikającego z art. 14
ust. 1 ustawy o grach hazardowych, na zasadzie pierwszeństwa ma zastosowanie
obowiązek notyfikacji wynikający ze wspomnianej dyrektywy. Zatem w pierwszej
kolejności podmioty działające w krajowym porządku prawnym powinny
interpretować przepisy tak, aby powyższą zgodność zachować. W razie
uzasadnionych wątpliwości odnośnie do zgodności danej normy z Konstytucją mają
prawo wystąpić ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.
Powyższe uwagi nie oznaczają jednak, że naruszenie obowiązku notyfikacji
nie ma żadnego znaczenia dla kwestii stosowania ustawy, której projekt podlegał
takiej notyfikacji. Nie ulega wątpliwości, że dochodzi wówczas do wadliwości
procesu stanowienia prawa. Określenie obowiązków nakładanych na podmioty
uczestniczące w tym procesie może być w pewnym zakresie – na zasadzie art. 90
ust. 1 Konstytucji RP – przekazane do kompetencji organów organizacji
międzynarodowej, w tym Unii Europejskiej. Znaczenie niedochowania nałożonych
przez te organy na polskiego ustawodawcę obowiązków, należy jednak oceniać na
gruncie konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa. Konstytucja nie przewiduje, by
notyfikacja była kryterium ważności stanowionych w Polsce przez parlament norm
prawnych, a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych norm. Także TSUE
19
(dawniej ETS) w swoim orzecznictwie wykluczał takie konsekwencje naruszenia
obowiązku notyfikacji (np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 czerwca
1998 r., C-226/97).
5. Zdaniem Sądu Najwyższego, uzasadnione jednak jest twierdzenie, że z uwagi
na wagę i charakter obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu regulacji
prawnych zawierających przepisy techniczne, stanowi on w istocie element
konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw, a jego naruszenie może być
kwestionowane właśnie jako naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
Jednocześnie, z uwagi na mające swoje uzasadnienie w zasadzie pewności prawa,
powszechnie akceptowane w polskim systemie prawa domniemanie
konstytucyjności ustawy oraz skoncentrowaną kontrolę badania tej
konstytucyjności, Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władnym do
stwierdzenia naruszenia trybu ustawodawczego i uchylenia z tego powodu wadliwie
ustanowionej ustawy. Jak już wcześniej podniesiono, nie mogą tego czynić
samodzielnie sądy powszechne, sądy administracyjne, sądy wojskowe, czy też
Sąd Najwyższy, odmawiając stosowania prawa. Sądy te – i to przede wszystkim
sądy pierwszej instancji – mają natomiast prawo (i obowiązek) zwrócić się do
Trybunału Konstytucyjnego ze stosownym pytaniem prawnym kwestionującym
dochowanie trybu ustawodawczego, z uwagi na niespełnienie obowiązku notyfikacji
określonego przepisu, zawieszając jednocześnie postępowanie, w którym miałoby
dojść do zastosowania wadliwie ustanowionego przepisu. W ten sposób dojdzie
także do zrealizowania wskazywanej przez ETS konsekwencji niedopełnienia
obowiązku notyfikacji w postaci niestosowania przepisu technicznego, który
podlegał takiemu obowiązkowi. Zawieszenie postępowania na czas rozstrzygania
przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego prowadzi w istocie do takiego
właśnie skutku, bowiem sąd, korzystając z tej procesowej instytucji, nie wydaje
rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie kwestionowanego przepisu. Jeżeli
wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdzi wątpliwości sądu, wówczas dojdzie do
formalnego uchylenia tego przepisu z uwagi na wadliwość trybu ustawodawczego i
ostatecznego braku podstaw do jego stosowania.
20
6. Należy przy tym mieć na uwadze, że taki sposób realizacji postulatu
„niestosowania” przepisów prawnych, których wbrew obowiązkowi nie notyfikowano
Komisji Europejskiej, w sposób znacznie pełniejszy gwarantuje respektowanie tego
obowiązku w polskim systemie prawnym. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma
bowiem powszechną moc obowiązującą i działa ze skutkami wobec wszystkich
sądów i innych organów władzy publicznej, definitywnie zapobiegając stosowaniu
wadliwie uchwalonego przepisu ustawy także w innych toczących się już sprawach.
