K 17/02
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
68
POSTANOWIENIE
z dnia 2 września 2002 r.
Sygn. akt K 17/02
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wiesław Johann – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Marian Grzybowski
Ewa Łętowska – sprawozdawca
Bohdan Zdziennicki,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2002 r. wniosku Związku Zawodowego Kierowców w Polsce z siedzibą w Częstochowie o zbadanie zgodności:
1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129, poz. 1444) z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz
2) ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U z 2002 r. Nr 4, poz. 34) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
1) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia w zakresie zbadania zgodności ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129, poz. 1444) z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku w zakresie zbadania zgodności ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U z 2002 r. Nr 4, poz. 34) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE:
I
1. Związek Zawodowy Kierowców w Polsce z siedzibą w Częstochowie (ZZK) wniósł o stwierdzenie, że:
1) ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129, poz. 1444), dalej: ustawa zmieniająca prawo o ruchu drogowym, jest niezgodna z art. 2 i art. 32 Konstytucji przez to, że:
a) wprowadzając obowiązek dokształcania kierowców nie określiła kto ma ponosić koszty tych kursów dokształcających, przez co pracodawcy – przewoźnicy powołując się na przepisy art. 17 i art. 94 pkt 6 Kodeksu pracy, nie widzą podstaw do zwrotu opłat za ukończony kurs dokształcający. Brak uregulowań prawnych w tym zakresie, zdaniem wnioskodawcy, uzasadnia zarzut naruszenia zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji oraz zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji,
b) projekt ustawy zmieniającej prawo o ruchu drogowym nie był konsultowany ze związkami zawodowymi, choć taki wymóg przewiduje art. 20 Konstytucji;
2) ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 4, poz. 34), dalej – ustawa o zmianie uprawnień do ulg przejazdowych, poprzez skreślenie art. 8 w ustawie z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254 ze zm.), spowodowała wygaśnięcie podstawy prawnej dla pracodawców – przewoźników do wydawania uprawnień do bezpłatnych biletów m.in. swoim pracownikom, emerytom i rencistom, a także członkom ich rodzin, które to uprawnienia są wpisane do Zakładowych Układów Zbiorowych, stanowiąc katalog praw nabytych. Zdaniem wnioskodawcy narusza to zasadę równości zawartą w art. 32 Konstytucji oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji.
3) Wnioskodawca wniósł również, aby “wyżej opisane zmiany ... rozpatrzyć także na podstawie przepisów podatkowych, tj. podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku VAT, których obowiązek uiszczenia spowoduje – znaczne i kolejne – pogorszenie sytuacji materialnej kierowców jako grupy zawodowej mimo, że Konstytucja gwarantuje ochronę najuboższej części społeczeństwa”.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 17 lipca 2002 r. zajął stanowisko, że postępowanie w sprawie z wniosku ZZK powinno podlegać umorzeniu wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia z uwagi na to, że wniosek nie odpowiada wymogom określonym w art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a to dlatego, że:
1) wnioskodawca, domagając się kontroli wskazanych ustaw z zasadami: równości i sprawiedliwości społecznej nie sprecyzował w petitum wniosku zarzutów w sposób pozwalający ustalić, na czym polegają zarzuty niekonstytucyjności zakwestionowanego aktu.
Z uzasadnienia wniosku wynika, że odnoszą się one do ustawy zmieniającej prawo o ruchu drogowym i dotyczą braku przepisów wskazujących kto ponosi koszty kursów dokształcających kierowców. Nie wykazano jednak, dlaczego ten brak powoduje naruszenie konstytucyjnych zasad: równości i sprawiedliwości społecznej, które wskazano jako wzorzec konstytucyjny;
2) zarzutu niezgodności ustawy o zmianie uprawnień do ulg przejazdowych z zasadami: równości i sprawiedliwości społecznej wnioskodawca w ogóle nie uzasadnił. Natomiast zarzut niezgodności z zasadą praw nabytych podniesiony został jedynie w uzasadnieniu wniosku i nie przedstawiono wywodu zawierającego przedstawienie rozumowania, które wiązałoby zakwestionowaną zmianę ustawy z naruszeniem zasad konstytucyjnych, a tym samym mogłoby być uznane za dowód popierający zarzut. Wnioskodawca nie uzasadnił także powodów, dla których należałoby rozpatrzyć tę ustawę “pod kątem dolegliwości podatkowych tj. podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku od towarów i usług”;
3) z uzasadnienia wniosku nie wynika, jaki związek zachodzi pomiędzy trybem prac nad zaskarżoną ustawą zmieniającą prawo o ruchu drogowym (któremu to trybowi zarzuca się brak należytych konsultacji) a art. 20 Konstytucji, określającym podstawy społecznej gospodarki rynkowej: wolnością gospodarczą, własnością prywatną oraz solidarnością, dialogiem i współpracą partnerów społecznych.
