K 20/98
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
POSTANOWIENIE
z dnia 18 listopada 1998 r.
Sygn. K. 20/98
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – przewodnicząca
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Wojciech Sokolewicz – sprawozdawca
Błażej Wierzbowski
Marian Zdyb
po rozpoznaniu 18 listopada 1998 r. na posiedzeniu niejawnym (rozprawie) wniosku Zarządu Głównego Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Pracujących na rzecz P.W.S. i R. “Wars” w Warszawie z 27 kwietnia 1998 r. o zbadanie zgodności:
art. 65 ust. 1 b ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 18, poz. 80 ze zm.) z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483)
p o s t a n a w i a:
umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643).
Uzasadnienie:
I
1. Zarząd Główny Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Pracujących na rzecz Przedsiębiorstwa Wagonów Sypialnych i Restauracyjnych “Wars” wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 77 ust. 2 konstytucji z art. 65 ust. 1b ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej: ustawa), gdyż – zdaniem wnioskodawcy – pozbawia zainteresowane podmioty dochodzenia na drodze sądowej praw naruszonych nieuzasadnionym wszczęciem przez organ założycielski w przedsiębiorstwie państwowym postępowania naprawczego i ustanowieniem nad przedsiębiorstwem zarządu komisarycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał 31 marca 1998 r. skargę wnioskodawcy na wszczęcie postępowania naprawczego przez Wojewodę Warszawskiego i ustanowienie nadzoru komisarycznego 17 lutego 1998 r. nad przedsiębiorstwem państwowym p.n. Przedsiębiorstwo Wagonów Sypialnych i Restauracyjnych “Wars” (Sygn. akt I SA 516/98) i w wydanym postanowieniu skargę odrzucił. W uzasadnieniu postanowienia odrzucającego skargę NSA stwierdził: “wszczęcie postępowania naprawczego w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego i ustanowienia nadzoru komisarycznego przez organ założycielski następuje na podstawie przepisów ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Postępowanie w tym trybie nie jest postępowaniem administracyjnym opartym na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a podejmowane decyzje nie są decyzjami w rozumieniu art. 1 § 1 kpa. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwach państwowych nie poddały kontroli sądu administracyjnego czynności nadzorczych organu założycielskiego przedsiębiorstwa. Tryb odwoławczy od decyzji organu sprawującego nadzór nad przedsiębiorstwem państwowym wskazuje art. 63 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Po wyczerpaniu tego trybu, sprawę można skierować do sądu powszechnego. W świetle art. 19 ust. 1 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów”.
Naczelny Sąd Administracyjny – jak podnosi wnioskodawca – nie wypowiedział się w sprawie problemu prawnego wynikającego z art. 65 ust. 1b ustawy, który to przepis szczególny wyłącza sprzeciw od decyzji organu założycielskiego o wszczęciu postępowania naprawczego i ustanowieniu nad przedsiębiorstwem zarządu komisarycznego.
Zgodnie z art. 65 ust. 1 oraz ust. 1a (w związku z art. 37a ust. 1 pkt 4) ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, przyczynę wszczęcia przez organ założycielski postępowania naprawczego i ustanowienia nad przedsiębiorstwem zarządu komisarycznego mogą stanowić wyłącznie: prowadzenie przez przedsiębiorstwo działalności ze stratą, albo przekroczenie przez przedsiębiorstwo państwowe wskaźników przyrostu wynagrodzeń (ustalonych w trybie określonym we właściwych przepisach), które spowodowało pogorszenie sytuacji finansowej przedsiębiorstwa.
Żadna z tych wskazanych w ustawie przesłanek – jak utrzymuje wnioskodawca – w przedsiębiorstwie państwowym p.n. Przedsiębiorstwo Wagonów Sypialnych i Restauracyjnych “Wars” nie zaistniała; było ono dobrze zarządzane, przynosiło zysk, posiadało płynność finansową, nie było zadłużone i gwarantowało pełne zatrudnienie swoim pracownikom. Przekroczenie w roku 1997 wskaźnika przyrostu wynagrodzeń nie spowodowało pogorszenia sytuacji finansowej. Podejmowane w sprawie przedsiębiorstwa “Wars” od 17 lutego 1998 r. działania i zaniechania Wojewody Warszawskiego (jako organu założycielskiego) w tej sytuacji – zdaniem wnioskodawcy – nie mają żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Analiza uzasadnienia wniosku wskazuje, że wnioskodawca ma, w zasadzie, zastrzeżenia do działań wojewody, jako organu założycielskiego, i to zarówno jeśli chodzi o sposób ustanowienia zarządcy komisarycznego i niewyegzekwowania od niego programu naprawy przedsiębiorstwa, jak i nie rozpoznania przez niego sprzeciwu dyrektora o jego odwołaniu, a także od decyzji zarządcy komisarycznego o zwolnieniu z pracy niektórych pracowników.
Zastrzeżenia te nie pozostają w związku z zakwestionowanym przepisem i nie mogą przesądzać o jego niezgodności z art. 77 ust. 2 konstytucji.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 3 lipca 1998 r., nie ustosunkowując się wprost do kwestii legitymacji procesowej wnioskodawcy w sprawie, zauważył jednak, iż podniesione przez niego zastrzeżenia nie pozostają w związku z zakwestionowanym przepisem i nie mogą przesądzać o jego niezgodności z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto Prokurator Generalny stwierdził, iż budzący zastrzeżenia przepis nie tylko nie godzi w konstytucyjnie chronione prawa, lecz nawet nie narusza żadnego – określonego w rozdziale 3 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych – uprawnienia związku zawodowego. Według jego oceny pogląd wnioskodawcy, że decyzja o postępowaniu naprawczym godzi w interesy pracowników jest nieuzasadniony; wręcz odwrotnie – postępowanie takie zmierza do wyprowadzenia przedsiębiorstwa z trudnej sytuacji finansowej, a więc do uratowania go przed upadkiem.
