Pełny tekst orzeczenia

29
POSTANOWIENIE
z dnia 16 stycznia 2001 r.
Sygn. T. 55/00
Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy m. Połańca o stwierdzenie, że:
1) załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 1999 r. w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2000 (Dz.U. z 2000 r. Nr 112, poz. 1318; zm.: z 2000 r. Nr 23, poz. 292 i Nr 38, poz. 421) w części obejmującej treść formularza sprawozdawczego oznaczonego symbolem OŚZ-4e – “roczne sprawozdanie z gospodarowania gminnym funduszem ochrony środowiska i gospodarki wodnej”, który opublikowany został jako załącznik do Nr-u 112, poz. 1318 ww. rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1999 r., w tomie III, załączniku Nr 3, pod nr. 55 według spisu treści załącznika Nr 3 (s. 283 i 284) nie jest zgodny z: a) art. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483); b) art. 87d ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196; zm.: z 1995 r. Nr 141, poz. 692, Nr 90, poz. 446; z 1996 r. Nr 106, poz. 496, Nr 132, poz. 622, Nr 156, poz. 773; z 1997 r. Nr 46, poz. 296, Nr 121, poz. 770, Nr 96, poz. 592, Nr 133, poz. 885, Nr 88, poz. 554; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 2000 r. Nr 12, poz. 136) w związku z art. 150 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668; zm.: z 1998 r. Nr 162, poz. 1115, Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 12, poz. 136); c) art. 31 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. Nr 88, poz. 439; zm.: z 1996 r. Nr 156, poz. 775; z 1997 r. Nr 121, poz. 769, Nr 88, poz. 554; z 1998 r. Nr 99, poz. 632, Nr 106, poz. 668);
2) art. 31 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. Nr 88, poz. 439; zm.: z 1996 r. Nr 156, poz. 775; z 1997 r. Nr 121, poz. 769; Nr 88, poz. 554; z 1998 r. Nr 99, poz. 632; Nr 106, poz. 668) nie jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP


p o s t a n a w i a :

na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 2001 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) nie nadawać dalszego biegu wnioskowi.


Uzasadnienie:

Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek o stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją i ustawami. Wniosek został sporządzony i sygnowany przez radcę prawnego 3 grudnia 2000 r. w Warszawie, a – zgodnie z zawartymi w nim informacjami – wnioskodawcą była Gmina m. Połańca. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu 29 września 2000 r. przez burmistrza Gminy m. Połańca i jego zastępcę. Nie dołączono natomiast uchwały rady gminy o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Zarządzeniem z 19 grudnia 2000 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego poprzez dostarczenie stosownej uchwały. Pełnomocnik wypełnił zarządzenie w ciągu wyznaczonego w tym celu terminu 7 dni. Nadesłana Uchwała Rady Miejskiej w Połańcu o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nosi numer XXVII/167/2000 i została podjęta 28 grudnia 2000 r., a zatem dopiero po zarządzeniu sędziego Trybunału wzywającego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wypływa stąd oczywista konstatacja, że w chwili złożenia przez pełnomocnika wniosku do Trybunału uchwała taka nie istniała.
Wniosek został wstępnie rozpoznany w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W tej fazie postępowania Trybunał Konstytucyjny badał wyłącznie dopuszczalność wniosku z punktu widzenia prawa, w szczególności oceniał, czy pochodzi on od podmiotu uprawnionego, czy spełnia przewidziane w ustawie warunki formalne, a także, czy kwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy.