W konkluzji Prokurator Generalny stwierdzając, że Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania dokonuje analizy wniosku pod kątem spełnienia koniecznych wymagań formalnych, zaś przedstawione braki wniosku powinny być uznane za takie właśnie uchybienia, wniósł o umorzenie postępowania.
3. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego wnioskodawca pismem z 12 sierpnia 2002 r.:
1) wycofał wniosek w zakresie niezgodności z Konstytucją ustawy o zmianie uprawnień do ulg przejazdowych uzasadniając, że ustawa ta uległa zmianie po sporządzeniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego,
2) zmodyfikował zarzut niekonstytucyjności ustawy zmieniającej prawo o ruchu drogowym wskazując dodatkowe wzorce konstytucyjne zarzutu, że tryb jej uchwalenia narusza art. 7 Konstytucji poprzez to, iż nie była ona konsultowana ze związkami zawodowymi, zgodnie z wymogiem art. 19 ustawy o związkach zawodowych,
3) wniósł o stwierdzenie, że rozbieżność wykładni przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym – dotyczących kursu dokształcającego kierowców, w zakresie ponoszenia ich kosztów – pomiędzy Ministerstwem Infrastruktury a Państwową Inspekcją Pracy, “skutkuje naruszeniem art. 7 a także art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, gdyż powoduje faktyczną dyskryminację kierowców w stosunku do innych grup zawodowych, którym pracodawca umożliwia podnoszenie lub sprawdzanie kwalifikacji zawodowych (art. 94 pkt 4 kodeksu pracy)”.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Umorzenie postępowania na skutek częściowego cofnięcia wniosku.
1.1. Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne, na skutek cofnięcia wniosku. W niniejszej sprawie wnioskodawca cofnął wniosek (pismo z 12 sierpnia 2002 r.) w zakresie dotyczącym zarzutu, iż ustawa z 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego narusza art. 2 i 32 Konstytucji (pkt 2 zarzutu).
1.2. Ponieważ Trybunał Konstytucyjny jest związany zakresem wniosku, wobec jego częściowego cofnięcia, należało w tym zakresie postępowanie umorzyć.
2. Ujęcie zarzutów wniosku w sposób nie dający materiału do kontroli konstytucyjności (formalne braki wniosku)
2.1. Zarzucając, że zmiana ustawy o ruchu drogowym z 6 września 2001 r. narusza Konstytucję, wnioskodawca wskazuje zarazem naruszenia art. 2, 7, 20 i 32 jako wzorce oceny. Jednocześnie podaje, iż nieprawidłowością, która ma decydować o naruszeniu tych wzorców, jest brak konsultacji projektowanej zmiany, a także pominięcie wskazania, kto ma ponosić koszty dodatkowych szkoleń kierowców. Wnioskodawca przyznaje jednocześnie, że w toku prac ustawodawczych zgłaszał on swe stanowisko w zakresie proponowanych zmian (pismem z 4 kwietnia 2000 r. L.dz. 105/2000 do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej), lecz propozycje te nie zostały uwzględnione. Przedstawiona sytuacja wskazuje zatem, że kwestionowana nowela nie powstała poza wiedzą i świadomością, ale nawet z pewnym udziałem wnioskodawcy w pracach przygotowawczych. Jednakże – formułując mimo to zarzut naruszenia Konstytucji – wnioskodawca musi zakładać, że opisany udział w pracach przygotowawczych nad nowelą, nie spełnia wymogu wymaganych konsultacji. Wnioskodawca musi również zakładać, że ustawodawca powinien był wyraźnie wskazać w noweli na kim ciążą koszty dodatkowych szkoleń kierowców – skoro w tych właśnie wydarzeniach dopatruje się naruszenia Konstytucji poprzez uchybienie wskazanym wzorcom.
2.2. Wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu wymaga (obok innych przesłanek) wskazania sytuacji, jakie autor wniosku uważa za naruszenie Konstytucji i wskazania wzorca konstytucyjnego. Musi przy tym zachodzić związek między obu elementami, a przeprowadzenie wywodu wskazującego na ten związek - jest powinnością wnioskodawcy. W czasie wstępnej oceny wniosku wnioskodawca był proszony o uzupełnienie treści wniosku. Dokonał tego pismem z 4 kwietnia 2002 r., jednakże nie sformułował tam innych treści, niż zawarte w piśmie z 15 lutego 2002 r., tj. w samym wniosku. W konsekwencji we wniosku brak jest wywodu, który by uzasadniał, iż zarzuty braku konsultacji i pominięcia regulacji sprawy kosztów szkolenia w noweli do prawa o ruchu drogowym pozostają w związku ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.
