Pełny tekst orzeczenia

225



POSTANOWIENIE

z dnia 24 października 2001 r.
Sygn. SK 10/01

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Safjan – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski

Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Teresa Dębowska-Romanowska
Lech Garlicki

Stefan J. Jaworski


Wiesław Johann

Krzysztof Kolasiński
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

Andrzej Mączyński – sprawozdawca

Janusz Niemcewicz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Jerzy Stępień
Janusz Trzciński

Marian Zdyb



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 24 października 2001 r. skarg konstytucyjnych Antoniego Cz. i Marii L. o stwierdzenie niezgodności:
art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

p o s t a n a w i a :

umorzyć postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.


Uzasadnienie:
I

1. Do Trybunału Konstytucyjnego zostały skierowane skargi konstytucyjne Antoniego Cz. i Marii L. o stwierdzenie niezgodności art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.; dalej: ustawa z 31 maja 1996 r.) z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skargi konstytucyjne zostały wniesione na tle następującego stanu faktycznego:
Odpowiednio w decyzji z 3 marca 1998 r. i z 24 września 1997 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 31 maja 1996 r. odmówił skarżącym przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Uzasadniając decyzje Kierownik Urzędu odwołał się do art. 2 pkt 2 ustawy z 31 maja 1996 r., zgodnie z którym represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r., na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od 17 września 1939 r. do 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. W obydwu sprawach Kierownik Urzędu stwierdził brak spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Wskazane decyzje zostały utrzymane w mocy decyzjami tego samego organu, odpowiednio z 8 czerwca 1998 r. i z 3 lutego 1998. Skarżący zaskarżyli te decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA odpowiednio w wyroku z 6 czerwca 2000 r. (sygn. akt II SA/Ka 1316/98) i z 9 maja 2000 r. (sygn. akt II SA/Po 672/99) oddalił skargi, uznając, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem.
Zdaniem skarżących art. 2 pkt 2 ustawy z 31 maja 1996 r. wprowadza nieuzasadniony podział obywateli polskich na dwie kategorie w zależności od ich miejsca zamieszkania, przy czym tylko jednej z tych kategorii ustawodawca przyznał prawo do świadczeń za pracę przymusową, mimo iż osoby należące do obydwu grup zostały dotknięte przez takie same represje. Skarżący stwierdzili, że takie zróżnicowanie nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia i tym samym narusza zasadę równości.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 13 marca 2001 r. zdecydował o łącznym rozpoznaniu wskazanych skarg konstytucyjnych.

2. Prokurator Generalny, ustosunkowując się do skarg konstytucyjnych stwierdził, że art. 2 pkt 2 ustawy z 31 maja 1996 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadnienie swego stanowiska Prokurator Generalny oparł na następujących argumentach:
Zakres podmiotowy ustawy z 31 maja 1996 r. obejmuje osoby, które w okresie podlegania represjom – określonym w ustawie – były obywatelami polskimi i są nimi obecnie oraz posiadają stałe miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1 ustawy) z ograniczeniami określonymi w art. 1 ust. 2 i 3 ustawy. Ograniczenia te mają zapobiegać kumulacji świadczenia przysługującego na podstawie kontrolowanej ustawy z dodatkami przysługującymi na podstawie innych ustaw wskazanych w art. 1 ustawy z 31 maja 1996 r.
Rodzaje represji, których doznanie uprawnia do ubiegania się o przyznanie świadczenia określonego w ustawie z 31 maja 1996 r., są enumeratywnie wymienione w art. 2 tej ustawy. Analiza przepisu prowadzi do wniosku, że zawarte w nim przesłanki mają charakter kwalifikowany. Represją w rozumieniu ustawy nie jest bowiem sam fakt przymusowej pracy, ale zastosowanie tego przymusu w zaostrzonej formie.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy dokonany przez ustawodawcę wybór kryterium w postaci deportacji do pracy przymusowej z ograniczeniem, iż deportacja ma nastąpić z terytorium państwa polskiego i poza jego granice narusza konstytucyjną zasadę równości.
Celem ustawy nie jest zadośćuczynienie wszystkim krzywdom doznanym przez wszystkich obywateli polskich na skutek stosowanych wobec nich represji w czasie ostatniej wojny i w okresie powojennym. Z założenia więc kontrolowana regulacja dotyczy ograniczonego kręgu adresatów. Za cechę istotną dla wybranej grupy podmiotów ustawodawca uznał szczególny rodzaj represji, a mianowicie: osadzenie w obozach pracy przymusowej oraz deportację do pracy przymusowej przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. W odniesieniu do drugiego rodzaju represji ustawodawca, w treści art. 2 pkt 2 ustawy z 31 maja 1996 r., przyjął, że deportacją w rozumieniu ustawy jest tylko wywiezienie z terytorium państwa polskiego i tylko poza to terytorium. Takie określenie granic deportacji prowadzi do sytuacji, w których decydującym kryterium przyznania uprawnień do nabycia świadczenia określonego w ustawie przestaje być rodzaj represji, a staje się nim miejsce, z którego albo do którego nastąpiła deportacja. W konsekwencji zastosowania takiego kryterium nastąpiło nieuzasadnione, a tym samym niesprawiedliwe zróżnicowanie osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, tzn. deportowanych do pracy przymusowej przez III Rzeszę i ZSRR. Taki sposób określenia granic deportacji nie znajduje merytorycznego uzasadnienia i sprzeciwia się celowi ustawy.
Ponadto ograniczone możliwości finansowe państwa, którego budżet obciążony jest realizacją świadczeń określonych w ustawie z 31 maja 1996 r., nie mogą prowadzić do stanowienia regulacji prawnych arbitralnie pozbawiających niektóre grupy obywateli prawa do tych świadczeń.

3. Na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W piśmie procesowym Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że art. 2 pkt 2 ustawy z 31 maja 1996 r. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadnienie swego stanowiska Rzecznik Praw Obywatelskich oparł na następujących argumentach:
Świadczenia z tytułu pracy niewolniczej na rzecz III Rzeszy nie zostały przyznane wszystkim obywatelom polskim, którzy doznali represji w szczególnych warunkach (wywiezienie do pracy przymusowej na okres przekraczający 6 miesięcy), ale wprowadzone zostały dodatkowe warunki, uzależniające prawo do takiego świadczenia od miejsca zamieszkania na terytorium Polski bezpośrednio przed deportacją oraz od miejsca wykonywania pracy przymusowej. Przyjęcie takich kryteriów, różnicujących prawo deportowanych do rekompensaty, nie znajduje oparcia w przekonujących argumentach. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego argumenty takie muszą mieć charakter relewantny i proporcjonalny oraz muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi. Natomiast wprowadzenie kwestionowanych w niniejszej sprawie unormowań nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów o świadczeniu pieniężnym dla osób deportowanych, ponieważ pozbawia prawa do świadczenia osoby wykonujące pracę przymusową w podobnych warunkach. Nie można także wykazać, że zróżnicowanie pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi naruszonych interesów.
O prawie do rekompensaty powinny przesądzać tylko szczególne warunki represji, związanej z deportacją. Kwestionowany przepis prowadzi nie tylko do dyskryminacji tych deportowanych, których deportacja nie miała miejsca z terytorium Polski, lub których miejsce pracy przymusowej nie znajdowało się na terytorium III Rzeszy, lecz także do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść “każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Zatem skarga konstytucyjna musi zawierać zarówno wskazanie konkretnej osoby, której wolności lub prawa naruszono, jak wskazanie, które z określonych (poręczonych, zapewnionych, gwarantowanych, chronionych) w Konstytucji wolności lub praw zostały naruszone oraz określenie sposobu naruszenia. Oznacza to, że wydanie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, a osoba wnosząca skargę konstytucyjną oparła ją na twierdzeniu, iż nastąpiło naruszenie takich przysługujących jej wolności lub praw. Chodzi tu tylko o naruszenie dokonane w sposób kwalifikowany – mianowicie przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej, które to orzeczenie rozstrzyga o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Ten drugi aspekt został wyrażony pod kątem procesowym w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), który wymaga, aby w skardze konstytucyjnej skarżący wskazał, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały jego zdaniem naruszone. Wynika stąd, że zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw winien być w odpowiedni sposób skonkretyzowany przez skarżącego (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 25 października 1999 r., SK 22/98, OTK ZU Nr 6/1999, poz. 122) zarówno pod kątem podmiotowym, jak przedmiotowym. Istotną cechą przyjętej w prawie polskim koncepcji postępowania skargowego przed Trybunałem Konstytucyjnym jest to, że realizowana w tym postępowaniu kontrola zakwestionowanych przez skarżącego przepisów dokonywana jest wyłącznie z punktu widzenia wskazanego przez skarżącego tzw. wzorca konstytucyjnego, którym może być nie każdy przepis Konstytucji, ale tylko ten, który normuje jakąś wolność lub prawo (podmiotowe). Z tego względu określenie w tekście skargi konstytucyjnej wzorca konstytucyjnego ma istotne materialnoprawne i procesowe znaczenie. Brzmienie końcowej części art. 79 ust. 1 Konstytucji uzasadnia tezę, że wzorcem konstytucyjnym może być przepis, będący podstawą tych wolności lub praw, które były przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia, wydanego w sprawie skarżącego przez sąd lub organ administracji publicznej.
W świetle przyjętej w prawie polskim regulacji skargi konstytucyjnej konieczne jest po pierwsze – wyraźne wskazanie w tekście skargi wolności lub prawa, które zostały naruszone (i sposobu tego naruszenia), po drugie – wykazanie, że osoba wnosząca skargę jest podmiotem danej wolności lub danego prawa, po trzecie – że ta wolność lub to prawo ma rangę konstytucyjną, tzn. ich podstawą jest przepis konstytucyjny. Wskazanie rozwiązań (instytucji, zasad) konstytucyjnych, które warunków tych nie spełniają, czyni skargę (a ściślej – jej merytoryczne rozpatrzenie) niedopuszczalną, niezależnie od tego, czy w sytuacji skarżącego doszło do naruszenia Konstytucji, a nawet – czy nastąpiło naruszenie jego konstytucyjnych wolności lub praw, których nie wskazano w skardze konstytucyjnej. Naruszenie uprawnień (praw podmiotowych), których podstawą są akty podkonstytucyjne, nie może być podstawą skargi konstytucyjnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK ZU Nr 5/1999, poz. 96). Prawa takie mogą być naturalnie chronione na innej drodze (zob. np. art. 208 ust. 1 w związku z art. 80 Konstytucji).
Z kolei błędne (niewłaściwe) wskazanie w konkretnej sprawie wolności lub prawa, objętych ochroną konstytucyjną, stanowi wprawdzie spełnienie wskazanej wyżej przesłanki formalnej, jednak może przesądzać o oczywistej bezzasadności skargi lub – w dalszej konsekwencji – o (niekorzystnej dla skarżącego) treści orzeczenia co do meritum sprawy.
Należy wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z konstrukcją przyjętą w polskiej Konstytucji samo uwzględnienie przez Trybunał Konstytucyjny zarzutów zawartych w skardze konstytucyjnej nie niweczy skutków naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Może to nastąpić dopiero w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w konkretnej sprawie (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Natomiast bezpośrednim skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej przepisów z Konstytucją, jest pozbawienie tych przepisów mocy obowiązującej. A zatem w tej płaszczyźnie wyrok wydany w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konstytucyjnej wywiera identyczny skutek, jak wyrok wydany w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku lub pytania prawnego. Identyczność skutków orzeczenia o niezgodności z Konstytucją, wydanego w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku, pytania prawnego i skargi konstytucyjnej, nie zaciera szczególnego charakteru skargi konstytucyjnej, jako instrumentu służącego ochronie konstytucyjnych wolności i praw przez eliminację z porządku prawnego przepisów niezgodnych z wzorcami konstytucyjnymi określającymi te wolności i prawa.

