SK 31/99
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:Ts 11/97 C Nr 4/1988
Pełny tekst orzeczenia
262
POSTANOWIENIE
z dnia 24 października 2000 r.
Sygn. SK 31/99
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Mączyński – przewodniczący
Wiesław Johann
Krzysztof Kolasiński
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
po rozpoznaniu 24 października 2000 r. na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Adama R. dotyczącej niezgodności:
– art. 1, art. 2, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) z art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 21 ust. 2, art. 2 (zasada niedziałania prawa wstecz), art. 88 ust. 3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.,
– umowy międzynarodowej – Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zawartego w Waszyngtonie 16 lipca 1960 r. (niepublikowany) z art. 64 ust. 2 i ust. 3, art. 88 ust. 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w sprawie ponieważ wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne i zbędne z powodu oczywistej bezzasadności skargi.
Uzasadnienie:
I
1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 lipca 1999 r. Adam R. domaga się stwierdzenia, iż art. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) oraz Układ między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zawarty w Waszyngtonie 16 lipca 1960 r. (niepublikowany) są niezgodne z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzuca naruszenie art. 2 (zasada niedziałania prawa wstecz), art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 3 konstytucji. Art. 2 kwestionowanej ustawy przewiduje, że wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, że stosuje się ją również do nieruchomości, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umów zawartych przed ogłoszeniem ustawy.
Na podstawie powołanych przepisów Minister Finansów w 1971 r. wydał decyzje administracyjne stwierdzające, iż wskazane w nich nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa, który następnie został ujawniony w księgach wieczystych jako właściciel. Decyzje dotyczyły nieruchomości położonych w Krakowie przy ul.: Modrzewiowej nr 17, Basztowej 18, Św. Marka 37 (decyzje z 19 lipca 1971 r.), Karmelickiej 4 i 6 (decyzje z 24 października 1971 r.). Pochodzące sprzed 1939 r. wpisy w księgach wieczystych wskazywały, że trzy pierwsze nieruchomości stanowiły własność Mariana i Michaliny D., natomiast dwie pozostałe – spółki z o.o. “Bagatela”, której Marian D. był udziałowcem. Jedyna spadkobierczyni małżonków D., Jadwiga P. z domu D., zgłosiła swe roszczenia do amerykańskiej komisji odszkodowawczej (Foreign Claims Settlement Commission), utworzonej na podstawie zaskarżonego układu polsko-amerykańskiego. W wyniku stosownego postępowania decyzją z 17 listopada 1965 r. komisja przyznała spadkobierczyni właścicieli odszkodowanie za trzy pierwsze nieruchomości oraz za 4/16 dwóch pozostałych, co odpowiadało wielkości udziałów spadkodawcy w spółce będącej ich właścicielką. Decyzje Ministra Finansów, wydane w oparciu o art. 2 i art. 5 zaskarżonej ustawy, stały się podstawą ujawnienia w księgach wieczystych tych nieruchomości Skarbu Państwa jako ich właściciela.
Skarżący Adam R. stoi na stanowisku, iż powołane decyzje Ministra Finansów są pozbawione podstawy prawnej, gdyż przyznanie uprawnionemu odszkodowania za nieruchomości nie było równoznaczne z przejściem własności na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego, Jadwidze P. “przyznano odszkodowanie za utratę możliwości korzystania z nieruchomości, nie zaś za utratę prawa własności”. Kierując się tym przekonaniem Adam R., który – jak twierdzi – jest jedynym spadkobiercą Jadwigi P., 20 grudnia 1996 r. wystąpił do Ministra Finansów o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzających przejście własności na rzecz Skarbu Państwa. Jednobrzmiącymi decyzjami z 9 czerwca 1997 r. Minister Finansów odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1971 r. i ostatecznie, decyzją z 2 lipca 1997 r., wydaną w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw, utrzymał w mocy decyzje z 9 czerwca 1997 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów stwierdził, że – wbrew stanowisku Adama R. – strona amerykańska przyznała Jadwidze P. odszkodowanie wysokości pełnej wartości nieruchomości, a nie w wysokości strat wynikających z ograniczenia używania. Przyznanie odszkodowania odpowiadającego całkowitej wartości nieruchomości wygasza, w ocenie Ministra Finansów, wszelkie roszczenia obywateli amerykańskich i ich następców prawnych wobec Państwa Polskiego. Minister Finansów zwrócił ponadto uwagę, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z 1971 r. stałoby się źródłem bezpodstawnego wzbogacenia; “spadkobierca bowiem otrzymałby prawo własności nieruchomości, za którą właściciel otrzymał już pełne odszkodowanie z przeznaczonych na ten cel środków Państwa Polskiego.”
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę w poszerzonym, 7-osobowym składzie, wyrokiem z 17 maja 1998 r. oddalił skargi Adama R. na decyzje Ministra Finansów. Sąd również nie podzielił zapatrywania skarżącego, jakoby odszkodowanie przyznane Jadwidze P. służyło jedynie pokryciu strat spowodowanych ograniczeniem używania nieruchomości. W ocenie sądu układ polsko-amerykański z 1960 r. stworzył podstawę do zaspokojenia nie tylko roszczeń związanych z przejęciem przez Polskę własności na podstawie obowiązujących wówczas ustaw i dekretów, ale także przewidział odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych, których mienie zostało przejęte przez Polskę bez podstawy prawnej. Postanowienia układu wyraźnie wskazują, że “układ stworzył podstawę do dochodzenia i zaspokojenia także takich żądań, których w ogóle nie uregulowały obowiązujące wówczas w Polsce przepisy prawne”. W konsekwencji, zdaniem sądu, układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw, “jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez państwo polskie.”
Wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony skarżącemu 24 maja 1999 r. Skarga do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęła z zachowaniem 2 miesięcznego terminu przewidzianego w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Skarżący twierdzi, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyka bezpośrednio sfery jego praw i wolności. Utrzymało ono w mocy decyzje wydane w oparciu o zaskarżone przepisy ustawy z 1968 r. i układu z 1960 r. Artykułowi 2 ustawy skarżący zarzuca, iż odsyła on w sposób ogólny do “umów międzynarodowych”, co prowadzi do powstania sytuacji sprzecznej z art. 88 ust. 3 i art. 87 ust. 1 konstytucji, które uzależniają obowiązywanie umów międzynarodowych od ich ratyfikacji i prawidłowego ogłoszenia. W konsekwencji stosowania art. 2 ustawy, własność jest ograniczana przez akt pozaustawowy (układ polsko-amerykański), co narusza wprost art. 64 ust. 3 konstytucji. Ponieważ ograniczenia te dotyczą tylko niektórych uprawnionych, dochodzi do pogwałcenia art. 64 ust. 2 konstytucji, gwarantującego wszystkim równą ochronę prawa. Zdaniem skarżącego, inne traktowanie właścicieli będących obywatelami państw obcych wyraźne jest zwłaszcza w określeniu warunków wywłaszczenia; warunki odjęcia własności nie odpowiadają art. 21 ust. 2 konstytucji. Artykułowi 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy, przewidującym stosowanie przepisów ustawy do umów międzynarodowych zawartych przed jej ogłoszeniem, skarżący zarzuca naruszenie ujętej art. 2 konstytucji zasady niedziałania prawa wstecz. Jego zdaniem, wszystkie podniesione zarzuty prowadzą do wniosku, iż ustawa z 1968 r. narusza konstytucyjnie chronione prawo własności, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 konstytucji.
W ocenie skarżącego sam fakt, iż układ polsko-amerykański, nie ratyfikowany i nie opublikowany, stał się w obrocie wewnętrznym źródłem prawa powszechnie obowiązującego, stanowi naruszenie art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 3 konstytucji. Jego postanowienia, wkraczając w sferę własności i praw majątkowych, prowadzą do zróżnicowania podmiotowego osób, co jest sprzeczne z art. 64 ust. 2 i 3 konstytucji.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 29 lutego 2000 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym zaskarżone przepisy ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa nie są niezgodne z powołanymi jako wzorce kontroli przepisami konstytucji. Gdy zaś chodzi o kontrolę konstytucyjną układu polsko-amerykańskiego z 1960 r., zdaniem Prokuratora Generalnego, postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Niezależnie od sformułowania stanowiska merytorycznego, Prokurator Generalny zwrócił uwagę na występującą w sprawie wątpliwość formalną. W aktach sprawy brak dokumentów, które uzasadniałyby twierdzenie skarżącego, iż jest on jedynym spadkobiercą Jadwigi P.
Uzasadniając stanowisko merytoryczne Prokurator Generalny zwrócił uwagę, iż kwestionowany układ polsko-amerykański dotyczy “całokształtu bogatej problematyki odszkodowawczej Rządu Polskiego dla obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki”. Układ ten, zawarty w wyniku inicjatywy Stanów Zjednoczonych, z woli stron nie został ratyfikowany i opublikowany. Pomimo tego, układające się strony zrealizowały go; żadna ze stron nie wypowiedziała układu. Wywołał on już, często nieodwracalne, skutki prawne. Kwestionowana umowa międzynarodowa w całości nie wiąże się z przedmiotową sprawą. Jeśli wypłacone na jej podstawie odszkodowanie, jakie otrzymała Jadwiga P., nie satysfakcjonuje uprawnionej, czy jej spadkobierców, roszczenia z tytułu utraty mienia pozostawionego w Polsce mogą być kierowane wyłącznie do Rządu Stanów Zjednoczonych. Prokurator Generalny przedstawił też, wyrażone w literaturze, rozbieżne poglądy w kwestii zakresu umów międzynarodowych, które mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Przychylił się do stanowiska, głoszącego, iż art. 79 ust. 1 konstytucji, pozwalający w trybie skargowym badać ustawy i “inne akty normatywne”, dotyczy tylko tych umów międzynarodowych, które zostały ratyfikowane i ogłoszone w odpowiednim trybie. Tylko one bowiem stanowią akt normatywny w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji. Kwestionowana umowa tych warunków nie spełnia, co uzasadnia umorzenie postępowania skargowego.