3. Ocena zarzutu braku konsultacji z punktu widzenia wymogów formalnych stawianych wnioskowi związku z wzorcem konstytucyjnym wskazanymi we wniosku (art. 7 i 20 Konstytucji).
3.1. Art. 20 Konstytucji statuuje zasadę gospodarki rynkowej, a określając jej podstawy wymienia wśród nich wolność gospodarczą, własność prywatną oraz solidarność, dialog i współpracę partnerów społecznych. Wymienienia w tym przepisie “dialogu i współpracy partnerów społecznych” dokonano tylko jako wyznacznika wskazanej zasady. Przepis ten nie może być natomiast podstawą do wnioskowania o tym, że każda ustawa (akt normatywny) wymaga przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji, i to w formie, na jaką się godzą wszyscy partnerzy społeczni. Jak wynika z wniosku wnioskodawca zgłosił w toku prac ustawodawczych własne propozycje, których jednak nie uwzględniono. Wymóg dialogu społecznego, o którym mowa w art. 20 Konstytucji, nie idzie tak daleko aby mógł być rozumiany jako nakaz dochodzenia do treści ustaw poprzez konsensus. Dlatego powołanie się na art. 20 Konstytucji, jako podstawę zarzutu o braku konsultacji społecznych, wymagałoby skonkretyzowania. Uzasadnienie wniosku nie zawiera jednak wywodu prawnego wskazującego jaki zachodzi związek między zaskarżoną ustawą a deklarowanym przez ustawodawcę ustrojem gospodarczym i który z elementów gospodarki rynkowej został naruszony. W tym więc zakresie zarzut nie został powiązany ze wskazanym wzorcem, co stanowi o formalnym braku wniosku.
3.2. Już po zapoznaniu się ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego (gdzie rozważano hipotetyczną możliwość powiązania zarzutu wniosku z art. 19 ustawy o związkach zawodowych i art. 7 Konstytucji), wnioskodawca w piśmie z 12 sierpnia 2002 r., jako wzorzec do zbadania zarzutu braku konsultacji, wskazał właśnie te przepisy jako uzupełnienie wzorca kontroli. Jednak nie przedstawił jednocześnie żadnych informacji, danych, faktów, opisu działań, które miałyby wskazywać na zaniechanie konsultacji wymaganych przez ustawę o związkach zawodowych, co mogłoby uzasadniać zarzut, że legislator nie działał na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).
3.3. Wymóg, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa, zawarty w art. 7 Konstytucji (tak samo jak w odniesieniu do dialogu społecznego o którym mówi art. 20 Konstytucji) nie idzie również tak daleko aby mógł być rozumiany jako nakaz dochodzenia do treści ustaw poprzez uzgodnienie stanowisk (konsens). Nakaz konsultacji odnosi się do wyrażenia opinii, która może, lecz nie musi być wzięta pod uwagę przy ostatecznym kształcie aktu. Wniosek nie zawiera uzasadnienia jaki zachodzi związek między sposobem uchwalenia zaskarżonego aktu normatywnego a nakazem działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Nie zawiera nawet informacji i wyjaśnienia (opisu faktów) co wydarzyło się z propozycjami regulacji zgłaszanymi przez wnioskodawcę, a nie przyjętymi przez legislatora. Nie daje zatem – przez brak podania konkretnych okoliczności - podstaw do oceny, czy w sprawie rzeczywiście doszło do zarzucanych uchybień (brak konsultacji, niewłaściwe traktowanie partnera społecznego, w jakim stopniu) w procedurze legislacyjnej. Przeciwnie, informacja o czynnym wystąpieniu wnioskodawcy z własnym projektem, który jednak nie został uwzględniony wskazuje na to, że wnioskodawca uczestniczył w jakichś formach w procedurze legislacyjnej. Jeżeli jednak udział ten uważał za nie wystarczający lub ograniczony w sposób naruszający obowiązujące prawo i uzasadniający zarzut nierzetelnej legislacji, powinien był wskazać to we wniosku, a nie ograniczać się do czysto formalnego wskazania wzorców konstytucyjnej kontroli w postaci art. 7 Konstytucji w związku z art. 19 ustawy o związkach zawodowych. W obecnej postaci wniosek nie odpowiada warunkom wymaganym przez art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ponieważ nie zawiera materiału wskazującego na istnienie naruszenia powinności konsultacji (w zakresie, w jakim to można wyprowadzić z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 19 ustawy o związkach zawodowych) tj. z zasadami działania przez ustawodawcę na podstawie i w granicach prawa. To samo dotyczy zarzutu braku konsultacji w zestawieniu z drugim podanym wzorcem, tj. art. 2 Konstytucji (zasada sprawiedliwości społecznej).