2. Trybunał Konstytucyjny przed merytorycznym rozpoznaniem każdej skierowanej do niego skargi konstytucyjnej musi zbadać, czy skarga ta spełnia omówione wyżej przesłanki jej dopuszczalności. W niniejszej sprawie skarżący jako jedyny wzorzec kontroli powołali art. 32 Konstytucji. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne rozważenie, czy zarzut naruszenia jedynie tej normy konstytucyjnej może uzasadniać wniesienie, a w konsekwencji – merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału sprawa ta była niejednolicie rozstrzygana.
Podejmując problem art. 32 Konstytucji jako podstawy prawa chronionego za pomocą skargi konstytucyjnej należy na wstępie zauważyć, że językowa analiza tekstu tego przepisu nie ma rozstrzygającego znaczenia, gdyż użyte przez ustawodawcę konstytucyjnego zwroty mogą sugerować zarówno, że chodzi tu o prawo podmiotowe, jak o normę prawa przedmiotowego, będącą podstawą praw podmiotowych jednostki. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego treść normatywna wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji nie uległaby zmianie, gdyby tekst tego przepisu był sformułowany bez użycia rzeczownika “prawo”.
Także wykładnia systemowa nie dostarcza argumentu jednoznacznie rozstrzygającego rozważany problem. Art. 32 Konstytucji został wprawdzie przez ustawodawcę konstytucyjnego umiejscowiony w rozdziale II, dotyczącym wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, ale znalazł się w podrozdziale zatytułowanym: Zasady ogólne, poprzedzającym katalog konkretnych wolności i praw osobistych, politycznych, ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Może to sugerować, że mamy tu do czynienia w pierwszej kolejności z pewnym założeniem generalnym (ogólną zasadą), odnoszącym się do realizacji wymienionych dalej wolności i praw jednostki, zasadą “wyciągniętą przed nawias”. Zasada ta oznacza przede wszystkim, że wszyscy są równi “w godności, wolności i prawach”, o których w innych przepisach mówi Konstytucja, i że nie jest dopuszczalna dyskryminacja w realizacji tych wolności i praw. Równość w rozumieniu konstytucyjnym nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Równość (prawo do równego traktowania) funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Równość nie oznacza jednakowej sytuacji faktycznej i prawnej wszystkich, ale polega na “jednakowem uzdolnieniu do rozmaitych praw” (A. Esmein, Prawo konstytucyjne, tłum. W. Konopczyński, K. Lutostański, Warszawa 1921, s. 427). Art. 32 ust. 1 Konstytucji odnosi się przy tym zarówno do stosowania prawa (wszyscy są równi wobec prawa), jak i stanowienia prawa (prawo do równego traktowania przez władze publiczne, w tym przez władzę ustawodawczą). Pierwszy aspekt zagadnienia pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, istotny jest tu problem naruszenia zasady równości przez prawodawcę.
W opracowaniach doktrynalnych, zarówno dotyczących prawa konstytucyjnego jak międzynarodowego, równość wobec prawa traktuje się przeważnie w kategoriach zasad dotyczących praw człowieka, a nie jako normę kreującą prawo podmiotowe o charakterze konstytucyjnym. Zasada równości jest określana jako adresowana do organów państwa dyrektywa zakazująca stanowienie norm prawnych dyskryminujących lub uprzywilejowujących pewne osoby przez bezzasadne różnicowanie ich sytuacji prawnej. W tym kontekście podkreśla się nawet, że “ze względu na zasadę równości nie powstają dla obywateli żadne prawa” (S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 130; A. Michalska, Prawa człowieka w systemie norm międzynarodowych, Warszawa-Poznań 1982, s. 89). W opracowaniach typu podręcznikowego problem równości omawia się przeważnie poza katalogiem poszczególnych wolności i praw, a więc traktuje się równość jako zasadę dotyczącą ogółu wolności i praw. Definiując pojęcie konstytucyjnych wolności i praw doktryna przyjmuje, że są to sytuacje prawne osób fizycznych (lub innych podmiotów prywatnych), które wyznaczone zostały przez normy konstytucyjne. Wynika stąd wniosek, że w Konstytucji winny być określone: podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany, treść obowiązku ciążącego na podmiocie zobowiązanym oraz okoliczności, w których dany podmiot ma spełnić określony obowiązek. Elementy te mogą być wyznaczone expressis verbis w tekście przepisów konstytucji lub ustalone w drodze wykładni (K. Wojtyczek, Ochrona godności człowieka, wolności i równości przy pomocy skargi konstytucyjnej w polskim systemie prawnym [w:] Godność człowieka jako kategoria prawna, pod red. K. Complaka, Wrocław 2001, s. 202, opowiadający się za dopuszczalnością oparcia skargi konstytucyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia wyrażonego w art. 32 Konstytucji prawa do równego traktowania przez władze publiczne).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego stanowisko zakładające, iż art. 32 Konstytucji stanowi jedynie “zasadę ustrojową”, nie jest w pełni prawidłowe. Przepis ten wyraża bowiem zarówno zasadę równości jako normę (zasadę) prawa przedmiotowego, jak i – będące pochodną tej zasady – szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, prawo do równego traktowania. Każdy ma prawo do takiego traktowania, jak osoby znajdujące się w analogicznej (co do istotnych elementów) sytuacji. Złożony charakter tego przepisu nie powinien jednak pozostać bez wpływu na rozumienie prawa do równego traktowania, oba aspekty pozostają bowiem w ścisłym związku. Problem dotyczy więc odpowiedzi na pytanie, czy (a jeśli tak to w jakim zakresie) prawo do równego traktowania uznać należy za konstytucyjne prawo jednostki.
Swoisty charakter prawa do równego traktowania polega na tym, że stwierdzenie jego naruszenia nie jest możliwe przez dokonanie “prostego” zestawienia wzorca konstytucyjnego i zakwestionowanej normy podkonstytucyjnej. Nieodzowne jest uwzględnienie także norm podkonstytucyjnych regulujących status prawny innych jednostek (grup jednostek) oraz porównanie (zestawienie) norm, których adresatem jest skarżący i norm adresowanych przede wszystkim do osób znajdujących się w takiej samej lub podobnej co do istotnych elementów sytuacji. Z prawnokonstytucyjnego punktu widzenia istotne jest, aby te ważne elementy sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego i innych adresatów z grupy (grup) “porównywalnych” miały swoje konstytucyjne odniesienie. Inaczej mówiąc, art. 32 Konstytucji określa sytuację prawną jednostki “wspólnie” z inną normą, która wyznacza sytuację prawną innych podmiotów. Z wyjątkiem niezwykle rzadkich współcześnie przypadków generalnej dyskryminacji (np. w postaci niewolnictwa lub społeczeństwa kastowego) trudno wskazać inne przypadki, gdzie równość nie miałaby konkretnego odniesienia do określonych praw, wolności lub obowiązków jednostki. Zróżnicowanie dotyka więc z reguły pewnego konkretnego uprawnienia lub wolności.
Zakładając, że regułą jest, iż zasada równości (prawo do równego traktowania) sama w sobie nie oznacza konieczności podjęcia lub zaniechania określonych działań przez organy władzy publicznej, ale aktualizuje się w przypadku wprowadzenia określonej regulacji prawnej lub podjęcia innych działań, istotny jest również ten kontekst sytuacyjny – rodzaj wolności lub prawa, w związku z którymi następuje zróżnicowanie. Charakter “w pełni” konstytucyjny mają te nakazy (zakazy) skierowane do władz publicznych, które wynikają z samej Konstytucji, tj. dotyczą materii, objętych regulacją konstytucyjną dotyczącą wolności i praw człowieka i obywatela.
Przyjmując, że art. 32 wyraża przede wszystkim zasadę ogólną, dotyczącą konstytucyjnych wolności i praw jednostki, założyć można, że – będące jego pochodną –prawo do równego traktowania także odnosi się przede wszystkim do realizacji tych właśnie wolności i praw. Jak już wspomniano, Konstytucja nie formułuje założenia równości w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. Oznacza to, że w pełni konstytucyjny wymiar prawo równego traktowania uzyskuje w przypadku “nierówności” dotykającej określonych (unormowanych) w Konstytucji wolności i praw. Tak więc konstytucyjny nakaz równego traktowania jednostek nie powinien być traktowany jednolicie, niezależnie od kontekstu sytuacyjnego, inny wymiar uzyskuje on w sytuacji, gdy wspomniany już kontekst sytuacyjny nie ma odniesienia do konkretnych wymienionych w Konstytucji wolności i praw.
Uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa “drugiego stopnia” (“metaprawa”), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako “samoistnie”. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej.
Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również to, że zakładając, iż art. 32 Konstytucji wyraża analogiczne jak inne prawa i wolności konstytucyjne prawo do równego traktowania, należałoby jednocześnie przyjąć, iż prawo to podlega ograniczeniom dopuszczalnym w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie takie nie byłoby prawidłowe z uwagi na inną konstrukcję prawną równości wobec prawa. Wszelkie zróżnicowania sytuacji prawnej uważane są bowiem za realizację właściwie pojmowanej równości, a nie wyjątku od niej. Należy zauważyć również, iż przepisy dotyczące ograniczenia wolności i praw w stanach nadzwyczajnych (art. 233 Konstytucji) wskazują, iż równość jest przede wszystkim pewnym założeniem dotyczącym tychże ograniczeń, a nie odrębnym prawem lub wolnością jednostki. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego tak samo powinna wyglądać relacja: zasada równości – konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela.
Podsumowując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną, i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. W takim zakresie wyznacza on także konstytucyjne prawo do równego traktowania. Mamy tu do czynienia z sytuacją “współstosowania” dwóch przepisów Konstytucji, a więc nie tylko z prawem do równego traktowania, ale ze skonkretyzowanym prawem do równej realizacji określonych wolności i praw konstytucyjnych. W skardze konstytucyjnej należy powołać oba przepisy Konstytucji, dopiero one wyznaczają bowiem konstytucyjny status jednostki, który przez regulację ustawową lub podustawową został naruszony. Natomiast gdy chodzi o uprawnienia określone w innych niż Konstytucja aktach normatywnych – jeśli treść konkretnego prawa ustala się wyłącznie na ich podstawie – art. 32 Konstytucji stanowi zasadę systemu prawa, a nie wolność lub prawo o charakterze konstytucyjnym. Uprawnienia podmiotowego do świadczeń, których podstawą byłaby wyłącznie ustawa, nie można uznać za konstytucyjne prawo jednostki. Jeżeli treść prawa (uprawnienia) wynika wyłącznie z ustawy, domaganie się ochrony tego prawa z powołaniem się na zasadę równości nie ma w pełni “konstytucyjnego” wymiaru.
Artykuł 5 Konstytucji przewiduje, że Rzeczpospolita Polska zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela. Wynika z niego, że ochrona tych wolności i praw może być realizowana za pomocą różnorodnych środków prawnych, a nie jedynie i wyłącznie za pomocą skargi konstytucyjnej. Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji wyraźnie odróżnia skargę konstytucyjną od innych przewidzianych w Konstytucji środków ochrony wolności i praw, w kontekście których mówi się o “naruszonych wolnościach lub prawach” (art. 80, art. 77 ust. 2) i o “niezgodności z prawem” (art. 77 ust. 1). Wynika stąd szczególny, “kwalifikowany” i ograniczony pod względem przedmiotowym, charakter skargi konstytucyjnej jako nadzwyczajnego i subsydiarnego instrumentu ochrony wolności i praw. Zatem przesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej należy interpretować w sposób ścisły, zgodny ze swoistym charakterem tego środka prawnego, a nie w sposób rozszerzający. Naruszenie przepisu konstytucji, nie uzasadniające wniesienia skargi konstytucyjnej, może być przyczyną skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku uprawnionego podmiotu.
Należy przy tym uwzględnić, że przepisy obowiązującej Konstytucji przewidują bardzo szeroki katalog wolności i praw jednostki. Objęty tymi przepisami zakres regulacji prawnej dotyczy wszystkich ważnych dziedzin życia jednostki, stąd nie ma potrzeby “pogłębiania” ochrony realizowanej za pomocą skargi konstytucyjnej na regulacje, które nie mają odniesienia do tej sfery. Prowadziłoby to do degradacji skargi konstytucyjnej.
Kierując się przytoczoną argumentacją Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ze względów formalnych skargi konstytucyjne rozpoznawane w niniejszym postępowaniu są niedopuszczalne. Ani w samych skargach, ani w ich uzupełnieniu, ani w zażaleniach nie wskazano w odpowiednio skonkretyzowany sposób wolności lub prawa konstytucyjnego, które zostały naruszone. Ogólne powołanie się przez skarżących na prawo do równego traktowania nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych przesłanek wniesienia skargi konstytucyjnej.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) orzekł jak w sentencji.




