T 69/01
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
118
POSTANOWIENIE
z dnia 13 marca 2002 r.
Sygn. akt T 69/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Dębowska-Romanowska – przewodnicząca
Jerzy Ciemniewski – sprawozdawca
Marian Grzybowski
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2002 r. zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 stycznia 2002 r. o odmowie nadania biegu wnioskowi Rady Powiatu Poznańskiego o stwierdzenie niezgodności:
§ 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799) z art. 92 ust. l zd. 2 Konstytucji i z art. 21 ust. 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.),
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE:
I
1. Na podstawie uchwały z 18 grudnia 2001 r. (nr XXXIX/271/2001) Rada Powiatu Poznańskiego wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności § l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799) z art. 92 ust. l zd. 2 Konstytucji i z art. 21 ust. 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.).
Jak podniesiono w uzasadnieniu wniosku, art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia właściwego Ministra do uregulowania “sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie w dokonywaniu rozliczeń”. Tymczasem kwestionowany przepis rozporządzenia zawiera, w ocenie wnioskodawcy, także definicję podróży służbowej radnych.
Wnioskodawca podkreślił, że art. 92 ust. l zd. l Konstytucji stanowi, iż rozporządzenia są wydawane “na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. W świetle art. 92 ust. l Konstytucji i sformułowania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym, Minister wyraźnie przekroczył granice “upoważnienia do stanowienia prawa”. Minister został bowiem upoważniony wyłącznie do określenia “sposobu ustalania należności” z tytułu kosztów podróży służbowej. Ustalony przez Ministra sposób rozliczania miał – stosownie do art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym – uwzględnić celowość wydatków i ułatwienie rozliczeń.
Wprowadzenie do rozporządzenia definicji pojęcia “podróży służbowej radnych” oznacza, zdaniem wnioskodawcy, przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym. Jednocześnie jest to naruszenie zasady ustrojowej wyrażonej w art. 92 ust. l Konstytucji.
2. Wniosek Rady Powiatu Poznańskiego został wstępnie rozpoznany w trybie art. 36 ust. l ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Postanowieniem z 28 stycznia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny nie nadał wnioskowi dalszego biegu.
Na etapie wstępnego rozpoznania Trybunał Konstytucyjny badał, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy odpowiada warunkom formalnym oraz czy nie zachodzi oczywista bezzasadność wniosku.
Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że zakwestionowany przepis nie zawiera treści normatywnej, toteż nieuzasadniony jest zarzut, iż stanowi on legalną definicję podróży służbowej radnych, czy też – że ustala powszechnie obowiązującą wykładnię wyrażenia normatywnego. Paragraf l rozporządzenia stanowiący, że: “Podróżą służbową jest wykonywanie przez radnego zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, określonego przez przewodniczącego rady powiatu, poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady”, odwołuje się bowiem do powszechnego rozumienia pojęcia podróży służbowej występującego w języku potocznym, a przede wszystkim – do znaczenia obowiązującego w całym systemie prawnym.
Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny kwestionowany przepis określa podróż służbową przez wskazanie trzech elementów: wyjazdu do innej miejscowości, związku tego wyjazdu z wykonywanym mandatem i z zadaniem określonym przez przewodniczącego rady. W ocenie Trybunału, wszystkie te elementy w sposób oczywisty i konieczny konstytuują pojęcie podróży służbowej radnego. Nawet gdyby Minister pominął w treści rozporządzenia przepis o treści obecnego § l, podróż służbowa radnego nie mogła by być rozumiana inaczej, jak tylko w sposób określony w kwestionowanym przepisie.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w chwili stanowienia rozporządzenia będącego przedmiotem oceny w niniejszej sprawie obowiązywało wydane w oparciu o kodeks pracy rozporządzenie o charakterze generalnym, dotyczące ogółu pracowników. Określenie podróży służbowej zawarte w § l ust. 2 tego rozporządzenia niewątpliwie stanowiło pewien wzór dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zobowiązanego do uregulowania podróży służbowej radnych, skoro upoważnienia zawarte w trzech różnych ustawach: o samorządzie województwa (art. 24 ust. 5), o samorządzie powiatowym (art. 21 ust. 5b) i o samorządzie gminnym (art. 25 ust. 10) zostały sformułowane identycznie.