4. Ocena zarzutu naruszenia zasad: równości i sprawiedliwości społecznej jako podstawy zarzutu pominięcia w kwestionowanym akcie regulacji kosztów kursów dokształcających – z punktu widzenia wymagań formalnych.
4.1. Wnioskodawca domagając się kontroli zgodności ustawy zmieniającej prawo o ruchu drogowym z zasadami: równości i sprawiedliwości społecznej, dopatruje się jej niezgodności z tymi zasadami w braku w tej ustawie przepisów wskazujących osoby bądź podmioty zobowiązane do pokrycia kosztów kursu dokształcającego kierowców. Tego rodzaju sformułowanie w ogóle nie zawiera powiązania z zasadą równości i zasadą sprawiedliwości społecznej. Nie podano bowiem z kim lub czym należałoby porównać sytuację wnioskodawcy, aby można było mówić o nierównym (i w jakim zakresie) traktowaniu. Nie sprecyzowano także w związku z jakim prawem konstytucyjnym (wolnością konstytucyjną) zgłasza się zarzut naruszenia sprawiedliwości społecznej.
4.2. Trybunał Konstytucyjny – co do zasady – nie jest uprawniony do orzekania w wypadku zaniechań prawodawcy. Wyjątkowo tylko, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, Trybunał może uczynić przedmiotem kontroli to, czy w przepisach obowiązującego aktu prawnego nie brakuje unormowań bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć i tego, co prawodawca w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować (por. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, s. 499 i postanowienie z 9 lipca 2002 r., K 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 55). Podmioty uprawnione do inicjowania kontroli aktów normatywnych mogą zatem kwestionować pominięcie w danym akcie normatywnym unormowania określonych zagadnień, jednak muszą wtedy precyzyjnie określić zagadnienie które nie zostało unormowane oraz powołać jako podstawę kontroli przepisy konstytucyjne, z których – zdaniem tego podmiotu – wynika obowiązek unormowania w danym akcie pominiętych zagadnień. Ten, kto kwestionuje pominięcie określonych regulacji, powinien przy tym wskazać związek między zaskarżonym aktem normatywnym a konstytucyjnym obowiązkiem ustanowienia danych regulacji (por. postanowienie z 9 lipca 2002 r., K 1/02). W tym zakresie wniosek nie odpowiada stawianym wymogom, gdyż nie wskazuje podstawy z której by wynikało, iż istnieje konstytucyjny obowiązek regulacji sprawy ponoszenia kosztów doszkalających kursów kierowców w sposób, jaki wnioskodawca uważa za właściwy. Tylko zaś wtedy można byłoby uznać dopuszczalność inicjowania kontroli konstytucyjności pominięcia.
4.3. Wnioskodawca sygnalizuje – załączając stosowną dokumentację w postaci korespondencji z różnymi organami administracji państwowej, a także z Rzecznikiem Praw Obywatelskich – iż regulacja kosztów doszkalających kursów kierowców, których obowiązek wprowadziła zaskarżona nowelizacja, jest przedmiotem rozbieżności interpretacyjnych. Dotyczą one tego, kto (pracownik czy pracodawca) powinien je ponieść i w jakich wypadkach obowiązek ten obciąża każdą z tych dwóch grup podmiotów. Wątpliwości w tym zakresie są zasadniczym przedmiotem wniosku. W związku z tym należy stwierdzić, że rozbieżności wykładni przepisów ustawy, zdarzające się w praktyce, czy na tle interpretacji dokonywanej przez naczelne organy państwa nie stanowią podstawy do skierowania w tym przedmiocie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunałowi nie służy kompetencja dokonywania tego rodzaju operacji klaryfikującej.
4.4. Wniosek zaś o stwierdzenie, że rozbieżność w wykładni przepisów ustawy dokonywanej przez naczelne organy państwa naruszaj art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji i dlatego przepisy, które są przedmiotem tej rozbieżnej interpretacji powinny być uznane za naruszające Konstytucję - w oczywisty sposób wykracza poza granice tego, o czym może orzekać Trybunał.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 2 września 2002 r.