Zdanie odrębne

sędziego Lecha Garlickiego

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r.,
sygn. SK 10/01

Na zasadzie art. 68 ust. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym składam zdanie odrębne, ponieważ uważam, że dopuszczalne jest oparcie skargi konstytucyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 32 Konstytucji.

Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco:

1. Punktem wyjścia dla rozważań Trybunału Konstytucyjnego jest poszukiwanie metod wykładni Konstytucji, którym przy rozpatrywaniu tej sprawy przypisać należy znaczenie najważniejsze. Wskazuje się więc wykładnię językową (formułując przy tym, dość wątpliwą moim zdaniem, tezę, iż “czysto językowa analiza tekstu ma jedynie drugorzędne znaczenie”), silniej zaś akcentuje się wykładnię systemową, też jednak wskazując, że nie dostarcza ona argumentu “jednoznacznie rozstrzygającego omawiany problem”. Prowadzi to do konkluzji, że art. 32 formułuje w pierwszym rzędzie “zasadę ustrojową” (zasadę prawa przedmiotowego), ale także – będące pochodną tej zasady – “szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, prawo do równego traktowania”. Zarazem jednak temu prawu podmiotowemu przyznaje się charakter “niejako prawa drugiego stopnia (metaprawa)” i formułuje się konkluzję, że nie może ono mieć zastosowania samoistnego, a “przysługuje wyłącznie w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej”. Powoduje to, że zarzut naruszenia art. 32 można wysunąć w skardze konstytucyjnej tylko wraz z zarzutem naruszenia innego, konkretnie wskazanego prawa (wolności) konstytucyjnej. Niedopuszczalne jest natomiast oparcie skargi tylko na zarzucie naruszenia art. 32, gdy treść konkretnego prawa – na tle którego doszło do naruszenia równości – wynika wyłącznie z ustawy.

2. Wydaje mi się przede wszystkim, że taka metodologia rozważań, z jednej strony – bezzasadnie zapoznaje rangę wykładni językowej (przecież w art. 32 ust. 1 zd. 2 w sposób wyraźny mówi się o “prawie do równego traktowania przez władze publiczne”, więc m.in. przez ustawodawcę), a – z drugiej strony – pomija inne aspekty wykładni systemowej, łączące się z ujmowaniem konstytucji jako wyrazu pewnego systemu wartości. Wykładnia poszczególnych przepisów konstytucji musi służyć realizacji tego systemu wartości, a więc – w razie wątpliwości interpretacyjnych – zawsze przyjmować takie rozumienie przepisu konstytucyjnego, które najpełniej obowiązek tej realizacji uwzględnia. Jest niesporne, że ochrona wolności i praw jednostki stanowi jeden z podstawowych elementów tego systemu wartości, na którym oparto Konstytucję z 1997 r. Wykładnia przepisów tej Konstytucji musi być zatem zawsze podporządkowana dyrektywie podstawowej – możliwie najpełniejszemu zapewnieniu ochrony wolności i praw jednostki.
W oparciu o tą dyrektywę należy też dokonywać wykładni art. 32. Nakazuje to, przede wszystkim uznanie, że art. 32 stanowi nie tylko zasadę ustrojową, ale także podmiotowe prawo jednostki. Wynika to już z językowego sformułowania tego przepisu i nie ma podstaw, by przyjmować, iż ustrojodawca nie widział, co czyni, zwłaszcza gdy wziąć pod uwagę różnicę sformułowania art. 67 ust. 2 dawnych przepisów konstytucyjnych i art. 32 nowej konstytucji. Nie ma podstaw, by nie przyjąć, że twórcy Konstytucji z 1997 r. w sposób świadomy nadali nowe znaczenie zasadzie równości, wpisując do niej także element prawa podmiotowego. Przyznaje to zresztą Trybunał Konstytucyjny, zarazem jednak relatywizując znaczenie tego prawa podmiotowego, przez przypisanie mu charakteru “prawa drugiego stopnia” i odmawiając samoistnego znaczenia prawnego. Nie wydaje mi się, by było to podejście słuszne. W moim przekonaniu, art. 32 Konstytucji należy odczytywać nie tylko jako nakaz równego traktowania “wszystkich” przy kształtowaniu przysługujących im wolności i praw konstytucyjnych, ale szerzej – jako nakaz równego traktowania “wszystkich” we wszelkich działaniach władzy publicznej.

