T 33/01
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
46
POSTANOWIENIE
z dnia 13 września 2001 r.
Sygn. T. 33/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Lech Garlicki
po rozpoznaniu 13 września 2001 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów, w sprawie zgodności:
1) art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1989 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) z art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;
2) uchwały Nr 42/II/89 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 3 października 1989 r. w sprawie Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich (nie publikowana) z art. 88 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji;
3) art. 33 ust. 2 i ust. 3 – w zakresie konkursu na aplikanta – powołanej ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych z art. 2 i art. 87 Konstytucji
p o s t a n a w i a :
na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638) odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.
Uzasadnienie:
I
1. Pismem z 27 lipca 2001 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Prawników i Ekonomistów wniosło o zbadanie zgodności: 1) art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1989 r. o radcach prawnych z art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; 2) uchwały Nr 42/II/89 Krajowej Rady Radców Prawnych z 3 października 1989 r. w sprawie Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich (niepublikowana) z art. 88 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji; 3) art. 33 ust. 2 i ust. 3 w części dotyczącej konkursu na aplikanta powołanej ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych z art. 2 i art. 87 Konstytucji. Ponadto OSPiE wniosło o to, aby Trybunał Konstytucyjny wydał zarządzenie wzywające Krajową Radę Radców Prawnych (KRRP) do złożenia zaskarżonej uchwały w aktualnym brzmieniu.
W uzasadnieniu wniosku Wnioskodawca podkreślił, że zgodnie z § 1 ust. 4 “Regulaminu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów z 25 czerwca 2001 r.” ma status ogólnopolskiej organizacji zawodowej, zaś z § 3 ust. 1 Regulaminu wynika, iż kwestionowany akt mieści się w zakresie jego działania.
2. Uzasadniając zarzuty OSPiE podniosło, iż art. 60 pkt 8b ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych stanowi ustawowe upoważnienie w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji. Na jego podstawie KRRP wydała kwestionowaną uchwałę Nr 42/II/89. Tymczasem zgodnie z tym przepisem Konstytucji akty wykonawcze mogą być wydawane tylko w formie rozporządzenia i wyłącznie przez organy wskazane w ustawowym upoważnieniu. Art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych nie wymienia zaś jako upoważnionych do wydawania aktów wykonawczych organów samorządu radcowskiego, a nadto nie jest możliwe wydanie przez te organy aktów prawa powszechnie obowiązującego w postaci rozporządzenia, a tym bardziej uchwały o takich skutkach prawnych. Podstawą nakładania bowiem na obywateli praw i obowiązków – a do takich należy zaliczyć zasady przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską – może być tylko ustawa i rozporządzenia wydane na podstawie zawartych w jej upoważnieniu szczegółowych wytycznych. Zaskarżony art. 60 pkt 8b ustawy nie spełnia tych wymogów. Nadto Wnioskodawca zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od 1989 r., a więc kiedy jeszcze nie obowiązywał art. 60 pkt 8b ustawy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu niezgodności art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy o radcach prawnych w części dotyczącej zasad przeprowadzania konkursu, Wnioskodawca stwierdził, że przepis ten poprzez swą niedookreśloność narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Nie wynika bowiem z niego jak konkurs ma być przeprowadzany przez organy samorządu radcowskiego, a “ustawa jako akt normatywny (...) nie może stanowić normy, która nic nie normuje”, ponieważ wtedy jest ona niezgodna z art. 2 Konstytucji. Jednocześnie norma taka jest niezgodna z art. 87 ust. 1 Konstytucji, bo nie spełnia warunków źródła powszechnie obowiązującego prawa.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym mogą wszcząć tylko ściśle określone podmioty. Zamknięty katalog tych podmiotów ustawodawca konstytucyjny zróżnicował ze względu na zakres spraw jakie mogą być przedmiotem wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej. Legitymację ustawodawca konstytucyjny dodatkowo uzależnił od przesłanek, które ze względu na specyfikę chronionych interesów – jak w przypadku skargi konstytucyjnej, kontroli w ramach procedury pytań prawnych sądów, a także sporów kompetencyjnych – muszą zaistnieć, aby można było mówić, iż dany podmiot jest uprawniony do uruchomienia postępowania konstytucyjnego. Należy bowiem podkreślić, iż ze względu na charakter postępowania konstytucyjnego legitymacji do jego wszczęcia nie można domniemywać. Inaczej mówiąc, istotą legitymacji konstytucyjnej jest to, że ma ona umożliwiać dostęp do kontroli zgodności stanowionego prawa z Konstytucja ściśle ograniczonemu kręgowi podmiotów. Wykładnia przesłanek tej instytucji musi być zatem ścisła i wszelkie wątpliwości powinny być interpretowane z uwzględnieniem tej zasady.