Sygn. akt K 17/02
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wiesław Johann – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Marian Grzybowski
Ewa Łętowska – sprawozdawca
Bohdan Zdziennicki,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2002 r. wniosku Związku Zawodowego Kierowców w Polsce z siedzibą w Częstochowie o zbadanie zgodności:
1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129, poz. 1444) z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz
2) ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U z 2002 r. Nr 4, poz. 34) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
1) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia w zakresie zbadania zgodności ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129, poz. 1444) z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku w zakresie zbadania zgodności ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U z 2002 r. Nr 4, poz. 34) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE:
I
1. Związek Zawodowy Kierowców w Polsce z siedzibą w Częstochowie (ZZK) wniósł o stwierdzenie, że:
1) ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129, poz. 1444), dalej: ustawa zmieniająca prawo o ruchu drogowym, jest niezgodna z art. 2 i art. 32 Konstytucji przez to, że:
a) wprowadzając obowiązek dokształcania kierowców nie określiła kto ma ponosić koszty tych kursów dokształcających, przez co pracodawcy – przewoźnicy powołując się na przepisy art. 17 i art. 94 pkt 6 Kodeksu pracy, nie widzą podstaw do zwrotu opłat za ukończony kurs dokształcający. Brak uregulowań prawnych w tym zakresie, zdaniem wnioskodawcy, uzasadnia zarzut naruszenia zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji oraz zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji,
b) projekt ustawy zmieniającej prawo o ruchu drogowym nie był konsultowany ze związkami zawodowymi, choć taki wymóg przewiduje art. 20 Konstytucji;
2) ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 4, poz. 34), dalej – ustawa o zmianie uprawnień do ulg przejazdowych, poprzez skreślenie art. 8 w ustawie z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254 ze zm.), spowodowała wygaśnięcie podstawy prawnej dla pracodawców – przewoźników do wydawania uprawnień do bezpłatnych biletów m.in. swoim pracownikom, emerytom i rencistom, a także członkom ich rodzin, które to uprawnienia są wpisane do Zakładowych Układów Zbiorowych, stanowiąc katalog praw nabytych. Zdaniem wnioskodawcy narusza to zasadę równości zawartą w art. 32 Konstytucji oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji.
3) Wnioskodawca wniósł również, aby “wyżej opisane zmiany ... rozpatrzyć także na podstawie przepisów podatkowych, tj. podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku VAT, których obowiązek uiszczenia spowoduje – znaczne i kolejne – pogorszenie sytuacji materialnej kierowców jako grupy zawodowej mimo, że Konstytucja gwarantuje ochronę najuboższej części społeczeństwa”.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 17 lipca 2002 r. zajął stanowisko, że postępowanie w sprawie z wniosku ZZK powinno podlegać umorzeniu wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia z uwagi na to, że wniosek nie odpowiada wymogom określonym w art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a to dlatego, że:
1) wnioskodawca, domagając się kontroli wskazanych ustaw z zasadami: równości i sprawiedliwości społecznej nie sprecyzował w petitum wniosku zarzutów w sposób pozwalający ustalić, na czym polegają zarzuty niekonstytucyjności zakwestionowanego aktu.
Z uzasadnienia wniosku wynika, że odnoszą się one do ustawy zmieniającej prawo o ruchu drogowym i dotyczą braku przepisów wskazujących kto ponosi koszty kursów dokształcających kierowców. Nie wykazano jednak, dlaczego ten brak powoduje naruszenie konstytucyjnych zasad: równości i sprawiedliwości społecznej, które wskazano jako wzorzec konstytucyjny;
2) zarzutu niezgodności ustawy o zmianie uprawnień do ulg przejazdowych z zasadami: równości i sprawiedliwości społecznej wnioskodawca w ogóle nie uzasadnił. Natomiast zarzut niezgodności z zasadą praw nabytych podniesiony został jedynie w uzasadnieniu wniosku i nie przedstawiono wywodu zawierającego przedstawienie rozumowania, które wiązałoby zakwestionowaną zmianę ustawy z naruszeniem zasad konstytucyjnych, a tym samym mogłoby być uznane za dowód popierający zarzut. Wnioskodawca nie uzasadnił także powodów, dla których należałoby rozpatrzyć tę ustawę “pod kątem dolegliwości podatkowych tj. podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku od towarów i usług”;
3) z uzasadnienia wniosku nie wynika, jaki związek zachodzi pomiędzy trybem prac nad zaskarżoną ustawą zmieniającą prawo o ruchu drogowym (któremu to trybowi zarzuca się brak należytych konsultacji) a art. 20 Konstytucji, określającym podstawy społecznej gospodarki rynkowej: wolnością gospodarczą, własnością prywatną oraz solidarnością, dialogiem i współpracą partnerów społecznych.