3. Oznacza to w szczególności, że jeżeli jakieś prawo jednostki nie ma rangi konstytucyjnej, a zostaje uformowane wyłącznie na szczeblu ustawy zwykłej, to także przy uformowaniu tego prawa ustawodawca musi brać pod uwagę nakaz równego traktowania. Musi więc zawsze szanować wymaganie, by sytuacja prawna podmiotów podobnych była kształtowana w podobny (równy) sposób, a jeżeli pragnie od tego wymagania odstąpić, to musi przedstawić przekonywujące uzasadnienie. W taki sposób konsekwencje art. 32 są ujmowane przy rozpatrywaniu wniosków i pytań prawnych – nie ulega wątpliwości, że każdy przypadek nieuzasadnionego potraktowania przez ustawodawcę sytuacji (podmiotów) podobnych, może zostać uznany za naruszenie art. 32, nawet gdy badana regulacja w żaden sposób nie zahacza o inne wolności lub prawa o randze konstytucyjnej. Różnica – w porównaniu z odnoszeniem art. 32 do unormowań dotyczących konkretnych wolności i praw konstytucyjnych – polega na tym, że treść owych wolności i praw jest wyznaczona na poziomie konstytucyjnym, co pozostawia ustawodawcy ograniczoną swobodę ich normowania. Natomiast formowanie praw jednostki wyłącznie na poziomie ustaw zwykłych pozostawia ustawodawcy znacznie większą swobodę merytoryczną, bo tylko od jego decyzji zależy, czy dane prawo w ogóle uformować, czy też nie. Jeżeli jednak ustawodawca podejmie decyzję o uformowaniu danego prawa, to wyznaczenie podmiotowego i przedmiotowego zakresu tego prawa (jego treści) nie może zostać dokonane w sposób arbitralny i m. in. musi szanować konsekwencje zasady równości. Można wskazać wiele orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, gdy naruszenie tych konsekwencji uznano za wystarczającą podstawę do uznania niezgodności ustawy z konstytucją przy rozpoznawaniu wniosków i pytań prawnych, choć tylko raz art. 32 stał się wyłączną podstawą orzeczenia o niekonstytucyjności przy rozpoznawaniu skargi konstytucyjnej.
Uważam, że nie ma żadnych podstaw, by uznawać, że naruszenie art. 32 może stać się wyłączną podstawą orzeczenia niekonstytucyjności w postępowaniu nad wnioskami czy pytaniami prawnymi, a nie może stać się taką podstawą w postępowaniu nad skargami konstytucyjnymi. Art. 79 ust. 1 pozwala na oparcie skargi na zarzucie naruszenia jakiegokolwiek konstytucyjnego prawa (wolności) jednostki. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny nie odmawia “prawu do równego traktowania” charakteru prawa podmiotowego, to wyłączyć to prawo z ochrony z art. 79 można byłoby tylko, gdyby Konstytucja stanowiła to w sposób wyraźny, tak jak czyni to – w odniesieniu do niektórych praw cudzoziemców – w art. 79 ust. 2. Nie można zaś wyłączenia takiego domniemywać, ani nie można wyprowadzać go z zakwalifikowania “prawa do równego traktowania” jako “prawa drugiej rangi”. Konstytucja nie zna bowiem pojęcia “praw drugiej rangi” i jeśli formułuje jakąś wolność czy prawo jednostki, to obejmuje je też ochroną z art. 79 ust. 1. Odmienny kierunek wykładni kłóciłby się nakazem interpretowania konstytucji w sposób “przyjazny” ochronie praw i wolności jednostki.

4. Prowadzi to moim zdaniem do wniosku, że możliwość powołania w skardze konstytucyjnej zarzutu naruszenia art. 32 istnieje nie tylko, gdy równocześnie możliwe jest wskazanie naruszenia innej wolności i prawa o randze konstytucyjnej, ale też w każdym wypadku, gdy prawo jednostki zostało uformowane tylko na poziomie ustawy zwykłej, ale w sposób naruszający nakazy i zakazy wynikające z prawa do równego traktowania. Choć pierwsza z tych sytuacji występuje znacznie częściej, to nie ma powodu, by wykluczać zastosowanie skargi konstytucyjnej także w drugiej z nich. Ustawodawca zwykły nigdy nie może bowiem działać w sposób arbitralny.
Z tego powodu uważam, że niniejsza skarga konstytucyjna była dopuszczalna i powinna była zostać rozpatrzona merytorycznie, a konkluzja ta ulega dodatkowemu wzmocnieniu, gdy wziąć pod uwagę konkretną treść przepisów, których dotyczy niniejsza skarga konstytucyjna.




Zdanie odrębne
sędziego Krzysztofa Kolasińskiego
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 24 października 2001 r.
(sygn. SK 10/01)

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do orzeczenia i jego uzasadnienia.
Nie podzielam stanowiska Trybunału Konstytucyjnego o niedopuszczalności wydania wyroku w sprawie wszczętej skargą konstytucyjną, opartą na zarzucie naruszenia zasady równości obywateli wyrażoną w art. 32 Konstytucji:
Na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego. Zgodnie z art. 79 ust. 2 Konstytucji skarga konstytucyjna nie może dotyczyć praw określonych w art. 56, a więc korzystania przez cudzoziemców z prawa azylu. Konstytucja nie przewiduje innych ograniczeń materialnoprawnych dopuszczalności skargi konstytucyjnej.
Wolności i prawa konstytucyjne zostały określone w rozdziale II Konstytucji, obejmującym przepisy ogólne, wolności i prawa osobiste, wolności i prawa polityczne oraz wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne. Naruszenie jakiegokolwiek prawa lub wolności, sformułowanego w każdej z części tego rozdziału może być podstawą skargi konstytucyjnej. Nie ma podstaw do odmiennego traktowania praw i wolności konstytucyjnych sformułowanych w części pierwszej tego rozdziału – zasady ogólne. Zawiera ona m.in. tak konkretnie sformułowane prawa konstytucyjne, jak nabycia obywatelstwa polskiego przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi (art. 34), prawo mniejszości narodowych i etnicznych do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej (art. 35 ust. 2).
Ujęcie poszczególnych praw i wolności w sposób bardziej ogólny nie oznacza pozbawienia przepisów, w których są one wyrażone normatywnej treści, a w konsekwencji uznania, że nie wyrażają one praw konstytucyjnych. W wykładni norm ogólnych uwzględniać należy korespondujące z nimi normy bardziej szczegółowe, jeżeli Konstytucja je zawiera. Trudności wykładni przepisów, w których sformułowano w sposób ogólny prawa konstytucyjne, nie uzasadniają stanowiska, że tych praw konstytucyjnych w istocie nie ma, a wobec tego skarga konstytucyjna nie może być oparta na zarzucie naruszenia takich przepisów. Uwaga ta dotyczy również sformułowanej w art. 32 zasady równości wobec prawa. Oceniając trafność zarzutu naruszenia prawa konstytucyjnego do równego traktowania obywateli należy wykorzystać normę art. 32 ust. 2 Konstytucji ustanawiającej zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Każda regulacja prawna oceniana jako przejaw dyskryminacji określonej grupy obywateli, z jakiejkolwiek przyczyny narusza prawo obywateli do równego traktowania.
Zarzut naruszenia tego prawa stanowi samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej. Na skarżącym ciąży oczywiście ciężar dowodu naruszenia tego prawa. Dla uzasadnienia jego trafności nie wystarczy wykazać, iż podmioty pod jakimś względem podobne ustawodawca potraktował odmiennie, ale także, że zróżnicowanie ich sytuacji prawnej nosi znamiona dyskryminacji – nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Zawarte w uzasadnieniu postanowienia stanowisko, że art. 32 Konstytucji wyraża prawo do równego traktowania, lecz nie jest ono konstytucyjnym prawem jednostki, jest wewnętrznie sprzeczne. Zawarte w art. 32 ust. 1 określenie “wszyscy” i w art. 32 ust. 2 określenie “nikt” dotyczy właśnie jednostek. Konstytucja nie określa innych praw niż konstytucyjne. Zaprezentowana zaś w uzasadnieniu postanowienia próba degradowania niektórych praw konstytucyjnych do kategorii “metapraw” nie zasługuje na aprobatę.