Nader istotnym kryterium różnicującym zakres legitymacji konstytucyjnoprawnej jest zakres aktów prawnych jakie mogą być przedłożone Trybunałowi Konstytucyjnemu do rozpoznania. Stąd od dawna w orzecznictwie Trybunału dokonuje się rozróżnienia na podmioty legitymowane ogólnie (generalnie), a więc mogące kwestionować wszystkie akty o których mowa w art. 188 Konstytucji, oraz podmioty legitymowane szczególnie, które mogą kwestionować tylko te akty z art. 188, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji do podmiotów takich zalicza m.in. ogólnokrajowe organizacje zawodowe. Wnioskodawca, którym w rozpoznawanej sprawie jest Ogólnopolskie Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów (OSPiE) – mające status stowarzyszenia zwykłego – wskazuje, że jest organizacją zawodową, której zakresu działania dotyczy kwestionowana przez nią ustawa z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Szczegółową ocenę dopuszczalności wniesienia przez OSPiE wniosku należy poprzedzić uwagą, iż konstytucyjną regulację legitymacji dopełniają uregulowania ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z art. 32 ust. 2 tej ustawy wynika, iż wniosek pochodzący od ogólnokrajowej organizacji zawodowej – o jakiej mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji – powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych jej zakresem działania. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż powołany przepis ustawy dopełnia treść regulacji konstytucyjnej, w ten sposób, że stanowi prawną podstawę ustalania czy rzeczywiście w konkretnym postępowaniu są spełnione przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji. Ustawodawca wskazując, iż Trybunał Konstytucyjny swoje ustalenia w tym zakresie powinien opierać na “przepisach prawa lub statutu” zobiektywizował ocenę spełnienia przez dany podmiot przesłanek legitymacji. Od razu też wypada odnotować, iż zakładając racjonalne działanie ustawodawcy nie sposób przyjąć, iż przypadkowo posłużył się on zwrotem “przepisy prawa lub statutu”, a przeciwnie, trzeba uznać, że językowe brzmienie tych pojęć ma istotne znaczenie prawne i należy je wykładać z poszanowaniem ich brzmienia językowego.
2. W sprawie jest bezsporne, iż OSPiE swój zakres działania jako stowarzyszenie zwykłe wywodzi z “Regulaminu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów z 25 czerwca 2001 r.”. Powstaje zatem pytanie czy dokument ten mieści się w zakresie ustawowego pojęcia “przepis prawa lub statut”, które stanowi podstawę ustalania istnienia konstytucyjnej legitymacji organizacji zawodowej. Istotnych wskazówek dostarcza akt prawny stanowiący podstawę prawną działania OSPiE, a mianowicie ustawa z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. Zauważyć bowiem trzeba, że o ile cel i zakres działań OSPiE określa powołany regulamin z 25 czerwca 2001 r., o tyle podstawą prawną działania stowarzyszenia – a więc i aktu wewnętrznego jakim jest regulamin – stanowi ustawa z 1989 r.