W konkluzji Prokurator Generalny stwierdzając, że Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania dokonuje analizy wniosku pod kątem spełnienia koniecznych wymagań formalnych, zaś przedstawione braki wniosku powinny być uznane za takie właśnie uchybienia, wniósł o umorzenie postępowania.
3. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego wnioskodawca pismem z 12 sierpnia 2002 r.:
1) wycofał wniosek w zakresie niezgodności z Konstytucją ustawy o zmianie uprawnień do ulg przejazdowych uzasadniając, że ustawa ta uległa zmianie po sporządzeniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego,
2) zmodyfikował zarzut niekonstytucyjności ustawy zmieniającej prawo o ruchu drogowym wskazując dodatkowe wzorce konstytucyjne zarzutu, że tryb jej uchwalenia narusza art. 7 Konstytucji poprzez to, iż nie była ona konsultowana ze związkami zawodowymi, zgodnie z wymogiem art. 19 ustawy o związkach zawodowych,
3) wniósł o stwierdzenie, że rozbieżność wykładni przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym – dotyczących kursu dokształcającego kierowców, w zakresie ponoszenia ich kosztów – pomiędzy Ministerstwem Infrastruktury a Państwową Inspekcją Pracy, “skutkuje naruszeniem art. 7 a także art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, gdyż powoduje faktyczną dyskryminację kierowców w stosunku do innych grup zawodowych, którym pracodawca umożliwia podnoszenie lub sprawdzanie kwalifikacji zawodowych (art. 94 pkt 4 kodeksu pracy)”.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Umorzenie postępowania na skutek częściowego cofnięcia wniosku.
1.1. Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne, na skutek cofnięcia wniosku. W niniejszej sprawie wnioskodawca cofnął wniosek (pismo z 12 sierpnia 2002 r.) w zakresie dotyczącym zarzutu, iż ustawa z 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego narusza art. 2 i 32 Konstytucji (pkt 2 zarzutu).
1.2. Ponieważ Trybunał Konstytucyjny jest związany zakresem wniosku, wobec jego częściowego cofnięcia, należało w tym zakresie postępowanie umorzyć.
2. Ujęcie zarzutów wniosku w sposób nie dający materiału do kontroli konstytucyjności (formalne braki wniosku)
2.1. Zarzucając, że zmiana ustawy o ruchu drogowym z 6 września 2001 r. narusza Konstytucję, wnioskodawca wskazuje zarazem naruszenia art. 2, 7, 20 i 32 jako wzorce oceny. Jednocześnie podaje, iż nieprawidłowością, która ma decydować o naruszeniu tych wzorców, jest brak konsultacji projektowanej zmiany, a także pominięcie wskazania, kto ma ponosić koszty dodatkowych szkoleń kierowców. Wnioskodawca przyznaje jednocześnie, że w toku prac ustawodawczych zgłaszał on swe stanowisko w zakresie proponowanych zmian (pismem z 4 kwietnia 2000 r. L.dz. 105/2000 do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej), lecz propozycje te nie zostały uwzględnione. Przedstawiona sytuacja wskazuje zatem, że kwestionowana nowela nie powstała poza wiedzą i świadomością, ale nawet z pewnym udziałem wnioskodawcy w pracach przygotowawczych. Jednakże – formułując mimo to zarzut naruszenia Konstytucji – wnioskodawca musi zakładać, że opisany udział w pracach przygotowawczych nad nowelą, nie spełnia wymogu wymaganych konsultacji. Wnioskodawca musi również zakładać, że ustawodawca powinien był wyraźnie wskazać w noweli na kim ciążą koszty dodatkowych szkoleń kierowców – skoro w tych właśnie wydarzeniach dopatruje się naruszenia Konstytucji poprzez uchybienie wskazanym wzorcom.
2.2. Wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu wymaga (obok innych przesłanek) wskazania sytuacji, jakie autor wniosku uważa za naruszenie Konstytucji i wskazania wzorca konstytucyjnego. Musi przy tym zachodzić związek między obu elementami, a przeprowadzenie wywodu wskazującego na ten związek - jest powinnością wnioskodawcy. W czasie wstępnej oceny wniosku wnioskodawca był proszony o uzupełnienie treści wniosku. Dokonał tego pismem z 4 kwietnia 2002 r., jednakże nie sformułował tam innych treści, niż zawarte w piśmie z 15 lutego 2002 r., tj. w samym wniosku. W konsekwencji we wniosku brak jest wywodu, który by uzasadniał, iż zarzuty braku konsultacji i pominięcia regulacji sprawy kosztów szkolenia w noweli do prawa o ruchu drogowym pozostają w związku ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.