Także po zmianie przepisów prawa pracy i ujęciu zasadniczych cech charakterystycznych podróży służbowej w samym kodeksie pracy (art. 755 §1), kwestionowany przepis rozporządzenia w pełni odpowiada modelowemu określeniu podróży służbowej. Zgodnie z kodeksem pracy: “Pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługuje zwrot kosztów związanych z podróżą służbową”. Treść kwestionowanego przepisu rozporządzenia sprawia, że pojecie podróży służbowej jest jednolite w całym systemie i zgodne z powszechnym rozumieniem tego sformułowania.
Przedstawione rozważania doprowadziły Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że kwestionowany we wniosku § l rozporządzenia nie zawiera treści normatywnych. Jest przepisem wstępnym, który – nawiązując do pojęcia funkcjonującego w polskim systemie prawa – wskazuje, do czego odnosi się regulacja zawarta w kolejnych paragrafach. Trudno uznać, by sformułowanie takiego przepisu wymagało upoważnienia ustawowego. W ocenie Trybunału, względy techniki legislacyjnej wymagają, by akty wykonawcze do ustaw określały przedmiot regulacji, którą zawierają. W konsekwencji, wprowadzenie do rozporządzenia dotyczącego sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych przepisu wstępnego, wskazującego, czym jest podróż służbowa, nie wymagało odrębnego, wyraźnego upoważnienia ustawodawcy.
Po wstępnym rozpoznaniu wniosku, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zarzut niezgodności § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 779) z art. 92 ust. l zd. 2 Konstytucji i z art. 21 ust. 5b ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jest oczywiście bezzasadny i z tego względu nie nadano wnioskowi dalszego biegu.
3. Rada Powiatu Poznańskiego wniosła zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2002 r. W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca podniósł, że postanowienie zostało podjęte na podstawie argumentacji naruszającej podstawowe zasady egzegezy aktów prawodawczych, przez co narusza konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie prawa.
Przede wszystkim, nie zgodził się z twierdzeniem, że kwestionowany przepis nie zawiera treści normatywnej. Pogląd taki, zdaniem wnioskodawcy jest sprzeczny z założeniem normatywności tekstu aktu prawodawczego i racjonalności językowej. Zgodnie z tym założeniem każde słowo użyte w teście aktu prawodawczego jest potrzebne do zrekonstruowania norm prawnych zawartych w takim akcie. Z założenia tego wyprowadzany jest więc zakaz traktowania jakiegoś fragmentu aktu prawodawczego, czy choćby jednego jego wyrazu lub znaku interpunkcyjnego za zbędny (S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 166).
Zdaniem wnioskodawcy kwestionowany przepis ustala inne znaczenie zwrotu “podróż służbowa”, niż to, jakie występujące w języku potocznym. Tak więc również z semantycznego punktu widzenia brak jest podstaw, by twierdzić, że kwestionowany § l rozporządzenia pozbawiony jest normatywnej treści.
Rada Powiatu Poznańskiego nie zgodziła się również z argumentem, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Publicznej potraktował jako wzór swego rozporządzenia, rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z l czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługującym pracownikom z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju. Powyższe stwierdzenie nie znajduje bowiem oparcia w konstytucyjnie określonym systemie źródeł prawa, ani w określonych w konstytucji warunkach stanowienia rozporządzeń. W systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa nie ma “rozporządzeń modelowych”. Nie znajdziemy też w systemie prawa normy, która nakazywałaby przyjęcie jednolitego rozumienia zwrotu “podróż służbowa” na obszarze całego systemu prawa, bez względu na to, że zwrot ten w systemie prawa używany jest w odniesieniu do sytuacji różnych kategorii osób. Ponadto znamienne jest, stwierdza wnioskodawca, że rozwiązanie przyjęte pierwotnie w przepisach prawa pracy i potraktowane przez Trybunał Konstytucyjny jako “modelowe” szybko odrzucono, odstępując od definiowania w rozporządzeniu zwrotu, którym posługuje się ustawodawca. Obecnie zresztą przepisy prawa pracy nie zawierają legalnej definicji tego zwrotu.
Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nasuwa, zdaniem wnioskodawcy, jeszcze jedną istotną wątpliwość. Otóż Trybunał Konstytucyjny twierdzi, że w całym systemie prawa obowiązuje znaczenie zwrotu “podróż służbowa”, ustalone w przepisach prawa pracy. Skoro tak, to powstaje pytanie o cel zamieszczania w kwestionowanym rozporządzeniu przepisu ustalającego znaczenie tego zwrotu. Wszak zgodnie z jedną z niekwestionowanych zasad techniki prawodawczej, w przepisach rozporządzenia nie należy powtarzać tego, co zostało uregulowane w ustawach.
Wnioskodawca podniósł ponadto, że kwestionowany przepis nie określa zakresu regulacji zawartej w rozporządzeniu, lecz zawiera definicję zwrotu “podróż służbowa”, mającą przy tym postać definicji klasycznej. Znaczenie tego przepisu jest takie, że treść każdej normy prawnej, zawierającej zwrot “podróż służbowa” musi być ustalana na podstawie dwóch przepisów: przepisu posługującego wspomnianym zwrotem i przepisu kwestionowanego, wyjaśniającego treść tego zwrotu. Ta okoliczność przesądza o jego normatywnym charakterze. Określanie w sposób wiążący sensu słów lub zwrotów używanych w akcie prawnym wyższego rzędu, jakim w stosunku do rozporządzenia jest ustawa, nie jest możliwe w państwie prawa bez ustawowego przyzwolenia.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Ustawodawca w art. 21 ust. 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) upoważnił właściwego Ministra do uregulowania “sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie w dokonywaniu rozliczeń”. Wykonując powyższe upoważnienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799). Zakwestionowany § 1 rozporządzenia stanowi: “Podróżą służbową jest wykonywanie przez radnego zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, określonego przez przewodniczącego rady powiatu, poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady”.
W ocenie Rady Powiatu Poznańskiego, Minister wyraźnie przekroczył granice “upoważnienia do stanowienia prawa”. Upoważnienie pozwalało bowiem wyłącznie na określenia “sposobu ustalania należności” z tytułu kosztów podróży służbowej, nie było zatem podstaw do skonstruowania definicji “podróży służbowej.
Zarzut przekroczenia granic delegacji ustawowej wymaga ustalenia czy akt wykonawczy został wydany w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia prawa.
2. Stosownie do art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym odpowiada tym wymaganiom konstytucyjnym. Ustawodawca wskazał upoważniony organ, formę aktu wykonawczego oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń), a także wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (określenie sposobu ustalania należności z uwzględnieniem celowości zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu).
Zamieszczenie w ustawie prawidłowo sformułowanego upoważnienia jest przesłanką dla wydania – przez upoważniony organ – rozporządzenia. Z faktu, że rozporządzenie jest podustawowym aktem wykonawczym wynikają cztery podstawowe wymagania: oparcie rozporządzenia o podstawę ustawową; utrzymanie regulacji rozporządzenia w ramach wskazanych przez upoważnienie; zdeterminowanie treści i celu rozporządzenia przez cel ustawy, którą ma wykonywać; niesprzeczność rozporządzenia z unormowaniami o randze ustawowej (a więc nie tylko ze wszystkimi przepisami zawartymi w ustawie, w której zawarto upoważnienie do wydania rozporządzenia, ale też ze wszystkimi innymi obowiązującymi przepisami ustawowymi (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 141).
Art. 92 ust. 1 konstytucji określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, a jednocześnie pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli: zostało wydane przez organ upoważniony, służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, odpowiada “merytorycznej treści dyrektywnej”, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. U. 6/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 159, s. 824).
3. Dokonując oceny rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799), Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zostało ono wydane we właściwej formie przez organ wskazany w upoważnieniu i niewątpliwie służy wykonaniu upoważnienia ustawowego. Pozostaje do ustalenia, czy treść § 1 rozporządzenia mieści się w zakresie spraw przekazanych przez ustawę do uregulowania.
Jak stwierdzono wcześniej treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawodawczych. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w tych sytuacjach, kiedy delegacja może – co do swojego zakresu – wywołać wątpliwości.