Prawo o stowarzyszeniach rozróżnia stowarzyszenia wymagające zarejestrowania oraz tzw. stowarzyszenia zwykłe, które ustawodawca wyłączył spod tego rygoru. Jednym z kryteriów rozróżniania obu typów tych stowarzyszeń jest forma i treść wewnętrznego aktu konstytuującego ich ustrój wewnętrzny, a mianowicie statut w przypadku stowarzyszeń zarejestrowanych (art. 10 ustawy) i regulamin w odniesieniu do stowarzyszeń zwykłych (art. 40 ust. 2 ustawy). Znaczenie statutu polega na tym, iż zgodnie z ustawą z 1989 r. akt ten jest ściśle sformalizowany tak co do formy, jak i treści. Forma, a zwłaszcza treść statutu musi bowiem oddawać obligatoryjne wymogi określone w prawie o stowarzyszeniach, które następnie podlegają ocenie sądu rejestrowego. Daje to podstawę do tezy, iż formalna nazwa dokumentu – statut, który określa strukturę organizacyjną, cele i zadania danego stowarzyszenia, nie jest rzeczą przypadku, a przeciwnie, nazwa aktu odpowiada jego obowiązkowej, ustawowo określonej osnowie, która musi w nim być zawarta i podlega ocenie nie tylko z punktu widzenia prawa o stowarzyszeniach, ale także ogólnych zasad obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Sformalizowana forma i treść statutu odpowiada kwalifikowanej postaci stowarzyszeń zarejestrowanych, którym ustawodawca przyznał osobowość prawną zapewniającą najpełniejsze działanie w obrocie prawnym.
W przypadku stowarzyszeń zwykłych mamy natomiast do czynienia z sytuacją odwrotną: tak jak formalna nazwa aktu wewnętrznego stowarzyszeń zarejestrowanych ściśle odpowiada sformalizowanej strukturze tych podmiotów, tak w przypadku stowarzyszeń zwykłych odstępstwo ustawodawcy od statutu na rzecz regulaminu jest niewątpliwie konsekwencją rozluźnienia rygorów jakie stowarzyszenia muszą spełnić, aby mogły rozpocząć działalność. Inaczej mówiąc, ustawodawca z pełną świadomością posługuje się rozróżnieniem formy statutu i regulaminu w odniesieniu do dwóch rodzajów stowarzyszeń. Od razu też trzeba dodać, iż odpowiednie stosowanie do regulaminów przepisów o statucie, potwierdza tylko tezę, iż pojęcie statutu jest normatywnie odrębne i nie może być utożsamiane ze swoistym surogatem tego aktu za jaki co najwyżej może uchodzić regulamin.
W świetle powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż istota legitymacji szczególnej nakazująca literalną interpretację konstytucyjnie określonych jej przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, oraz ustawowo sprecyzowanych podstaw ich kontroli w postępowaniu wstępnym wymusza ścisłą wykładnię pojęcia statutu, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Oznacza to, że z pojęciem tym w zakresie badania przesłanki zakresu spraw objętych działaniem podmiotów z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji trzeba wiązać formalną i materialnoprawną treść, która nadaje mu odrębne znaczenie prawne.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że wykładnia taka znajduje dodatkowe uzasadnienie w ratio legis unormowania zawartego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Skoro w przepisie tym mówi się o “ogólnokrajowych władzach organizacji zawodowych”, to kryje się w tym założenie pewnej reprezentatywności tych organizacji, a więc m.in. ich zdolności do artykułowania – w skali kraju – interesów określonej grupy zawodowej. Konieczną przesłanką uzyskania takiej zdolności jest posiadanie osobowości prawnej, bo bez tego nie da się stworzyć organizacji o takim zakresie i charakterze działania. Nieprzypadkowo więc art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – stanowiony przecież na tle obowiązującego od dawna Prawa o stowarzyszeniach – mówi tylko o “statucie” organizacji zawodowej, tworząc barierę dla przyznawania legitymacji organizacjom, którym – z racji ich statusu – ustawa nakazuje nadawanie innej formy ich wewnętrznemu aktu ustrojowemu.
