Pełny tekst orzeczenia

34


POSTANOWIENIE

z dnia 20 czerwca 2001 r.
Sygn. T. 9/01



Trybunał Konstytucyjny w składzie:




Stefan J. Jaworski – przewodniczący

Lech Garlicki – sprawozdawca
Janusz Niemcewicz

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638), zażalenia Rady Powiatu Lidzbark Warmiński na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 marca 2001 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi o stwierdzenie niezgodności:
§ 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027) w związku z pkt X ppkt 3 lit. b “Wykazu jednostek organizacyjnych do zarządzania dogami powiatowymi”, stanowiącego Załącznik nr 1 do powołanego rozporządzenia, z:
– art. 2, art. 163 i art. 166 Konstytucji RP;
– art. 2, art. 2a, art. 6a, art. 19, art. 20, art. 22 i art. 37 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.);
– art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.)


p o s t a n a w i a :

nie uwzględnić zażalenia.


Uzasadnienie:
I

1. Wnioskiem z 9 lutego 2001 r. Rada Powiatu Lidzbark Warmiński wystąpiła o stwierdzenie niezgodności § 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej w związku z pkt X ppkt 3 lit. b “Wykazu jednostek organizacyjnych do zarządzania dogami powiatowymi”, stanowiącego Załącznik nr 1 do powołanego rozporządzenia z: art. 2, art. 163 i art. 166 Konstytucji RP; art. 2, art. 2a, art. 6a, art. 19, art. 20, art. 22 i art. 37 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Istota zarzutów wnioskodawcy sprowadza się do kwestionowania legalności sposobu przekazania na mocy zaskarżonych postanowień rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r. zarządowi drogowemu w Lidzbarku Warmińskim dwóch budynków mieszkalnych: dróżniczówki w mieście Redy, i dróżniczówki w mieście Kraszewo z budynkiem gospodarczym. Zgodnie z Załącznikiem nr 1 do zaskarżonego rozporządzenia pierwszy z budynków położony jest w pasie drogi wojewódzkiej nr 511, zaś drugi w pasie drogi krajowej nr 51.
Zdaniem wnioskodawcy Minister Transportu i Gospodarki Morskiej “przerzucił” zakwestionowanym rozporządzeniem na Powiat Lidzbark Warmiński koszt utrzymania zamieszkanych dróżniczówek, nie przenosząc jednocześnie na ten powiat prawa własności do nieruchomości, na których są one położone. W związku z tym starosta Powiatu Lidzbark Warmiński podjął działania zmierzające do zmiany rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r. w taki sposób, aby organizowało ono zarząd drogami publicznymi zgodnie z prawem. Taki stan gwarantuje zaś tylko sytuacja, gdy albo nastąpi przekazanie zarządu nad spornymi obiektami zarządom dróg, w pasie których są one położone, albo gdy nieruchomości te zostaną przekazane na własność Powiatu Lidzbark Warmiński.
Powyższe działania rady powiatu nie przyniosły oczekiwanych zmian w treści rozporządzenia, w związku z czym wystąpiła ona z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności zaskarżonych postanowień rozporządzenia z odpowiednimi przepisami Konstytucji i ustaw.
W uzasadnieniu wniosku odnotowano, iż jeszcze przed jego wniesieniem do Trybunału Konstytucyjnego Wojewoda Warmińsko-Mazurski pismem z 21 sierpnia 2000 r. powiadomił starostę Powiatu Lidzbark Warmiński, że powiat ten powinien nabyć na własność sporne obiekty w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda jednocześnie wezwał starostę do “przyśpieszenia przygotowania dokumentów i wniosku, niezbędnych do podjęcia (...) decyzji w tej sprawie”. Starosta w odpowiedzi powiadomił wojewodę, iż przez radę powiatu została przyjęta już uchwała o wystąpieniu z wnioskiem w tej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego i nie przedstawił wojewodzie odpowiednich dokumentów. 28 września 2000 r. wojewoda powiadomił właściciela spornych nieruchomości – Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych w Białymstoku Biuro w Olsztynie, że “w związku z przepisami (...) rozporządzenia Zarząd drogowy w Lidzbarku Warmińskim został wyposażony w przedmiotowe nieruchomości. Brak dokumentacji na powyższe nieruchomości uniemożliwia Wojewodzie podjęcie decyzji w tej sprawie...”.
Podsumowując uzasadnienie wnioskodawca podtrzymał zarzuty postawione rozporządzeniu z 14 grudnia 1998 r., a jednocześnie stwierdził, że gdyby doszło do przekazania w formie decyzji administracyjnej na rzecz powiatu własności spornych nieruchomości, to zostałyby one przejęte do zasobu nieruchomości powiatu, a następnie zbyte na rzecz najemców mieszkających w dróżniczówkach.