Zdanie odrębne
sędziego Marka Safjana
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r.
w sprawie o sygn. SK 10/01


Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie jest przekonywające w podstawowej kwestii, która jest przedmiotem oceny jako podstawa umorzenia postępowania, a mianowicie co do uznania, że art. 32 Konstytucji nie stanowi podmiotowego prawa jednostki konstytucyjnie chronionego za pośrednictwem skargi konstytucyjnej, ponieważ nie należy do kategorii praw i wolności, o których mowa jest w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Nie można przede wszystkim uznać za trafny poglądu, że art. 32 Konstytucji tworzy podstawę dla swoistego prawa podmiotowego, “prawa drugiego stopnia”, które nie może być samodzielnym źródłem praw jednostki, ponieważ ma charakter czysto formalny i musi być zawsze odniesione do innego konstytucyjnego prawa lub wolności. W takim ujęciu prawo do równego traktowania byłoby pozbawione samoistnej treści i powinno być traktowane wyłącznie jako nakaz adresowany do ustawodawcy, nie mając bezpośredniego przełożenia na prawa adresatów norm prawnych.
W uzasadnieniu Trybunału Konstytucyjnego trudno doprawdy odnaleźć argumenty przemawiające na rzecz zaprezentowanego stanowiska. Nie uzasadniają takiego poglądu argumenty natury formalno-dogmatycznej związane z umiejscowieniem przepisu art. 32 Konstytucji w sferze regulacji zawierających zasady ogólne, a więc poza ramami podrozdziału wolności i prawa osobiste. Trybunał trafnie zwraca zresztą uwagę na to, że ocena oparta na tym czysto formalnym podejściu nie może mieć znaczenia rozstrzygającego. Nie ma też dla oceny sposobu rozumienia art. 32 Konstytucji znaczenia rozstrzygającego teza rozwijana w uzasadnieniu, wedle której przy zastosowaniu zasady równego traktowania “nieodzowne jest uwzględnienie także norm podkonstytucyjnych regulujących status prawny innych jednostek (grup jednostek) oraz porównanie (zestawienie) norm, których adresatem jest skarżący i norm adresowanych przede wszystkim do osób znajdujących się w takiej samej lub podobnej co do istotnych elementów sytuacji”. W pełni podzielając pogląd Trybunału Konstytucyjnego co do konieczności odwołania się do konkretnych regulacji normatywnych przy ustaleniu, czy prawo do równego traktowania jest respektowane, nie upatruję jednak jednocześnie w tym przeszkody do uznania, że mamy do czynienia z konstytucyjnym prawem podmiotowym, które może być samodzielną podstawą skargi konstytucyjnej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trzeba zarazem stwierdzić, że niezbędność odnoszenia prawa do równego traktowania do konkretnych regulacji normatywnych nie jest przecież tożsama z tezą, że prawo to jest pozbawione jakichkolwiek samodzielnych treści, które nie przekładają się na sferę podmiotowych praw jednostki. Wręcz przeciwnie treści te mogą być stosunkowo łatwo zrekonstruowane, zgodnie z tradycjami konstytucyjnymi wyznaczonymi przez orzecznictwo sądów konstytucyjnych wielu krajów europejskich, różnica zaś – w stosunku do innych podmiotowych praw konstytucyjnych – dotyczy sposobu realizowania równego traktowania w systemie prawnym: o ile prawo do równego traktowania zawsze będzie się urzeczywistniać poprzez regulacje normatywne niższego rzędu, o tyle treść innych praw podmiotowych związanych np. z ochroną własności, wolnością wypowiedzi, prawem do nauki etc. może być wprost określana już bezpośrednio na poziomie norm konstytucyjnych. Skonstatowanie odmienności natury prawa do równego traktowania i innych praw podmiotowych może mieć jednak istotne znaczenie dla zupełnie innej kwestii związanej z możliwością bezpośredniego kształtowania sytuacji jednostki w oparciu o normy konstytucyjne. W uzasadnieniu TK zagadnienie to nie jest zauważone – wywód dotyczący prawa do równego traktowania jako prawa “drugiego stopnia” oznacza jedynie, że prawo to nie determinuje wprost treści określonych rozwiązań normatywnych, a jedynie ustala określone warunki “progowe” dla normy prawnej, wprowadza wymaganie rudymentarne z punktu widzenia adresatów norm prawnych – równego traktowania w podobnych lub w takich samych sytuacjach. W żadnym wypadku ta szczególna cecha prawa do równego traktowania, która sprowadza się do ustanowienia wymagania w postaci swoistego minimum formalnej sprawiedliwości (w wielu ujęciach klasycznych – sprawiedliwość realizuje się przez równe traktowanie adresatów norm prawnych), nie pozbawia tego prawa jego fundamentalnego znaczenia w kształtowaniu pozycji jednostki w demokratycznym państwie prawnym. Rozumowanie TK co do natury zasady równości, jako wyrażającej prawo, które nie może występować jako samoistna podstawa skargi konstytucyjnej, miałoby sens i uzasadnienie jedynie wtedy, gdyby w ogóle nie dało się ustalić znaczenia, treści prawa do równego traktowania, a więc jedynie wtedy, gdyby wywiedziony wprost z art. 32 nakaz nie miał bezpośrednio znaczenia dla oceny pozycji prawnej jednostki. Tak jednak nie jest, a wieloletnia linia orzecznicza TK wyraźnie potwierdza taką tezę. Pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu budzi tym większe zastrzeżenie, że art. 32 jest bez większych wahań traktowany jako samodzielna podstawa do kontroli konstytucyjności w innych trybach postępowania (kontroli konkretnej – pytania prawnego oraz kontroli abstrakcyjnej). Prawo do równego traktowania stanowi w takich przypadkach podstawę do oceny nie tylko regulacji odnoszącej się wprost do materii praw i wolności konstytucyjnie gwarantowanych, ale także do innych obszarów nie objętych gwarancjami konstytucyjnymi. Okazuje się, że prawo to – pomimo swego formalnego charakteru, traktowane jako “prawo drugiego stopnia” – może być wystarczającą, jednoznaczną podstawą dla rozstrzygnięcia o konstytucyjności przepisu prawa, nie może jednak – zdaniem Trybunału – takiego zastosowania znaleźć w postępowaniu w przedmiocie skargi konstytucyjnej. Dostrzegam oczywiście różnice pomiędzy ujęciem przesłanek skargi konstytucyjnej a zakresem wniosku lub pytania prawnego, nie rozumiem jednak dlaczego te różnice mają prowadzić do zasadniczo odmiennej oceny samodzielności prawa do równego traktowania jako wzorca konstytucyjnego. Twierdzenie, że jest to “prawo drugiego stopnia” nie może przekonywać, skoro może ono z powodzeniem występować jako samodzielny wzorzec kontroli, co potwierdzają niektóre z orzeczeń (zob. np. wyroki TK z: 18 grudnia 2000 r., sygn. K. 10/00, OTK ZU Nr 8/2000, poz. 298; z 6 września 2001 r., P. 3/01, OTK ZU Nr 6/2001, poz. 163).
Wątpliwości co do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu są tym większe, że przepis art. 32 wyraża – zdaniem TK – szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, chociaż nie konstytucyjne prawo podmiotowe. W odniesieniu do oceny art. 32 uzasadniona jest tymczasem jedynie następująca alternatywa: albo to prawo, jako gwarancja konstytucyjna istnieje w odniesieniu do wszelkich sfer reglamentacji prawnej (a więc wtedy, gdy jest stosowane jako samodzielna podstawa w innych trybach postępowania przed TK), albo nie istnieje jako prawo uniwersalne i nie może mieć zastosowania poza sferą wyznaczoną przez konstytucyjne prawa i wolności, ale wtedy – konsekwentnie – nie ma sensu uznawanie go jako wzorca samodzielnej oceny we wszystkich innych postępowaniach niż skarga. Trybunał poszedł jednak zupełnie inną drogą uznając, że “nakaz równego traktowania jednostek nie powinien być traktowany jednolicie, niezależnie od kontekstu sytuacyjnego, inny wymiar uzyskuje on w sytuacji, gdy wspomniany już kontekst sytuacyjny nie ma odniesienia do konkretnych wymienionych w Konstytucji wolności i praw”. Takie stanowisko prowadzić musi do wielce paradoksalnych wniosków, a mianowicie: 1) prawo do równego traktowania jest prawem podmiotowym jednostki o niejednolitym, zróżnicowanym polu zastosowania; 2) ma charakter podmiotowego prawa konstytucyjnego jedynie wtedy, gdy jest powiązane z innym prawem podmiotowym gwarantowanym konstytucyjnie; 3) prawo to nie może być podstawą skargi konstytucyjnej w odniesieniu do oceny tych regulacji, które znajdują się poza obszarem wolności i praw konstytucyjnie gwarantowanych; 4) prawo to może być podstawą oceny wszelkich innych regulacji w wypadku pytania prawnego lub wniosku abstrakcyjnego. Wynika stąd, że tam gdzie pole stosowania art. 32 Konstytucji zdaje się być najszersze, nacechowane właśnie pewną samodzielnością, zastosowanie trybu skargi konstytucyjnej staje się – na tle stanowiska TK – wykluczone. Dlaczego w odniesieniu do tych innych obszarów prawo do równego traktowania zmienia swą postać, traci swój status prawa podmiotowego i staje się zasadą prawa przedmiotowego adresowaną do ustawodawcy? W jakim charakterze występuje art. 32 przy ocenie innych obszarów prawa? Czy miałoby to oznaczać, że na tych innych polach reglamentacji prawnej nie istnieją już gwarancje konstytucyjne równego traktowania jednostek, a jeśli tak, to dlaczego mimo wszystko ma być ono w orzecznictwie traktowane jako podstawa uznania niekonstytucyjności określonych przepisów? Czy ochrona przed arbitralnością ustawodawcy, która jest zakodowana w istocie równości, nie dotyczy jednak każdej sfery prawa? Są to pytania retoryczne. Gwarancje udzielane przez Konstytucję w zakresie tego prawa muszą mieć, właśnie z natury rzeczy, charakter uniwersalny, bo w każdym przypadku naruszenia tego prawa – czy to w obszarze wolności i praw konstytucyjnych, czy poza tym obszarem – przedmiotem ochrony jest ta sama wartość. Ochrona prawa do równego traktowania bez względu na to, jakiej rangi przepisów i obszarów dotyczy – zawsze jest bowiem ukierunkowana na ochronę jednostki, a nie abstrakcyjnej wartości związanej z jakością prawa, która nie miałaby przełożenia na status podmiotowy jednostek. Rozróżnienie wprowadzone przez Trybunał staje się w konsekwencji niezrozumiałe i nie pozbawione cech arbitralności. Trzeba zresztą uznać, że ów formalny właśnie charakter prawa do równego traktowania nakazuje jego uwzględnienie we wszelkich obszarach reglamentacji prawnej, a nie tylko w sferze konstytucyjnych praw i wolności, jak to przyjmuje Trybunał. Istnieją nawet pewne racje, które mogłyby przemawiać wręcz za odwróceniem tezy Trybunału – w pełni samodzielny zakres stosowania prawa do równego traktowania powinien się objawiać przede wszystkim na tych polach reglamentacji prawnej, w których brak jest oddzielnych gwarancji konstytucyjnych. Jeśli bowiem chodzi o prawa i wolności konstytucyjnie gwarantowane, to nakaz równego traktowania w tej sferze albo wynika z wyraźnych norm samej Konstytucji (np. prawo do równej ochrony praw majątkowych, równe prawo do nauki, prawo równego dostępu do świadczeń zdrowotnych, równe prawa wyborcze etc.), albo może być wywiedziony w drodze poprawnej wykładni odwołującej się np. do zasad i wartości dekodowanych z art. 2 Konstytucji. Można nawet założyć, że równe traktowanie jednostek w zakresie praw podstawowych jest zatem rudymentarnym, oczywistym nakazem – wkomponowanym w istotę tych praw. Tezy tej nie da się przyjąć (przynajmniej jako tezy oczywistej i bezdyskusyjnej) na innych polach prawnej reglamentacji.