Niezależnie od tego Prokurator ustosunkował się do zarzutu, iż kwestionowany przepis art. 65 ust. 1b ustawy, przez wyłączenie możliwości wniesienia sprzeciwu, zamyka drogę sądową, zajmując w tej kwestii stanowisko, iż nie jest on niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora Generalnego, mimo poszerzenia przez art. 77 ust. 1 konstytucji drogi sądowej o sprawy, w których chodzi o dochodzenie naruszonych wolności lub praw, gwarancja “dostępu do sądu” nie obejmuje wszystkich spraw. Art. 77 ust. 2 konstytucji, będący wzorcem dla oceny zakwestionowanego przepisu ogranicza się bowiem do konstytucyjnych praw. W tej kwestii Prokurator Generalny przychylił się do stanowiska wyrażonego w doktrynie, według którego ustawa nie może zamykać drogi sądowej w materii wolności i praw konstytucyjnych, ograniczenie takie byłoby natomiast możliwe w odniesieniu do praw przyznanych na podstawie innych aktów prawnych. Brak możliwości złożenia sprzeciwu od decyzji organu założycielskiego o wszczęciu postępowania naprawczego i ustanowieniu zarządu komisarycznego nie jest zatem sprzeczny z istotą konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu.
3. Minister Finansów w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 1998 r. nie zajął stanowiska w sprawie zarzutu wnioskodawcy o niezgodności art. 65 ust. 1b ustawy z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ograniczając się do stwierdzenia, że decyzja Nr 6/98 Wojewody Warszawskiego z 16 lutego 1998 r. w sprawie wszczęcia postępowania naprawczego i ustanowienia zarządu komisarycznego nad przedsiębiorstwem państwowym p.n. Przedsiębiorstwo Wagonów Sypialnych “Wars” została wydana bez porozumienia z Dyrektorem Izby Skarbowej w Warszawie – co przewiduje art. 74 ustawy.
Sprawa ta nie jest jednak przedmiotem rozpatrywania przez Trybunał Konstytucyjny.
4. Wojewoda Warszawski w piśmie z 31 lipca 1998 r. poinformował Trybunał Konstytucyjny, że ustanowienie zarządu komisarycznego nad przedsiębiorstwem państwowym p.n. Przedsiębiorstwo Wagonów Sypialnych i Restauracyjnych “Wars” w Warszawie zostało spowodowane zaistnieniem przesłanek określonych w art. 37a ust. 1 pkt 4 ustawy (tj. przekroczeniem dopuszczalnych wskaźników przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia), co spowodowało pogorszenie sytuacji finansowej przedsiębiorstwa. Zarządca komisaryczny realizuje program naprawczy, zmierzający do restrukturyzacji przedsiębiorstwa.
II
1. Trybunał Konstytucyjny zajął się przede wszystkim kwestią legitymacji procesowej wnioskodawcy. W świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP z wnioskiem do Trybunału o zbadanie zgodności aktu ustawodawczego z konstytucją mogą wystąpić m.in. ogólnokrajowe organy związków zawodowych. Jednakże zgodnie z ust. 2 tego artykułu podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 3–5 (oprócz związków zawodowych dotyczy to także odpowiednio organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kościołów i innych związków wyznaniowych) mogą one wystąpić z takim wnioskiem jedynie, gdy akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. Oznacza to, że legitymacja do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym tej grupy podmiotów nie ma charakteru generalnego i nie może dotyczyć każdego aktu normatywnego, lecz została wyraźnie ograniczona przedmiotowo do przepisów regulujących sprawy objęte zakresem ich działania. W związku z tym – stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – wniosek do Trybunału, pochodzący od organu lub organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 – 5 konstytucji powinien zawierać także powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.
Podobna regulacja obowiązywała przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (por. art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym), co pozwala nawiązać do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii.
2. Ocena legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału powinna obejmować pozycję tego organu oraz zakres jego działania. W pierwszej płaszczyźnie organizacja związkowa, występująca z wnioskiem do Trybunału powinna mieć przymiot “ogólnokrajowego organu związków zawodowych”, tzn. jej zakres działania, wyznaczony postanowieniami statutu lub przepisami prawa, powinien obejmować obszar całego kraju. Wnioskodawca warunek ten spełnia. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 statutu, uchwalonego 18 lutego 1998 r., Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Pracujących na rzecz P.W.S. i R. “Wars” jest międzyzakładową organizacją związkową, zrzeszającą pracowników zatrudnionych na terenie całego kraju w oddziałach wagonów oraz w innych zakładach i jednostkach działających na ich rzecz. Postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z 22 kwietnia 1998 r. związek ten został wpisany w dziale B (a więc w części rejestru, w której wpisuje się ogólnokrajowe związki międzybranżowe) Rejestru Ogólnopolskich Związków Zawodowych, jako związek działający na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle statutu (§ 15) jednym z organów Związku jest Zarząd Główny, będący w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcą.
Gdy idzie o aspekt przedmiotowy, to punktem wyjścia dla oceny legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego powinna być analiza przepisów prawa, określających zakres jego działania, jako związku zawodowego. Podstawowym aktem prawnym określającym status i uprawnienia związków zawodowych jest ustawa z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.). Poza wymienioną ustawą uprawnienia związków zawodowych regulują przepisy kodeksu pracy, kodeksu postępowania cywilnego, ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i inne.
Podmiotowy i przedmiotowy zakres uprawnień związku zawodowego określa w sposób ogólny art. 1 ustawy o związkach zawodowych. Stosownie do ust. 1 tego artykułu związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 tej ustawy, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 ust. 1). W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej (art. 7 ust. 1), natomiast w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki te reprezentują prawa i interesy swoich członków, z tym że na wniosek pracownika nie zrzeszonego związek może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy (art. 7 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, iż istotą działania związku zawodowego jest reprezentacja praw i interesów zawodowych i socjalnych, bezpośrednio związanych z pracowniczym statusem jego członków.
Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6), a także kontrolują (na zasadach przewidzianych w ustawie i w przepisach odrębnych) przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 8). Szczegółowy katalog uprawnień związków zawodowych zawiera rozdział 3 ustawy (art. 19–23) oraz rozdział 4 (art. 26–29), regulujący uprawnienia zakładowej organizacji związkowej. W sumie zakres uprawnień związków zawodowych jest szeroki i dotyczy różnych sfer działalności tych organizacji w obronie interesów i praw pracowniczych począwszy od ich udziału w stanowieniu prawa (opiniowanie założeń i projektów ustaw w zakresie spraw objętych ich zakresem działania, zawieranie układów zbiorowych pracy i innych porozumień przewidzianych przepisami prawa pracy) poprzez współudział w stosowaniu przepisów prawa pracy, oddziaływanie na pracę organów kontroli i nadzoru nad warunkami pracy, aż do pomocy pracownikom przy dochodzeniu roszczeń ze stosunku pracy oraz rozwiązywaniu sporów zbiorowych pracy. Znaczna część tych uprawnień ma dwojaki charakter. Są one bowiem nie tylko uprawnieniami związków zawodowych lub ich określonych organów, zapewniających im skuteczność działania i wywieranie wpływu na treść i stosowanie przepisów prawa pracy, lecz także w wielu przypadkach również uprawnieniami pracowników, gwarantującymi im obronę ich interesów, społeczną kontrolę decyzji podejmowanych w ich sprawach oraz pomoc w dochodzeniu swych uprawnień. Rodzą też określone obowiązki po stronie pracodawców, organów władzy oraz administracji państwowej i samorządowej (por. Z. Salwa, Uprawnienia związków zawodowych, Bydgoszcz 1998, s. 15).