Zwrócić także trzeba uwagę na zdecydowane odrzucenie w Polsce koncepcji actio popularis, która dawałaby każdemu, niezależnie od jego interesu prawnego, prawo wszczynania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Gdyby uznać, że każde stowarzyszenie zwykłe ma legitymację do działania w procedurze abstrakcyjnej kontroli norm, to – z uwagi na łatwość założenia takiego stowarzyszenia – mogłoby dochodzić do obejścia konstytucyjnego założenia, iż krąg podmiotów mających taką legitymację, ujęty jest w sposób ograniczony. Wąska interpretacja pojęcia “organizacja zawodowa” i – w zakresie Prawa o stowarzyszeniach – odniesienie go jedynie do stowarzyszeń zarejestrowanych, znajduje więc dodatkowe uzasadnienie w tych konstytucyjnych rozwiązaniach.
3. Powyższe ustalenia muszą w rozpoznawanej sprawie oznaczać, iż OSPiE nie może powołać “przepisu prawa lub statutu”, z którego by wynikało, iż kwestionowany przez nią akt dotyczy spraw objętych jej zakresem działania. Z ustawy o stowarzyszeniach jako aktu prawnego ogólnie regulującego podstawy, zakres i cele działania stowarzyszeń nie sposób wywieść, że kwestionowany akt mieści się w zakresie działania OSPiE. Zakres działania OSPiE można ustalić tylko na podstawie aktu wewnętrznego stowarzyszenia, który nie odpowiada jednak pojęciu statutu z art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Oznacza to, że OSPiE nie spełnia przesłanek koniecznych dla uznania jej za organizację zawodową w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji i art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie przysługuje mu więc legitymacja dla inicjowania postępowania o abstrakcyjną kontrolę norm. Z tego względu wnioskowi OSPiE nie można było nadać dalszego biegu.
Mając powyższe na uwadze należało postanowić jak na wstępie.
POSTANOWIENIE
z dnia 13 września 2001 r.
Sygn. T. 33/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Lech Garlicki
po rozpoznaniu 13 września 2001 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów, w sprawie zgodności:
1) art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1989 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) z art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;
2) uchwały Nr 42/II/89 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 3 października 1989 r. w sprawie Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich (nie publikowana) z art. 88 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji;
3) art. 33 ust. 2 i ust. 3 – w zakresie konkursu na aplikanta – powołanej ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych z art. 2 i art. 87 Konstytucji
p o s t a n a w i a :
na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638) odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.
Uzasadnienie:
I
1. Pismem z 27 lipca 2001 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Prawników i Ekonomistów wniosło o zbadanie zgodności: 1) art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1989 r. o radcach prawnych z art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; 2) uchwały Nr 42/II/89 Krajowej Rady Radców Prawnych z 3 października 1989 r. w sprawie Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich (niepublikowana) z art. 88 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji; 3) art. 33 ust. 2 i ust. 3 w części dotyczącej konkursu na aplikanta powołanej ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych z art. 2 i art. 87 Konstytucji. Ponadto OSPiE wniosło o to, aby Trybunał Konstytucyjny wydał zarządzenie wzywające Krajową Radę Radców Prawnych (KRRP) do złożenia zaskarżonej uchwały w aktualnym brzmieniu.
W uzasadnieniu wniosku Wnioskodawca podkreślił, że zgodnie z § 1 ust. 4 “Regulaminu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów z 25 czerwca 2001 r.” ma status ogólnopolskiej organizacji zawodowej, zaś z § 3 ust. 1 Regulaminu wynika, iż kwestionowany akt mieści się w zakresie jego działania.