Nie wiadomo, na tle argumentacji zaprezentowanej przez TK, co jest przesłanką, a co jest konkluzją rozumowania przedstawionego w uzasadnieniu: odnosi się wrażenie, że to, co jest konkluzją, a więc niemożność zastosowania art. 32 jako samodzielnego wzorca kontroli przy skardze konstytucyjnej, jeśli nie jest on powiązany z wykazaniem naruszenia innego prawa konstytucyjnego, jest jednocześnie założeniem, dość dowolnie przyjętym jako punkt wyjścia rozumowania, że art. 32 stanowi prawo konstytucyjne jednostki jedynie w zakresie odnoszącym się do innych praw konstytucyjnych.
Całkowicie bezpodstawne byłoby przekonanie, że dostrzeganie w art. 32 Konstytucji podmiotowego prawa jednostki do równego traktowania musiałoby prowadzić do uniwersalnego egalitaryzmu. Prawo do równego traktowania nigdy nie było rozumiane w ten sposób i nigdy też nie zaznaczyły się nawet próby w orzecznictwie konstytucyjnym, aby nakaz powszechnego egalitaryzmu stanowił chronioną wartość konstytucyjną. Formalny charakter prawa do równego traktowania nigdy bowiem nie stanowił przeszkody w poszukiwaniu właściwych, sprawiedliwych kryteriów wartościujących – uwzględniających inne wartości konstytucyjne i wskazujących na to, że równość dotyczyć może jedynie podmiotów wykazujących tę samą cechę prawnie relewantną, wyróżnioną z punktu widzenia zawartości kontrolowanej normy przedmiotowej. Kwestia ta pojawiała się z całą wyrazistością na tle orzecznictwa dotyczącego praw o charakterze socjalnym i ekonomicznym, w ramach którego Trybunał szereg razy kwestionował uproszczone i sprymitywizowane ujmowanie zasady równości, polegające na braku wszelkiego zróżnicowania.
Wydaje się, że przedmiot sporu o charakter prawa do równego traktowania sytuuje się na zupełnie innej płaszczyźnie niż wyznaczonej w uzasadnieniu Trybunału Konstytucyjnego. Rzecz bowiem dotyczy samej istoty i pojęcia podmiotowych praw konstytucyjnych. Do praw tych należą – moim zdaniem – te gwarancje konstytucyjne, z których możemy wyprowadzić dostatecznie jednoznaczne, wyraźne treści normatywne mające bezpośrednie znaczenie dla pozycji prawnej jednostki wobec władzy publicznej, a ściślej zakreślające sferę prawnie gwarantowanych interesów jednostki, zakres jej uzasadnionych (w wyniku konstytucyjnie udzielonych gwarancji ) oczekiwań wobec władzy publicznej. Tak ujęte podmiotowe prawo konstytucyjne nie musi jeszcze per se przesądzać o kształcie i zawartości konkretnych norm podkonstytucyjnych, wystarczy, że dostatecznie wyraźnie wyznacza ramy dla arbitralności prawodawcy w stanowieniu prawa ingerującego bezpośrednio w sferę prawnych interesów jednostki. Określa więc ono co najmniej swoiste, możliwe do identyfikacji, minimum wymagań (choćby odnosiły się one bardziej do formalnego ujęcia normy i jej zakresu stosowania, niż do jej merytorycznej zawartości), które muszą być respektowane przez prawodawcę. Formułowany w doktrynie, jak i w orzecznictwie postulat koniecznej konkretyzacji konstytucyjnego prawa podmiotowego oznaczać więc musi co najmniej wywiedzenie z normy konstytucyjnej owej minimalnej, gwarantowanej przez Konstytucję sfery praw jednostki, nie jest natomiast równoznaczny z rekonstrukcją pełnej treści normatywnej przepisów prawa, które odnoszą się do jakiejś sfery interesów jednostki. Porzucenie takiego założenia musiałoby prowadzić wprost do zakwestionowania jakiegokolwiek znaczenia – jako gwarancji konstytucyjnych – tych praw, które w pełni mogą być urzeczywistnione jedynie na poziomie ustaw zwykłych i uznania zarazem, że w tych wszystkich wypadkach, w których Konstytucja odsyła do ustaw zwykłych dla konkretyzacji treści prawa podmiotowego istnieje pełna dowolność, by nie rzec, arbitralność prawodawcy. Regulacje konstytucyjne stawałyby się w konsekwencji wyłącznie normami programowymi, a tym samym byłyby pozbawione jakiegokolwiek znaczenia gwarancyjnego z punktu widzenia praw jednostki. Tymczasem formułowany jest przecież pogląd, że nawet prawa wskazane w art. 81 Konstytucji mogą wyznaczać swoiste minimum gwarancyjne (np. w zakresie prawa do ochrony środowiska minimum jest związane z uzasadnionym oczekiwaniem jednostki na wprowadzanie instrumentów ochronnych, chociaż dobór i treść tych instrumentów należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy). Prawo do równego traktowania zakreśla – w moim przekonaniu – owo konieczne i w pełni identyfikowalne oczekiwanie jednostki związane ze stanowieniem prawa, chociaż nie przesądza ono jeszcze o treści normatywnej konkretnych przepisów prawa. W tym właśnie znaczeniu, w jakim wyznacza ramy arbitralności prawodawcy, musi być potraktowane jako gwarancja konstytucyjna, podlegająca ochronie w trybie skargi konstytucyjnej.
Nakaz respektowania prawa do równego traktowania błędnie jest niekiedy postrzegany jako nakaz “równania” do sytuacji podmiotów korzystających z określonego przywileju, korzyści socjalnej, ulgi czy pierwszeństwa w dostępie do określonych dóbr publicznych. Takie podejście byłoby nader uproszczonym ujęciem prawa do równego traktowania, sprowadzałoby je do nakazu poszerzania kręgu beneficjentów określonych rozwiązań prawnych. Tymczasem, trzeba to z całą mocą podkreślić, prawo do równego traktowania zawiera stronę negatywną, jak i pozytywną – mieści w sobie zarówno nakaz poszerzenia korzyści, wtedy gdy określone osoby, znajdujące się w identycznej sytuacji zostały pominięte, jak i eliminacji korzyści wtedy kiedy jej przyznanie wyróżnia in plus pewien krąg osób, bez należytego, znajdującego swoje oparcie w innych wartościach i zasadach konstytucyjnych, uzasadnienia. Uznanie niekonstytucyjności przepisu z powodu naruszenia prawa do równego traktowania nie rozstrzyga jeszcze per se o trwaniu na przyszłość określonego uprawnienia, a jedynie oznacza, że sfera stosowania określonego rozwiązania jest ujęta wadliwie, z naruszeniem wymagań art. 32 Konstytucji. Do suwerennej kompetencji ustawodawcy należy natomiast ukształtowanie na nowo treści zakwestionowanej normy bądź też jej eliminacja definitywna z porządku prawnego. Nie znajduje więc uzasadnienia wyrażane niekiedy przekonanie, że uznanie prawa do równego traktowania jako konstytucyjnego prawa jednostki pociągać będzie za sobą wkraczanie Trybunału Konstytucyjnego w sferę kompetencji władzy ustawodawczej.
Nie mogę też podzielić argumentu, że przeciwko uznaniu prawa do równego traktowania za konstytucyjne prawo podmiotowe przemawia niemożliwość zastosowania art. 31 ust. 3 (zasady proporcjonalności). Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że wyznaczenie pola stosowania art. 32 podlega mechanizmowi poszukiwania określonej cechy wyróżniającej pewien krąg podmiotów, konstruowanej ze względu na analizowane rozwiązanie normatywne. Ważenie racji i wartości konstytucyjnych przemawiających na rzecz poprawności takiego wyróżnienia, a więc na rzecz ustalenia zakresu stosowania art. 32, odbywa się w konsekwencji na innym poziomie niż przy użyciu kryteriów z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Niejednokrotnie TK stwierdzał, że zastosowanie zasady równości powinno uwzględniać dekodowane z art. 2 wartości związane ze sprawiedliwością społeczną (mówi się niekiedy wręcz, że zasada równości podlega skorygowaniu przez zasadę sprawiedliwości; zob. np. orzeczenia TK z: 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK w latach 1986-1995, Tom I, poz. 1; z 6 kwietnia 1993 r., sygn. K. 7/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 7; wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. K. 7/98, OTK ZU Nr 6/1998, poz. 96). Ten właśnie mechanizm w zasadzie konsumuje potrzebę sięgania do zasady proporcjonalności. Nie można jednak stąd wyprowadzać argumentu na rzecz tezy, że prawo do równego traktowania nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym. Można zresztą zauważyć, że również inne prawo konstytucyjne, usytuowane w kręgu zasad podstawowych rozdziału o prawach i wolnościach, związane z ochroną godności człowieka również nie podlega ograniczeniom z art. 31 ust. 3, ponieważ żadna z wartości wskazanych w tym przepisie nie uzasadnia ograniczenia konstytucyjnych gwarancji godności człowieka.
Skargi będące przedmiotem postępowania powinny być w konsekwencji dopuszczone do rozpoznania merytorycznego. Wskazywały one na typową sytuację normatywną, której ocena wymagała rozważenia z punktu widzenia zasad równego traktowania osób, które podlegały w okresie okupacji niemieckiej przymusowi pracy. W sprawie konieczne stawało się bowiem rozstrzygnięcie, czy przyjęte kryterium deportacji jako podstawa do przyznania odszkodowania stanowi z punktu widzenia prawa do równego traktowania poprawne kryterium wyróżniające kategorię beneficjentów przewidywanych w zaskarżonej ustawie świadczeń kompensacyjnych. Wyników tej analizy nie można w tym miejscu przesądzić. Należy jednak stwierdzić, że skarżący w obu skargach co najmniej uprawdopodobnili naruszenie przez przepis art. 2 pkt 2 ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich prawa do równego traktowania.