Z kolei zaskarżone przepisy ustawy o dokonywaniu wpisów nie mogą być oceniane z punktu widzenia konstytucyjnych norm gwarantujących prawo własności. Chociaż przepisy te dotyczą praw majątkowych, to jednak nie kreują one praw, ani nie zmieniają ich. Wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny i jedynie odzwierciedla ukształtowany już stan prawny. Kwestionowana ustawa określiła sposób dokonywania wpisów na rzecz Skarbu Państwa, uwzględniając z jednej strony – przyjęte w prawie polskim zasady prowadzenia ksiąg wieczystych, z drugiej zaś – umowy zawarte przez Państwo Polskie z innymi państwami, dotyczące regulacji praw majątkowych. Ewentualne podważenie zasadności wpisu mogło być dokonane przez zainteresowaną Jadwigę P. w trybie obowiązujących wówczas art. 53 § 1 w zw. z art. 56 dekretu z 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych.
Ponieważ wpisy do ksiąg wieczystych, ze względu na swój deklaratoryjny charakter, z natury rzeczy dotyczą stanów powstałych wcześniej, na podstawie innych przepisów, prawidłowe są sformułowania zawarte w kwestionowanych przepisach ustawy, które nakazują stosować ją do stanów prawnych zaistniałych przed jej ogłoszeniem. Nie może być mowy o naruszeniu zasady niedziałania prawa wstecz.
3. W piśmie z 13 czerwca 2000 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska Prokuratora Generalnego.
Przede wszystkim odrzucił zarzuty formalne. Zdaniem skarżącego prawo wniesienia skargi konstytucyjnej, zgodnie z art. 46 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przysługuje podmiotowi, któremu doręczono prawomocny wyrok, ostateczną decyzję lub inne prawomocne rozstrzygnięcie. Sam fakt, że skarżący był adresatem ostatecznego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego legitymuje go więc, w jego ocenie, do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie skargowym. Jednocześnie skarżący wyraził gotowość przedłożenia na wezwanie sądu odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Jadwidze P. Wyjaśnił też, że odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z uzasadnieniem został dostarczony jego pełnomocnikowi 24 maja 1999 r., co oznacza, że dwumiesięczny termin do wniesienia skargi zachowano.
Stanowisko merytoryczne Prokuratora Generalnego skarżący ocenił jako nietrafne. Uzupełniając własną argumentację podkreślił, że układ polsko-amerykański przewidywał odszkodowania na wypadek: nacjonalizacji mienia lub jego przejęcia przez Skarb Państwa oraz ograniczenia możliwości korzystania z mienia, jeśli zdarzenia te miały miejsce przed dniem jego podpisania. Na jego podstawie w żadnym razie nie nastąpiło przeniesienie własności przysługującej Jadwidze P. na rzecz Skarbu Państwa. Podstawą przejścia własności nie było też oświadczenie, jakie złożyła Jadwiga P. przed komisją. Treść jego była z góry ustalona, złożenie oświadczenia miało charakter przymusowy i nie mogło skutkować zrzeczeniem się prawa własności, zwłaszcza, że dotyczyło ono także nieruchomości uprzednio znacjonalizowanych. W ocenie skarżącego, układ stosowany jest przez Polskę w złej wierze, gdyż “strona polska wykorzystała tę umowę jako carte blanche do wywłaszczania obywateli amerykańskich w okresie już po jej zawarciu”. Skarżący nie rozważa jednak konsekwencji tego faktu w stosunkach międzynarodowych, lecz skupia uwagę na skutkach materialnoprawnych, jakie układ polsko-amerykański wywarł w sferze konstytucyjnych praw obywatela państwa – strony układu.
Skarżący, inaczej niż Prokurator Generalny, stoi na stanowisku, że przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być także przepisy umów międzynarodowych, które nie zostały ratyfikowane, jeśli tylko na ich podstawie zostało wydane ostateczne orzeczenie dotyczące praw konstytucyjnych. Zdaniem skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jego prawach określonych w konstytucji właśnie na podstawie układu polsko-amerykańskiego. Nie ma więc podstaw do umorzenia postępowania w zakresie badania zgodności układu z konstytucją.
Gdy zaś chodzi o ocenę zaskarżonych przepisów ustawy, to skarżący wyjaśnia, iż nie kwestionuje zgodności ustalonej nimi procedury dokonywania wpisów z obowiązującym wówczas dekretem, lecz materialnoprawne podstawy ich dokonywania. Według art. 2 zaskarżonej ustawy przejście własności nastąpiło na podstawie układu, a układ takiej podstawy nie stanowi. Przejście własności pozbawione było zatem podstawy prawnej.
W piśmie skarżącego pojawił się nowy argument wspierający skargę, związany z obywatelstwem. Zaskarżona ustawa w art. 1 przewiduje dokonywanie wpisów na rzecz Skarbu Państwa tylko w przypadku nieruchomości przejętych od obywateli państw obcych. Tymczasem Jadwiga P., jak pisze skarżący, nigdy nie utraciła obywatelstwa polskiego. W tej sytuacji wpis był zatem dokonany bezpodstawnie. Praktyka taka jest nadal bardzo częsta. Stosowanie ustawy z 1968 r. do obywateli polskich – w ocenie skarżącego – rażąco narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego.
Skarżący zwrócił wreszcie uwagę, iż Prokurator Generalny nie zakwestionował zasadności skargi w zakresie, w jakim zarzuca ona naruszenie art. 21 i 77 konstytucji.
II
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przy rozpatrywaniu skargi Adama R., podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie legitymacji do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego, wyrażonemu w piśmie z 13 czerwca 2000 r., o istnieniu legitymacji nie decyduje sam fakt, iż jest on adresatem ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego przez odpowiedni organ. Wyczerpanie toku instancji stanowi tylko formalny warunek, od którego konstytucja uzależnia możliwość rozpoczęcia postępowania skargowego. Zasadniczą, merytoryczną przesłanką wystąpienia ze skargą jest naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. W literaturze podkreśla się, że “zawsze więc po stronie skarżącego będzie musiał powstać określony uszczerbek, zawsze też skarżący musi mieć interes prawny we wniesieniu skargi” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 1998, s. 326). Wynika to z założenia, że skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony wolności i praw obywatela poprzez eliminowanie z porządku prawnego aktów sprzecznych z konstytucją (por. J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej [w:] Skarga konstytucyjna, Warszawa 2000, s. 55). Stąd naruszenie, na które powołuje się skarżący, musi mieć charakter osobisty, aktualny i bezpośredni. Z osobistego charakteru naruszenia wynika między innymi wymaganie, by skarżący był adresatem kwestionowanej normy; interes prawny po jego stronie istnieje wówczas, gdy naruszenie praw podstawowych dotyczy jego sytuacji prawnej (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Formy naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw [w:] Skarga..., s. 78-81). Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwracał uwagę, że “rzeczą skarżącego jest wskazanie, w jaki sposób został on osobiście i bezpośrednio dotknięty naruszeniem jego wolności lub praw określonych w konstytucji” (postanowienie z 17 marca 1998 r., Ts 11/97, OTK ZU Nr 2/1998, poz. 28, s. 139). Trybunał Konstytucyjny skonfrontował twierdzenia skarżącego z tak określonymi wymaganiami co do legitymacji czynnej w postępowaniu skargowym.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie podlega żadnej wątpliwości okoliczność, iż skarżący nie był adresatem zaskarżonych norm,. Czynności prawne podjęte na podstawie układu polsko-amerykańskiego i kwestionowanej ustawy dotyczyły majątku Jadwigi P., a nie skarżącego. Jest więc oczywiste, że ewentualne naruszenie prawa własności, na które powołuje się skarżący, może mieć tylko charakter pośredni. O bezpośrednim naruszeniu jego praw można by mówić tylko wówczas, gdyby decyzje Ministra Finansów o wpisie do ksiąg wieczystych Skarbu Państwa jako właściciela wskazanych w skardze nieruchomości ograniczały zakres prawa własności przysługującego skarżącemu, uszczuplały jego majątek, co jednak – w niniejszej sprawie – nie miało miejsca.
Jadwiga P. zdecydowała o skorzystaniu z dobrodziejstwa układu polsko-amerykańskiego, przyjmując odszkodowanie za mienie pozostawione w Polsce. Z tym faktem skarżący wiąże uszczuplenie swego majątku. Trudno jednak dziś określić, jak wyglądałaby sytuacja prawna przedmiotowych nieruchomości, gdyby Jadwiga P. podjęła inną decyzję i nie zgłosiła swych roszczeń przed Komisją. Nie oznaczałoby to w sposób konieczny (automatycznie), że nieruchomości te znalazłyby się w majątku skarżącego. Uważając się za właścicielkę, Jadwiga P. mogłaby rozporządzić nimi za życia, czy też na wypadek śmierci w taki sposób, że skarżący nie miałby do nich żadnych praw. Związek między decyzją Jadwigi P. o skorzystaniu z możliwości, jakie stwarzał układ polsko-amerykański, a sytuacją majątkową skarżącego jest zatem dość odległy; w żadnym razie nie ma podstaw do twierdzenia, że gdyby nie decyzje Ministra Finansów dotyczące wpisów w księgach wieczystych nieruchomości Jadwigi P., majątek skarżącego zawierałby dodatkowe aktywa w postaci tychże nieruchomości. Uwaga na temat ewentualnych losów nieruchomości ukazuje wyraźnie, że związek między utratą przez Jadwigę P. własności nieruchomości (nawet, gdyby nastąpiło ona w wyniku działania zaskarżonych przepisów) a zubożeniem skarżącego jest czysto hipotetyczny. Utrata prawa przez spadkodawcę nie oznacza bezpośredniego naruszenia prawa spadkobiercy.
III
1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarga jest bezzasadna. Punktem wyjścia analizy, która prowadzi do takiego wniosku, musi być wyjaśnienie statusu prawnego przedmiotowych nieruchomości.
