Pełny tekst orzeczenia

74

postanowienie
z dnia 14 października 2002 r.

Sygn. akt SK 18/02



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Janusz Niemcewicz – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska
Wiesław Johann – sprawozdawca,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2002 r. skargi konstytucyjnej Tomasza Wilanda o zbadanie zgodności:
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.) w zakresie, w jakim uzależnia ono ubieganie się i uzyskanie świadczeń pomocy materialnej od warunku posiadania statusu studenta studiów dziennych, z art. 152 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji,


postanawia:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie:
a) w zakresie badania zgodności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.) z art. 152 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji – z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia;
b) w zakresie badania zgodności rozporządzenia, o którym mowa w punkcie 1a) z art. 152 ust. 1 powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym – z uwagi na zbędność wydania orzeczenia.





Uzasadnienie:



I


1. Pismem z 7 marca 2002 r. Tomasz Wiland wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną, domagając się stwierdzenia niezgodności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.; dalej: rozporządzenie stypendialne), w zakresie w jakim akt ten uzależnia ubieganie się i uzyskanie świadczeń pomocy materialnej od posiadania statusu studenta studiów dziennych, z art. 152 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.; dalej: ustawa akademicka), w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji.
Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego odmówiła skarżącemu – studentowi studiów wieczorowych – przyznania świadczeń z tytułu stypendium socjalnego i stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych. Decyzję tę utrzymała w mocy Odwoławcza Komisja Stypendialna przy Zarządzie Samorządu Studentów Uniwersytetu Warszawskiego. Wyrokiem z 22 maja 2001 r. (sygn. akt I SA 2706/00) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, zaś Prezes NSA, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Minister Sprawiedliwości i Rzecznik Praw Obywatelskich odmówili wniesienia rewizji nadzwyczajnej od tego orzeczenia.
Uzasadniając zarzuty skarżący stwierdził, że na podstawie art. 70 ust. 4 władze publiczne mają obowiązek zapewnić obywatelom równy i powszechny dostęp do wykształcenia, tworząc system indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla studentów. Konstytucyjne sformułowanie nie pozostawia wątpliwości co do braku rozróżnienia studentów według kryterium systemu studiów. Tym samym – na gruncie Konstytucji – obowiązki państwa w zakresie wspomagania studentów nie ograniczają się wyłącznie do studentów studiów dziennych.
Uzależnienie przyznania pomocy materialnej od posiadania statusu studenta “dziennego” godzi w zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji, bowiem nie sposób doszukać się przyczyn usprawiedliwiających różnicowanie studentów “dziennych” i “wieczorowych” czy “zaocznych”. Ci ostatni pozostają często w gorszej od studentów studiów dziennych sytuacji materialnej, bowiem do kategorii tej należą nie tylko osoby czynne zawodowo, ale też utrzymywane przez rodziców albo niepełnosprawne – żyjące niekiedy na granicy “minimum socjalnego”; na osobach tych ciąży dodatkowo konieczność wnoszenia opłat za naukę. Zdaniem skarżącego nie istnieje racjonalne usprawiedliwienie pozbawienia finansowej pomocy osób studiujących w innych trybach niż dzienny.
Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji zawiera zamknięty katalog przesłanek uzasadniających ograniczenie korzystania z praw konstytucyjnych. Tymczasem ograniczenie praw studentów studiów wieczorowych i zaocznych nie tylko nie jest uzasadnione którąkolwiek z wymienionych w przepisie konstytucyjnym przesłanek, ale też dokonane zostało w formie rozporządzenia.
Naruszenie art. 152 ust. 3 ustawy akademickiej w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji polega na przekroczeniu przez Radę Ministrów granic ustawowego upoważnienia, poprzez ograniczenie kręgu podmiotów ustawowo uprawnionych do pomocy materialnej ze względu na tryb kształcenia.
Skarżący podniósł też, że rozporządzenie stypendialne narusza konstytucyjny wymóg ustawowego unormowania warunków udzielania pomocy materialnej, bowiem zawiera normy, które winny znaleźć się w ustawie. Tym samym sprzeczne jest ono z art. 70 ust. 4 in fine.

2. Pismem z 3 lipca 2002 r. skarżący – w nawiązaniu do wyroku z 2 lipca 2002 r. w sprawie U 7/01 – wniósł o kontynuowanie postępowania w sprawie, ze względu na fakt, że zbieżność tych spraw jest jedynie pozorna. Uzasadniając tę tezę wskazał, że wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich nakierowany był na stwierdzenie niekonstytucyjności całego rozporządzenia stypendialnego, w szczególności zaś luki prawnej polegającej na pominięciu w tym akcie studentów kształcących się w trybach innych niż dzienny. Takie zaskarżenie determinowało werdykt Trybunału Konstytucyjnego który, nie jest wszak pozytywnym ustawodawcą. Tymczasem skarżący zaskarża uzależnienie pomocy materialnej dla studentów od spełnienia bezpodstawnie ustalonego przez Radę Ministrów warunku posiadania statusu studenta studiów dziennych. Tym samym nie sposób uznać, że w bieżącej sprawie zachodzi przesłanka rei iudicatae prowadząca do niedopuszczalności wydania orzeczenia.
Skarżący powołał jeden z fragmentów ustnego uzasadnienia orzeczenia, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sentencja wyroku jest konsekwencją sformułowanego przez wnioskodawcę zakresu zaskarżenia i związania Trybunału Konstytucyjnego granicami wniosku. Podkreślił, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie dał Trybunałowi Konstytucyjnemu szansy orzekania w innym zakresie, a szansę taką daje złożona skarga konstytucyjna.