2. Uzasadniając zarzuty OSPiE podniosło, iż art. 60 pkt 8b ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych stanowi ustawowe upoważnienie w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji. Na jego podstawie KRRP wydała kwestionowaną uchwałę Nr 42/II/89. Tymczasem zgodnie z tym przepisem Konstytucji akty wykonawcze mogą być wydawane tylko w formie rozporządzenia i wyłącznie przez organy wskazane w ustawowym upoważnieniu. Art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych nie wymienia zaś jako upoważnionych do wydawania aktów wykonawczych organów samorządu radcowskiego, a nadto nie jest możliwe wydanie przez te organy aktów prawa powszechnie obowiązującego w postaci rozporządzenia, a tym bardziej uchwały o takich skutkach prawnych. Podstawą nakładania bowiem na obywateli praw i obowiązków – a do takich należy zaliczyć zasady przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską – może być tylko ustawa i rozporządzenia wydane na podstawie zawartych w jej upoważnieniu szczegółowych wytycznych. Zaskarżony art. 60 pkt 8b ustawy nie spełnia tych wymogów. Nadto Wnioskodawca zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od 1989 r., a więc kiedy jeszcze nie obowiązywał art. 60 pkt 8b ustawy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu niezgodności art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy o radcach prawnych w części dotyczącej zasad przeprowadzania konkursu, Wnioskodawca stwierdził, że przepis ten poprzez swą niedookreśloność narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Nie wynika bowiem z niego jak konkurs ma być przeprowadzany przez organy samorządu radcowskiego, a “ustawa jako akt normatywny (...) nie może stanowić normy, która nic nie normuje”, ponieważ wtedy jest ona niezgodna z art. 2 Konstytucji. Jednocześnie norma taka jest niezgodna z art. 87 ust. 1 Konstytucji, bo nie spełnia warunków źródła powszechnie obowiązującego prawa.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym mogą wszcząć tylko ściśle określone podmioty. Zamknięty katalog tych podmiotów ustawodawca konstytucyjny zróżnicował ze względu na zakres spraw jakie mogą być przedmiotem wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej. Legitymację ustawodawca konstytucyjny dodatkowo uzależnił od przesłanek, które ze względu na specyfikę chronionych interesów – jak w przypadku skargi konstytucyjnej, kontroli w ramach procedury pytań prawnych sądów, a także sporów kompetencyjnych – muszą zaistnieć, aby można było mówić, iż dany podmiot jest uprawniony do uruchomienia postępowania konstytucyjnego. Należy bowiem podkreślić, iż ze względu na charakter postępowania konstytucyjnego legitymacji do jego wszczęcia nie można domniemywać. Inaczej mówiąc, istotą legitymacji konstytucyjnej jest to, że ma ona umożliwiać dostęp do kontroli zgodności stanowionego prawa z Konstytucja ściśle ograniczonemu kręgowi podmiotów. Wykładnia przesłanek tej instytucji musi być zatem ścisła i wszelkie wątpliwości powinny być interpretowane z uwzględnieniem tej zasady.
Nader istotnym kryterium różnicującym zakres legitymacji konstytucyjnoprawnej jest zakres aktów prawnych jakie mogą być przedłożone Trybunałowi Konstytucyjnemu do rozpoznania. Stąd od dawna w orzecznictwie Trybunału dokonuje się rozróżnienia na podmioty legitymowane ogólnie (generalnie), a więc mogące kwestionować wszystkie akty o których mowa w art. 188 Konstytucji, oraz podmioty legitymowane szczególnie, które mogą kwestionować tylko te akty z art. 188, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji do podmiotów takich zalicza m.in. ogólnokrajowe organizacje zawodowe. Wnioskodawca, którym w rozpoznawanej sprawie jest Ogólnopolskie Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów (OSPiE) – mające status stowarzyszenia zwykłego – wskazuje, że jest organizacją zawodową, której zakresu działania dotyczy kwestionowana przez nią ustawa z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Szczegółową ocenę dopuszczalności wniesienia przez OSPiE wniosku należy poprzedzić uwagą, iż konstytucyjną regulację legitymacji dopełniają uregulowania ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z art. 32 ust. 2 tej ustawy wynika, iż wniosek pochodzący od ogólnokrajowej organizacji zawodowej – o jakiej mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji – powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych jej zakresem działania. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż powołany przepis ustawy dopełnia treść regulacji konstytucyjnej, w ten sposób, że stanowi prawną podstawę ustalania czy rzeczywiście w konkretnym postępowaniu są spełnione przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji. Ustawodawca wskazując, iż Trybunał Konstytucyjny swoje ustalenia w tym zakresie powinien opierać na “przepisach prawa lub statutu” zobiektywizował ocenę spełnienia przez dany podmiot przesłanek legitymacji. Od razu też wypada odnotować, iż zakładając racjonalne działanie ustawodawcy nie sposób przyjąć, iż przypadkowo posłużył się on zwrotem “przepisy prawa lub statutu”, a przeciwnie, trzeba uznać, że językowe brzmienie tych pojęć ma istotne znaczenie prawne i należy je wykładać z poszanowaniem ich brzmienia językowego.
