Pełny tekst orzeczenia

41


POSTANOWIENIE

z dnia 3 października 2001 r.
Sygn. T. 25/01



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Lech Garlicki – przewodniczący
Stefan J. Jaworski – sprawozdawca
Teresa Dębowska-Romanowska

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 października 2001 r. zażalenia Rady Miejskiej Wrocławia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 sierpnia 2001 roku o odmowie nadania biegu wnioskowi tej Rady o zbadanie zgodności:
art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym (Dz.U. Nr 95, poz. 1100) z art. 2 Konstytucji w zakresie użycia nieostrego i niedookreślonego pojęcia “użytkownik”


p o s t a n a w i a :

na podstawie art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie uwzględnić zażalenia.



Uzasadnienie:


I



1. 1 marca 2001 roku Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę nr XXX/931/01 w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. W § 1 tej uchwały Rada Miejska Wrocławia domaga się zbadania zgodności art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym (Dz.U. Nr 95, poz. 1100) z art. 2 Konstytucji w zakresie użycia nieostrego i niedookreślonego pojęcia “użytkownik”, powodującego “rażącą rozbieżność” w orzecznictwie NSA.

Zdaniem wnioskodawcy nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest takie sformułowanie przepisu ustawy, które w identycznym stanie prawnym, w stosunku do takich samych podmiotów, daje możliwość rażąco rozbieżnej wykładni i zastosowania tego samego przepisu. Zdaniem wnioskodawcy art. 2 ustawy o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, został bezpośrednio zastosowany do stwierdzenia i ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego wnioskodawcy. Podatek ten naliczony został od sprzedaży prowadzonej w ramach działalności gminy. Wnioskodawca uważa, że art. 2 ustawy o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym wskazuje, iż art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Wnioskodawca stwierdził, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (gminnym) w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji i art. 15 ust. 1 tej ustawy, jest jedynym organem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem do TK.
W uzasadnieniu swojego stanowiska wnioskodawca powołał dwa wyroki NSA, jego zdaniem, wydane w identycznym stanie prawnym różniące się jedynie ostatecznym rozstrzygnięciem. Wnioskodawca doszedł zatem do wniosku, że “nie do przyjęcia jest w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji), aby dwa sądy stanowiące centralne organy państwowe w systemie organów wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji oraz art. 15 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) wydały w takim samym stanie prawnym dwa krańcowo różne wyroki”. W opinii wnioskodawcy, z powodu nieprecyzyjnego i nieostrego sformułowania przepisu nie może być on jednolicie stosowany. Taki stan powoduje odmienną interpretację przepisów przez sądy. Wnioskodawca zauważył, że pochodną zasady państwa prawnego jest zasada zaufania jednostki do interpretacji sądowej. Zdaniem wnioskodawcy, istota tej zasady sprowadza się do takiego nakazu stanowienia i stosowania prawa, aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógłby przewidzieć w momencie podejmowania decyzji.

