Ts 148/00
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
72
POSTANOWIENIE
z dnia 6 lutego 2001 r.
Sygn. Ts 148/00
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stefan J. Jaworski
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Lubuskiego Ośrodka Rehabilitacyjno-Ortopedycznego im. dr Lecha Wierusza Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w sprawie zgodności
art. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2000 r. Nr 3, poz. 28) z art. 2, art. 22, art. 32 ust. 1, art. 64 i art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie:
W skardze konstytucyjnej złożonej 30 października 2000 r. zarzucono, iż art. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2000 r. Nr 3, poz. 28) jest niezgodny z art. 2, art. 22, art. 32 ust. 1, art. 64 i art. 88 konstytucji, poprzez uregulowanie z mocą wsteczną, odmiennie od kodeksu pracy, czasu pracy i szczegółowych uprawnień pracowników zatrudnionych w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej. Tym samym doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz w zakresie praw wyrażonych we wskazanych wyżej przepisach konstytucji.
Wyrokiem z 25 maja 2000 r. Sąd Rejonowy w Świebodzinie oddalił powództwo o zapłatę skierowane przez byłą pracownicę przeciwko Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Świebodzinie uznając, iż roszczenie oparte jest na ustawie niezgodnej z konstytucją. Sąd Okręgowy w Zielonej Górze wyrokiem z 12 września 2000 r. zmienił zaskarżony przez powódkę wyrok i powództwo uwzględnił. W uzasadnieniu sąd wskazał, iż wprowadzenie ustawy z mocą wsteczną jest dopuszczalne, o ile zachodzą ku temu szczególnie uzasadnione względy, a ponadto dopóki Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie o niezgodności ustawy z konstytucją lub ustawodawca nie dokona jej derogacji, ustawa jest prawem obowiązującym.
Trybunał zważył, co następuje:
W myśl art. 79 ust. 1 konstytucji, skargę konstytucyjną może złożyć każdy, czyje konstytucyjne prawa zostały naruszone. Podmiotami uprawnionymi do składania skarg konstytucyjnych są przede wszystkim osoby fizyczne. Osoby prawne mogą występować ze skargami konstytucyjnymi, o ile zarzucają naruszenie praw lub wolności, z których istoty wynika, że są również do nich adresowane. Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc wyznaczony przede wszystkim przez zakres podmiotowy poszczególnych praw i wolności wyrażonych w konstytucji.
Tak określony zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej wymaga doprecyzowania w sytuacji, gdy ze skargą konstytucyjną występuje Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej. Doprecyzowanie to musi być dokonane przede wszystkim ze względu na funkcję, jaką spełnia skarga konstytucyjna w systemie środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ustrojodawca, wprowadzając w konstytucji katalog praw i wolności oraz środki ich ochrony, kierował się założeniem, w myśl którego podstawową funkcją tych praw ma być funkcja ochronna. Z funkcji tej wynika przede wszystkim, iż wolności i prawa konstytucyjne chronią jednostkę przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej oraz zobowiązują te organy do podjęcia działań gwarantujących ich realizację. Z powyższego wynika, iż podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż nie są one adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Trzeba też podkreślić, iż rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej osoby prowadziłoby do utożsamienia podmiotów ingerujących w te prawa z ich nosicielami.
Wykonywanie obowiązków konstytucyjnych związanych z realizacją praw i wolności jednostek zostało jednakże nałożone nie tylko na organy władzy publicznej, lecz również na inne podmioty, których działania mieszczą się w szeroko rozumianym zakresie władztwa publicznego. Dotyczy to podmiotów, które realizują zadania publiczne pozostając w ścisłej zależności z organami władzy publicznej, przejawiającej się m.in. sposobem tworzenia, likwidacji, zakresem kontroli nad realizacją tych zadań. Należy stwierdzić, iż w zasadzie podmioty takie nie mogą być adresatami praw i wolności konstytucyjnych czy też wynikających z nich poszczególnych uprawnień, tym samym nie przysługuje im prawo występowania ze skargami konstytucyjnymi w celu ochrony tych praw. W przypadku osób prawa publicznego nie ma zastosowania konstytucyjna zasada, w myśl której domniemywa się ochronę prawną, która może zostać ograniczona, gdy występują przesłanki, o których mowa w art. 31 ust. 3 konstytucji lub przesłanki ograniczania praw zawarte w innych przepisach konstytucji. Zakres przyznanych takim osobom uprawnień jest ściśle powiązany z nałożonymi obowiązkami i zostaje określony na poziomie ustawowym.