Powszechnie wiadomo, że w okresie powojennym wydano w Polsce szereg aktów prawnych, ustaw i dekretów, które w sposób zasadniczy zmieniły stosunki własnościowe w Polsce. Były wśród nich zarówno akty o charakterze rewolucyjnym, w sposób celowy zmierzające do zmiany systemu gospodarczego poprzez odjęcie własności prywatnej i nacjonalizację mienia (przede wszystkim ustawa z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych), były akty służące reformie rolnej (dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej), były wreszcie akty mające na celu uporządkowanie stanu własności po tragicznych wydarzeniach wojny. Do ostatniej kategorii aktów prawnych należy zaliczyć dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), który zastąpił wcześniejszą ustawę o majątkach opuszczonych i porzuconych (z 6 maja 1945 r.). Poszczególne składniki majątku Mariana i Michaliny D. były niewątpliwie przedmiotem zastosowania wielu z tych aktów; między innymi, o czym wspomina skarżący w swym piśmie, część majątku została znacjonalizowana. Skarga dotyczy jednak nieruchomości nie objętych ustawą nacjonalizacyjną. Z okoliczności faktycznych ujawnionych w aktach sprawy wynika natomiast, że nieruchomości te były potraktowane jako majątek opuszczony w rozumieniu dekretu z 8 marca 1946 roku.
Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 1 ust. 1 dekretu, “wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały, jest majątkiem opuszczonym”. Definicja ta, abstrahując od kryteriów narodowości i obywatelstwa właścicieli, od daty i przyczyn utraty posiadania, objęła swym zasięgiem wszelkie mienie, którego posiadacze w związku z wojną utracili faktyczne władztwo nad nim. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z 26 października 1956 r., zasadniczym celem przepisów o majątkach opuszczonych było zabezpieczenie mienia obywateli, którzy w związku z wojną utracili jego posiadanie (OSN 1957, poz. 1). Los nieruchomości opuszczonych uzależniony był od postawy właściciela. Dekret z 8 marca 1946 r. w art. 15 przewidywał przywrócenie posiadania na wniosek zainteresowanego złożony do 31 grudnia 1948 r. Przywrócenia posiadania, stosownie do art. 16 ust. 1 dekretu, mogli żądać także krewni w linii prostej, rodzeństwo oraz małżonek uprawnionego. Po roku 1948 uprawnieni mogli domagać się wydania im nieruchomości na drodze sądowej, w trybie powództwa windykacyjnego regulowanego prawem cywilnym lub wniosku o przywrócenie posiadania, regulowanego w art. 20 i nast. dekretu. Brak żądania zwrotu powodował, iż – zgodnie z art. 34 ust. 1 dekretu – z upływem 10 lat od końca roku kalendarzowego, w którym wojna została zakończona, Skarb Państwa nabywał własność majątku opuszczonego (tzw. przemilczenie). Data nabycia własności przez państwo przypadała więc na 1 stycznia 1956 r. Trzeba podkreślić, że skutek ten następował z mocy samego prawa, ex lege, z upływem terminu. Stwierdzenie nabycia prawa może nastąpić w dowolnym czasie i zawsze ma charakter deklaratoryjny. Tezę tę najdobitniej potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z 25 lutego 1987 r., w której uznano m.in., że prawo własności nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 34 ust. 1 lit.a dekretu “pozostaje w mocy i może być stwierdzone przez sąd również po uchyleniu powyższego dekretu przepisem art. 100 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości” (OSNC Nr 4/1988, poz. 46).
2. Trybunał Konstytucyjny podziela przekonanie, iż przejście własności na Skarb Państwa dokonujące się w trybie różnych ustaw i dekretów wydanych po wojnie, często następowało z naruszeniem obowiązującego wówczas prawa, a samo przejmowanie przez Państwo mienia bez odszkodowania, nawet jeśli pozostawało w zgodzie z przepisami, było oceniane jako pogwałcenie standardów obowiązujących w państwach demokratycznych. Przejęciu podlegało także mienie należące do obywateli państw obcych, którzy przed wojną posiadali w Polsce nieruchomości, akcje i udziały w spółkach prawa handlowego, prowadzili firmy. Z tego względu rządy państw demokratycznych, w trosce o własnych obywateli, podjęły starania o uzyskanie dla nich odpowiedniej rekompensaty finansowej za mienie pozostawione w Polsce. Konsekwencją tych działań były układy dwustronne, zawarte przez rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z rządami kilku państw europejskich oraz z rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki. Już 19 marca 1948 r. zawarty został układ dotyczący udzielenia przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę o nacjonalizacji, uzupełniony następnie układem w sprawie zaspokojenia francuskich roszczeń finansowych z 7 września 1951 r., 11 listopada 1954 r. został podpisany układ z Anglią dotyczący załatwienia spraw finansowych, 25 czerwca 1949 r. i 26 czerwca 1964 r. podpisano układ dotyczący odszkodowania interesów szwajcarskich w Polsce. Podobne umowy międzynarodowe dotyczyły także Szwecji (16 listopada 1949 r. i 29 października 1964 r.), Danii (12 maja 1949 r. i 26 lutego 1953 r.), Norwegii (23 grudnia 1955 r.), Grecji (22 listopada 1963 r.) i Holandii (20 grudnia 1963 r.).
Państwo Polskie przekazało kwoty uzgodnione w układach na zaspokojenie roszczeń obywateli państw obcych – stron układów. Występowały one niejako w roli powierników powołanych do wypłacenia swym obywatelom, na rachunek Państwa Polskiego, kwot rekompensaty obliczanych – między innymi – na podstawie dokumentów, które przekazywała strona polska. Podkreślenia wymaga, że obywatele Polscy, którzy znaleźli się za granicą lecz nie przyjęli obcego obywatelstwa nie mogli skorzystać z dobrodziejstwa, jakim były rekompensaty wypłacane przez Polskę na podstawie układów. Wydaje się oczywiste, że o obywatelstwo obce ubiegały się osoby zdecydowane pozostać poza granicami. Uzyskanie obywatelstwa państwa – strony układu otwierało im drogę do skorzystania ze świadczeń wypłacanych w zamian za pozostawiony majątek.
3. Trybunał Konstytucyjny podziela zapatrywanie skarżącego, iż układ ze Stanami Zjednoczonymi, podpisany 16 lipca 1960 r. w Waszyngtonie, miał zastosowanie do skutków zdarzeń, które wystąpiły przed jego wejściem w życie. Wynika to z preambuły układu oraz treści art. I A. Układające się strony wyraźnie określiły, że pragną “dokonać uregulowania roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Polski”, przy czym chodziło o zaspokojenie roszczeń “z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia (...), które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie niniejszego układu”. Myśl ta została rozwinięta w kolejnym artykule; art. II wylicza trzy kategorie roszczeń uważanych za uregulowane i zaspokojone układem. Są to roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu:
a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia,
b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń,
c) długów przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane lub przejęte przez Polskę.
Treść cytowanych postanowień nie pozostawia wątpliwości, że układ obejmował także roszczenia osób, które utraciły własność w wyniku stosowania dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Własność przechodziła bowiem na Skarb Państwa już w 1956 r., a zatem przed podpisaniem układu. Układ polsko-amerykański rozróżniał, co wynika wprost z cytowanych postanowień (art. II lit.b), sytuację przejęcia własności i jej ograniczenia. Która z nich wchodziła w grę, zależało przede wszystkim od stanu prawnego nieruchomości; w przypadku przejścia jej własności na Skarb Państwa, obojętne na jakiej podstawie, przyznawano odszkodowanie jak za utratę własności, a nie jej ograniczenie. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w protokole podpisanym w Warszawie 29 listopada 1960 r., przedstawiciele układających się stron ustalili niektóre techniczne zasady współpracy w realizacji układu. W punkcie 7 protokołu Reprezentant Stanów Zjednoczonych został zobowiązany do przekazywania Reprezentantowi Polski dokumentów będących dowodem wygaśnięcia prawa osób, które otrzymały odszkodowanie. Wyliczono tam trzy kategorie dokumentów, nawiązując do każdego z trzech tytułów wypłaty odszkodowania przewidzianych w art. II układu. I tak, Reprezentant Stanów Zjednoczonych miał przekazywać stronie polskiej:
a) papiery wartościowe emitowane przez osoby prawne a stanowiące własność takich osób, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na nacjonalizacji lub innego rodzaju przejęciu przez Polskę całej własności takich osób prawnych,
b) podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się (....) praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce – jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach,
c) uwierzytelnione zrzeczenie się, podpisane przez osoby, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na długach przedsiębiorstw znacjonalizowanych lub przejętych przez Polskę.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że obie strony układu przywiązywały istotną wagę do dokumentów wymaganych od osób uzyskujących zaspokojenie roszczeń; ostatecznie trafiały one do strony polskiej, na której rachunek cała operacja była przeprowadzana. Zestawienie treści art. II układu z treścią protokołu prowadzi do stwierdzenia, że rodzaj dokumentów przekazywanych Polsce, a także treść oświadczenia składanego przez osobę zainteresowaną (jeśli takie było wymagane), były ściśle skorelowane z tytułem, na podstawie którego przyznawano odszkodowanie. Utrata własności na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich stanowiła niewątpliwie tytuł objęty art. II lit.b) układu. W pierwszej grupie tytułów (lit.a) mieściło się bowiem przejęcie praw majątkowych (udziałowych), ucieleśnionych w papierach wartościowych emitowanych przez osoby prawne; osoba ubiegająca się o odszkodowanie musiała być właścicielem, ale i posiadaczem tych papierów wartościowych, skoro warunkiem uzyskania odszkodowania było ich wydanie. W przypadku wypłaty odszkodowania z tytułu utraty własności rzeczy pozostawionych w Polsce lub ograniczenia ich używania, odpowiednio do sytuacji formułowano oświadczenie o zrzeczeniu się praw.
Rację ma więc skarżący, gdy pisze, że treść oświadczenia była z góry ustalona. Trzeba jednak dodać, że była ustalona odpowiednio do tytułu prawnego będącego podstawą wypłaty danej osobie należnego jej odszkodowania. Zdecydowanie błędne jest natomiast twierdzenie skarżącego, iż “składanie takich oświadczeń miało charakter przymusowy”. Nikt bowiem nie zmuszał obywateli Stanów Zjednoczonych do występowania z roszczeniami odszkodowawczymi przeciwko rządowi polskiemu. Natomiast przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia własności uzależnione było od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności. Trudno dziś oceniać skutki cywilnoprawne takiego oświadczenia, zwłaszcza, że było ono składane przez obywateli Stanów Zjednoczonych. Oświadczenia te były natomiast niewątpliwie wyrazem świadomości składających je podmiotów, że mienie pozostawione w Polsce przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie ustaw i dekretów tam obowiązujących, a ponadto były wyrazem rezygnacji z dochodzenia praw w zamian za wypłacone odszkodowanie. W każdym razie z celu, jaki – według preambuły – przyświecał układowi, z treści jego art. IV oraz postanowień protokołu podpisanego w Warszawie wynika w sposób jednoznaczny, że układające się strony traktowały te oświadczenia jako dowód załatwienia wszelkich roszczeń, zarówno finansowych jak i rzeczowoprawnych, obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Polski.