Dla realizacji wymienionych uprawnień związkom zawodowym przysługują określone środki i procedury, przewidziane w ustawie o związkach zawodowych lub odrębnych przepisach. I tak np. w razie rozbieżności stanowisk między związkiem zawodowym a organami władzy i administracji państwowej lub samorządowej w odniesieniu do założeń i projektów aktów prawnych, związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3). W sprawach dotyczących kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów i zasad bhp jeżeli – zdaniem związku zawodowego – postępowanie organu administracji państwowej i samorządowej lub pracodawcy jest niezgodne z prawem lub narusza zasady sprawiedliwości, związek może wystąpić do właściwego organu (np. do Państwowej Inspekcji Pracy) z żądaniem spowodowania usunięcia we właściwym trybie stwierdzonej nieprawidłowości (art. 23 ust. 2). Ustawa (art. 35) przewiduje karę grzywny lub ograniczenia wolności wobec podmiotu, który w związku z zajmowanym stanowiskiem lub pełnioną funkcją przeszkadza w utworzeniu zgodnie z prawem organizacji związkowej, bądź utrudnia wykonywanie działalności związkowej, prowadzonej zgodnie z przepisami ustawy. Do zakresu działania zakładowej organizacji związkowej należy m.in. zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników (art. 26 pkt 2). Spory między związkami zawodowymi a pracodawcami i ich organizacjami, dotyczące interesów pracowniczych, są rozstrzygane na odrębnych zasadach, uregulowanych w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. Nr 55, poz. 236).
3. Jak już wcześniej wspomniano, wnioskodawca twierdzi, iż jest uprawniony do występowania z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 65 ust. 1 b ustawy, gdyż kwestionowana ustawa dotyczy spraw objętych zakresem jego działania. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć swe dotychczasowe stanowisko (por. postanowienie z dnia 24 września 1996 r., T. 35/96), które podtrzymuje także w tej sprawie, iż powiązanie sprawy wnoszonej do Trybunału z określonym ustawowo zakresem działania wnioskodawcy należy interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek złożony do Trybunału musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja została powołana.
W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie występuje. Wnioskodawca wnosi bowiem o zbadanie zgodności z konstytucją przepisu nie regulującego wprost, czy nawet pośrednio, spraw należących do zakresu działania związku zawodowego, ani też takich spraw, które bezpośrednio dotyczyłyby uprawnień czy to członków związku zawodowego, czy też innych pracowników. Co więcej, ustawa o przedsiębiorstwach państwowych także w pozostałych przepisach nie przewiduje żadnych kompetencji związków zawodowych w sferze zarządzania przedsiębiorstwem, przyznając je wyłącznie organom przedsiębiorstwa. Związek zawodowy nie jest organem przedsiębiorstwa, który mógłby samodzielnie podejmować decyzje oraz organizować działalność w sprawach przedsiębiorstwa w celu wykonania jego zadań. Organami tymi są – zgodnie z art. 30 ustawy – jedynie: ogólne zebranie pracowników (delegatów), rada pracownicza i dyrektor przedsiębiorstwa.
Wspomniana ustawa w wielu przypadkach daje wymienionym organom przedsiębiorstwa lub niektórym z nich prawo wniesienia sprawy do sądu – w celu ochrony interesów przedsiębiorstwa. Dotyczy to np. decyzji o likwidacji przedsiębiorstwa (art. 20), o odwołaniu dyrektora (w sytuacji gdy nie uczyniła tego rada pracownicza z przyczyn przewidzianych w art. 42 ustawy) – art. 37 ust. 5, w sytuacji określonej w art. 45 ust. 4, w razie niewyrażenia przez organ założycielski zgody na dokonanie określonych w ustawie czynności prawnych, dotyczących mienia przedsiębiorstwa, (art. 46 a ust. 2) oraz generalnie w stosunku do decyzji podjętych wobec przedsiębiorstwa przez organ sprawujący nad nim nadzór, w związku ze sprawowanym nadzorem (art. 63).
W pewnych przypadkach omawiana ustawa nie daje jednak organom przedsiębiorstwa prawa do wniesienia sprzeciwu. Oprócz sytuacji uregulowanej w kwestionowanym przez wnioskodawcę art. 65 ust. 1 b, dotyczy to także np. decyzji organu założycielskiego o odwołaniu dyrektora z przyczyn przewidzianych w art. 37 a ust. 1 ustawy (por. ust. 2 tego artykułu). Jednakże okoliczność, iż w odniesieniu do wymienionych tu decyzji organu założycielskiego ustawodawca nie przyznał organom przedsiębiorstwa prawa sprzeciwu, a w konsekwencji możliwości przekazania sprawy do sądu, nie oznacza, iż związek zawodowy ma prawo, niejako zastępczo w imieniu oraz w interesie tych organów, występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów pozbawiających je prawa zaskarżenia wspomnianych decyzji.
Kwestionowany przez wnioskodawcę przepis art. 65 ust. 1 b ustawy nie dotyczy też wprost uprawnień pracowników, zwłaszcza jako członków związku zawodowego i jego stosowanie nie narusza bezpośrednio praw i interesów pracowniczych. Wprawdzie wnioskodawca podnosi, iż nieuzasadniona – jego zdaniem – decyzja organu założycielskiego o wszczęciu postępowania naprawczego i ustanowieniu zarządu komisarycznego godzi w prawa oraz interesy pracowników przedsiębiorstwa “Wars”, jednakże w ocenie Trybunału są to stwierdzenia zbyt ogólne i pozbawione dostatecznego uzasadnienia. Także w opinii Prokuratora Generalnego pogląd wnioskodawcy jest w tym zakresie bezzasadny.