3. Pismem z 26 lipca 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Prezes Rady Ministrów, wnosząc o orzeczenie, że rozporządzenie stypendialne nie jest niezgodne z art. 152 ust. 1 i 3 ustawy akademickiej w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także nie jest niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 70 ust. 4 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Na wstępie Prezes Rady Ministrów poddał wątpliwość dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia skargi twierdząc, że złożona została ona po terminie, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK). Wskazał, że wprawdzie złożenie wniosku o ustanowienie adwokata z urzędu wstrzymuje bieg terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej, ale wniosek taki złożony został 24 października 2001 r., a więc już po upływie trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej (biegnącego od dnia doręczenia wyroku NSA, tj. od 10 lipca 2001 r.).
Po wtóre Prezes Rady Ministrów podniósł, że zarzuty skargi pokrywają się z zarzutami Rzecznika Praw Obywatelskich, co do wniosku którego Trybunał Konstytucyjny orzekł wyrokiem z 2 lipca 2002 r. Jakkolwiek skarżący wskazał jako dodatkowy wzorzec kontroli rozporządzenia stypendialnego art. 152 ust. 1 ustawy akademickiej (nie powołany we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich), jednak w opinii Prezesa Rady Ministrów okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie przyjęciu tożsamości zakresu skargi konstytucyjnej i rozpatrzonego już wniosku. Dla wyznaczenia przedmiotu i zakresu skargi konstytucyjnej istotne jest wprawdzie jakie przepisy skarżący uznaje za naruszone, jednak należy brać pod uwagę również kontekst w jakim niekonstytucyjny (w mniemaniu skarżącego) akt został zaskarżony. Artykuł 152 ust. 1 ustawy akademickiej – jako wzorzec kontroli rozporządzenia stypendialnego wskazany został wraz z art. 152 ust. 3 tej ustawy i w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zawarta w art. 152 ust. 3 ustawy akademickiej delegacja do wydania aktu wykonawczego zawiera odesłanie do ust. 1 tegoż artykułu (“warunki (...) pomocy, o której mowa w ust. 1 i 2 (...)”), dlatego też uznać można, że podstawą rozporządzenia stypendialnego jest nie tylko ust. 3 ale także ust. 1 tego przepisu. W tej sytuacji uznać można, że powołanie art. 152 ust. 1 ustawy akademickiej jako wzorca kontroli rozporządzenia stypendialnego nie spowodowało zmiany zakresu skargi w stosunku do zakresu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Skoro przedmiotem skargi jest zagadnienie, co do którego Trybunał Konstytucyjny już się wypowiedział to zachodzi przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Niezależnie od poglądu o możliwości umorzenia postępowania Prezes Rady Ministrów przedstawił stanowisko merytoryczne stwierdzając, że art. 70 ust. 4 “nie daje w pełni podstaw do twierdzenia, że wszystkie kategorie studentów mają korzystać z tych samych systemów pomocy materialnej i na jednakowych zasadach”. Naruszenie tego przepisu Konstytucji następowałoby wtedy, gdyby jakiejś kategorii studentów uniemożliwiono korzystanie z jakiejkolwiek pomocy materialnej, tymczasem osoby studiujące w systemie innym niż dzienny mają możliwość uzyskania takowej na podstawie ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz. U. Nr 108, poz. 685 ze zm.; dalej: ustawa kredytowa). Możliwość uzyskania pomocy stwarza też rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 12 października 1993 r. w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych (Dz. U. Nr 103, poz. 472 ze zm.; dalej: rozporządzenie o podnoszeniu kwalifikacji), z którego wynikają świadczenia takie jak zwrot kosztów podręczników i materiałów szkoleniowych, podróży i zakwaterowania czy opłat za naukę.
W opinii Prezesa Rady Ministrów dopuszczalne i uzasadnione jest różnicowanie “intensywności” pomocy materialnej dla studentów. Wymiar i tok studiów dziennych z reguły uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej, jednocześnie zaś możliwości zarobkowania przez studentów studiów wieczorowych i zaocznych są szerokie (uzasadnieniem istnienia takich form studiowania jest właśnie umożliwienie godzenia nauki z praca zawodową), zaczym logiczne jest oferowanie przez władze publiczne większej pomocy materialnej osobom z tej pierwszej grupy.
Prezes Rady Ministrów ocenił, że konstytucyjny obowiązek tworzenia systemów pomocy materialnej nie oznacza zakazu różnicowania tej pomocy w zależności od systemu studiowania, a konsekwencją przyjęcia, że Konstytucja nie ustanawia prawa do korzystania z pomocy materialnej na równych zasadach przez wszystkie kategorie studentów jest to, iż nie można skutecznie zarzucać kwestionowanemu rozporządzeniu naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji bowiem w przepisie tym formułuje się rygory przeciwdziałające ograniczeniu praw, ale tylko tych, które gwarantuje akt prawny rangi konstytucyjnej.
Ze względu na specyfikę pomocy materialnej – gdzie trzeba brać pod uwagę nie tylko fakt bycia studentem, ale i możliwość uzyskiwania środków utrzymania – zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 konstytucji Prezes Rady Ministrów również uznał za nietrafny.
Wskazując bezzasadność zarzutu niezgodności rozporządzenia stypendialnego z art. 152 ust. 1 i 3 ustawy akademickiej w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Prezes Rady Ministrów powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2001 r. (sygn. akt I SA 2706/00), w którym stwierdzono, że “w upoważnieniu Rady Ministrów do określenia warunków przyznawania studentom pomocy materialnej mieści się upoważnienie do określenia przesłanek, jakie należy spełnić, aby uzyskać świadczenie (...) Rada Ministrów określając, że jedną z tych przesłanek (...) jest dzienny tryb studiów, nie wykroczyła poza zakres upoważnienia”.