W podsumowaniu tego fragmentu rozważań Trybunał Konstytucyjny – nie kwestionując wprowadzonego w układzie rozróżnienia przejęcia własności i jej ograniczenia – stwierdza, że ocena, który z tytułów prawnych odszkodowania wystąpił w konkretnym przypadku zależy od okoliczności faktycznych. Konieczna jest więc analiza dokumentów, towarzyszących wypłacie odszkodowania w ocenianym przypadku.
4. Ocena dokumentów przedstawionych przez skarżącego, a dotyczących roszczeń Jadwigi P., nie pozostawia – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – żadnych wątpliwości co do tytułu wypłaty odszkodowania w tym przypadku.
W pierwszej kolejności należy odwołać się do orzeczenia Komisji Rządu Stanów Zjednoczonych. Gdy chodzi o nieruchomości położone przy ul. Modrzewiowej 17, Basztowej 18 i Św. Marka 37, Komisja wprawdzie powołała się na utratę prawa ich użytkowania na podstawie polskiej ustawy z 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe, jednak należne Jadwidze P. odszkodowanie wyliczyła biorąc pod uwagę wartość działek i położonych na nich budynków, a nie dochodów, jakie przynoszą tego rodzaju nieruchomości. Tak więc “przy określaniu wartości tych trzech parcel, Komisja wzięła pod uwagę....ceny podobnych posesji w Krakowie”. Komisja ustaliła wartość każdej z nieruchomości, a następnie pomniejszyła sumę o kwotę długu hipotecznego, jaki ciążył na nieruchomości przy ul. Basztowej 18. Ostatecznie Komisja w swym orzeczeniu jednoznacznie stwierdza, że należne odszkodowanie obejmuje “wartość netto własności roszczącej w momencie jej utraty”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego teza skarżącego, iż odszkodowanie przyznane Jadwidze P. obejmowało tylko straty związane z ograniczeniem używania nieruchomości na podstawie ustawy – Prawo lokalowe, pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z treścią orzeczenia. Gdyby w istocie Komisja zajmowała się rekompensatą uszczuplenia dochodów związanych z wprowadzeniem w Polsce publicznej gospodarki lokalami, dane, które musiałaby wziąć pod uwagę, to wysokość czynszu pobieranego w systemie najmu wolnego, wysokość nakładów na nieruchomość, kosztów administrowania, itd. Ustalanie cen rynkowych nieruchomości oraz długów obciążających prawo własności byłoby pozbawione sensu, gdyby Komisja zmierzała do określenia odszkodowania jedynie za utratę korzyści, jakie przynosi budynek mieszkalny z tytułu najmu położonych w nim lokali. Ponadto, gdyby w istocie chodziło o odszkodowanie za ograniczenie korzystania z nieruchomości, podstawowy zarzut skarżącego powinien się kierować przeciwko temu, że Komisja uwzględniła te ograniczenia dopiero od 1959 r., choć objęcie publiczną gospodarką lokalami i pozbawienie właścicieli możliwości czerpania korzyści ze swych kamienic nastąpiło znacznie wcześniej, bo na podstawie dekretu o publicznej gospodarce lokalami z dnia 21 grudnia 1945 r. (Dz.U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powołanie się w orzeczeniu na ustawę z 1959 r. – Prawo lokalowe miało więc tylko to znaczenie, że pozwalało umiejscowić w czasie ostateczną utratę atrybutów właścicielskich przez roszczącą. Moment przejścia własności na Skarb Państwa w oparciu o przepisy dekretu z 1946 r., wobec jakichkolwiek formalnych aktów władzy, był trudniejszy do ustalenia.
Podobny tryb obliczenia należnego odszkodowania Komisja zastosowała w stosunku do nieruchomości przy ul. Karmelickiej 4 i 6. Tu także podstawę stanowiła wartość rynkowa nieruchomości. Ponieważ jednak spadkodawca roszczącej nie był właścicielem nieruchomości, lecz posiadał udziały w spółce, do której nieruchomości te należały, w orzeczeniu Komisja uznała, że “Jadwiga P. jest upoważniona (...) do otrzymania za tę część roszczenia kwoty (...) za należną jej w spadku jedną czwartą wartości udziałów w tej własności”. W tym przypadku także nie ma więc wątpliwości, iż wypłacone odszkodowanie stanowiło równowartość utraconego prawa własności, a nie rekompensatę utraconych korzyści.
Fakt przyjęcia odszkodowania w zamian za utratę prawa własności został potwierdzony w oświadczeniu Jadwigi P., złożonym i zaprzysiężonym przed notariuszem 10 stycznia 1966 r. W oświadczeniu znalazło się między innymi sformułowanie: “niniejszym przekazuję, zrzekam się i przenoszę na Rząd Polski całe moje prawo, tytuł własności i udział w takich pozycjach mienia, na których opiera się orzeczenie”. Treść oświadczenia w żadnym razie nie pozwala wątpić co do stanu świadomości i zamiarów Jadwigi P. W tej sytuacji nie ma podstaw do podważania tezy, że Jadwiga P. była świadoma skutków prawnych, jakie wywołały akty prawne uchwalone w Polsce i zrezygnowała z dochodzenia zwrotu nieruchomości w zamian za przyznane jej odszkodowanie równe wartości rynkowej utraconych dóbr.
Podsumowując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wszystkie znane okoliczności sprawy, a przede wszystkim sposób obliczenia odszkodowania udokumentowany w orzeczeniu o jego przyznaniu oraz treść oświadczeń złożonych przez Jadwigę Pascal przed komisją Rządu Stanów Zjednoczonych, jednoznacznie wskazują na utratę przez nią własności nieruchomości położonych w Krakowie, przy ul. Modrzewiowej 17, Basztowej 18, Św. Marka 37 oraz praw do nieruchomości położonych przy ul. Karmelickiej 4 i 6. Taki stan prawny został potwierdzony przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych USA. W adresowanym do Jadwigi P. piśmie z 7 lipca 1980 r. stwierdzono wyraźnie, że: “wszelkie roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych wynikające z przejęcia własności przez rząd Polski przed 16 lipca 1960 zostały zaspokojone na mocy umowy z dnia 16 lipca 1960 r. pomiędzy rządami Stanów Zjednoczonych i Polski”. Umowa ta, według Ministerstwa, “jest uznawana za ostateczną, nieodwołalną, ważną i obowiązującą zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego”. Co więcej, rząd USA – jak wynika z pisma – jest przekonany, że przez umowę z 16 lipca 1960 r. interesy ogółu osób wnoszących roszczenia zostały rozwiązane najlepiej, jak tylko było to możliwe w istniejącej sytuacji.
W świetle powyższych ustaleń jest oczywiste, że przedmiotowe nieruchomości nie mogły wchodzić w skład spadku po Jadwidze P.
IV
1. Postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone także z powodu niedopuszczalności kontroli umów międzynarodowych w całości wykonanych, które wywołały skutki wobec obywateli państw obcych.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż jednym ze sposobów utraty mocy obowiązującej przez umowę międzynarodową jest całkowite jej wykonanie. Jako przykłady umów wygasających na skutek ich wykonania w literaturze podaje się umowy dotyczące wypłaty odszkodowania czy restytucji mienia (por. R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1999).
Układy dotyczące odszkodowań podpisane z wieloma krajami w okresie powojennym, o których była mowa w pkt. III uzasadnienia, nie podlegały ratyfikacji i nie wymagały publikacji. Takie umowy określane są mianem zawieranych w trybie prostym. Powinny być one wykonywane przez organy państwa zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego i art. 9 konstytucji (por. A. Wyrozumska, Stosowanie prawa międzynarodowego w prawie krajowym, Biuletyn Ośrodka Informacji i Dokumentacji Rady Europy i Centrum Europejskiego UW, 1998, nr 3-4, s. 31). Wykonanie przez stronę polską kwestionowanego układu z 1960 r. polegało na przekazaniu umówionych kwot rządowi USA, który z kolei wypłacił odszkodowania swoim obywatelom. Państwo Polskie wywiązało się z tego zobowiązania.
Obowiązek przestrzegania zawartych zobowiązań międzynarodowych sprzeciwia się wzruszeniu tych spośród nich, które zostały zrealizowane przez obie strony. Układ polsko-amerykański wywołał skutki nieodwracalne, a całkowite jego wykonanie przez obie strony powoduje, iż traktowany być musi jak umowa międzynarodowa, która wygasła.
2. Na zakończenie Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że wszystkie powojenne akty prawne dotyczące nacjonalizacji i innych form przejęcia własności, odnosiły się do określonych kategorii mienia, posługiwały się więc kryterium przedmiotowym; abstrahowały od kryterium obywatelstwa czy narodowości właścicieli. Wyjątek stanowiły postanowienia w sprawie majątków poniemieckich. Tak więc ustawy i dekrety wywołały skutek wobec ogółu obywateli polskich, niezależnie od miejsca ich zamieszkania i – ewentualnie – przyjęcia przez nich obywatelstwa państwa obcego. Różnica sytuacji prawnej obywateli polskich nie posiadających innego obywatelstwa i tych, którzy przebywając w Stanach Zjednoczonych (a także innych krajach, z którymi Polska zawarła układy) uzyskali obywatelstwo tego kraju polegała na tym, że o ile ta pierwsza grupa nie uzyskała rekompensaty za utracone mienie, o tyle druga grupa, właśnie na podstawie kwestionowanego układu, otrzymała odszkodowania wypłacone przez rząd amerykański z pieniędzy przekazanych na ten cel przez rząd polski. W świetle tych okoliczności jako bezpodstawny należy ocenić zawarty w skardze zarzut nierównego (gorszego) traktowania przez Państwo Polskie Polaków, którzy przyjęli obywatelstwo Stanów Zjednoczonych.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 24 października 2000 r.