Postępowanie naprawcze i zarząd komisaryczny jest ze swej istoty taką formą oddziaływania na przedsiębiorstwo, która zmierza do wyprowadzenia go z trudnej sytuacji finansowej, zapobiegając jego ewentualnej likwidacji, która właśnie z uwagi na utratę miejsc pracy byłaby niekorzystna dla ogółu pracowników. W rozpatrywanej sprawie podstawą tych decyzji było przekroczenie przez przedsiębiorstwo wskaźników przyrostu przeciętnego wynagrodzenia, ustalonych przez Komisję Trójstronną, co spowodowało pogorszenie sytuacji finansowej tego przedsiębiorstwa. Taka sytuacja nie wynika z przyczyn natury obiektywnej, niezależnych od przedsiębiorstwa, lecz może być jedynie następstwem prowadzenia niewłaściwej polityki płacowej przez organy zarządzające przedsiębiorstwem, zwłaszcza jego dyrektora. Fakt, iż w danej sytuacji poczynania te akceptowała rada pracownicza (co podnosi wnioskodawca) nie ma tu większego znaczenia. Organ założycielski, tworzący przedsiębiorstwo państwowe (art. 7) oraz wyposażający go w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu (art. 46 ust. 1) jest zainteresowany jego prawidłowym funkcjonowaniem. W ramach swych uprawnień właścicielskich organ ten musi mieć wpływ na sposób zarządzania przedsiębiorstwem, a tym samym podejmowania interwencji gdy jego organy nie działają zgodnie z prawem, bądź z zasadami racjonalnej gospodarki.
Z przedstawionego w uzasadnieniu wniosku stanu faktycznego wynika, iż w związku z ustanowieniem zarządu komisarycznego doszło do zwolnień niektórych pracowników, wyłącznie jednak z kręgu kadry kierowniczej (stanowiska dyrektorskie, nadzoru i dotyczące gospodarki finansowej). Pomijając nawet kwestię, czy pracownicy ci byli członkami związku zawodowego, występującego w sprawie w charakterze wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, iż przepisy kodeksu pracy (art. 69) wyłączają w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania obowiązek konsultacji ze związkiem zawodowym przy rozwiązywaniu z nimi stosunku pracy. Wynika to m.in. stąd, iż obrona praw i interesów kadry kierowniczej w zasadzie nie należy do zadań związków zawodowych.
III
1. Żądanie wnioskodawcy uznania za niekonstytucyjny art. 65 ust. 1 b ustawy nie znajduje uzasadnienia także w treści art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Przepis ten mieści się w rozdziale II konstytucji, zatytułowanym: “wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, w podrozdziale dotyczącym środków ochrony wolności i praw. Należy więc przyjąć, iż chodzi o wolności i prawa, które posiada jednostka ludzka jako człowiek i obywatel. Prawa i wolności człowieka i obywatela określają relację jednostki do organów władzy publicznej. Z uwagi na powyższe można by twierdzić, że prawo do sądu, wyrażone w art. 77 ust. 2 konstytucji, odnosi się przede wszystkim do sytuacji jednostki, zaś do innych podmiotów tylko w sytuacjach oczywistego naruszenia ich uzasadnionych uprawnień lub prawnie gwarantowanych wolności.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował, iż konstytucyjne prawo do sądu (wynikające wówczas z zasady demokratycznego państwa prawnego) przysługuje nie tylko osobom fizycznym (obywatelom), lecz także innym podmiotom występującym w obrocie prawnym (por. np. orzeczenie z dnia 25 lutego 1992 r., K. 4/91, OTK w 1992 r. cz. I, poz. 2, s. 56). Podmiotom prawa publicznego prawo do sądu przysługuje jednak tylko wtedy, gdy nie występują one jako organ władzy publicznej, lecz tak jak inne podmioty poszukują ochrony swych praw na gruncie prawa prywatnego. Stanowisko to należy przyjąć również na gruncie obecnej konstytucji, tym bardziej, że jej przepisy także w warstwie słownej, określają bardzo szeroko podmiotowy zakres prawa do sądu. Prawo do sądu ma bowiem “każdy” (art. 45 ust. 1), a “nikomu” – nawet w drodze ustawy – nie można zamykać drogi sądowej (art. 77 ust. 2). W tym ujęciu prawo do sądu ma charakter powszechny, zaś odstępstwo od tej zasady może mieć miejsce tylko na podstawie wyraźnego postanowienia konstytucyjnego.
Określone w art. 77 ust. 2 konstytucji prawo do sądu może być przy tym interpretowane jako ograniczone także przedmiotowo. Bywa bowiem wyrażany pogląd – do którego trafności Trybunał Konstytucyjny nie ma tu potrzeby się ustosunkowywać – iż w przepisie tym chodzi jedynie o wolności i prawa konstytucyjne danego podmiotu, z wyłączeniem ustanowionych w drodze ustaw. Według wspomnianego poglądu ustawa nie może bowiem zamykać drogi sądowej w materii wolności i praw konstytucyjnych, natomiast takie ograniczenie byłoby możliwe (choć z reguły niepożądane) w odniesieniu do praw przyznanych na podstawie innych aktów normatywnych. Stanowisko to podzielił także w swej opinii Prokurator Generalny.
Odnosząc te rozważania do wnioskodawcy, który jest związkiem zawodowym, należy stwierdzić, iż jego prawem, chronionym konstytucyjnie, jest przede wszystkim wyrażona w art. 12 konstytucji zasada wolności tworzenia i działania związków zawodowych, stanowiąca podstawę swobodnej działalności tych organizacji. Prawa te rozwija także art. 59 konstytucji, w świetle którego związki zawodowe mają prawo do rokowań (w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych) oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień. Związkom zawodowym przysługuje także prawo do organizowania strajków pracowniczych i innych form protestu, jednakże w granicach określonych w ustawie. Ze względu na dobro publiczne ustawa może też ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach.
Kwestionowany przez wnioskodawcę art. 65 ust. 1 b ustawy wyłączający prawo do wniesienia sprzeciwu od przewidzianych tam decyzji organu założycielskiego nie narusza żadnego z wymienionych w art. 12 i 59 konstytucji uprawnień związków zawodowych. Okoliczność ta dodatkowo przemawia za brakiem legitymacji wnioskodawcy do występowania z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu.
2. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. W kwestii, czy Trybunał jest władny po wszczęciu postępowania podjąć decyzję o jego umorzeniu w związku z uznaniem, iż wydanie orzeczenia w sprawie jest niedopuszczalne, należy powołać się na dotychczasową praktykę orzeczniczą, opartą na poprzednio obowiązującej ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, w której możliwość taką Trybunał dopuszczał – por. np. postanowienie z dnia 13 stycznia 1988 r., sygn. U. 2/97 – OTK ZU Nr 1/1998, poz. 4 oraz powołane tam orzeczenie P. 1/94 z 8 listopada 1994 roku.
z dnia 18 listopada 1998 r.