Możliwość wystąpienia takich podmiotów ze skargą konstytucyjną powstaje wyjątkowo, gdy poprzez ograniczanie praw osoby prawnej realizującej zadania publiczne dochodzi równocześnie do ograniczenia praw jednostek. Sytuacja prawna takiej osoby musi być niezależna od działania organów władzy publicznej, a jej działania muszą wywierać bezpośredni wpływ na sposób korzystania z konstytucyjnych praw przez jednostki. Z reguły też osoba prawna działająca w sferze publicznej nie korzysta z ochrony konstytucyjnej w pełnym zakresie danego prawa lub wolności, lecz z poszczególnych wynikających z niego uprawnień.
W przedmiotowej sprawie skarżącym jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, który posiada osobowość prawną, jednakże ustawowy sposób ukształtowania jego sytuacji prawnej wskazuje, iż jest on osobą prawa publicznego o ściśle określonych zadaniach. Wskazuje na to przede wszystkim sposób jego tworzenia, określony w art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zasady prowadzenia działalności i sposób jego likwidacji, o którym mowa w art. 60 wskazanej wyżej ustawy. Zakłady takie są powołane przede wszystkim do realizacji celu, jakim jest ochrona zdrowia, a jak wynika z art. 54 i art. 55 powołanej ustawy, ich działalność może być finansowana z wielu źródeł (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 czerwca 2000 r., sygn. K. 20/99, OTK ZU Nr 5/2000, poz. 140, s. 736). Poprzez realizację ustawowo określonych zadań zagwarantowana powinna być realizacja prawa, o którym mowa w art. 68 ust. 1 konstytucji. Przyznanie skarżącemu ochrony konstytucyjnej w zakresie wolności gospodarczej i prawa własności oznaczałoby automatycznie swobodę w wyborze realizowanych przez niego celów i sposobów działania, co w świetle art. 68 ust. 1 konstytucji jest wykluczone. Należy podkreślić, iż prawo własności czy swoboda działalności gospodarczej są względem skarżącego realizowane na poziomie ustawowym, a obowiązkiem ustawodawcy jest takie ich ukształtowanie, aby w maksymalnym zakresie umożliwić realizację zadań dotyczących ochrony zdrowia. Trzeba też zaznaczyć, iż zagwarantowanie konstytucyjnej ochrony własności i wolności gospodarczej skarżącemu musiałoby oznaczać ograniczenie jego odpowiedzialności z tytułu realizowanych zadań. W konsekwencji organy władzy publicznej, w tym organy założycielskie, mogłyby uznać, iż również ich własne zadania związane z ochroną zdrowia mają być realizowane w ograniczonym zakresie, gdyż muszą one respektować konstytucyjną ochronę samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Tymczasem nie można przeciwstawiać poszczególnych organów władzy publicznej w zakresie realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia (por. powołany wyżej wyrok Trybunał Konstytucyjny), co najwyżej można mówić o nierealizowaniu przez niektóre z nich swych konstytucyjnych zadań. Zarzut tego rodzaju ma jednak charakter przedmiotowy i nie może stanowić podstawy skargi konstytucyjnej.
Z powyższego wynika, iż samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej znajdują się w innej sytuacji prawnej niż zakłady niepubliczne. Dotyczy to przede wszystkim sposobu ich zakładania, likwidacji oraz celów działania. W skardze konstytucyjnej nie wykazano dlaczego, pomimo wskazanych odrębności, oba rodzaje zakładów miałyby być traktowane przez ustawodawcę w ten sam sposób. Brak jest tym samym uzasadnienia zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Na koniec warto podkreślić, iż ze wskazanego wyżej charakteru samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wynika, iż konstytucyjnie wyznaczony zakres swobody działania ustawodawcy jest w stosunku do nich większy, niż w przypadku zakładów niepublicznych.
Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 6 lutego 2001 r.
Sygn. Ts 148/00
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stefan J. Jaworski
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Lubuskiego Ośrodka Rehabilitacyjno-Ortopedycznego im. dr Lecha Wierusza Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w sprawie zgodności
art. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2000 r. Nr 3, poz. 28) z art. 2, art. 22, art. 32 ust. 1, art. 64 i art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie:
W skardze konstytucyjnej złożonej 30 października 2000 r. zarzucono, iż art. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2000 r. Nr 3, poz. 28) jest niezgodny z art. 2, art. 22, art. 32 ust. 1, art. 64 i art. 88 konstytucji, poprzez uregulowanie z mocą wsteczną, odmiennie od kodeksu pracy, czasu pracy i szczegółowych uprawnień pracowników zatrudnionych w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej. Tym samym doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz w zakresie praw wyrażonych we wskazanych wyżej przepisach konstytucji.
Wyrokiem z 25 maja 2000 r. Sąd Rejonowy w Świebodzinie oddalił powództwo o zapłatę skierowane przez byłą pracownicę przeciwko Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Świebodzinie uznając, iż roszczenie oparte jest na ustawie niezgodnej z konstytucją. Sąd Okręgowy w Zielonej Górze wyrokiem z 12 września 2000 r. zmienił zaskarżony przez powódkę wyrok i powództwo uwzględnił. W uzasadnieniu sąd wskazał, iż wprowadzenie ustawy z mocą wsteczną jest dopuszczalne, o ile zachodzą ku temu szczególnie uzasadnione względy, a ponadto dopóki Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie o niezgodności ustawy z konstytucją lub ustawodawca nie dokona jej derogacji, ustawa jest prawem obowiązującym.
Trybunał zważył, co następuje:
W myśl art. 79 ust. 1 konstytucji, skargę konstytucyjną może złożyć każdy, czyje konstytucyjne prawa zostały naruszone. Podmiotami uprawnionymi do składania skarg konstytucyjnych są przede wszystkim osoby fizyczne. Osoby prawne mogą występować ze skargami konstytucyjnymi, o ile zarzucają naruszenie praw lub wolności, z których istoty wynika, że są również do nich adresowane. Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc wyznaczony przede wszystkim przez zakres podmiotowy poszczególnych praw i wolności wyrażonych w konstytucji.
Tak określony zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej wymaga doprecyzowania w sytuacji, gdy ze skargą konstytucyjną występuje Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej. Doprecyzowanie to musi być dokonane przede wszystkim ze względu na funkcję, jaką spełnia skarga konstytucyjna w systemie środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ustrojodawca, wprowadzając w konstytucji katalog praw i wolności oraz środki ich ochrony, kierował się założeniem, w myśl którego podstawową funkcją tych praw ma być funkcja ochronna. Z funkcji tej wynika przede wszystkim, iż wolności i prawa konstytucyjne chronią jednostkę przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej oraz zobowiązują te organy do podjęcia działań gwarantujących ich realizację. Z powyższego wynika, iż podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż nie są one adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Trzeba też podkreślić, iż rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej osoby prowadziłoby do utożsamienia podmiotów ingerujących w te prawa z ich nosicielami.
Wykonywanie obowiązków konstytucyjnych związanych z realizacją praw i wolności jednostek zostało jednakże nałożone nie tylko na organy władzy publicznej, lecz również na inne podmioty, których działania mieszczą się w szeroko rozumianym zakresie władztwa publicznego. Dotyczy to podmiotów, które realizują zadania publiczne pozostając w ścisłej zależności z organami władzy publicznej, przejawiającej się m.in. sposobem tworzenia, likwidacji, zakresem kontroli nad realizacją tych zadań. Należy stwierdzić, iż w zasadzie podmioty takie nie mogą być adresatami praw i wolności konstytucyjnych czy też wynikających z nich poszczególnych uprawnień, tym samym nie przysługuje im prawo występowania ze skargami konstytucyjnymi w celu ochrony tych praw. W przypadku osób prawa publicznego nie ma zastosowania konstytucyjna zasada, w myśl której domniemywa się ochronę prawną, która może zostać ograniczona, gdy występują przesłanki, o których mowa w art. 31 ust. 3 konstytucji lub przesłanki ograniczania praw zawarte w innych przepisach konstytucji. Zakres przyznanych takim osobom uprawnień jest ściśle powiązany z nałożonymi obowiązkami i zostaje określony na poziomie ustawowym.