Sygn. SK 31/99
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Mączyński – przewodniczący
Wiesław Johann
Krzysztof Kolasiński
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
po rozpoznaniu 24 października 2000 r. na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Adama R. dotyczącej niezgodności:
– art. 1, art. 2, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) z art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 21 ust. 2, art. 2 (zasada niedziałania prawa wstecz), art. 88 ust. 3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.,
– umowy międzynarodowej – Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zawartego w Waszyngtonie 16 lipca 1960 r. (niepublikowany) z art. 64 ust. 2 i ust. 3, art. 88 ust. 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w sprawie ponieważ wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne i zbędne z powodu oczywistej bezzasadności skargi.
Uzasadnienie:
I
1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 lipca 1999 r. Adam R. domaga się stwierdzenia, iż art. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) oraz Układ między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zawarty w Waszyngtonie 16 lipca 1960 r. (niepublikowany) są niezgodne z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzuca naruszenie art. 2 (zasada niedziałania prawa wstecz), art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 3 konstytucji. Art. 2 kwestionowanej ustawy przewiduje, że wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, że stosuje się ją również do nieruchomości, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umów zawartych przed ogłoszeniem ustawy.
Na podstawie powołanych przepisów Minister Finansów w 1971 r. wydał decyzje administracyjne stwierdzające, iż wskazane w nich nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa, który następnie został ujawniony w księgach wieczystych jako właściciel. Decyzje dotyczyły nieruchomości położonych w Krakowie przy ul.: Modrzewiowej nr 17, Basztowej 18, Św. Marka 37 (decyzje z 19 lipca 1971 r.), Karmelickiej 4 i 6 (decyzje z 24 października 1971 r.). Pochodzące sprzed 1939 r. wpisy w księgach wieczystych wskazywały, że trzy pierwsze nieruchomości stanowiły własność Mariana i Michaliny D., natomiast dwie pozostałe – spółki z o.o. “Bagatela”, której Marian D. był udziałowcem. Jedyna spadkobierczyni małżonków D., Jadwiga P. z domu D., zgłosiła swe roszczenia do amerykańskiej komisji odszkodowawczej (Foreign Claims Settlement Commission), utworzonej na podstawie zaskarżonego układu polsko-amerykańskiego. W wyniku stosownego postępowania decyzją z 17 listopada 1965 r. komisja przyznała spadkobierczyni właścicieli odszkodowanie za trzy pierwsze nieruchomości oraz za 4/16 dwóch pozostałych, co odpowiadało wielkości udziałów spadkodawcy w spółce będącej ich właścicielką. Decyzje Ministra Finansów, wydane w oparciu o art. 2 i art. 5 zaskarżonej ustawy, stały się podstawą ujawnienia w księgach wieczystych tych nieruchomości Skarbu Państwa jako ich właściciela.
Skarżący Adam R. stoi na stanowisku, iż powołane decyzje Ministra Finansów są pozbawione podstawy prawnej, gdyż przyznanie uprawnionemu odszkodowania za nieruchomości nie było równoznaczne z przejściem własności na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego, Jadwidze P. “przyznano odszkodowanie za utratę możliwości korzystania z nieruchomości, nie zaś za utratę prawa własności”. Kierując się tym przekonaniem Adam R., który – jak twierdzi – jest jedynym spadkobiercą Jadwigi P., 20 grudnia 1996 r. wystąpił do Ministra Finansów o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzających przejście własności na rzecz Skarbu Państwa. Jednobrzmiącymi decyzjami z 9 czerwca 1997 r. Minister Finansów odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1971 r. i ostatecznie, decyzją z 2 lipca 1997 r., wydaną w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw, utrzymał w mocy decyzje z 9 czerwca 1997 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów stwierdził, że – wbrew stanowisku Adama R. – strona amerykańska przyznała Jadwidze P. odszkodowanie wysokości pełnej wartości nieruchomości, a nie w wysokości strat wynikających z ograniczenia używania. Przyznanie odszkodowania odpowiadającego całkowitej wartości nieruchomości wygasza, w ocenie Ministra Finansów, wszelkie roszczenia obywateli amerykańskich i ich następców prawnych wobec Państwa Polskiego. Minister Finansów zwrócił ponadto uwagę, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z 1971 r. stałoby się źródłem bezpodstawnego wzbogacenia; “spadkobierca bowiem otrzymałby prawo własności nieruchomości, za którą właściciel otrzymał już pełne odszkodowanie z przeznaczonych na ten cel środków Państwa Polskiego.”
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę w poszerzonym, 7-osobowym składzie, wyrokiem z 17 maja 1998 r. oddalił skargi Adama R. na decyzje Ministra Finansów. Sąd również nie podzielił zapatrywania skarżącego, jakoby odszkodowanie przyznane Jadwidze P. służyło jedynie pokryciu strat spowodowanych ograniczeniem używania nieruchomości. W ocenie sądu układ polsko-amerykański z 1960 r. stworzył podstawę do zaspokojenia nie tylko roszczeń związanych z przejęciem przez Polskę własności na podstawie obowiązujących wówczas ustaw i dekretów, ale także przewidział odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych, których mienie zostało przejęte przez Polskę bez podstawy prawnej. Postanowienia układu wyraźnie wskazują, że “układ stworzył podstawę do dochodzenia i zaspokojenia także takich żądań, których w ogóle nie uregulowały obowiązujące wówczas w Polsce przepisy prawne”. W konsekwencji, zdaniem sądu, układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw, “jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez państwo polskie.”
Wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony skarżącemu 24 maja 1999 r. Skarga do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęła z zachowaniem 2 miesięcznego terminu przewidzianego w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Skarżący twierdzi, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyka bezpośrednio sfery jego praw i wolności. Utrzymało ono w mocy decyzje wydane w oparciu o zaskarżone przepisy ustawy z 1968 r. i układu z 1960 r. Artykułowi 2 ustawy skarżący zarzuca, iż odsyła on w sposób ogólny do “umów międzynarodowych”, co prowadzi do powstania sytuacji sprzecznej z art. 88 ust. 3 i art. 87 ust. 1 konstytucji, które uzależniają obowiązywanie umów międzynarodowych od ich ratyfikacji i prawidłowego ogłoszenia. W konsekwencji stosowania art. 2 ustawy, własność jest ograniczana przez akt pozaustawowy (układ polsko-amerykański), co narusza wprost art. 64 ust. 3 konstytucji. Ponieważ ograniczenia te dotyczą tylko niektórych uprawnionych, dochodzi do pogwałcenia art. 64 ust. 2 konstytucji, gwarantującego wszystkim równą ochronę prawa. Zdaniem skarżącego, inne traktowanie właścicieli będących obywatelami państw obcych wyraźne jest zwłaszcza w określeniu warunków wywłaszczenia; warunki odjęcia własności nie odpowiadają art. 21 ust. 2 konstytucji. Artykułowi 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy, przewidującym stosowanie przepisów ustawy do umów międzynarodowych zawartych przed jej ogłoszeniem, skarżący zarzuca naruszenie ujętej art. 2 konstytucji zasady niedziałania prawa wstecz. Jego zdaniem, wszystkie podniesione zarzuty prowadzą do wniosku, iż ustawa z 1968 r. narusza konstytucyjnie chronione prawo własności, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 konstytucji.
W ocenie skarżącego sam fakt, iż układ polsko-amerykański, nie ratyfikowany i nie opublikowany, stał się w obrocie wewnętrznym źródłem prawa powszechnie obowiązującego, stanowi naruszenie art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 3 konstytucji. Jego postanowienia, wkraczając w sferę własności i praw majątkowych, prowadzą do zróżnicowania podmiotowego osób, co jest sprzeczne z art. 64 ust. 2 i 3 konstytucji.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 29 lutego 2000 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym zaskarżone przepisy ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa nie są niezgodne z powołanymi jako wzorce kontroli przepisami konstytucji. Gdy zaś chodzi o kontrolę konstytucyjną układu polsko-amerykańskiego z 1960 r., zdaniem Prokuratora Generalnego, postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Niezależnie od sformułowania stanowiska merytorycznego, Prokurator Generalny zwrócił uwagę na występującą w sprawie wątpliwość formalną. W aktach sprawy brak dokumentów, które uzasadniałyby twierdzenie skarżącego, iż jest on jedynym spadkobiercą Jadwigi P.
Uzasadniając stanowisko merytoryczne Prokurator Generalny zwrócił uwagę, iż kwestionowany układ polsko-amerykański dotyczy “całokształtu bogatej problematyki odszkodowawczej Rządu Polskiego dla obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki”. Układ ten, zawarty w wyniku inicjatywy Stanów Zjednoczonych, z woli stron nie został ratyfikowany i opublikowany. Pomimo tego, układające się strony zrealizowały go; żadna ze stron nie wypowiedziała układu. Wywołał on już, często nieodwracalne, skutki prawne. Kwestionowana umowa międzynarodowa w całości nie wiąże się z przedmiotową sprawą. Jeśli wypłacone na jej podstawie odszkodowanie, jakie otrzymała Jadwiga P., nie satysfakcjonuje uprawnionej, czy jej spadkobierców, roszczenia z tytułu utraty mienia pozostawionego w Polsce mogą być kierowane wyłącznie do Rządu Stanów Zjednoczonych. Prokurator Generalny przedstawił też, wyrażone w literaturze, rozbieżne poglądy w kwestii zakresu umów międzynarodowych, które mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Przychylił się do stanowiska, głoszącego, iż art. 79 ust. 1 konstytucji, pozwalający w trybie skargowym badać ustawy i “inne akty normatywne”, dotyczy tylko tych umów międzynarodowych, które zostały ratyfikowane i ogłoszone w odpowiednim trybie. Tylko one bowiem stanowią akt normatywny w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji. Kwestionowana umowa tych warunków nie spełnia, co uzasadnia umorzenie postępowania skargowego.