Z tego punktu widzenia należy zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w postanowieniu z 28 stycznia 2002 r., iż § 1 omawianego rozporządzenia nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego. Mamy tu do czynienia co najwyżej z superfluum, które nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową. “Powtórzenie normy rangi ustawowej w akcie prawnym niższego rzędu nie może być uznawane za kreację nowej normy, co stanowi dopiero aktualny problem wykraczania poza delegację. Takie powtórzenie może być traktowane jedynie jako informacja o normach już istniejących” (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 1991 r., sygn. U. 8/90, OTK w 1991 r., poz. 8, s. 139, wyrok z 9 kwietnia 2001 r., sygn. U. 10/00, OTK ZU nr 3/2001, s. 371).
Potrzeba określenia w rozporządzeniu sposobu ustalania należności z uwzględnieniem “celowości zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu” wymagała wskazania podstawowych elementów konstrukcji pojęcia “podróży służbowej” w odniesieniu do radnych. Jak słusznie zauważa Trybunał Konstytucyjny, w konstrukcji tej odwołano się do rozumienia pojęcia “podróży służbowej”, przyjętego w całym systemie prawnym.
Podobną technikę zastosowały uprawnione organy wykonując upoważnienia wynikające z szeregu ustaw, a dotyczące należności z tytułu podróży służbowych (por. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2000 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia, Dz. U. Nr 62, poz. 733; rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa za podróże służbowe i przeniesienia, Dz. U. Nr 133, poz. 1494). Każde z wymienionych rozporządzeń, nawiązuje do elementów pojęcia “podróży służbowej”, jakie można wyróżnić w oparciu o art. 775 § 1 kodeksu pracy. Także badane rozporządzenie w paragrafie 8 odwołuje się do przepisów dotyczących pracowników przewidując, że: “Do sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowej radnych poza granicami kraju stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 89, poz. 568 i z 1999 r. Nr 105, poz. 1204)”.
Przeprowadzona analiza obowiązujących uregulowań wskazuje na oczywistą bezzasadność wniosku, gdyż pojęcie “podróży służbowej” jest jednolite w całym systemie prawa, uwzględniając specyfikę dziedzin, których dotyczy. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799) narusza art. 92 ust. l zd. 2 Konstytucji i art. 21 ust. 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 listopada 2001 r. w sprawie o sygn. akt T. 47/2001, T. 51/2001, T. 56/2001).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 13 marca 2002 r.
Sygn. akt T 69/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Dębowska-Romanowska – przewodnicząca
Jerzy Ciemniewski – sprawozdawca
Marian Grzybowski
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2002 r. zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 stycznia 2002 r. o odmowie nadania biegu wnioskowi Rady Powiatu Poznańskiego o stwierdzenie niezgodności:
§ 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799) z art. 92 ust. l zd. 2 Konstytucji i z art. 21 ust. 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.),
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE:
I
1. Na podstawie uchwały z 18 grudnia 2001 r. (nr XXXIX/271/2001) Rada Powiatu Poznańskiego wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności § l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799) z art. 92 ust. l zd. 2 Konstytucji i z art. 21 ust. 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.).
Jak podniesiono w uzasadnieniu wniosku, art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia właściwego Ministra do uregulowania “sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie w dokonywaniu rozliczeń”. Tymczasem kwestionowany przepis rozporządzenia zawiera, w ocenie wnioskodawcy, także definicję podróży służbowej radnych.
Wnioskodawca podkreślił, że art. 92 ust. l zd. l Konstytucji stanowi, iż rozporządzenia są wydawane “na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. W świetle art. 92 ust. l Konstytucji i sformułowania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym, Minister wyraźnie przekroczył granice “upoważnienia do stanowienia prawa”. Minister został bowiem upoważniony wyłącznie do określenia “sposobu ustalania należności” z tytułu kosztów podróży służbowej. Ustalony przez Ministra sposób rozliczania miał – stosownie do art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym – uwzględnić celowość wydatków i ułatwienie rozliczeń.
Wprowadzenie do rozporządzenia definicji pojęcia “podróży służbowej radnych” oznacza, zdaniem wnioskodawcy, przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym. Jednocześnie jest to naruszenie zasady ustrojowej wyrażonej w art. 92 ust. l Konstytucji.
2. Wniosek Rady Powiatu Poznańskiego został wstępnie rozpoznany w trybie art. 36 ust. l ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Postanowieniem z 28 stycznia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny nie nadał wnioskowi dalszego biegu.