Sygn. K. 20/98
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – przewodnicząca
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Wojciech Sokolewicz – sprawozdawca
Błażej Wierzbowski
Marian Zdyb
po rozpoznaniu 18 listopada 1998 r. na posiedzeniu niejawnym (rozprawie) wniosku Zarządu Głównego Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Pracujących na rzecz P.W.S. i R. “Wars” w Warszawie z 27 kwietnia 1998 r. o zbadanie zgodności:
art. 65 ust. 1 b ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 18, poz. 80 ze zm.) z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483)
p o s t a n a w i a:
umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643).
Uzasadnienie:
I
1. Zarząd Główny Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Pracujących na rzecz Przedsiębiorstwa Wagonów Sypialnych i Restauracyjnych “Wars” wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 77 ust. 2 konstytucji z art. 65 ust. 1b ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej: ustawa), gdyż – zdaniem wnioskodawcy – pozbawia zainteresowane podmioty dochodzenia na drodze sądowej praw naruszonych nieuzasadnionym wszczęciem przez organ założycielski w przedsiębiorstwie państwowym postępowania naprawczego i ustanowieniem nad przedsiębiorstwem zarządu komisarycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał 31 marca 1998 r. skargę wnioskodawcy na wszczęcie postępowania naprawczego przez Wojewodę Warszawskiego i ustanowienie nadzoru komisarycznego 17 lutego 1998 r. nad przedsiębiorstwem państwowym p.n. Przedsiębiorstwo Wagonów Sypialnych i Restauracyjnych “Wars” (Sygn. akt I SA 516/98) i w wydanym postanowieniu skargę odrzucił. W uzasadnieniu postanowienia odrzucającego skargę NSA stwierdził: “wszczęcie postępowania naprawczego w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego i ustanowienia nadzoru komisarycznego przez organ założycielski następuje na podstawie przepisów ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Postępowanie w tym trybie nie jest postępowaniem administracyjnym opartym na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a podejmowane decyzje nie są decyzjami w rozumieniu art. 1 § 1 kpa. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwach państwowych nie poddały kontroli sądu administracyjnego czynności nadzorczych organu założycielskiego przedsiębiorstwa. Tryb odwoławczy od decyzji organu sprawującego nadzór nad przedsiębiorstwem państwowym wskazuje art. 63 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Po wyczerpaniu tego trybu, sprawę można skierować do sądu powszechnego. W świetle art. 19 ust. 1 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów”.
Naczelny Sąd Administracyjny – jak podnosi wnioskodawca – nie wypowiedział się w sprawie problemu prawnego wynikającego z art. 65 ust. 1b ustawy, który to przepis szczególny wyłącza sprzeciw od decyzji organu założycielskiego o wszczęciu postępowania naprawczego i ustanowieniu nad przedsiębiorstwem zarządu komisarycznego.
Zgodnie z art. 65 ust. 1 oraz ust. 1a (w związku z art. 37a ust. 1 pkt 4) ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, przyczynę wszczęcia przez organ założycielski postępowania naprawczego i ustanowienia nad przedsiębiorstwem zarządu komisarycznego mogą stanowić wyłącznie: prowadzenie przez przedsiębiorstwo działalności ze stratą, albo przekroczenie przez przedsiębiorstwo państwowe wskaźników przyrostu wynagrodzeń (ustalonych w trybie określonym we właściwych przepisach), które spowodowało pogorszenie sytuacji finansowej przedsiębiorstwa.
Żadna z tych wskazanych w ustawie przesłanek – jak utrzymuje wnioskodawca – w przedsiębiorstwie państwowym p.n. Przedsiębiorstwo Wagonów Sypialnych i Restauracyjnych “Wars” nie zaistniała; było ono dobrze zarządzane, przynosiło zysk, posiadało płynność finansową, nie było zadłużone i gwarantowało pełne zatrudnienie swoim pracownikom. Przekroczenie w roku 1997 wskaźnika przyrostu wynagrodzeń nie spowodowało pogorszenia sytuacji finansowej. Podejmowane w sprawie przedsiębiorstwa “Wars” od 17 lutego 1998 r. działania i zaniechania Wojewody Warszawskiego (jako organu założycielskiego) w tej sytuacji – zdaniem wnioskodawcy – nie mają żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Analiza uzasadnienia wniosku wskazuje, że wnioskodawca ma, w zasadzie, zastrzeżenia do działań wojewody, jako organu założycielskiego, i to zarówno jeśli chodzi o sposób ustanowienia zarządcy komisarycznego i niewyegzekwowania od niego programu naprawy przedsiębiorstwa, jak i nie rozpoznania przez niego sprzeciwu dyrektora o jego odwołaniu, a także od decyzji zarządcy komisarycznego o zwolnieniu z pracy niektórych pracowników.
Zastrzeżenia te nie pozostają w związku z zakwestionowanym przepisem i nie mogą przesądzać o jego niezgodności z art. 77 ust. 2 konstytucji.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 3 lipca 1998 r., nie ustosunkowując się wprost do kwestii legitymacji procesowej wnioskodawcy w sprawie, zauważył jednak, iż podniesione przez niego zastrzeżenia nie pozostają w związku z zakwestionowanym przepisem i nie mogą przesądzać o jego niezgodności z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto Prokurator Generalny stwierdził, iż budzący zastrzeżenia przepis nie tylko nie godzi w konstytucyjnie chronione prawa, lecz nawet nie narusza żadnego – określonego w rozdziale 3 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych – uprawnienia związku zawodowego. Według jego oceny pogląd wnioskodawcy, że decyzja o postępowaniu naprawczym godzi w interesy pracowników jest nieuzasadniony; wręcz odwrotnie – postępowanie takie zmierza do wyprowadzenia przedsiębiorstwa z trudnej sytuacji finansowej, a więc do uratowania go przed upadkiem.
Niezależnie od tego Prokurator ustosunkował się do zarzutu, iż kwestionowany przepis art. 65 ust. 1b ustawy, przez wyłączenie możliwości wniesienia sprzeciwu, zamyka drogę sądową, zajmując w tej kwestii stanowisko, iż nie jest on niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora Generalnego, mimo poszerzenia przez art. 77 ust. 1 konstytucji drogi sądowej o sprawy, w których chodzi o dochodzenie naruszonych wolności lub praw, gwarancja “dostępu do sądu” nie obejmuje wszystkich spraw. Art. 77 ust. 2 konstytucji, będący wzorcem dla oceny zakwestionowanego przepisu ogranicza się bowiem do konstytucyjnych praw. W tej kwestii Prokurator Generalny przychylił się do stanowiska wyrażonego w doktrynie, według którego ustawa nie może zamykać drogi sądowej w materii wolności i praw konstytucyjnych, ograniczenie takie byłoby natomiast możliwe w odniesieniu do praw przyznanych na podstawie innych aktów prawnych. Brak możliwości złożenia sprzeciwu od decyzji organu założycielskiego o wszczęciu postępowania naprawczego i ustanowieniu zarządu komisarycznego nie jest zatem sprzeczny z istotą konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu.