Możliwość wystąpienia takich podmiotów ze skargą konstytucyjną powstaje wyjątkowo, gdy poprzez ograniczanie praw osoby prawnej realizującej zadania publiczne dochodzi równocześnie do ograniczenia praw jednostek. Sytuacja prawna takiej osoby musi być niezależna od działania organów władzy publicznej, a jej działania muszą wywierać bezpośredni wpływ na sposób korzystania z konstytucyjnych praw przez jednostki. Z reguły też osoba prawna działająca w sferze publicznej nie korzysta z ochrony konstytucyjnej w pełnym zakresie danego prawa lub wolności, lecz z poszczególnych wynikających z niego uprawnień.
W przedmiotowej sprawie skarżącym jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, który posiada osobowość prawną, jednakże ustawowy sposób ukształtowania jego sytuacji prawnej wskazuje, iż jest on osobą prawa publicznego o ściśle określonych zadaniach. Wskazuje na to przede wszystkim sposób jego tworzenia, określony w art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zasady prowadzenia działalności i sposób jego likwidacji, o którym mowa w art. 60 wskazanej wyżej ustawy. Zakłady takie są powołane przede wszystkim do realizacji celu, jakim jest ochrona zdrowia, a jak wynika z art. 54 i art. 55 powołanej ustawy, ich działalność może być finansowana z wielu źródeł (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 czerwca 2000 r., sygn. K. 20/99, OTK ZU Nr 5/2000, poz. 140, s. 736). Poprzez realizację ustawowo określonych zadań zagwarantowana powinna być realizacja prawa, o którym mowa w art. 68 ust. 1 konstytucji. Przyznanie skarżącemu ochrony konstytucyjnej w zakresie wolności gospodarczej i prawa własności oznaczałoby automatycznie swobodę w wyborze realizowanych przez niego celów i sposobów działania, co w świetle art. 68 ust. 1 konstytucji jest wykluczone. Należy podkreślić, iż prawo własności czy swoboda działalności gospodarczej są względem skarżącego realizowane na poziomie ustawowym, a obowiązkiem ustawodawcy jest takie ich ukształtowanie, aby w maksymalnym zakresie umożliwić realizację zadań dotyczących ochrony zdrowia. Trzeba też zaznaczyć, iż zagwarantowanie konstytucyjnej ochrony własności i wolności gospodarczej skarżącemu musiałoby oznaczać ograniczenie jego odpowiedzialności z tytułu realizowanych zadań. W konsekwencji organy władzy publicznej, w tym organy założycielskie, mogłyby uznać, iż również ich własne zadania związane z ochroną zdrowia mają być realizowane w ograniczonym zakresie, gdyż muszą one respektować konstytucyjną ochronę samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Tymczasem nie można przeciwstawiać poszczególnych organów władzy publicznej w zakresie realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia (por. powołany wyżej wyrok Trybunał Konstytucyjny), co najwyżej można mówić o nierealizowaniu przez niektóre z nich swych konstytucyjnych zadań. Zarzut tego rodzaju ma jednak charakter przedmiotowy i nie może stanowić podstawy skargi konstytucyjnej.
Z powyższego wynika, iż samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej znajdują się w innej sytuacji prawnej niż zakłady niepubliczne. Dotyczy to przede wszystkim sposobu ich zakładania, likwidacji oraz celów działania. W skardze konstytucyjnej nie wykazano dlaczego, pomimo wskazanych odrębności, oba rodzaje zakładów miałyby być traktowane przez ustawodawcę w ten sam sposób. Brak jest tym samym uzasadnienia zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Na koniec warto podkreślić, iż ze wskazanego wyżej charakteru samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wynika, iż konstytucyjnie wyznaczony zakres swobody działania ustawodawcy jest w stosunku do nich większy, niż w przypadku zakładów niepublicznych.
Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.