Na etapie wstępnego rozpoznania Trybunał Konstytucyjny badał, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy odpowiada warunkom formalnym oraz czy nie zachodzi oczywista bezzasadność wniosku.
Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że zakwestionowany przepis nie zawiera treści normatywnej, toteż nieuzasadniony jest zarzut, iż stanowi on legalną definicję podróży służbowej radnych, czy też – że ustala powszechnie obowiązującą wykładnię wyrażenia normatywnego. Paragraf l rozporządzenia stanowiący, że: “Podróżą służbową jest wykonywanie przez radnego zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, określonego przez przewodniczącego rady powiatu, poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady”, odwołuje się bowiem do powszechnego rozumienia pojęcia podróży służbowej występującego w języku potocznym, a przede wszystkim – do znaczenia obowiązującego w całym systemie prawnym.
Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny kwestionowany przepis określa podróż służbową przez wskazanie trzech elementów: wyjazdu do innej miejscowości, związku tego wyjazdu z wykonywanym mandatem i z zadaniem określonym przez przewodniczącego rady. W ocenie Trybunału, wszystkie te elementy w sposób oczywisty i konieczny konstytuują pojęcie podróży służbowej radnego. Nawet gdyby Minister pominął w treści rozporządzenia przepis o treści obecnego § l, podróż służbowa radnego nie mogła by być rozumiana inaczej, jak tylko w sposób określony w kwestionowanym przepisie.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w chwili stanowienia rozporządzenia będącego przedmiotem oceny w niniejszej sprawie obowiązywało wydane w oparciu o kodeks pracy rozporządzenie o charakterze generalnym, dotyczące ogółu pracowników. Określenie podróży służbowej zawarte w § l ust. 2 tego rozporządzenia niewątpliwie stanowiło pewien wzór dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zobowiązanego do uregulowania podróży służbowej radnych, skoro upoważnienia zawarte w trzech różnych ustawach: o samorządzie województwa (art. 24 ust. 5), o samorządzie powiatowym (art. 21 ust. 5b) i o samorządzie gminnym (art. 25 ust. 10) zostały sformułowane identycznie.
Także po zmianie przepisów prawa pracy i ujęciu zasadniczych cech charakterystycznych podróży służbowej w samym kodeksie pracy (art. 755 §1), kwestionowany przepis rozporządzenia w pełni odpowiada modelowemu określeniu podróży służbowej. Zgodnie z kodeksem pracy: “Pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługuje zwrot kosztów związanych z podróżą służbową”. Treść kwestionowanego przepisu rozporządzenia sprawia, że pojecie podróży służbowej jest jednolite w całym systemie i zgodne z powszechnym rozumieniem tego sformułowania.
Przedstawione rozważania doprowadziły Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że kwestionowany we wniosku § l rozporządzenia nie zawiera treści normatywnych. Jest przepisem wstępnym, który – nawiązując do pojęcia funkcjonującego w polskim systemie prawa – wskazuje, do czego odnosi się regulacja zawarta w kolejnych paragrafach. Trudno uznać, by sformułowanie takiego przepisu wymagało upoważnienia ustawowego. W ocenie Trybunału, względy techniki legislacyjnej wymagają, by akty wykonawcze do ustaw określały przedmiot regulacji, którą zawierają. W konsekwencji, wprowadzenie do rozporządzenia dotyczącego sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych przepisu wstępnego, wskazującego, czym jest podróż służbowa, nie wymagało odrębnego, wyraźnego upoważnienia ustawodawcy.
Po wstępnym rozpoznaniu wniosku, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zarzut niezgodności § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 779) z art. 92 ust. l zd. 2 Konstytucji i z art. 21 ust. 5b ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jest oczywiście bezzasadny i z tego względu nie nadano wnioskowi dalszego biegu.
3. Rada Powiatu Poznańskiego wniosła zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2002 r. W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca podniósł, że postanowienie zostało podjęte na podstawie argumentacji naruszającej podstawowe zasady egzegezy aktów prawodawczych, przez co narusza konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie prawa.