3. Minister Finansów w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 1998 r. nie zajął stanowiska w sprawie zarzutu wnioskodawcy o niezgodności art. 65 ust. 1b ustawy z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ograniczając się do stwierdzenia, że decyzja Nr 6/98 Wojewody Warszawskiego z 16 lutego 1998 r. w sprawie wszczęcia postępowania naprawczego i ustanowienia zarządu komisarycznego nad przedsiębiorstwem państwowym p.n. Przedsiębiorstwo Wagonów Sypialnych “Wars” została wydana bez porozumienia z Dyrektorem Izby Skarbowej w Warszawie – co przewiduje art. 74 ustawy.
Sprawa ta nie jest jednak przedmiotem rozpatrywania przez Trybunał Konstytucyjny.
4. Wojewoda Warszawski w piśmie z 31 lipca 1998 r. poinformował Trybunał Konstytucyjny, że ustanowienie zarządu komisarycznego nad przedsiębiorstwem państwowym p.n. Przedsiębiorstwo Wagonów Sypialnych i Restauracyjnych “Wars” w Warszawie zostało spowodowane zaistnieniem przesłanek określonych w art. 37a ust. 1 pkt 4 ustawy (tj. przekroczeniem dopuszczalnych wskaźników przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia), co spowodowało pogorszenie sytuacji finansowej przedsiębiorstwa. Zarządca komisaryczny realizuje program naprawczy, zmierzający do restrukturyzacji przedsiębiorstwa.
II
1. Trybunał Konstytucyjny zajął się przede wszystkim kwestią legitymacji procesowej wnioskodawcy. W świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP z wnioskiem do Trybunału o zbadanie zgodności aktu ustawodawczego z konstytucją mogą wystąpić m.in. ogólnokrajowe organy związków zawodowych. Jednakże zgodnie z ust. 2 tego artykułu podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 3–5 (oprócz związków zawodowych dotyczy to także odpowiednio organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kościołów i innych związków wyznaniowych) mogą one wystąpić z takim wnioskiem jedynie, gdy akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. Oznacza to, że legitymacja do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym tej grupy podmiotów nie ma charakteru generalnego i nie może dotyczyć każdego aktu normatywnego, lecz została wyraźnie ograniczona przedmiotowo do przepisów regulujących sprawy objęte zakresem ich działania. W związku z tym – stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – wniosek do Trybunału, pochodzący od organu lub organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 – 5 konstytucji powinien zawierać także powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.
Podobna regulacja obowiązywała przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (por. art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym), co pozwala nawiązać do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii.
2. Ocena legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału powinna obejmować pozycję tego organu oraz zakres jego działania. W pierwszej płaszczyźnie organizacja związkowa, występująca z wnioskiem do Trybunału powinna mieć przymiot “ogólnokrajowego organu związków zawodowych”, tzn. jej zakres działania, wyznaczony postanowieniami statutu lub przepisami prawa, powinien obejmować obszar całego kraju. Wnioskodawca warunek ten spełnia. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 statutu, uchwalonego 18 lutego 1998 r., Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Pracujących na rzecz P.W.S. i R. “Wars” jest międzyzakładową organizacją związkową, zrzeszającą pracowników zatrudnionych na terenie całego kraju w oddziałach wagonów oraz w innych zakładach i jednostkach działających na ich rzecz. Postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z 22 kwietnia 1998 r. związek ten został wpisany w dziale B (a więc w części rejestru, w której wpisuje się ogólnokrajowe związki międzybranżowe) Rejestru Ogólnopolskich Związków Zawodowych, jako związek działający na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle statutu (§ 15) jednym z organów Związku jest Zarząd Główny, będący w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcą.
Gdy idzie o aspekt przedmiotowy, to punktem wyjścia dla oceny legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego powinna być analiza przepisów prawa, określających zakres jego działania, jako związku zawodowego. Podstawowym aktem prawnym określającym status i uprawnienia związków zawodowych jest ustawa z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.). Poza wymienioną ustawą uprawnienia związków zawodowych regulują przepisy kodeksu pracy, kodeksu postępowania cywilnego, ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i inne.
Podmiotowy i przedmiotowy zakres uprawnień związku zawodowego określa w sposób ogólny art. 1 ustawy o związkach zawodowych. Stosownie do ust. 1 tego artykułu związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 tej ustawy, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 ust. 1). W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej (art. 7 ust. 1), natomiast w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki te reprezentują prawa i interesy swoich członków, z tym że na wniosek pracownika nie zrzeszonego związek może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy (art. 7 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, iż istotą działania związku zawodowego jest reprezentacja praw i interesów zawodowych i socjalnych, bezpośrednio związanych z pracowniczym statusem jego członków.
Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6), a także kontrolują (na zasadach przewidzianych w ustawie i w przepisach odrębnych) przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 8). Szczegółowy katalog uprawnień związków zawodowych zawiera rozdział 3 ustawy (art. 19–23) oraz rozdział 4 (art. 26–29), regulujący uprawnienia zakładowej organizacji związkowej. W sumie zakres uprawnień związków zawodowych jest szeroki i dotyczy różnych sfer działalności tych organizacji w obronie interesów i praw pracowniczych począwszy od ich udziału w stanowieniu prawa (opiniowanie założeń i projektów ustaw w zakresie spraw objętych ich zakresem działania, zawieranie układów zbiorowych pracy i innych porozumień przewidzianych przepisami prawa pracy) poprzez współudział w stosowaniu przepisów prawa pracy, oddziaływanie na pracę organów kontroli i nadzoru nad warunkami pracy, aż do pomocy pracownikom przy dochodzeniu roszczeń ze stosunku pracy oraz rozwiązywaniu sporów zbiorowych pracy. Znaczna część tych uprawnień ma dwojaki charakter. Są one bowiem nie tylko uprawnieniami związków zawodowych lub ich określonych organów, zapewniających im skuteczność działania i wywieranie wpływu na treść i stosowanie przepisów prawa pracy, lecz także w wielu przypadkach również uprawnieniami pracowników, gwarantującymi im obronę ich interesów, społeczną kontrolę decyzji podejmowanych w ich sprawach oraz pomoc w dochodzeniu swych uprawnień. Rodzą też określone obowiązki po stronie pracodawców, organów władzy oraz administracji państwowej i samorządowej (por. Z. Salwa, Uprawnienia związków zawodowych, Bydgoszcz 1998, s. 15).