Rozproszenie kompetencji do kontrolowania zgodności trybu ustawodawczego i
przekazanie jej wszystkim sądom (a nawet wszystkim organom władzy publicznej),
nie tylko byłoby sprzeczne z Konstytucją RP, ale w konsekwencji prowadziłoby do
znacznego podważenia pewności prawa a także osłabienia gwarancji
przestrzegania obowiązku notyfikacji. Efektem takiego rozproszenia byłaby
możliwość przyjmowania przez różne sądy odmiennych ocen co do
dopuszczalności stosowania danych przepisów, z uwagi na nieprecyzyjne kryteria
definicyjne „przepisu technicznego”, czego przykładem są zresztą diametralnie
różne rozstrzygnięcia dotyczące art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych
wydawane zarówno przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak i sądy karne.
Stanowiłoby to istotne zagrożenie dla zasady równości i gwarancji praw
podmiotowych. Zasada pewności prawa jest fundamentem ochrony tych praw i
obowiązuje również jako podstawowa zasada prawa Unii Europejskiej. W
kontekście tej zasady muszą być także interpretowane szczegółowe regulacje
wynikające z aktów normatywnych stanowionych przez organy Unii Europejskiej, w
tym dyrektywy oraz konsekwencje, jakie w drodze zabiegów interpretacyjnych
wyprowadza się z owych regulacji. Dotyczy to w całej rozciągłości wskazywanego
przez TSUE skutku w postaci niestosowania przepisów technicznych, w stosunku
do których nie dopełniono obowiązku notyfikacji. Ten skutek musi być tak
zrealizowany w prawie krajowym, by nie pociągnął za sobą naruszenia innych
wartości niezbędnych dla realizacji praw podmiotowych, w tym zasady pewności
prawa, do których ochrony jest także zobowiązana Unia Europejska.
Reasumując trzeba podkreślić, że wynikający z orzecznictwa TSUE
obowiązek niestosowania przepisów technicznych uchwalonych w sposób
naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa
21
unijnego, może być realizowany w trybie kontroli konstytucyjności ustanowienia
tych przepisów, którą to kontrolę może zainicjować każdy sąd. Wyrok Trybunału
Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. nie stoi na przeszkodzie w badaniu
przez karne sądy krajowe – zgodnie z zasadą samodzielności jurysdykcyjnej z art.
8 k.p.k. – technicznego charakteru poszczególnych przepisów ustawy z dnia 19
listopada 2009 r. o grach hazardowych, lecz uznanie przepisów art. 6 ust. 1 i art. 14
ust. 1 u.g.h. za przepisy techniczne nie powoduje automatycznego ich wykluczenia
z krajowego porządku prawnego.
7. Dodatkowo, na marginesie tych uwag należy wskazać, że przepis art. 107 § 1 i
4 k.k.s. był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w kontekście
wymogów zasady demokratycznego państwa prawnego. Wyrokiem z dnia 13
stycznia 2005 roku, w sprawie P 15/02 (Dz. U. Nr 13, poz. 111), Trybunał orzekł, że
art. 107 § 1 i 4 k.k.s. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o
grach losowych i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27) jest
zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo, że wyrok ten dotyczył
odpowiedzialności z art. 107 k.k.s. na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o
grach losowych, zachowuje aktualność także obecnie.
Z kolei w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., w sprawie P 4/11, Trybunał
Konstytucyjny orzekł, że art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach
hazardowych jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Badając
konstytucyjność tego przepisu Trybunał miał na uwadze także wyrok TSUE z dnia
19 lipca 2012 r. Stwierdził jednak, że ewentualna niezgodność ustawy hazardowej z
prawem unijnym, zwłaszcza zaś niezgodność wynikająca z zaniedbań
formalnoprawnych odpowiedzialnych polskich organów, nie wpływa automatycznie
na ocenę zgodności treści zakwestionowanej przez pytający sąd regulacji z art. 135
ust. 2 u.g.h. z Konstytucją.
Aktualnie do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło kilka pytań dotyczących
zgodności z Konstytucją art. 89 ust. 1 pkt 1 – 3 i ust. 2 pkt 1 – 2 ustawy o grach
hazardowych w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby,
za ten sam czyn sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej i kary za
przestępstwo lub wykroczenie skarbowe na podstawie art. 107 k.k.s. (zob.:
22
postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja
2012 r.; postanowienie Sądu Rejonowego Gdańsk – Południe w Gdańsku z dnia 19
lipca 2013 r.; wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 11 września 2013 r.).
8. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy dojść do wniosku, że
naruszenie wynikającego z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i
Rady z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz. U.L. 363, s. 81) obowiązku notyfikacji
przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego,
którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed
Trybunałem Konstytucyjnym. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd
dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego,
może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi
prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i
skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Jednak do
czasu zainicjowania tej kontroli lub podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny
stosownego rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do odmowy stosowania
przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym jej art. 6. ust 1 i art. 14 ust. 1.