Przede wszystkim, nie zgodził się z twierdzeniem, że kwestionowany przepis nie zawiera treści normatywnej. Pogląd taki, zdaniem wnioskodawcy jest sprzeczny z założeniem normatywności tekstu aktu prawodawczego i racjonalności językowej. Zgodnie z tym założeniem każde słowo użyte w teście aktu prawodawczego jest potrzebne do zrekonstruowania norm prawnych zawartych w takim akcie. Z założenia tego wyprowadzany jest więc zakaz traktowania jakiegoś fragmentu aktu prawodawczego, czy choćby jednego jego wyrazu lub znaku interpunkcyjnego za zbędny (S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 166).
Zdaniem wnioskodawcy kwestionowany przepis ustala inne znaczenie zwrotu “podróż służbowa”, niż to, jakie występujące w języku potocznym. Tak więc również z semantycznego punktu widzenia brak jest podstaw, by twierdzić, że kwestionowany § l rozporządzenia pozbawiony jest normatywnej treści.
Rada Powiatu Poznańskiego nie zgodziła się również z argumentem, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Publicznej potraktował jako wzór swego rozporządzenia, rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z l czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługującym pracownikom z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju. Powyższe stwierdzenie nie znajduje bowiem oparcia w konstytucyjnie określonym systemie źródeł prawa, ani w określonych w konstytucji warunkach stanowienia rozporządzeń. W systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa nie ma “rozporządzeń modelowych”. Nie znajdziemy też w systemie prawa normy, która nakazywałaby przyjęcie jednolitego rozumienia zwrotu “podróż służbowa” na obszarze całego systemu prawa, bez względu na to, że zwrot ten w systemie prawa używany jest w odniesieniu do sytuacji różnych kategorii osób. Ponadto znamienne jest, stwierdza wnioskodawca, że rozwiązanie przyjęte pierwotnie w przepisach prawa pracy i potraktowane przez Trybunał Konstytucyjny jako “modelowe” szybko odrzucono, odstępując od definiowania w rozporządzeniu zwrotu, którym posługuje się ustawodawca. Obecnie zresztą przepisy prawa pracy nie zawierają legalnej definicji tego zwrotu.
Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nasuwa, zdaniem wnioskodawcy, jeszcze jedną istotną wątpliwość. Otóż Trybunał Konstytucyjny twierdzi, że w całym systemie prawa obowiązuje znaczenie zwrotu “podróż służbowa”, ustalone w przepisach prawa pracy. Skoro tak, to powstaje pytanie o cel zamieszczania w kwestionowanym rozporządzeniu przepisu ustalającego znaczenie tego zwrotu. Wszak zgodnie z jedną z niekwestionowanych zasad techniki prawodawczej, w przepisach rozporządzenia nie należy powtarzać tego, co zostało uregulowane w ustawach.
Wnioskodawca podniósł ponadto, że kwestionowany przepis nie określa zakresu regulacji zawartej w rozporządzeniu, lecz zawiera definicję zwrotu “podróż służbowa”, mającą przy tym postać definicji klasycznej. Znaczenie tego przepisu jest takie, że treść każdej normy prawnej, zawierającej zwrot “podróż służbowa” musi być ustalana na podstawie dwóch przepisów: przepisu posługującego wspomnianym zwrotem i przepisu kwestionowanego, wyjaśniającego treść tego zwrotu. Ta okoliczność przesądza o jego normatywnym charakterze. Określanie w sposób wiążący sensu słów lub zwrotów używanych w akcie prawnym wyższego rzędu, jakim w stosunku do rozporządzenia jest ustawa, nie jest możliwe w państwie prawa bez ustawowego przyzwolenia.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Ustawodawca w art. 21 ust. 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) upoważnił właściwego Ministra do uregulowania “sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie w dokonywaniu rozliczeń”. Wykonując powyższe upoważnienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799). Zakwestionowany § 1 rozporządzenia stanowi: “Podróżą służbową jest wykonywanie przez radnego zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, określonego przez przewodniczącego rady powiatu, poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady”.
W ocenie Rady Powiatu Poznańskiego, Minister wyraźnie przekroczył granice “upoważnienia do stanowienia prawa”. Upoważnienie pozwalało bowiem wyłącznie na określenia “sposobu ustalania należności” z tytułu kosztów podróży służbowej, nie było zatem podstaw do skonstruowania definicji “podróży służbowej.
Zarzut przekroczenia granic delegacji ustawowej wymaga ustalenia czy akt wykonawczy został wydany w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia prawa.