Dla realizacji wymienionych uprawnień związkom zawodowym przysługują określone środki i procedury, przewidziane w ustawie o związkach zawodowych lub odrębnych przepisach. I tak np. w razie rozbieżności stanowisk między związkiem zawodowym a organami władzy i administracji państwowej lub samorządowej w odniesieniu do założeń i projektów aktów prawnych, związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3). W sprawach dotyczących kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów i zasad bhp jeżeli – zdaniem związku zawodowego – postępowanie organu administracji państwowej i samorządowej lub pracodawcy jest niezgodne z prawem lub narusza zasady sprawiedliwości, związek może wystąpić do właściwego organu (np. do Państwowej Inspekcji Pracy) z żądaniem spowodowania usunięcia we właściwym trybie stwierdzonej nieprawidłowości (art. 23 ust. 2). Ustawa (art. 35) przewiduje karę grzywny lub ograniczenia wolności wobec podmiotu, który w związku z zajmowanym stanowiskiem lub pełnioną funkcją przeszkadza w utworzeniu zgodnie z prawem organizacji związkowej, bądź utrudnia wykonywanie działalności związkowej, prowadzonej zgodnie z przepisami ustawy. Do zakresu działania zakładowej organizacji związkowej należy m.in. zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników (art. 26 pkt 2). Spory między związkami zawodowymi a pracodawcami i ich organizacjami, dotyczące interesów pracowniczych, są rozstrzygane na odrębnych zasadach, uregulowanych w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. Nr 55, poz. 236).
3. Jak już wcześniej wspomniano, wnioskodawca twierdzi, iż jest uprawniony do występowania z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 65 ust. 1 b ustawy, gdyż kwestionowana ustawa dotyczy spraw objętych zakresem jego działania. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć swe dotychczasowe stanowisko (por. postanowienie z dnia 24 września 1996 r., T. 35/96), które podtrzymuje także w tej sprawie, iż powiązanie sprawy wnoszonej do Trybunału z określonym ustawowo zakresem działania wnioskodawcy należy interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek złożony do Trybunału musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja została powołana.
W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie występuje. Wnioskodawca wnosi bowiem o zbadanie zgodności z konstytucją przepisu nie regulującego wprost, czy nawet pośrednio, spraw należących do zakresu działania związku zawodowego, ani też takich spraw, które bezpośrednio dotyczyłyby uprawnień czy to członków związku zawodowego, czy też innych pracowników. Co więcej, ustawa o przedsiębiorstwach państwowych także w pozostałych przepisach nie przewiduje żadnych kompetencji związków zawodowych w sferze zarządzania przedsiębiorstwem, przyznając je wyłącznie organom przedsiębiorstwa. Związek zawodowy nie jest organem przedsiębiorstwa, który mógłby samodzielnie podejmować decyzje oraz organizować działalność w sprawach przedsiębiorstwa w celu wykonania jego zadań. Organami tymi są – zgodnie z art. 30 ustawy – jedynie: ogólne zebranie pracowników (delegatów), rada pracownicza i dyrektor przedsiębiorstwa.
Wspomniana ustawa w wielu przypadkach daje wymienionym organom przedsiębiorstwa lub niektórym z nich prawo wniesienia sprawy do sądu – w celu ochrony interesów przedsiębiorstwa. Dotyczy to np. decyzji o likwidacji przedsiębiorstwa (art. 20), o odwołaniu dyrektora (w sytuacji gdy nie uczyniła tego rada pracownicza z przyczyn przewidzianych w art. 42 ustawy) – art. 37 ust. 5, w sytuacji określonej w art. 45 ust. 4, w razie niewyrażenia przez organ założycielski zgody na dokonanie określonych w ustawie czynności prawnych, dotyczących mienia przedsiębiorstwa, (art. 46 a ust. 2) oraz generalnie w stosunku do decyzji podjętych wobec przedsiębiorstwa przez organ sprawujący nad nim nadzór, w związku ze sprawowanym nadzorem (art. 63).
W pewnych przypadkach omawiana ustawa nie daje jednak organom przedsiębiorstwa prawa do wniesienia sprzeciwu. Oprócz sytuacji uregulowanej w kwestionowanym przez wnioskodawcę art. 65 ust. 1 b, dotyczy to także np. decyzji organu założycielskiego o odwołaniu dyrektora z przyczyn przewidzianych w art. 37 a ust. 1 ustawy (por. ust. 2 tego artykułu). Jednakże okoliczność, iż w odniesieniu do wymienionych tu decyzji organu założycielskiego ustawodawca nie przyznał organom przedsiębiorstwa prawa sprzeciwu, a w konsekwencji możliwości przekazania sprawy do sądu, nie oznacza, iż związek zawodowy ma prawo, niejako zastępczo w imieniu oraz w interesie tych organów, występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów pozbawiających je prawa zaskarżenia wspomnianych decyzji.
Kwestionowany przez wnioskodawcę przepis art. 65 ust. 1 b ustawy nie dotyczy też wprost uprawnień pracowników, zwłaszcza jako członków związku zawodowego i jego stosowanie nie narusza bezpośrednio praw i interesów pracowniczych. Wprawdzie wnioskodawca podnosi, iż nieuzasadniona – jego zdaniem – decyzja organu założycielskiego o wszczęciu postępowania naprawczego i ustanowieniu zarządu komisarycznego godzi w prawa oraz interesy pracowników przedsiębiorstwa “Wars”, jednakże w ocenie Trybunału są to stwierdzenia zbyt ogólne i pozbawione dostatecznego uzasadnienia. Także w opinii Prokuratora Generalnego pogląd wnioskodawcy jest w tym zakresie bezzasadny.