Z kolei zaskarżone przepisy ustawy o dokonywaniu wpisów nie mogą być oceniane z punktu widzenia konstytucyjnych norm gwarantujących prawo własności. Chociaż przepisy te dotyczą praw majątkowych, to jednak nie kreują one praw, ani nie zmieniają ich. Wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny i jedynie odzwierciedla ukształtowany już stan prawny. Kwestionowana ustawa określiła sposób dokonywania wpisów na rzecz Skarbu Państwa, uwzględniając z jednej strony – przyjęte w prawie polskim zasady prowadzenia ksiąg wieczystych, z drugiej zaś – umowy zawarte przez Państwo Polskie z innymi państwami, dotyczące regulacji praw majątkowych. Ewentualne podważenie zasadności wpisu mogło być dokonane przez zainteresowaną Jadwigę P. w trybie obowiązujących wówczas art. 53 § 1 w zw. z art. 56 dekretu z 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych.
Ponieważ wpisy do ksiąg wieczystych, ze względu na swój deklaratoryjny charakter, z natury rzeczy dotyczą stanów powstałych wcześniej, na podstawie innych przepisów, prawidłowe są sformułowania zawarte w kwestionowanych przepisach ustawy, które nakazują stosować ją do stanów prawnych zaistniałych przed jej ogłoszeniem. Nie może być mowy o naruszeniu zasady niedziałania prawa wstecz.
3. W piśmie z 13 czerwca 2000 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska Prokuratora Generalnego.
Przede wszystkim odrzucił zarzuty formalne. Zdaniem skarżącego prawo wniesienia skargi konstytucyjnej, zgodnie z art. 46 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przysługuje podmiotowi, któremu doręczono prawomocny wyrok, ostateczną decyzję lub inne prawomocne rozstrzygnięcie. Sam fakt, że skarżący był adresatem ostatecznego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego legitymuje go więc, w jego ocenie, do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie skargowym. Jednocześnie skarżący wyraził gotowość przedłożenia na wezwanie sądu odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Jadwidze P. Wyjaśnił też, że odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z uzasadnieniem został dostarczony jego pełnomocnikowi 24 maja 1999 r., co oznacza, że dwumiesięczny termin do wniesienia skargi zachowano.
Stanowisko merytoryczne Prokuratora Generalnego skarżący ocenił jako nietrafne. Uzupełniając własną argumentację podkreślił, że układ polsko-amerykański przewidywał odszkodowania na wypadek: nacjonalizacji mienia lub jego przejęcia przez Skarb Państwa oraz ograniczenia możliwości korzystania z mienia, jeśli zdarzenia te miały miejsce przed dniem jego podpisania. Na jego podstawie w żadnym razie nie nastąpiło przeniesienie własności przysługującej Jadwidze P. na rzecz Skarbu Państwa. Podstawą przejścia własności nie było też oświadczenie, jakie złożyła Jadwiga P. przed komisją. Treść jego była z góry ustalona, złożenie oświadczenia miało charakter przymusowy i nie mogło skutkować zrzeczeniem się prawa własności, zwłaszcza, że dotyczyło ono także nieruchomości uprzednio znacjonalizowanych. W ocenie skarżącego, układ stosowany jest przez Polskę w złej wierze, gdyż “strona polska wykorzystała tę umowę jako carte blanche do wywłaszczania obywateli amerykańskich w okresie już po jej zawarciu”. Skarżący nie rozważa jednak konsekwencji tego faktu w stosunkach międzynarodowych, lecz skupia uwagę na skutkach materialnoprawnych, jakie układ polsko-amerykański wywarł w sferze konstytucyjnych praw obywatela państwa – strony układu.
Skarżący, inaczej niż Prokurator Generalny, stoi na stanowisku, że przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być także przepisy umów międzynarodowych, które nie zostały ratyfikowane, jeśli tylko na ich podstawie zostało wydane ostateczne orzeczenie dotyczące praw konstytucyjnych. Zdaniem skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jego prawach określonych w konstytucji właśnie na podstawie układu polsko-amerykańskiego. Nie ma więc podstaw do umorzenia postępowania w zakresie badania zgodności układu z konstytucją.
Gdy zaś chodzi o ocenę zaskarżonych przepisów ustawy, to skarżący wyjaśnia, iż nie kwestionuje zgodności ustalonej nimi procedury dokonywania wpisów z obowiązującym wówczas dekretem, lecz materialnoprawne podstawy ich dokonywania. Według art. 2 zaskarżonej ustawy przejście własności nastąpiło na podstawie układu, a układ takiej podstawy nie stanowi. Przejście własności pozbawione było zatem podstawy prawnej.
W piśmie skarżącego pojawił się nowy argument wspierający skargę, związany z obywatelstwem. Zaskarżona ustawa w art. 1 przewiduje dokonywanie wpisów na rzecz Skarbu Państwa tylko w przypadku nieruchomości przejętych od obywateli państw obcych. Tymczasem Jadwiga P., jak pisze skarżący, nigdy nie utraciła obywatelstwa polskiego. W tej sytuacji wpis był zatem dokonany bezpodstawnie. Praktyka taka jest nadal bardzo częsta. Stosowanie ustawy z 1968 r. do obywateli polskich – w ocenie skarżącego – rażąco narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego.
Skarżący zwrócił wreszcie uwagę, iż Prokurator Generalny nie zakwestionował zasadności skargi w zakresie, w jakim zarzuca ona naruszenie art. 21 i 77 konstytucji.
II
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przy rozpatrywaniu skargi Adama R., podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie legitymacji do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego, wyrażonemu w piśmie z 13 czerwca 2000 r., o istnieniu legitymacji nie decyduje sam fakt, iż jest on adresatem ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego przez odpowiedni organ. Wyczerpanie toku instancji stanowi tylko formalny warunek, od którego konstytucja uzależnia możliwość rozpoczęcia postępowania skargowego. Zasadniczą, merytoryczną przesłanką wystąpienia ze skargą jest naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. W literaturze podkreśla się, że “zawsze więc po stronie skarżącego będzie musiał powstać określony uszczerbek, zawsze też skarżący musi mieć interes prawny we wniesieniu skargi” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 1998, s. 326). Wynika to z założenia, że skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony wolności i praw obywatela poprzez eliminowanie z porządku prawnego aktów sprzecznych z konstytucją (por. J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej [w:] Skarga konstytucyjna, Warszawa 2000, s. 55). Stąd naruszenie, na które powołuje się skarżący, musi mieć charakter osobisty, aktualny i bezpośredni. Z osobistego charakteru naruszenia wynika między innymi wymaganie, by skarżący był adresatem kwestionowanej normy; interes prawny po jego stronie istnieje wówczas, gdy naruszenie praw podstawowych dotyczy jego sytuacji prawnej (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Formy naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw [w:] Skarga..., s. 78-81). Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwracał uwagę, że “rzeczą skarżącego jest wskazanie, w jaki sposób został on osobiście i bezpośrednio dotknięty naruszeniem jego wolności lub praw określonych w konstytucji” (postanowienie z 17 marca 1998 r., Ts 11/97, OTK ZU Nr 2/1998, poz. 28, s. 139). Trybunał Konstytucyjny skonfrontował twierdzenia skarżącego z tak określonymi wymaganiami co do legitymacji czynnej w postępowaniu skargowym.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie podlega żadnej wątpliwości okoliczność, iż skarżący nie był adresatem zaskarżonych norm,. Czynności prawne podjęte na podstawie układu polsko-amerykańskiego i kwestionowanej ustawy dotyczyły majątku Jadwigi P., a nie skarżącego. Jest więc oczywiste, że ewentualne naruszenie prawa własności, na które powołuje się skarżący, może mieć tylko charakter pośredni. O bezpośrednim naruszeniu jego praw można by mówić tylko wówczas, gdyby decyzje Ministra Finansów o wpisie do ksiąg wieczystych Skarbu Państwa jako właściciela wskazanych w skardze nieruchomości ograniczały zakres prawa własności przysługującego skarżącemu, uszczuplały jego majątek, co jednak – w niniejszej sprawie – nie miało miejsca.
Jadwiga P. zdecydowała o skorzystaniu z dobrodziejstwa układu polsko-amerykańskiego, przyjmując odszkodowanie za mienie pozostawione w Polsce. Z tym faktem skarżący wiąże uszczuplenie swego majątku. Trudno jednak dziś określić, jak wyglądałaby sytuacja prawna przedmiotowych nieruchomości, gdyby Jadwiga P. podjęła inną decyzję i nie zgłosiła swych roszczeń przed Komisją. Nie oznaczałoby to w sposób konieczny (automatycznie), że nieruchomości te znalazłyby się w majątku skarżącego. Uważając się za właścicielkę, Jadwiga P. mogłaby rozporządzić nimi za życia, czy też na wypadek śmierci w taki sposób, że skarżący nie miałby do nich żadnych praw. Związek między decyzją Jadwigi P. o skorzystaniu z możliwości, jakie stwarzał układ polsko-amerykański, a sytuacją majątkową skarżącego jest zatem dość odległy; w żadnym razie nie ma podstaw do twierdzenia, że gdyby nie decyzje Ministra Finansów dotyczące wpisów w księgach wieczystych nieruchomości Jadwigi P., majątek skarżącego zawierałby dodatkowe aktywa w postaci tychże nieruchomości. Uwaga na temat ewentualnych losów nieruchomości ukazuje wyraźnie, że związek między utratą przez Jadwigę P. własności nieruchomości (nawet, gdyby nastąpiło ona w wyniku działania zaskarżonych przepisów) a zubożeniem skarżącego jest czysto hipotetyczny. Utrata prawa przez spadkodawcę nie oznacza bezpośredniego naruszenia prawa spadkobiercy.
III
1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarga jest bezzasadna. Punktem wyjścia analizy, która prowadzi do takiego wniosku, musi być wyjaśnienie statusu prawnego przedmiotowych nieruchomości.