2. W trakcie wstępnego rozpoznania sprawy, sędzia Trybunału Konstytucyjnego, wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, zgodnie z wymogami określonymi dla wniosków w art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przez przedłożenie stosownej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia oraz wyroków NSA.
Badając formalne przesłanki dopuszczenia wniosku Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności zbadał legitymację prawną Rady Miejskiej Wrocławia do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w badanej sprawie. Przepisy art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 wyraźnie i jednoznacznie stanowią, że wniosek pochodzący od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego musi zawierać powołanie przepisu prawa wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.
Postanowieniem z 22 sierpnia 2001 roku Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania biegu wnioskowi. Odnosząc się do tego wniosku Trybunał Konstytucyjny w obszernym uzasadnieniu podniósł, że zakres działania samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji, zaś gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek tego samorządu (art. 164 ust. 3 Konstytucji). Przepis art. 166 Konstytucji wprowadza podział zadań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym m.in. w art. 7 i 8 ustawy z 8 marca 1990 r. rozwijają tę konstytucyjną regulację. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że cechą wspólną wspomnianych zadań jest ich publiczny charakter. To rozróżnienie ma istotne znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego występującej raz w roli wyposażonego we władcze kompetencje podmiotu realizującego zadania publiczne innym zaś razem w roli podmiotu prawa prywatnego, będącego stroną stosunków cywilnoprawnych (np. wykonujący uprawnienia płynące z własności lub innego prawa majątkowego). Stosunki cywilnoprawne, których stroną jest gmina (jak każda inna osoba prawna), w zasadzie nie wiążą się bezpośrednio z wykonywaniem jej zadań własnych. W opinii Trybunału Konstytucyjnego ze względu na konieczność ścisłej interpretacji art. 191 ust.1 pkt 3 Konstytucji, właśnie w sferze działań o charakterze publicznym należy poszukiwać spraw objętych zakresem działania jednostek samorządu terytorialnego (w tym i gminy). Tak wyznaczony zakres działań – jako właściwy tylko dla takiego podmiotu – jest specyficzny dla jednostek samorządu terytorialnego. Te jednostki uprawnione są do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosków dotyczących spraw objętych tak rozumianym zakresem działania. Kwestionowane przez wnioskodawcę przepisy w swojej treści nie zawierają wskazania, że regulacja dotycząca zwolnienia z podatku VAT odnosi się do realizacji zadań gminy. Twierdzenie wnioskodawcy zatem, że kwestionowany przepis dotyczy opodatkowania sprzedaży mienia gminy, to tym samym dotyczy spraw objętych zakresem działania rady miejskiej, jest zbyt daleko idące. W konsekwencji uznać należy, że wnioskodawca nie usunął braku polegającego na powołaniu przepisu prawa wskazującego, że kwestionowany we wniosku przepis dotyczy spraw objętych zakresem jego działania w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Na to postanowienie Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca złożył zażalenie zarzucając postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie błędnej wykładni pojęcia “akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania” polegającej na przyjęciu, że przepis ten wprowadza zasadę, iż wniosek może “dotyczyć wyłącznie aktów normatywnych zawierających regulacje specyficzne tylko dla wnioskodawcy”. Ponadto zarzucił także obrazę przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym polegającą na zastosowaniu tego przepisu mimo, że “nie zachodzi oczywista bezzasadność wniosku, wynikająca z ocen o charakterze powszechnym lecz jedynie z indywidualnej wykładni przez sędziego TK przepisu art. 191 ust. 2 Konstytucji”.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie jest niezasadne. Rozpoznając zażalenie Trybunał Konstytucyjny koncentruje się na badaniu zarzutów podniesionych w zażaleniu i do tego ogranicza rozpoznanie tego środka odwoławczego. Pierwszy zarzut wnioskodawcy zasadza się na polemice z wszechstronnie uzasadnionym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, co do rozumienia konstytucyjnego zwrotu “aktu normatywnego dotyczącego spraw objętych ich zakresem działania”, a w konsekwencji braku legitymacji do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w składzie rozpatrującym zażalenie podziela w całości argumentację Trybunału Konstytucyjnego podjętą w trybie kontroli wstępnej, uzasadniającą brak legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o uruchomienie w tej sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Polemiczne argumenty wnioskodawcy uznaje natomiast za całkiem chybione i pozbawione merytorycznego uzasadnienia. Argumenty polemiczne podnoszone w zażaleniu dowodzą, iż zachodzi niezrozumienie istoty ograniczonego uprawnienia takich podmiotów, jak jednostki samorządu terytorialnego do wszczynania postępowania w przedmiocie abstrakcyjnej kontroli norm. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny jedynie dla porządku odnosi się w niezbędnym zakresie do obu zarzutów zażalenia.