2. Postanowieniem z 28 marca 2001 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.
W uzasadnieniu postanowienia Trybunał podkreślił, iż merytoryczne rozpoznanie wniosku wyklucza fakt, iż kwestionowane regulacje nie zawierają norm abstrakcyjnych i generalnych, lecz postanowienia konkretno-indywidualne. Ponadto zwrócono uwagę, że zgodnie z uzasadnieniem wniosku, Powiat Lidzbark Warmiński może w trybie postępowania administracyjnego nabyć na podstawie decyzji własność spornych obiektów.

3. Pismem z 6 kwietnia br. wnioskodawca wniósł zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego.
W uzasadnieniu podniesiono, że Trybunał Konstytucyjny odmawiając nadania wnioskowi dalszego biegu skupił się wyłącznie na postanowieniach konkretno-indywidualnych rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r. Tymczasem jak sam Trybunał zauważył, kwestionowane rozporządzenie obok postanowień konkretno-indywidualnych zawiera także regulacje mieszane, a więc także normatywne. Do takich należy zaliczyć kwestionowany § 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia. Normatywny charakter tych postanowień wynika stąd, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 21 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Gdyby bowiem rozporządzenie zostało wydane zgodnie z tym upoważnieniem ustawowym, to “można domniemywać, że (...) nie byłoby takich rozstrzygnięć o charakterze konkretno-indywidualnym jak w przypadku Powiatu Lidzbarskiego, niezgodnych z art. 2, 163 i 166 Konstytucji RP oraz art. 2, 2a, 6a, 19, 20, 22, 37 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych...”
Podsumowując wnioskodawca uznał za wątpliwą prawnie – wskazaną przez Trybunał Konstytucyjny – możliwość nabycia własności spornych nieruchomości na drodze administracyjno prawnej i wniósł o rozpoznanie wniosku na rozprawie.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie jest uzasadnione i nie może być uwzględnione.
Uzasadniając nie nadanie wnioskowi Powiatu Lidzbark Warmiński dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zaskarżone postanowienia § 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 14 grudnia 1998 r. “charakteryzują się tym, iż są skierowane do imiennie określonego adresata, ich przedmiotem nie jest klasa zachowań, a jednorazowe zastosowanie wyczerpuje ich treść”. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy teza ta nie budzi wątpliwości i wyklucza przyjęcie, iż w zaskarżonym zakresie regulacje te formułują normy abstrakcyjne i generalne.
W zażaleniu wnioskodawca nie powołał nowych okoliczności, które podważałyby zasadność powyższego ustalenia, a zatem nie wskazał dowodów, które mogłyby wpłynąć na zamianę stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Z uzasadnienia zażalenia wynika, że normatywny charakter zaskarżonych przepisów wynika stąd, iż zostały one wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 21 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ “można domniemywać, że gdyby (...) rozporządzenie zostało wydane zgodnie z upoważnieniem (...), to jest w terminie oraz w uzgodnieniu z właściwym ministrem do spraw administracji publicznej, nie byłoby takich rozstrzygnięć o charakterze konkretno-indywidualnym, jak w przypadku Powiatu Lidzbarskiego...”. Zwracając wstępnie uwagę na fakt, iż sam wnioskodawca podzielił tu pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym kwestionowane regulacje nie formułują norm prawnych, Trybunał stwierdza, że stanowisko to wymaga wyjaśnienia następujących wątpliwości: po pierwsze, czy istotnie wbrew treści upoważnienia Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie bez porozumienia z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz po upływie wyznaczonego terminu, i po drugie, czy zasadny jest zarzut, iż ewentualny brak tego porozumienia przesądza o normatywnym charakterze zaskarżonych regulacji.
Odnosząc się do pierwszej kwestii Trybunał Konstytucyjny zauważa, że na oryginale zakwestionowanego rozporządzenia obok podpisu sekretarza stanu w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej, potwierdzonego urzędową pieczęcią tegoż resortu, widnieje taki sam podpis i pieczęć Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wraz z adnotacją “w porozumieniu”. Tym samym twierdzenie wnioskodawcy, iż rozporządzenia zostało wydane z naruszeniem trybu określonego w art. 21 ustawy z 13 października 1998 r. należy uznać za oczywiście bezzasadne. Powołany natomiast przez wnioskodawcę fakt, iż rozporządzenie nie zostało wydane “do dnia 30 listopada 1998 r.” jest bezsporny. Niedochowanie tego terminu nie przesądza jednak o tym, że upoważnienie nie zostało wykonane. Jakkolwiek praktyka taka musi być uznana za sprzeczną z zasadą formalnej praworządności, to jednak jest bezsporne, że organ wykonawczy ostatecznie wydał rozporządzenie w terminie (14 grudzień 1998 r.), który umożliwił odpowiednie dostosowanie z dniem 1 stycznia 1999 r. organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych do nowej organizacji administracji publicznej. Rozporządzenie zostało więc wydane w terminie, który umożliwił wykonanie ustawowego upoważnienia.