Powszechnie wiadomo, że w okresie powojennym wydano w Polsce szereg aktów prawnych, ustaw i dekretów, które w sposób zasadniczy zmieniły stosunki własnościowe w Polsce. Były wśród nich zarówno akty o charakterze rewolucyjnym, w sposób celowy zmierzające do zmiany systemu gospodarczego poprzez odjęcie własności prywatnej i nacjonalizację mienia (przede wszystkim ustawa z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych), były akty służące reformie rolnej (dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej), były wreszcie akty mające na celu uporządkowanie stanu własności po tragicznych wydarzeniach wojny. Do ostatniej kategorii aktów prawnych należy zaliczyć dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), który zastąpił wcześniejszą ustawę o majątkach opuszczonych i porzuconych (z 6 maja 1945 r.). Poszczególne składniki majątku Mariana i Michaliny D. były niewątpliwie przedmiotem zastosowania wielu z tych aktów; między innymi, o czym wspomina skarżący w swym piśmie, część majątku została znacjonalizowana. Skarga dotyczy jednak nieruchomości nie objętych ustawą nacjonalizacyjną. Z okoliczności faktycznych ujawnionych w aktach sprawy wynika natomiast, że nieruchomości te były potraktowane jako majątek opuszczony w rozumieniu dekretu z 8 marca 1946 roku.
Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 1 ust. 1 dekretu, “wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały, jest majątkiem opuszczonym”. Definicja ta, abstrahując od kryteriów narodowości i obywatelstwa właścicieli, od daty i przyczyn utraty posiadania, objęła swym zasięgiem wszelkie mienie, którego posiadacze w związku z wojną utracili faktyczne władztwo nad nim. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z 26 października 1956 r., zasadniczym celem przepisów o majątkach opuszczonych było zabezpieczenie mienia obywateli, którzy w związku z wojną utracili jego posiadanie (OSN 1957, poz. 1). Los nieruchomości opuszczonych uzależniony był od postawy właściciela. Dekret z 8 marca 1946 r. w art. 15 przewidywał przywrócenie posiadania na wniosek zainteresowanego złożony do 31 grudnia 1948 r. Przywrócenia posiadania, stosownie do art. 16 ust. 1 dekretu, mogli żądać także krewni w linii prostej, rodzeństwo oraz małżonek uprawnionego. Po roku 1948 uprawnieni mogli domagać się wydania im nieruchomości na drodze sądowej, w trybie powództwa windykacyjnego regulowanego prawem cywilnym lub wniosku o przywrócenie posiadania, regulowanego w art. 20 i nast. dekretu. Brak żądania zwrotu powodował, iż – zgodnie z art. 34 ust. 1 dekretu – z upływem 10 lat od końca roku kalendarzowego, w którym wojna została zakończona, Skarb Państwa nabywał własność majątku opuszczonego (tzw. przemilczenie). Data nabycia własności przez państwo przypadała więc na 1 stycznia 1956 r. Trzeba podkreślić, że skutek ten następował z mocy samego prawa, ex lege, z upływem terminu. Stwierdzenie nabycia prawa może nastąpić w dowolnym czasie i zawsze ma charakter deklaratoryjny. Tezę tę najdobitniej potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z 25 lutego 1987 r., w której uznano m.in., że prawo własności nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 34 ust. 1 lit.a dekretu “pozostaje w mocy i może być stwierdzone przez sąd również po uchyleniu powyższego dekretu przepisem art. 100 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości” (OSNC Nr 4/1988, poz. 46).
2. Trybunał Konstytucyjny podziela przekonanie, iż przejście własności na Skarb Państwa dokonujące się w trybie różnych ustaw i dekretów wydanych po wojnie, często następowało z naruszeniem obowiązującego wówczas prawa, a samo przejmowanie przez Państwo mienia bez odszkodowania, nawet jeśli pozostawało w zgodzie z przepisami, było oceniane jako pogwałcenie standardów obowiązujących w państwach demokratycznych. Przejęciu podlegało także mienie należące do obywateli państw obcych, którzy przed wojną posiadali w Polsce nieruchomości, akcje i udziały w spółkach prawa handlowego, prowadzili firmy. Z tego względu rządy państw demokratycznych, w trosce o własnych obywateli, podjęły starania o uzyskanie dla nich odpowiedniej rekompensaty finansowej za mienie pozostawione w Polsce. Konsekwencją tych działań były układy dwustronne, zawarte przez rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z rządami kilku państw europejskich oraz z rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki. Już 19 marca 1948 r. zawarty został układ dotyczący udzielenia przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę o nacjonalizacji, uzupełniony następnie układem w sprawie zaspokojenia francuskich roszczeń finansowych z 7 września 1951 r., 11 listopada 1954 r. został podpisany układ z Anglią dotyczący załatwienia spraw finansowych, 25 czerwca 1949 r. i 26 czerwca 1964 r. podpisano układ dotyczący odszkodowania interesów szwajcarskich w Polsce. Podobne umowy międzynarodowe dotyczyły także Szwecji (16 listopada 1949 r. i 29 października 1964 r.), Danii (12 maja 1949 r. i 26 lutego 1953 r.), Norwegii (23 grudnia 1955 r.), Grecji (22 listopada 1963 r.) i Holandii (20 grudnia 1963 r.).
Państwo Polskie przekazało kwoty uzgodnione w układach na zaspokojenie roszczeń obywateli państw obcych – stron układów. Występowały one niejako w roli powierników powołanych do wypłacenia swym obywatelom, na rachunek Państwa Polskiego, kwot rekompensaty obliczanych – między innymi – na podstawie dokumentów, które przekazywała strona polska. Podkreślenia wymaga, że obywatele Polscy, którzy znaleźli się za granicą lecz nie przyjęli obcego obywatelstwa nie mogli skorzystać z dobrodziejstwa, jakim były rekompensaty wypłacane przez Polskę na podstawie układów. Wydaje się oczywiste, że o obywatelstwo obce ubiegały się osoby zdecydowane pozostać poza granicami. Uzyskanie obywatelstwa państwa – strony układu otwierało im drogę do skorzystania ze świadczeń wypłacanych w zamian za pozostawiony majątek.
3. Trybunał Konstytucyjny podziela zapatrywanie skarżącego, iż układ ze Stanami Zjednoczonymi, podpisany 16 lipca 1960 r. w Waszyngtonie, miał zastosowanie do skutków zdarzeń, które wystąpiły przed jego wejściem w życie. Wynika to z preambuły układu oraz treści art. I A. Układające się strony wyraźnie określiły, że pragną “dokonać uregulowania roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Polski”, przy czym chodziło o zaspokojenie roszczeń “z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia (...), które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie niniejszego układu”. Myśl ta została rozwinięta w kolejnym artykule; art. II wylicza trzy kategorie roszczeń uważanych za uregulowane i zaspokojone układem. Są to roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu:
a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia,
b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń,
c) długów przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane lub przejęte przez Polskę.
Treść cytowanych postanowień nie pozostawia wątpliwości, że układ obejmował także roszczenia osób, które utraciły własność w wyniku stosowania dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Własność przechodziła bowiem na Skarb Państwa już w 1956 r., a zatem przed podpisaniem układu. Układ polsko-amerykański rozróżniał, co wynika wprost z cytowanych postanowień (art. II lit.b), sytuację przejęcia własności i jej ograniczenia. Która z nich wchodziła w grę, zależało przede wszystkim od stanu prawnego nieruchomości; w przypadku przejścia jej własności na Skarb Państwa, obojętne na jakiej podstawie, przyznawano odszkodowanie jak za utratę własności, a nie jej ograniczenie. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w protokole podpisanym w Warszawie 29 listopada 1960 r., przedstawiciele układających się stron ustalili niektóre techniczne zasady współpracy w realizacji układu. W punkcie 7 protokołu Reprezentant Stanów Zjednoczonych został zobowiązany do przekazywania Reprezentantowi Polski dokumentów będących dowodem wygaśnięcia prawa osób, które otrzymały odszkodowanie. Wyliczono tam trzy kategorie dokumentów, nawiązując do każdego z trzech tytułów wypłaty odszkodowania przewidzianych w art. II układu. I tak, Reprezentant Stanów Zjednoczonych miał przekazywać stronie polskiej:
a) papiery wartościowe emitowane przez osoby prawne a stanowiące własność takich osób, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na nacjonalizacji lub innego rodzaju przejęciu przez Polskę całej własności takich osób prawnych,
b) podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się (....) praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce – jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach,
c) uwierzytelnione zrzeczenie się, podpisane przez osoby, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na długach przedsiębiorstw znacjonalizowanych lub przejętych przez Polskę.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że obie strony układu przywiązywały istotną wagę do dokumentów wymaganych od osób uzyskujących zaspokojenie roszczeń; ostatecznie trafiały one do strony polskiej, na której rachunek cała operacja była przeprowadzana. Zestawienie treści art. II układu z treścią protokołu prowadzi do stwierdzenia, że rodzaj dokumentów przekazywanych Polsce, a także treść oświadczenia składanego przez osobę zainteresowaną (jeśli takie było wymagane), były ściśle skorelowane z tytułem, na podstawie którego przyznawano odszkodowanie. Utrata własności na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich stanowiła niewątpliwie tytuł objęty art. II lit.b) układu. W pierwszej grupie tytułów (lit.a) mieściło się bowiem przejęcie praw majątkowych (udziałowych), ucieleśnionych w papierach wartościowych emitowanych przez osoby prawne; osoba ubiegająca się o odszkodowanie musiała być właścicielem, ale i posiadaczem tych papierów wartościowych, skoro warunkiem uzyskania odszkodowania było ich wydanie. W przypadku wypłaty odszkodowania z tytułu utraty własności rzeczy pozostawionych w Polsce lub ograniczenia ich używania, odpowiednio do sytuacji formułowano oświadczenie o zrzeczeniu się praw.
Rację ma więc skarżący, gdy pisze, że treść oświadczenia była z góry ustalona. Trzeba jednak dodać, że była ustalona odpowiednio do tytułu prawnego będącego podstawą wypłaty danej osobie należnego jej odszkodowania. Zdecydowanie błędne jest natomiast twierdzenie skarżącego, iż “składanie takich oświadczeń miało charakter przymusowy”. Nikt bowiem nie zmuszał obywateli Stanów Zjednoczonych do występowania z roszczeniami odszkodowawczymi przeciwko rządowi polskiemu. Natomiast przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia własności uzależnione było od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności. Trudno dziś oceniać skutki cywilnoprawne takiego oświadczenia, zwłaszcza, że było ono składane przez obywateli Stanów Zjednoczonych. Oświadczenia te były natomiast niewątpliwie wyrazem świadomości składających je podmiotów, że mienie pozostawione w Polsce przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie ustaw i dekretów tam obowiązujących, a ponadto były wyrazem rezygnacji z dochodzenia praw w zamian za wypłacone odszkodowanie. W każdym razie z celu, jaki – według preambuły – przyświecał układowi, z treści jego art. IV oraz postanowień protokołu podpisanego w Warszawie wynika w sposób jednoznaczny, że układające się strony traktowały te oświadczenia jako dowód załatwienia wszelkich roszczeń, zarówno finansowych jak i rzeczowoprawnych, obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Polski.