W pierwszej kolejności należało zatem zbadać czy Rada Miejska Wrocławia dysponuje legitymacją do wystąpienia z wnioskiem wobec Trybunału Konstytucyjnego odnośnie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym (Dz.U. Nr 95, poz. 1100).
Art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji ustanawia dla organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego ograniczoną (warunkową) legitymację do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o uruchomienie abstrakcyjnej kontroli norm. Oznacza to, że te podmioty do których zalicza się przecież także Rada Miejska Wrocławia mogą formułować jedynie wnioski dotyczące tylko aktów normatywnych regulujących kwestie objęte ich zakresem działania. W kwestii zaś pojęcia “zakres spraw objętych ich zakresem działania” wykształciło się już jednolite orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które zostało obszernie przytoczone w uzasadnieniu do postanowienia TK z 22 sierpnia 2001 roku. Jest to obowiązujący pogląd Trybunału Konstytucyjnego. Z naciskiem należy podkreślić, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania podstawy prawnej upoważniającej do kwestionowania określonego aktu normatywnego w ramach procedury kontroli abstrakcyjnej. W sytuacji wnioskodawcy, którego pozycję ustrojową i zadania określają nie tylko przepisy ustawy zwykłej ale także normy konstytucyjne wykazać on musi, że wniosek jest bezpośrednio związany z jego zakresem działania w ramach uprawnień i kompetencji przyznanych mu w drodze wyżej wymienionych norm o różnej randze w hierarchii źródeł prawa. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w tym też Rada Miasta Wrocławia, nie mają zatem legitymacji do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o wszczęcie kontroli abstrakcyjnej w sprawach ogólnopaństwowych, czy ogólnospołecznych, które nie dotyczą istoty i zakresu ich działania, a więc z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli. (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, Wydawnictwo Sejmowe, s. 116 i nast.).
Kwestionowana przez wnioskodawcę ustawa określa zasady prawa daninowego w zakresie wykonania zobowiązań podatkowych wobec wszystkich płatników tego podatku określonych w art. 5 ustawy o VAT. Podstawowym założeniem tej ustawy jest powszechność stosowania podatku. Wobec powyższego – jak trafnie podkreślił Trybunał w swoim postanowieniu – kwestionowany przepis w brzmieniu “Zwalnia się od podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego; (...) sprzedaż towarów używanych, jeżeli jest dokonywana przez użytkownika, a także darowiznę tych towarów, pod warunkiem że w stosunku do tych towarów nie przysługiwało sprzedającemu prawo do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony” nie zawiera regulacji nakładającej na Radę Miejską Wrocławia zadania, które musi ona wykonać jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie nieostre zamieszczone w kwestionowanym przepisie ogólnie określa krąg podmiotów jako “użytkowników”, nie nawiązując do jakiejś określonej grupy podmiotów posiadających towar stanowiący jej mienie. Trybunał Konstytucyjny w tym składzie jest także zdania, że kwestionowany przepis w żadnym razie nie może być zakwalifikowany do normy kompetencyjnej określającej jej nowe zadanie z zakresu administracji publicznej. Wobec tego nie mieści się on w konstytucyjnym pojęciu zawartym w art. 191 ust. 2 Konstytucji, a dotyczącym “spraw objętych ich zakresem działania”.
Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany na podstawie art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym do badania legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji domagających się wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm. Trybunał Konstytucyjny tylko przez wnikliwą, systematyczną kontrolę “każdego wniosku casu ad casum już w stadium rozpoznania wstępnego doprowadza do ujednolicania praktyki orzeczniczej w tych sprawach, zapobiegając zarówno bezpodstawnemu nadawaniu biegu wnioskom nieuprawnionych podmiotów, jak też bezpodstawnej odmowie nadania biegu takim wnioskom, co w sposób nieunikniony prowadzi do naruszenia konstytucyjnej legitymacji tych podmiotów.”. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że w “każdym stadium postępowania (a tym bardziej w trakcie wstępnego rozpoznania – przyp. TK) należy badać, czy zachodzą ujemne przesłanki postępowania, w tym brak legitymacji wnioskodawcy, których zaistnienie skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania” (S.J. Jaworski, Uprawnienia podmiotów legitymowanych warunkowo do wszczynania postępowania przed TK /Wybrane problemy/ [w:] Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 132 i nast.).
Jeżeli chodzi o zarzut drugi, polegający zdaniem żalącego się, na obrazie art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, to jest on całkowitym nieporozumieniem i dowodzi nieuważnej lektury zaskarżającego postanowienia. Powodem zastosowania art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie było – jak to sugeruje żalący się – stwierdzenie oczywistej bezzasadności wniosku, lecz nie usunięcie braku wniosku “polegającego na powołaniu przepisu przez wnioskującego, że kwestionowany we wniosku przepis dotyczy spraw objętych zakresem jego działania w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji” (s. 8 uzasadnienia postanowienia).

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.