Ocena drugiego zarzutu wnioskodawcy prowadzi natomiast do wniosku, iż ocena normatywnego bądź też nienormatywnego charakteru poszczególnych regulacji kontrolowanego aktu prawnego stanowi odrębny problem w stosunku do pytania o jego legalności. Oba te problemy podlegają odrębnej ocenie w procesie kontroli zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją lub ustawą. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na to, że przy badaniu dopuszczalności kontroli danej regulacji przez Trybunał nie jest istotne to czy została ona wydana w przewidzianej przez prawo formie i zawiera zgodne z nim treści, a więc czy została ona wydana na podstawie i w granicach prawa. Zawsze bowiem “niezbędnym warunkiem dopuszczalności takiego badania jest (...) aby dany akt miał charakter normatywny, tzn. formułował normy generalne i abstrakcyjne (...) Oznacza to, że postanowienia takiego aktu nie mogą być adresowane do konkretnych jednostek bądź innych konkretnie oznaczonych podmiotów, a ponadto postanowienia te muszą określać prawa i obowiązki adresatów danego aktu w oderwaniu od konkretnych stanów faktycznych ...” (por. wyrok z 13 marca 2001 r., K. 21/00, i cytowane tam orzecznictwo). Natomiast “forma aktu oraz jego podstawa prawna bądź legalność ustanowienia nie mają decydującego znaczenia” (por. orzeczenie z 6 maja 1997 r., U. 2/96, OTK ZU Nr 2/1997, s. 135, także postanowienie z 14 grudnia 1999 r., U. 7/99, OTK ZU Nr 7/1999, s. 919 i powołany wyrok K. 21/00).
W świetle powyższego zarzut, iż Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 28 marca 2001 r. skoncentrował się wyłącznie na postanowieniach konkretno-indywidualnych rozporządzenia i pominął regulacje normatywne, jest nieuzasadniony. Naruszenia tych ostatnich nie tylko nie wykazał sam wnioskodawca, lecz postawił on zarzuty wyłącznie postanowieniom konkretno-indywidualnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał nie może zastępować wnioskodawców w formułowaniu zarzutów i jest zobowiązany rozpoznać je w zakresie jaki został im nadany w piśmie procesowym.
Konkretno-indywidualnej treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r. dowodzi ten fragment regulacji, zgodnie z którym z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowe jednostki zarządzające drogami publicznymi, a mianowicie dyrekcje okręgowych dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa, zostały przekształcone w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi, które zostały wymienione w Załączniku nr 1 pkt X ppkt 3 lit. b do rozporządzenia. Skutek prawny tej regulacji miał więc charakter jednorazowy i został “skonsumowany” z dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest więc możliwe ponowne zastosowanie tej regulacji w obrocie prawnym. Taki charakter ma również § 3 rozporządzenia, ponieważ w odniesieniu do mienia będącego we władaniu jednostek organizacyjnych wymienionych w § 1, stanowił on, że z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia nowo powstałych jednostek zarządu drogami publicznymi stało się mienie wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych na dzień 31 grudnia 1998 r., które przed tym dniem należało do jednostek drogowych przed ich przekształceniem w “jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia”. W obu regulacjach występuje więc podstawowa cecha regulacji konkretno-indywidualnych, polegająca na jednorazowym zrealizowaniu się w konkretnie określonym czasie, konkretnych skutków faktycznych i prawnych. Cechą szczególną postanowień konkretno-indywidualnych jest bowiem to, że “adresowane są do indywidualnie wskazanego podmiotu, dotyczą konkretnie określonej sprawy czy sytuacji, a ich stosowanie ma charakter jednorazowy. Innymi słowy, postanowienia takie nie mają cechy powtarzalności, ponieważ raz zastosowane w przypisanym im konkretnym stanie faktycznym zostają “skonsumowane” i trącą znaczenie w obiegu prawnym.” (por. powołany wyrok K. 21/00). Załącznik nr 1 do rozporządzenia wskazując w pkt X ppkt 3 lit. b jakie składniki majątkowe (nieruchomości) miały zostać przesunięte, dopełniał już tylko konkretno-indywidualną treść § 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia.
Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny zauważa, iż poddanie w wątpliwość wskazanej przez Trybunał w postanowieniu z 28 marca br. możliwości uwzględnienia konkretno-indywidualnych postulatów majątkowych wnioskodawcy na drodze administracyjno prawnej, pozostaje w sprzeczności z okolicznościami faktycznymi sprawy. Z jednej bowiem strony jest bezsporne, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski wyraził gotowość wydania w postępowaniu administracyjnym decyzji, która by w całości uwzględniała interesy powiatu, a z drugiej strony jego starosta nie przedstawił wojewodzie niezbędnych do jej wydania dokumentów geodezyjnych i wieczysto-księgowych. Jednocześnie jako powód zaniechania kontynuowania postępowania administracyjnego rada powiatu powołała fakt, iż wszczęła w tej sprawie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. W tej sytuacji musi być oczywiste, iż od aktywności samego wnioskodawcy zależy to, czy podnoszone we wniosku postulaty konkretnych i indywidualnych rozstrzygnięć majątkowych, zostaną uwzględnione na właściwej drodze prawnej.

Mając powyższe na uwadze należało postanowić jak na wstępie.