Postępowanie naprawcze i zarząd komisaryczny jest ze swej istoty taką formą oddziaływania na przedsiębiorstwo, która zmierza do wyprowadzenia go z trudnej sytuacji finansowej, zapobiegając jego ewentualnej likwidacji, która właśnie z uwagi na utratę miejsc pracy byłaby niekorzystna dla ogółu pracowników. W rozpatrywanej sprawie podstawą tych decyzji było przekroczenie przez przedsiębiorstwo wskaźników przyrostu przeciętnego wynagrodzenia, ustalonych przez Komisję Trójstronną, co spowodowało pogorszenie sytuacji finansowej tego przedsiębiorstwa. Taka sytuacja nie wynika z przyczyn natury obiektywnej, niezależnych od przedsiębiorstwa, lecz może być jedynie następstwem prowadzenia niewłaściwej polityki płacowej przez organy zarządzające przedsiębiorstwem, zwłaszcza jego dyrektora. Fakt, iż w danej sytuacji poczynania te akceptowała rada pracownicza (co podnosi wnioskodawca) nie ma tu większego znaczenia. Organ założycielski, tworzący przedsiębiorstwo państwowe (art. 7) oraz wyposażający go w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu (art. 46 ust. 1) jest zainteresowany jego prawidłowym funkcjonowaniem. W ramach swych uprawnień właścicielskich organ ten musi mieć wpływ na sposób zarządzania przedsiębiorstwem, a tym samym podejmowania interwencji gdy jego organy nie działają zgodnie z prawem, bądź z zasadami racjonalnej gospodarki.
Z przedstawionego w uzasadnieniu wniosku stanu faktycznego wynika, iż w związku z ustanowieniem zarządu komisarycznego doszło do zwolnień niektórych pracowników, wyłącznie jednak z kręgu kadry kierowniczej (stanowiska dyrektorskie, nadzoru i dotyczące gospodarki finansowej). Pomijając nawet kwestię, czy pracownicy ci byli członkami związku zawodowego, występującego w sprawie w charakterze wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, iż przepisy kodeksu pracy (art. 69) wyłączają w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania obowiązek konsultacji ze związkiem zawodowym przy rozwiązywaniu z nimi stosunku pracy. Wynika to m.in. stąd, iż obrona praw i interesów kadry kierowniczej w zasadzie nie należy do zadań związków zawodowych.
III
1. Żądanie wnioskodawcy uznania za niekonstytucyjny art. 65 ust. 1 b ustawy nie znajduje uzasadnienia także w treści art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Przepis ten mieści się w rozdziale II konstytucji, zatytułowanym: “wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, w podrozdziale dotyczącym środków ochrony wolności i praw. Należy więc przyjąć, iż chodzi o wolności i prawa, które posiada jednostka ludzka jako człowiek i obywatel. Prawa i wolności człowieka i obywatela określają relację jednostki do organów władzy publicznej. Z uwagi na powyższe można by twierdzić, że prawo do sądu, wyrażone w art. 77 ust. 2 konstytucji, odnosi się przede wszystkim do sytuacji jednostki, zaś do innych podmiotów tylko w sytuacjach oczywistego naruszenia ich uzasadnionych uprawnień lub prawnie gwarantowanych wolności.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował, iż konstytucyjne prawo do sądu (wynikające wówczas z zasady demokratycznego państwa prawnego) przysługuje nie tylko osobom fizycznym (obywatelom), lecz także innym podmiotom występującym w obrocie prawnym (por. np. orzeczenie z dnia 25 lutego 1992 r., K. 4/91, OTK w 1992 r. cz. I, poz. 2, s. 56). Podmiotom prawa publicznego prawo do sądu przysługuje jednak tylko wtedy, gdy nie występują one jako organ władzy publicznej, lecz tak jak inne podmioty poszukują ochrony swych praw na gruncie prawa prywatnego. Stanowisko to należy przyjąć również na gruncie obecnej konstytucji, tym bardziej, że jej przepisy także w warstwie słownej, określają bardzo szeroko podmiotowy zakres prawa do sądu. Prawo do sądu ma bowiem “każdy” (art. 45 ust. 1), a “nikomu” – nawet w drodze ustawy – nie można zamykać drogi sądowej (art. 77 ust. 2). W tym ujęciu prawo do sądu ma charakter powszechny, zaś odstępstwo od tej zasady może mieć miejsce tylko na podstawie wyraźnego postanowienia konstytucyjnego.
Określone w art. 77 ust. 2 konstytucji prawo do sądu może być przy tym interpretowane jako ograniczone także przedmiotowo. Bywa bowiem wyrażany pogląd – do którego trafności Trybunał Konstytucyjny nie ma tu potrzeby się ustosunkowywać – iż w przepisie tym chodzi jedynie o wolności i prawa konstytucyjne danego podmiotu, z wyłączeniem ustanowionych w drodze ustaw. Według wspomnianego poglądu ustawa nie może bowiem zamykać drogi sądowej w materii wolności i praw konstytucyjnych, natomiast takie ograniczenie byłoby możliwe (choć z reguły niepożądane) w odniesieniu do praw przyznanych na podstawie innych aktów normatywnych. Stanowisko to podzielił także w swej opinii Prokurator Generalny.
Odnosząc te rozważania do wnioskodawcy, który jest związkiem zawodowym, należy stwierdzić, iż jego prawem, chronionym konstytucyjnie, jest przede wszystkim wyrażona w art. 12 konstytucji zasada wolności tworzenia i działania związków zawodowych, stanowiąca podstawę swobodnej działalności tych organizacji. Prawa te rozwija także art. 59 konstytucji, w świetle którego związki zawodowe mają prawo do rokowań (w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych) oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień. Związkom zawodowym przysługuje także prawo do organizowania strajków pracowniczych i innych form protestu, jednakże w granicach określonych w ustawie. Ze względu na dobro publiczne ustawa może też ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach.
Kwestionowany przez wnioskodawcę art. 65 ust. 1 b ustawy wyłączający prawo do wniesienia sprzeciwu od przewidzianych tam decyzji organu założycielskiego nie narusza żadnego z wymienionych w art. 12 i 59 konstytucji uprawnień związków zawodowych. Okoliczność ta dodatkowo przemawia za brakiem legitymacji wnioskodawcy do występowania z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu.
2. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. W kwestii, czy Trybunał jest władny po wszczęciu postępowania podjąć decyzję o jego umorzeniu w związku z uznaniem, iż wydanie orzeczenia w sprawie jest niedopuszczalne, należy powołać się na dotychczasową praktykę orzeczniczą, opartą na poprzednio obowiązującej ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, w której możliwość taką Trybunał dopuszczał – por. np. postanowienie z dnia 13 stycznia 1988 r., sygn. U. 2/97 – OTK ZU Nr 1/1998, poz. 4 oraz powołane tam orzeczenie P. 1/94 z 8 listopada 1994 roku.