3. Ocena zarzutu braku konsultacji z punktu widzenia wymogów formalnych stawianych wnioskowi związku z wzorcem konstytucyjnym wskazanymi we wniosku (art. 7 i 20 Konstytucji).
3.1. Art. 20 Konstytucji statuuje zasadę gospodarki rynkowej, a określając jej podstawy wymienia wśród nich wolność gospodarczą, własność prywatną oraz solidarność, dialog i współpracę partnerów społecznych. Wymienienia w tym przepisie “dialogu i współpracy partnerów społecznych” dokonano tylko jako wyznacznika wskazanej zasady. Przepis ten nie może być natomiast podstawą do wnioskowania o tym, że każda ustawa (akt normatywny) wymaga przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji, i to w formie, na jaką się godzą wszyscy partnerzy społeczni. Jak wynika z wniosku wnioskodawca zgłosił w toku prac ustawodawczych własne propozycje, których jednak nie uwzględniono. Wymóg dialogu społecznego, o którym mowa w art. 20 Konstytucji, nie idzie tak daleko aby mógł być rozumiany jako nakaz dochodzenia do treści ustaw poprzez konsensus. Dlatego powołanie się na art. 20 Konstytucji, jako podstawę zarzutu o braku konsultacji społecznych, wymagałoby skonkretyzowania. Uzasadnienie wniosku nie zawiera jednak wywodu prawnego wskazującego jaki zachodzi związek między zaskarżoną ustawą a deklarowanym przez ustawodawcę ustrojem gospodarczym i który z elementów gospodarki rynkowej został naruszony. W tym więc zakresie zarzut nie został powiązany ze wskazanym wzorcem, co stanowi o formalnym braku wniosku.
3.2. Już po zapoznaniu się ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego (gdzie rozważano hipotetyczną możliwość powiązania zarzutu wniosku z art. 19 ustawy o związkach zawodowych i art. 7 Konstytucji), wnioskodawca w piśmie z 12 sierpnia 2002 r., jako wzorzec do zbadania zarzutu braku konsultacji, wskazał właśnie te przepisy jako uzupełnienie wzorca kontroli. Jednak nie przedstawił jednocześnie żadnych informacji, danych, faktów, opisu działań, które miałyby wskazywać na zaniechanie konsultacji wymaganych przez ustawę o związkach zawodowych, co mogłoby uzasadniać zarzut, że legislator nie działał na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).
3.3. Wymóg, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa, zawarty w art. 7 Konstytucji (tak samo jak w odniesieniu do dialogu społecznego o którym mówi art. 20 Konstytucji) nie idzie również tak daleko aby mógł być rozumiany jako nakaz dochodzenia do treści ustaw poprzez uzgodnienie stanowisk (konsens). Nakaz konsultacji odnosi się do wyrażenia opinii, która może, lecz nie musi być wzięta pod uwagę przy ostatecznym kształcie aktu. Wniosek nie zawiera uzasadnienia jaki zachodzi związek między sposobem uchwalenia zaskarżonego aktu normatywnego a nakazem działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Nie zawiera nawet informacji i wyjaśnienia (opisu faktów) co wydarzyło się z propozycjami regulacji zgłaszanymi przez wnioskodawcę, a nie przyjętymi przez legislatora. Nie daje zatem – przez brak podania konkretnych okoliczności - podstaw do oceny, czy w sprawie rzeczywiście doszło do zarzucanych uchybień (brak konsultacji, niewłaściwe traktowanie partnera społecznego, w jakim stopniu) w procedurze legislacyjnej. Przeciwnie, informacja o czynnym wystąpieniu wnioskodawcy z własnym projektem, który jednak nie został uwzględniony wskazuje na to, że wnioskodawca uczestniczył w jakichś formach w procedurze legislacyjnej. Jeżeli jednak udział ten uważał za nie wystarczający lub ograniczony w sposób naruszający obowiązujące prawo i uzasadniający zarzut nierzetelnej legislacji, powinien był wskazać to we wniosku, a nie ograniczać się do czysto formalnego wskazania wzorców konstytucyjnej kontroli w postaci art. 7 Konstytucji w związku z art. 19 ustawy o związkach zawodowych. W obecnej postaci wniosek nie odpowiada warunkom wymaganym przez art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ponieważ nie zawiera materiału wskazującego na istnienie naruszenia powinności konsultacji (w zakresie, w jakim to można wyprowadzić z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 19 ustawy o związkach zawodowych) tj. z zasadami działania przez ustawodawcę na podstawie i w granicach prawa. To samo dotyczy zarzutu braku konsultacji w zestawieniu z drugim podanym wzorcem, tj. art. 2 Konstytucji (zasada sprawiedliwości społecznej).