2. Stosownie do art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym odpowiada tym wymaganiom konstytucyjnym. Ustawodawca wskazał upoważniony organ, formę aktu wykonawczego oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń), a także wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (określenie sposobu ustalania należności z uwzględnieniem celowości zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu).
Zamieszczenie w ustawie prawidłowo sformułowanego upoważnienia jest przesłanką dla wydania – przez upoważniony organ – rozporządzenia. Z faktu, że rozporządzenie jest podustawowym aktem wykonawczym wynikają cztery podstawowe wymagania: oparcie rozporządzenia o podstawę ustawową; utrzymanie regulacji rozporządzenia w ramach wskazanych przez upoważnienie; zdeterminowanie treści i celu rozporządzenia przez cel ustawy, którą ma wykonywać; niesprzeczność rozporządzenia z unormowaniami o randze ustawowej (a więc nie tylko ze wszystkimi przepisami zawartymi w ustawie, w której zawarto upoważnienie do wydania rozporządzenia, ale też ze wszystkimi innymi obowiązującymi przepisami ustawowymi (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 141).
Art. 92 ust. 1 konstytucji określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, a jednocześnie pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli: zostało wydane przez organ upoważniony, służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, odpowiada “merytorycznej treści dyrektywnej”, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. U. 6/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 159, s. 824).
3. Dokonując oceny rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799), Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zostało ono wydane we właściwej formie przez organ wskazany w upoważnieniu i niewątpliwie służy wykonaniu upoważnienia ustawowego. Pozostaje do ustalenia, czy treść § 1 rozporządzenia mieści się w zakresie spraw przekazanych przez ustawę do uregulowania.
Jak stwierdzono wcześniej treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawodawczych. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w tych sytuacjach, kiedy delegacja może – co do swojego zakresu – wywołać wątpliwości.
Z tego punktu widzenia należy zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w postanowieniu z 28 stycznia 2002 r., iż § 1 omawianego rozporządzenia nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego. Mamy tu do czynienia co najwyżej z superfluum, które nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową. “Powtórzenie normy rangi ustawowej w akcie prawnym niższego rzędu nie może być uznawane za kreację nowej normy, co stanowi dopiero aktualny problem wykraczania poza delegację. Takie powtórzenie może być traktowane jedynie jako informacja o normach już istniejących” (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 1991 r., sygn. U. 8/90, OTK w 1991 r., poz. 8, s. 139, wyrok z 9 kwietnia 2001 r., sygn. U. 10/00, OTK ZU nr 3/2001, s. 371).
Potrzeba określenia w rozporządzeniu sposobu ustalania należności z uwzględnieniem “celowości zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu” wymagała wskazania podstawowych elementów konstrukcji pojęcia “podróży służbowej” w odniesieniu do radnych. Jak słusznie zauważa Trybunał Konstytucyjny, w konstrukcji tej odwołano się do rozumienia pojęcia “podróży służbowej”, przyjętego w całym systemie prawnym.
Podobną technikę zastosowały uprawnione organy wykonując upoważnienia wynikające z szeregu ustaw, a dotyczące należności z tytułu podróży służbowych (por. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2000 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia, Dz. U. Nr 62, poz. 733; rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa za podróże służbowe i przeniesienia, Dz. U. Nr 133, poz. 1494). Każde z wymienionych rozporządzeń, nawiązuje do elementów pojęcia “podróży służbowej”, jakie można wyróżnić w oparciu o art. 775 § 1 kodeksu pracy. Także badane rozporządzenie w paragrafie 8 odwołuje się do przepisów dotyczących pracowników przewidując, że: “Do sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowej radnych poza granicami kraju stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 89, poz. 568 i z 1999 r. Nr 105, poz. 1204)”.
Przeprowadzona analiza obowiązujących uregulowań wskazuje na oczywistą bezzasadność wniosku, gdyż pojęcie “podróży służbowej” jest jednolite w całym systemie prawa, uwzględniając specyfikę dziedzin, których dotyczy. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799) narusza art. 92 ust. l zd. 2 Konstytucji i art. 21 ust. 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 listopada 2001 r. w sprawie o sygn. akt T. 47/2001, T. 51/2001, T. 56/2001).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.