2. W sprawie jest bezsporne, iż OSPiE swój zakres działania jako stowarzyszenie zwykłe wywodzi z “Regulaminu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów z 25 czerwca 2001 r.”. Powstaje zatem pytanie czy dokument ten mieści się w zakresie ustawowego pojęcia “przepis prawa lub statut”, które stanowi podstawę ustalania istnienia konstytucyjnej legitymacji organizacji zawodowej. Istotnych wskazówek dostarcza akt prawny stanowiący podstawę prawną działania OSPiE, a mianowicie ustawa z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. Zauważyć bowiem trzeba, że o ile cel i zakres działań OSPiE określa powołany regulamin z 25 czerwca 2001 r., o tyle podstawą prawną działania stowarzyszenia – a więc i aktu wewnętrznego jakim jest regulamin – stanowi ustawa z 1989 r.
Prawo o stowarzyszeniach rozróżnia stowarzyszenia wymagające zarejestrowania oraz tzw. stowarzyszenia zwykłe, które ustawodawca wyłączył spod tego rygoru. Jednym z kryteriów rozróżniania obu typów tych stowarzyszeń jest forma i treść wewnętrznego aktu konstytuującego ich ustrój wewnętrzny, a mianowicie statut w przypadku stowarzyszeń zarejestrowanych (art. 10 ustawy) i regulamin w odniesieniu do stowarzyszeń zwykłych (art. 40 ust. 2 ustawy). Znaczenie statutu polega na tym, iż zgodnie z ustawą z 1989 r. akt ten jest ściśle sformalizowany tak co do formy, jak i treści. Forma, a zwłaszcza treść statutu musi bowiem oddawać obligatoryjne wymogi określone w prawie o stowarzyszeniach, które następnie podlegają ocenie sądu rejestrowego. Daje to podstawę do tezy, iż formalna nazwa dokumentu – statut, który określa strukturę organizacyjną, cele i zadania danego stowarzyszenia, nie jest rzeczą przypadku, a przeciwnie, nazwa aktu odpowiada jego obowiązkowej, ustawowo określonej osnowie, która musi w nim być zawarta i podlega ocenie nie tylko z punktu widzenia prawa o stowarzyszeniach, ale także ogólnych zasad obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Sformalizowana forma i treść statutu odpowiada kwalifikowanej postaci stowarzyszeń zarejestrowanych, którym ustawodawca przyznał osobowość prawną zapewniającą najpełniejsze działanie w obrocie prawnym.