4. Ocena zarzutu naruszenia zasad: równości i sprawiedliwości społecznej jako podstawy zarzutu pominięcia w kwestionowanym akcie regulacji kosztów kursów dokształcających – z punktu widzenia wymagań formalnych.
4.1. Wnioskodawca domagając się kontroli zgodności ustawy zmieniającej prawo o ruchu drogowym z zasadami: równości i sprawiedliwości społecznej, dopatruje się jej niezgodności z tymi zasadami w braku w tej ustawie przepisów wskazujących osoby bądź podmioty zobowiązane do pokrycia kosztów kursu dokształcającego kierowców. Tego rodzaju sformułowanie w ogóle nie zawiera powiązania z zasadą równości i zasadą sprawiedliwości społecznej. Nie podano bowiem z kim lub czym należałoby porównać sytuację wnioskodawcy, aby można było mówić o nierównym (i w jakim zakresie) traktowaniu. Nie sprecyzowano także w związku z jakim prawem konstytucyjnym (wolnością konstytucyjną) zgłasza się zarzut naruszenia sprawiedliwości społecznej.
4.2. Trybunał Konstytucyjny – co do zasady – nie jest uprawniony do orzekania w wypadku zaniechań prawodawcy. Wyjątkowo tylko, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, Trybunał może uczynić przedmiotem kontroli to, czy w przepisach obowiązującego aktu prawnego nie brakuje unormowań bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć i tego, co prawodawca w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować (por. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, s. 499 i postanowienie z 9 lipca 2002 r., K 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 55). Podmioty uprawnione do inicjowania kontroli aktów normatywnych mogą zatem kwestionować pominięcie w danym akcie normatywnym unormowania określonych zagadnień, jednak muszą wtedy precyzyjnie określić zagadnienie które nie zostało unormowane oraz powołać jako podstawę kontroli przepisy konstytucyjne, z których – zdaniem tego podmiotu – wynika obowiązek unormowania w danym akcie pominiętych zagadnień. Ten, kto kwestionuje pominięcie określonych regulacji, powinien przy tym wskazać związek między zaskarżonym aktem normatywnym a konstytucyjnym obowiązkiem ustanowienia danych regulacji (por. postanowienie z 9 lipca 2002 r., K 1/02). W tym zakresie wniosek nie odpowiada stawianym wymogom, gdyż nie wskazuje podstawy z której by wynikało, iż istnieje konstytucyjny obowiązek regulacji sprawy ponoszenia kosztów doszkalających kursów kierowców w sposób, jaki wnioskodawca uważa za właściwy. Tylko zaś wtedy można byłoby uznać dopuszczalność inicjowania kontroli konstytucyjności pominięcia.
4.3. Wnioskodawca sygnalizuje – załączając stosowną dokumentację w postaci korespondencji z różnymi organami administracji państwowej, a także z Rzecznikiem Praw Obywatelskich – iż regulacja kosztów doszkalających kursów kierowców, których obowiązek wprowadziła zaskarżona nowelizacja, jest przedmiotem rozbieżności interpretacyjnych. Dotyczą one tego, kto (pracownik czy pracodawca) powinien je ponieść i w jakich wypadkach obowiązek ten obciąża każdą z tych dwóch grup podmiotów. Wątpliwości w tym zakresie są zasadniczym przedmiotem wniosku. W związku z tym należy stwierdzić, że rozbieżności wykładni przepisów ustawy, zdarzające się w praktyce, czy na tle interpretacji dokonywanej przez naczelne organy państwa nie stanowią podstawy do skierowania w tym przedmiocie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunałowi nie służy kompetencja dokonywania tego rodzaju operacji klaryfikującej.
4.4. Wniosek zaś o stwierdzenie, że rozbieżność w wykładni przepisów ustawy dokonywanej przez naczelne organy państwa naruszaj art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji i dlatego przepisy, które są przedmiotem tej rozbieżnej interpretacji powinny być uznane za naruszające Konstytucję - w oczywisty sposób wykracza poza granice tego, o czym może orzekać Trybunał.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.