Z tych względów zdecydowałem się na zgłoszenie zdania odrębnego.






Zdanie odrębne
sędziego Jerzego Stępnia
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r.
w sprawie o sygn. SK 10/2001


I. Powszechnie przyjmuje się, że skarga konstytucyjna jest instrumentem nadzwyczajnym i subsydiarnym. Nie kwestionując takiego jej charakteru, nie mogę wszakże podzielić reprezentowanej w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia tezy, iż sformułowane w art. 32 ust. 1 Konstytucji prawo do równego traktowania przez władze publiczne jest jedynie “szczególnego rodzaju prawem podmiotowym”, wyrażającym “zasadę ogólną”, mającą charakter niejako prawa drugiego stopnia, swoistego “metaprawa”, odwołanie się do którego nie może być samodzielną podstawą skargi konstytucyjnej. Treść normatywna wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji nie uległaby zmianie – podnosi się dalej w uzasadnieniu – “gdyby tekst tego przepisu był sformułowany bez użycia rzeczownika “prawo”. Stąd teza, że prawo do równego traktowania nie należy do tej kategorii praw i wolności, o jakich mowa w art. 79 Konstytucji.

II. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w przepisie art. 32 ust. 1 zd. drugie Konstytucji nie chodzi o jakąś zasadę równego traktowania w ogóle, przez wszystkich i wszędzie, ale o bardzo wyraziście zakreśloną powinność nałożoną na władze publiczne. Tej konstytucyjnej nałożonej na władze publiczne powinności musi odpowiadać symetrycznie ujęte uprawnienie po stronie podmiotu uprawnionego. Tak więc w istocie hipotetyczne pominięcie wyrazu “prawo” w analizowanej części art. 32 ust. 1 Konstytucji w rzeczywistości nie zmienia normatywnej jego treści; tego rodzaju zaś operacja językowa (jeśli można ją w ogóle uznać za dopuszczalną) silniej jeszcze podkreśla konstytucyjny charakter prawa do równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, o jakim mowa w tym przepisie.

III. Istota problemu leży jednak – moim zdaniem – gdzie indziej. Zauważmy, że o ile wszystkie normy konstytucyjne oddziałują na jednostkę, to czynią to jednak w sposób bardziej lub mniej uchwytny. Możliwy jest zatem co najmniej jeden pod tym względem ich podział. Jedna kategoria tych norm ma bezpośredni wpływ na ukształtowanie konstytucyjnej pozycji jednostki, druga – kształtuje jej status jedynie pośrednio.
Do pierwszej kategorii zaliczać się będzie te wszystkie normy, które traktują o wolnościach, prawach i obowiązkach, bez względu na to, w którym miejscu ustawy zasadniczej zostały umieszczone, do drugiej zaś przypiszemy te, które jedynie pośrednio wpływają na pozycję jednostki, jak np. przepisy określające strukturę organów państwa. Czasami podział będzie się wydawał nieostry, ale – zdaniem niżej podpisanego – nie może ulegać wątpliwości, że prawo do równego traktowania przez władze publiczne znajduje się w samym centrum tej kategorii praw i wolności, które bezpośrednio kształtują pozycję ustrojową uprawnionego. Co więcej – trzeba się zgodzić, że poczucie nierównego traktowania jest w subiektywnym odczuciu każdego dyskomfortem wyjątkowo dolegliwym.
Przy przyjęciu takiego punktu widzenia wyraźnie widać, że celu wprowadzenia instytucji skargi konstytucyjnej należy upatrywać w wyposażeniu podmiotu wskazanego w art. 79 Konstytucji w instrument samodzielnej ochrony jego konstytucyjnej pozycji ustrojowej, określonej przestrzenią i granicami konstytucyjnych wolności i praw, która może być naruszona przez sąd lub organ administracji publicznej w drodze orzeczenia, mającego za podstawę przepis niezgodny z konstytucją. W przeciwnym wypadku musiałoby to prowadzić do wniosku, że pewnej sfery wolności i praw konstytucyjnych określających bezpośrednio jej pozycję ustrojową jednostka mogłaby bronić samodzielnie, a inna sfera tej samej kategorii wolności i praw podmiotowych mogłaby być chroniona jedynie za pośrednictwem innych organów. Byłby to przejaw swoistego paternalizmu państwowego, ubezwłasnowalniający w istocie podmiot skargi, naruszający w szczególności w odniesieniu do osoby ludzkiej jej godność (art. 30 Konstytucji). Tego rodzaju konstrukcja stałaby także w sprzeczności z wyrażoną w preambule do Konstytucji zasadą pomocniczości w relacjach jednostka – władza publiczna.

IV. Nietrafny jest także argument, przytoczony w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania, że umieszczenie art. 32 w podrozdziale zatytułowanym Zasady ogólne, poprzedzającym katalog konkretnych wolności i praw osobistych, politycznych, ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych, wskazuje, że prawo do równego traktowania nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki, a jedynie wyciągniętą przed nawias ogólną zasadą. Już bowiem pobieżna analiza treści normatywnej tego podrozdziału pozwala w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości dostrzec tam szereg bardzo konkretnych regulacji będących źródłem praw podmiotowych, np. w zakresie nabywania obywatelstwa polskiego (art. 34), czy praw mniejszości narodowych (art. 35), a nawet tak skonkretyzowanych jak prawo do opieki za granicą (art. 36). Podrozdział ten nie jest więc zbiorem zasad, wyciągniętych niejako przed nawias ujmujący podmiotowe prawa szczegółowe, ale jest raczej wyrazem woli ustrojodawcy, aby pewne prawa podmiotowe traktowane były jako szczególnie istotne z punktu widzenia konstytucyjnej pozycji jednostki.
Należałoby raczej wnioskować następująco: Rozdział II ma tytuł “Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela” i ze względu na konstrukcyjną przejrzystość aktu został podzielony na podrozdziały. Pierwszemu z nich nadano tytuł: “Zasady ogólne”. Nie wyciągnięto ich więc “przed nawias”, a raczej wskazano ich podstawową wagę. Nie są one więc mniej ważne jako “ogólne”, a raczej wręcz ważniejsze jako wymienione w pierwszej kolejności.

V. Obie wykładnie – językowa i systemowa – jednoznacznie prowadzą, w moim przekonaniu, do wniosku, że prawo do równego traktowania wyrażone w art. 32 Konstytucji jest w istocie odbiciem po stronie uprawnień jednostki obowiązku organu władzy publicznej nałożonego na poziomie konstytucji. Wykładnia celowościowa wyżej analizowanych przepisów konstytucyjnych uzasadnia z kolei tezę, że celem skargi jest eliminowanie podkonstytucyjnych uregulowań godzących w ustrojową pozycję podmiotu uprawnionego, określoną poprzez całą sferę konstytucyjnych wolności i praw kształtujących jego status. Powyższe przesłanki skłaniają mnie do wniosku, iż zarzut naruszenia w drodze ustawy prawa do równego traktowania przez władze publiczne może stanowić samodzielną podstawę do wniesienia skargi konstytucyjnej, stosownie do treści art. 79 Konstytucji.





Zdanie odrębne
sędziego Janusza Trzcińskiego
od postanowienia TK z dnia 24 października 2001 r.
(sygn. SK 10/01)

1. Składam zdanie odrębne od postanowienia TK z 24 października 2001 r., treścią którego było umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności wydania wyroku w sprawach wszczętych na skutek złożenia dwóch skarg konstytucyjnych. W skargach skarżący domagali się, aby TK uznał niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich z art. 32 Konstytucji formułującym prawo do równego traktowania. Zdaniem skarżących nierówność w traktowaniu osób skierowanych do pracy przymusowej polega na tym, iż za istotne przyjęto kryterium deportacji poza granice państwa polskiego z 1939 r. a nie sam fakt pracy przymusowej, co spowodowało, że część osób wykonujących pracę przymusową np. na rzecz III Rzeczy na terenie okupowanej Polski nie może skorzystać z dobrodziejstw cyt. ustawy tylko dlatego, iż nie byli deportowani.
TK wydając postanowienie o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wydania wyroku rozstrzygnął w pełnym składzie, że art. 32 Konstytucji formułujący prawo do równego traktowania, nie może być samoistnym wzorcem konstytucyjnym przy składaniu skargi i w uzasadnieniu napisał, że zawsze wtedy należy obok art. 32 przywołać jeszcze inny przepis Konstytucji, który formułuje wolność lub prawo konstytucyjne. To ostatnie zastrzeżenie w niczym nie zmienia faktu, że art. 32 Konstytucji nie może być samodzielnym wzorcem konstytucyjnym przy składaniu skargi konstytucyjnej.
Argumenty użyte przez TK uważam za niewystarczające dla podjęcia takiej decyzji jaką TK podjął a pod pewnymi względami uważam je za argumenty, które można by przywołać na rzecz art. 32 Konstytucji, jako samodzielnego wzorca konstytucyjnego.