W podsumowaniu tego fragmentu rozważań Trybunał Konstytucyjny – nie kwestionując wprowadzonego w układzie rozróżnienia przejęcia własności i jej ograniczenia – stwierdza, że ocena, który z tytułów prawnych odszkodowania wystąpił w konkretnym przypadku zależy od okoliczności faktycznych. Konieczna jest więc analiza dokumentów, towarzyszących wypłacie odszkodowania w ocenianym przypadku.
4. Ocena dokumentów przedstawionych przez skarżącego, a dotyczących roszczeń Jadwigi P., nie pozostawia – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – żadnych wątpliwości co do tytułu wypłaty odszkodowania w tym przypadku.
W pierwszej kolejności należy odwołać się do orzeczenia Komisji Rządu Stanów Zjednoczonych. Gdy chodzi o nieruchomości położone przy ul. Modrzewiowej 17, Basztowej 18 i Św. Marka 37, Komisja wprawdzie powołała się na utratę prawa ich użytkowania na podstawie polskiej ustawy z 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe, jednak należne Jadwidze P. odszkodowanie wyliczyła biorąc pod uwagę wartość działek i położonych na nich budynków, a nie dochodów, jakie przynoszą tego rodzaju nieruchomości. Tak więc “przy określaniu wartości tych trzech parcel, Komisja wzięła pod uwagę....ceny podobnych posesji w Krakowie”. Komisja ustaliła wartość każdej z nieruchomości, a następnie pomniejszyła sumę o kwotę długu hipotecznego, jaki ciążył na nieruchomości przy ul. Basztowej 18. Ostatecznie Komisja w swym orzeczeniu jednoznacznie stwierdza, że należne odszkodowanie obejmuje “wartość netto własności roszczącej w momencie jej utraty”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego teza skarżącego, iż odszkodowanie przyznane Jadwidze P. obejmowało tylko straty związane z ograniczeniem używania nieruchomości na podstawie ustawy – Prawo lokalowe, pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z treścią orzeczenia. Gdyby w istocie Komisja zajmowała się rekompensatą uszczuplenia dochodów związanych z wprowadzeniem w Polsce publicznej gospodarki lokalami, dane, które musiałaby wziąć pod uwagę, to wysokość czynszu pobieranego w systemie najmu wolnego, wysokość nakładów na nieruchomość, kosztów administrowania, itd. Ustalanie cen rynkowych nieruchomości oraz długów obciążających prawo własności byłoby pozbawione sensu, gdyby Komisja zmierzała do określenia odszkodowania jedynie za utratę korzyści, jakie przynosi budynek mieszkalny z tytułu najmu położonych w nim lokali. Ponadto, gdyby w istocie chodziło o odszkodowanie za ograniczenie korzystania z nieruchomości, podstawowy zarzut skarżącego powinien się kierować przeciwko temu, że Komisja uwzględniła te ograniczenia dopiero od 1959 r., choć objęcie publiczną gospodarką lokalami i pozbawienie właścicieli możliwości czerpania korzyści ze swych kamienic nastąpiło znacznie wcześniej, bo na podstawie dekretu o publicznej gospodarce lokalami z dnia 21 grudnia 1945 r. (Dz.U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powołanie się w orzeczeniu na ustawę z 1959 r. – Prawo lokalowe miało więc tylko to znaczenie, że pozwalało umiejscowić w czasie ostateczną utratę atrybutów właścicielskich przez roszczącą. Moment przejścia własności na Skarb Państwa w oparciu o przepisy dekretu z 1946 r., wobec jakichkolwiek formalnych aktów władzy, był trudniejszy do ustalenia.
Podobny tryb obliczenia należnego odszkodowania Komisja zastosowała w stosunku do nieruchomości przy ul. Karmelickiej 4 i 6. Tu także podstawę stanowiła wartość rynkowa nieruchomości. Ponieważ jednak spadkodawca roszczącej nie był właścicielem nieruchomości, lecz posiadał udziały w spółce, do której nieruchomości te należały, w orzeczeniu Komisja uznała, że “Jadwiga P. jest upoważniona (...) do otrzymania za tę część roszczenia kwoty (...) za należną jej w spadku jedną czwartą wartości udziałów w tej własności”. W tym przypadku także nie ma więc wątpliwości, iż wypłacone odszkodowanie stanowiło równowartość utraconego prawa własności, a nie rekompensatę utraconych korzyści.
Fakt przyjęcia odszkodowania w zamian za utratę prawa własności został potwierdzony w oświadczeniu Jadwigi P., złożonym i zaprzysiężonym przed notariuszem 10 stycznia 1966 r. W oświadczeniu znalazło się między innymi sformułowanie: “niniejszym przekazuję, zrzekam się i przenoszę na Rząd Polski całe moje prawo, tytuł własności i udział w takich pozycjach mienia, na których opiera się orzeczenie”. Treść oświadczenia w żadnym razie nie pozwala wątpić co do stanu świadomości i zamiarów Jadwigi P. W tej sytuacji nie ma podstaw do podważania tezy, że Jadwiga P. była świadoma skutków prawnych, jakie wywołały akty prawne uchwalone w Polsce i zrezygnowała z dochodzenia zwrotu nieruchomości w zamian za przyznane jej odszkodowanie równe wartości rynkowej utraconych dóbr.
Podsumowując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wszystkie znane okoliczności sprawy, a przede wszystkim sposób obliczenia odszkodowania udokumentowany w orzeczeniu o jego przyznaniu oraz treść oświadczeń złożonych przez Jadwigę Pascal przed komisją Rządu Stanów Zjednoczonych, jednoznacznie wskazują na utratę przez nią własności nieruchomości położonych w Krakowie, przy ul. Modrzewiowej 17, Basztowej 18, Św. Marka 37 oraz praw do nieruchomości położonych przy ul. Karmelickiej 4 i 6. Taki stan prawny został potwierdzony przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych USA. W adresowanym do Jadwigi P. piśmie z 7 lipca 1980 r. stwierdzono wyraźnie, że: “wszelkie roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych wynikające z przejęcia własności przez rząd Polski przed 16 lipca 1960 zostały zaspokojone na mocy umowy z dnia 16 lipca 1960 r. pomiędzy rządami Stanów Zjednoczonych i Polski”. Umowa ta, według Ministerstwa, “jest uznawana za ostateczną, nieodwołalną, ważną i obowiązującą zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego”. Co więcej, rząd USA – jak wynika z pisma – jest przekonany, że przez umowę z 16 lipca 1960 r. interesy ogółu osób wnoszących roszczenia zostały rozwiązane najlepiej, jak tylko było to możliwe w istniejącej sytuacji.
W świetle powyższych ustaleń jest oczywiste, że przedmiotowe nieruchomości nie mogły wchodzić w skład spadku po Jadwidze P.
IV
1. Postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone także z powodu niedopuszczalności kontroli umów międzynarodowych w całości wykonanych, które wywołały skutki wobec obywateli państw obcych.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż jednym ze sposobów utraty mocy obowiązującej przez umowę międzynarodową jest całkowite jej wykonanie. Jako przykłady umów wygasających na skutek ich wykonania w literaturze podaje się umowy dotyczące wypłaty odszkodowania czy restytucji mienia (por. R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1999).
Układy dotyczące odszkodowań podpisane z wieloma krajami w okresie powojennym, o których była mowa w pkt. III uzasadnienia, nie podlegały ratyfikacji i nie wymagały publikacji. Takie umowy określane są mianem zawieranych w trybie prostym. Powinny być one wykonywane przez organy państwa zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego i art. 9 konstytucji (por. A. Wyrozumska, Stosowanie prawa międzynarodowego w prawie krajowym, Biuletyn Ośrodka Informacji i Dokumentacji Rady Europy i Centrum Europejskiego UW, 1998, nr 3-4, s. 31). Wykonanie przez stronę polską kwestionowanego układu z 1960 r. polegało na przekazaniu umówionych kwot rządowi USA, który z kolei wypłacił odszkodowania swoim obywatelom. Państwo Polskie wywiązało się z tego zobowiązania.
Obowiązek przestrzegania zawartych zobowiązań międzynarodowych sprzeciwia się wzruszeniu tych spośród nich, które zostały zrealizowane przez obie strony. Układ polsko-amerykański wywołał skutki nieodwracalne, a całkowite jego wykonanie przez obie strony powoduje, iż traktowany być musi jak umowa międzynarodowa, która wygasła.
2. Na zakończenie Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że wszystkie powojenne akty prawne dotyczące nacjonalizacji i innych form przejęcia własności, odnosiły się do określonych kategorii mienia, posługiwały się więc kryterium przedmiotowym; abstrahowały od kryterium obywatelstwa czy narodowości właścicieli. Wyjątek stanowiły postanowienia w sprawie majątków poniemieckich. Tak więc ustawy i dekrety wywołały skutek wobec ogółu obywateli polskich, niezależnie od miejsca ich zamieszkania i – ewentualnie – przyjęcia przez nich obywatelstwa państwa obcego. Różnica sytuacji prawnej obywateli polskich nie posiadających innego obywatelstwa i tych, którzy przebywając w Stanach Zjednoczonych (a także innych krajach, z którymi Polska zawarła układy) uzyskali obywatelstwo tego kraju polegała na tym, że o ile ta pierwsza grupa nie uzyskała rekompensaty za utracone mienie, o tyle druga grupa, właśnie na podstawie kwestionowanego układu, otrzymała odszkodowania wypłacone przez rząd amerykański z pieniędzy przekazanych na ten cel przez rząd polski. W świetle tych okoliczności jako bezpodstawny należy ocenić zawarty w skardze zarzut nierównego (gorszego) traktowania przez Państwo Polskie Polaków, którzy przyjęli obywatelstwo Stanów Zjednoczonych.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.