W przypadku stowarzyszeń zwykłych mamy natomiast do czynienia z sytuacją odwrotną: tak jak formalna nazwa aktu wewnętrznego stowarzyszeń zarejestrowanych ściśle odpowiada sformalizowanej strukturze tych podmiotów, tak w przypadku stowarzyszeń zwykłych odstępstwo ustawodawcy od statutu na rzecz regulaminu jest niewątpliwie konsekwencją rozluźnienia rygorów jakie stowarzyszenia muszą spełnić, aby mogły rozpocząć działalność. Inaczej mówiąc, ustawodawca z pełną świadomością posługuje się rozróżnieniem formy statutu i regulaminu w odniesieniu do dwóch rodzajów stowarzyszeń. Od razu też trzeba dodać, iż odpowiednie stosowanie do regulaminów przepisów o statucie, potwierdza tylko tezę, iż pojęcie statutu jest normatywnie odrębne i nie może być utożsamiane ze swoistym surogatem tego aktu za jaki co najwyżej może uchodzić regulamin.
W świetle powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż istota legitymacji szczególnej nakazująca literalną interpretację konstytucyjnie określonych jej przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, oraz ustawowo sprecyzowanych podstaw ich kontroli w postępowaniu wstępnym wymusza ścisłą wykładnię pojęcia statutu, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Oznacza to, że z pojęciem tym w zakresie badania przesłanki zakresu spraw objętych działaniem podmiotów z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji trzeba wiązać formalną i materialnoprawną treść, która nadaje mu odrębne znaczenie prawne.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że wykładnia taka znajduje dodatkowe uzasadnienie w ratio legis unormowania zawartego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Skoro w przepisie tym mówi się o “ogólnokrajowych władzach organizacji zawodowych”, to kryje się w tym założenie pewnej reprezentatywności tych organizacji, a więc m.in. ich zdolności do artykułowania – w skali kraju – interesów określonej grupy zawodowej. Konieczną przesłanką uzyskania takiej zdolności jest posiadanie osobowości prawnej, bo bez tego nie da się stworzyć organizacji o takim zakresie i charakterze działania. Nieprzypadkowo więc art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – stanowiony przecież na tle obowiązującego od dawna Prawa o stowarzyszeniach – mówi tylko o “statucie” organizacji zawodowej, tworząc barierę dla przyznawania legitymacji organizacjom, którym – z racji ich statusu – ustawa nakazuje nadawanie innej formy ich wewnętrznemu aktu ustrojowemu.
Zwrócić także trzeba uwagę na zdecydowane odrzucenie w Polsce koncepcji actio popularis, która dawałaby każdemu, niezależnie od jego interesu prawnego, prawo wszczynania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Gdyby uznać, że każde stowarzyszenie zwykłe ma legitymację do działania w procedurze abstrakcyjnej kontroli norm, to – z uwagi na łatwość założenia takiego stowarzyszenia – mogłoby dochodzić do obejścia konstytucyjnego założenia, iż krąg podmiotów mających taką legitymację, ujęty jest w sposób ograniczony. Wąska interpretacja pojęcia “organizacja zawodowa” i – w zakresie Prawa o stowarzyszeniach – odniesienie go jedynie do stowarzyszeń zarejestrowanych, znajduje więc dodatkowe uzasadnienie w tych konstytucyjnych rozwiązaniach.
3. Powyższe ustalenia muszą w rozpoznawanej sprawie oznaczać, iż OSPiE nie może powołać “przepisu prawa lub statutu”, z którego by wynikało, iż kwestionowany przez nią akt dotyczy spraw objętych jej zakresem działania. Z ustawy o stowarzyszeniach jako aktu prawnego ogólnie regulującego podstawy, zakres i cele działania stowarzyszeń nie sposób wywieść, że kwestionowany akt mieści się w zakresie działania OSPiE. Zakres działania OSPiE można ustalić tylko na podstawie aktu wewnętrznego stowarzyszenia, który nie odpowiada jednak pojęciu statutu z art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Oznacza to, że OSPiE nie spełnia przesłanek koniecznych dla uznania jej za organizację zawodową w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji i art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie przysługuje mu więc legitymacja dla inicjowania postępowania o abstrakcyjną kontrolę norm. Z tego względu wnioskowi OSPiE nie można było nadać dalszego biegu.
Mając powyższe na uwadze należało postanowić jak na wstępie.