2. Z treści uzasadnienia wynika, że TK uważa, iż prawo do równego traktowania sformułowane w art. 32 Konstytucji nie jest tym prawem konstytucyjnym, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji (skarga konstytucyjna). Inaczej mówiąc, iż nie mieści się ono w zakresie pojęcia “konstytucyjne wolności lub prawa” a to dlatego, iż zdaniem TK prawo do równego traktowania nie jest prawem o znaczeniu podmiotowym, które można by naruszyć w sensie o jakim mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Aby dowieść, że prawo do równego traktowania nie mieści się w zakresie pojęcia “konstytucyjne wolności i prawa” TK odwołuje się do trzech zasadniczych argumentów.
a. Zdaniem TK prawo do równego traktowania nie może być traktowane jako prawo konstytucyjne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, bowiem jest uregulowane co prawda w rozdziale II zatytułowanym “Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, ale przecież w podrozdziale “Zasady ogólne”, co zdaniem TK wskazuje na intencję ustrojodawcy, aby nie traktować art. 32 na równi z innymi prawami. Okoliczność uregulowania prawa do równego traktowania (art. 32) w podrozdziale “Zasady ogólne” ma zdaniem TK osłabić normatywny charakter tego prawa, które w uzasadnieniu przybiera postać “zasady ogólnej” “wyciągniętej przed nawias”.
Ten argument TK płynący z analizy systematyki konstytucji nie ma mocnych podstaw. Po pierwsze dlatego, że podrozdział “Zasady ogólne” umieszczony jest jednak w rozdziale II Konstytucji zatytułowanym “Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Można więc twierdzić, iż tytuł rozdziału przesądza o charakterze praw w nim zawartych. Po drugie – z analizy praw zawartych w podrozdziale “zasady ogólne” wynika, że wszystkich innych praw tam zawartych nie można nie uznać za wolności i prawa o znaczeniu podmiotowym. I tak – art. 30 formułuje godność jako prawo człowieka i obywatela będące jednocześnie źródłem wszelkich wolności i praw człowieka; art. 33 mówi o równych prawach kobiety i mężczyzny w życiu rodzinnym politycznym, społecznym i gospodarczym; art. 34 mówi o prawie do obywatelstwa polskiego; art. 35 – o prawie mniejszości narodowych i przysługujących im wolnościach; art. 36 – o prawie obywatela do opieki ze strony państwa podczas pobytu za granicą. Są to niewątpliwie konstytucyjne prawa człowieka i obywatela o charakterze podmiotowym. Ich analiza wskazuje, że znaczenie i waga tych praw wśród innych spowodowały, iż zostały ujęte w podrozdziale “Zasady ogólne” nie dla zdeprecjonowania ich znaczenia prawnego, lecz przeciwnie dla podkreślania ich znaczenia dla opisu sytuacji prawnej jednostki wobec państwa. Dlaczego więc prawo do równego traktowania, podstawowy standard kultury prawniczej określający pozycję jednostki, miałby nie mieć waloru prawnego na równi z innymi prawami i wolnościami uregulowanymi w art. 30-37 Konstytucji. Może “zasady ogólne” w kontekście całego rozdziału II Konstytucji oznaczają po prostu zasady podstawowe, które rozstrzygają o charakterystyce praw istoty ludzkiej.
b. Drugi argument przeciwko uznaniu prawa do równego traktowania jako samodzielnego wzorca konstytucyjnego przy składaniu skargi konstytucyjnej, a więc argument za eliminacją art. 32 Konstytucji z zakresu pojęcia “konstytucyjne wolności lub prawa” – TK wyprowadza z tezy, że “czysto językowa analiza tekstu tego przepisu ma jedynie znaczenie drugorzędne” i że “zdaniem Trybunału Konstytucyjnego sformułowanie całego tego przepisu może uzasadniać przypuszczenie, iż ustrojodawca nie miał jednoznacznej koncepcji czy równość wobec prawa ukształtować wyłącznie jako ogólną zasadę (....) czy jako podmiotowe prawo (...), czy też jako swego rodzaju połączenie elementów i ”.
Moim zdaniem analiza treści art. 32 Konstytucji nie daje podstaw do takich twierdzeń jakie sformułował TK. Odwrotnie przemawia na rzecz tezy przeciwnej. Właśnie analiza językowa, a więc wykładnia językowa w przypadku analizy art. 32 Konstytucji ma pierwszorzędne znaczenie. Nie ma wątpliwości, że art. 32 Konstytucji formułuje wyraźnie prawo do równego traktowania jednostki. Warto zacytować art. 32 Konstytucji: “Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne” (ust. 1). “Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny” (ust. 2).
Analiza art. 32 Konstytucji pokazuje, że formułuje on zarówno zasadę równości (ust. 1 zd. 1 oraz ust. 2), jak i prawo do równego traktowania (ust. 1 zd. 2), co odpowiada rozróżnieniu równości wobec prawa i równości w prawie.
TK analizując art. 32 Konstytucji dostrzegł tylko jeden aspekt zagadnienia, a więc zasadę równości w jej tradycyjnym i skrajnym ujęciu i nadał jej swoistą interpretację, tzn. pozbawił cech prawa podmiotowego, co wcale, także na gruncie przepisów konstytucyjnych sprzed 1997 r., nie było takie oczywiste a przeciwnie było bardzo wątpliwe. Zmiana Konstytucji spowodowała wyraźne wprowadzenie do niej obok zasady równości, prawa do równego traktowania właśnie dlatego, aby podkreślić wyraźnie podmiotowy charakter art. 32 Konstytucji i przekreślić dotychczasowe wątpliwości powstałe na gruncie dawnych przepisów konstytucyjnych. Tak więc na pytanie, które musi być postawione na gruncie art. 79 Konstytucji, jakie konstytucyjne prawo zostało zdaniem obywatela naruszone – ten może odpowiedzieć, że prawo do równego traktowania, zaś na pytanie w jaki sposób obywatel (w tej konkretnej sprawie) odpowie, że w ten sposób, iż przepisy ustawy, która była u podstaw ostatecznego rozstrzygnięcia wprowadziły nierówność (dyskryminację) pomiędzy obywatelami, eksponując jako różnicującą ich cechę, cechę mało istotną. W rozpatrywanej przez TK sprawie była to cecha deportacji do pracy przymusowej. Nie ma wątpliwości, że różnicując skierowanych do pracy przymusowej przy pomocy kryterium deportacji, a następnie odmawiając prawa do odszkodowania tym skierowanym do pracy przymusowej, którzy nie spełniają kryterium deportacji, ustawodawca złamał prawo do równego traktowania obywateli poszkodowanych przez najeźdźców. W omawianym przypadku deportacja jako kryterium różnicujące grupę obywateli wykonujących pracę przymusową miała znaczenie trzecioplanowe. I tego TK nie dostrzegł, ograniczając swoje uwagi do rozważań teoretycznych, oderwanych od konkretnych skarg, które były przedmiotem orzekania w cyt. postanowieniu TK. Czytając uzasadnienie odnosi się wrażenie, że TK oderwał swoje rozważania od przedmiotu skargi i zatrzymał się na poziomie abstrakcyjnych rozważań na temat normatywnego charakteru art. 32 Konstytucji.
c. Jako trzeci argument mający przemawiać na rzecz uzasadnienia postanowienia, TK przywołuje specyfikę skargi konstytucyjnej jako jednej z form wszczynania postępowania przed TK. Można uznać, że taka specyfika skargi konstytucyjnej w porównaniu do wniosku i pytania prawnego istnieje. Polega ona jedynie na tym, że punktem odniesienia (wzorcem konstytucyjnym) dla kwestionowanego aktu prawnego nie są wszelkie przepisy, lecz tylko wolności i prawa obywatelskie opisane w Konstytucji. Tu jest jedyne ograniczenie jakie można wyprowadzić z art. 79 Konstytucji, gdy idzie o wzorce konstytucyjne. Wszystko inne jest interpretacją odległą od treści art. 79 ust. 1 Konstytucji. W szczególności ograniczenie praw konstytucyjnych, do niektórych tylko praw, tych mianowicie, które TK uznaje za odpowiedni wzorzec konstytucyjny dla skargi konstytucyjnej jest niczym nieusprawiedliwionym ograniczeniem rozumienia pojęcia “konstytucyjne wolności i prawa” i tym samym jest ograniczeniem konstytucyjnego prawa obywatela (jednostki) do składania skargi konstytucyjnej. TK nie powinien gubić z pola widzenia podwójnej funkcji skargi konstytucyjnej a mianowicie – uchylenia niekonstytucyjnego przepisu oraz ochrony konstytucyjnych praw obywatela. A wszystko to powinno być czynione z uwzględnieniem przedmiotu skargi konstytucyjnej. Niniejsze postanowienie jest przykładem oderwania przedmiotu skargi konstytucyjnej od rozstrzygnięcia TK tak dalece, że w części uzasadnienia do postanowienia, w której TK wykłada swoje racje, nie wiąże się sytuacji prawnej skarżących z decyzją o nieuznawaniu art. 32 Konstytucji za wystarczający wzorzec konstytucyjny, dla skarg konstytucyjnych złożonych w niniejszej sprawie leżącej u podstaw postanowienia TK.