Na tle zaistniałych okoliczności Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności aktu normatywnego z ustawą lub Konstytucją mogą wystąpić tylko podmioty wskazane w art. 191 Konstytucji. Do grupy podmiotów legitymowanych należą jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie jednak z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, na który to przepis powołuje się zresztą pełnomocnik we wniosku, kompetencja przysługuje organom stanowiącym tychże jednostek, a zatem – w konkretnym przypadku – odpowiedniej radzie gminy.
Truizmem jest powtarzanie, że wola organu kolegialnego, a takim jest rada gminy, może być skutecznie wyrażona tylko w uchwale. Uchwała rady gminy w kwestii wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego stanowi więc conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku gminy. Nie budzi wątpliwości, że tylko rada gminy jest konstytucyjnie uprawniona do złożenia wniosku, ona też decyduje o przedmiocie i zakresie zaskarżenia.
Nie ma innego podmiotu właściwego, w szczególności nie wystarczy w tym względzie uchwała zarządu gminy, czy – tym bardziej – decyzja burmistrza i jego zastępcy o udzieleniu pełnomocnictwa do wystąpienia z wnioskiem. Nawiasem można dodać, że w badanej sprawie zachodzi widoczna, już na pierwszy rzut oka, rozbieżność między wynikającym z treści pełnomocnictwa “umocowaniem”, a treścią złożonego wniosku. Skoro w pełnomocnictwie jest mowa o zakwestionowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 1999 r., a wniosek kwestionuje ponadto art. 87d ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 31 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, przekroczenie granic pełnomocnictwa jest dość oczywiste.
W konsekwencji wniosek sformułowany przez zarząd gminy, czy tym bardziej osobę umocowaną do działania w imieniu gminy przez burmistrza i jego zastępcę należy uznać za pismo pochodzące od podmiotu nieuprawnionego. W istocie pochodzi ono bowiem od osoby fizycznej, która je sporządziła i która – w sposób bezpodstawny – powołała się na wolę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Brak jakiejkolwiek podstawy, by pismo to przypisać gminie. Taki “wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego.
Trybunał Konstytucyjny, przy rozpatrywaniu wniosków gmin zwracał już uwagę, że: “Jak z powołanych przepisów konstytucyjnych jednoznacznie wynika, tylko organ stanowiący gminy jest uprawniony zarówno do wystąpienia z wnioskiem, w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, jak i rozszerzania tego wniosku na dalszych etapach postępowania” (K. 12/98, OTK ZU Nr 6/1998, poz. 98, s. 536). Do wszczęcia postępowania konieczny jest przejaw woli uprawnionego podmiotu wyrażony w formie przewidzianej ustawą. W konsekwencji, w braku uchwały rady gminy, postępowanie w ogóle nie jest wszczęte (por. K.13/95, OTK z 1996 r., t. II, poz. 34, s. 88 oraz fragment uzasadnienia wyżej cytowanego).
Należy podkreślić, że niepodjęcie uchwały przez radę gminy przed wystąpieniem z wnioskiem nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy (por. powołane wyroki). Powstaje pytanie, czy jest to brak usuwalny, a zatem, czy rada gminy, przez późniejsze podjęcie stosownej uchwały, może sanować brak legitymacji.
W niniejszej sprawie Rada Miejska w Połańcu podjęła uchwałę o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o identycznej treści, jak wniosek wcześniej złożony w Trybunale. Uchwała ta jednak, w ocenie Trybunału, nie zmienia faktu, że wniosek został sformułowany przez podmiot nieuprawniony. O ile możliwe jest konwalidowanie czynności pełnomocnika zdziałanych z przekroczeniem umocowania poprzez oświadczenie woli mocodawcy (art. 103 kc), o tyle nie jest dopuszczalne konwalidowanie czynności dokonanych przez “rzekomy organ” osoby prawnej; czynności takie są po prostu nieważne (art. 39 kc). Niedopuszczalność analogicznego stosowania art. 103 kc do osób prawnych, potwierdzona przez SN w wyroku z 12 grudnia 1996 r. (I CKN 22/96, OSN 1997, Nr 6-7, poz. 75) wynika przede wszystkim z faktu, iż zakres uprawnień pełnomocnika jest określony przez wolę mocodawcy, który może zatem swobodnie, także post factum, akceptować działania swego reprezentanta, natomiast kompetencje organów osoby prawnej są określone ustawowo i – co do zasady – nie mogą być przenoszone na inne podmioty. W konkretnej sprawie chodzi o konstytucyjnie określoną, niewątpliwie wyłączną kompetencję rady gminy do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest dopuszczalne, by rada, w jakikolwiek sposób, przeniosła prawo do podjęcia decyzji w tej kwestii na inny podmiot, w tym na zarząd, czy też dwóch jego członków (burmistrza i jego zastępcę). Fakt, że dwaj członkowie zarządu udzielili radcy prawnemu pełnomocnictwa do reprezentowania Miasta Gminy Połaniec w Trybunale Konstytucyjnym w żadnym razie nie oznacza, iż byli oni władni podjąć decyzję o wystąpieniu do Trybunału. Tak jak nie jest możliwe przeniesienie kompetencji do wystąpienia z wnioskiem, tak nie jest możliwe sanowanie wniosku złożonego przez radcę prawnego w drodze później podjętej uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego.
Stosując powyższe uwagi do oceny okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że na skutek zarządzenia sędziego usunięto nie brak formalny wniosku, lecz usiłowano usunąć podstawowy brak merytoryczny, wyrażający się w nieistnieniu wymaganej przez art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji decyzji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Uchwała rady miejskiej podjęta już po wystąpieniu z wnioskiem nie usuwa braku legitymacji czynnej podmiotu kierującego wniosek” do Trybunału, nie jest też w stanie usanować nieważności wcześniejszych od daty jej podjęcia działań tak pełnomocnika jak i zarządu miasta. Dołączona do akt uchwała Rady Miejskiej w Połańcu nie zawiera zresztą nawet próby ich potwierdzenia. Jest natomiast oczywiste, że wymieniona uchwała działa na przyszłość i stanowić może podstawę nowego wniosku złożonego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął jak w sentencji.

Na niniejsze postanowienie przysługuje zażalenie do Trybunału Konstytucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.