4. Pismem z 19 sierpnia 2002 r. skarżący odniósł się do stanowiska Prezesa Rady Ministrów z 26 lipca 2002 r., wyjaśniając, iż autor stanowiska pomylił rzeczywistą datę wniesienia wniosku o ustanowienie adwokata z urzędu (24 października 2000 r.) i przesunął ja o rok do przodu (na 24 października 2001 r.). Stąd skarżący za bezzasadny uznał zarzut przekroczenia terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej.
Odnośnie merytorycznego stanowiska Prezesa Rady Ministrów skarżący stwierdził, że zarzut rei iudicatae jest chybiony, gdyż Trybunał Konstytucyjny związany był granicami wniosku. Wnioskodawca (Rzecznik Praw Obywatelskich) uczynił przedmiotem skargi całe rozporządzenie stypendialne ze względu na fakt, że nie ma ono zastosowania do studentów kształcących się w innych trybach niż dzienny. Tymczasem z samego przyznania praw stypendialnych studentom “dziennym” nie wynika wszak dyskryminacja innych grup studentów. Trybunał Konstytucyjny orzekając o pozytywnych normach prawnych (a nie o ich braku) musiał orzec, że rozporządzenie stypendialne nie jest niezgodne ze wskazanymi wzorcami, co jednak nie jest równoznaczne z jego zgodnością z tymi wzorcami, a tej istotnej różnicy Prezes Rady Ministrów nie dostrzega.
Przedmiotem skargi konstytucyjnej nie jest (tak jak we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich) brak regulacji, lecz uwarunkowanie pomocy materialnej posiadaniem statusu studenta studiów dziennych (jak rozstrzygnął to Naczelny Sąd Administracyjny), względnie zakaz odpowiedniego stosowania rozporządzenia stypendialnego do innych studentów, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy akademickiej.
Skarżący przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wskazał był, iż jego wyrok mógłby być inny, gdyby nie kierunek zaskarżenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący podkreślił, że nie zgadzając się ze sposobem zaskarżenia rozporządzenia stypendialnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem o łączne rozpoznanie wniosku Rzecznika i skargi konstytucyjnej, który jednak nie został uwzględniony. Skarżący za niedopuszczalną uznał sytuację, w której jeden organ uprawniony (w tym przypadku Rzecznik Praw Obywatelskich) składa do Trybunału Konstytucyjnego wniosek wadliwy, blokując tym samym prawo innego podmiotu uprawnionego (skarżącego) do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowiska, zwłaszcza gdy ów drugi podmiot nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu.
Skarżący nadmienił, że argumentacja merytoryczna zawarta w stanowisku Prezesa Rady Ministrów zdaje się wskazywać, iż podmiot ten zignorował treści zawarte w sygnalizacji (postanowieniu TK z 2 lipca 2002 r., sygn. akt S 1/02) i nie zamierza podjąć działań zmierzających do zaoferowania studentom kształcącym się w innych niż dzienny trybach studiów jakiejkolwiek pomocy.

5. Pismem z 19 sierpnia 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny stwierdzając, że postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia w zakresie zarzutu niezgodności rozporządzenia stypendialnego z art. 152 ust. 1 ustawy akademickiej w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a z powodu zbędności wydania orzeczenia – w pozostałej części.
Uzasadniając powyższe Prokurator Generalny wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 2 lipca 2002 r. U 7/01 uznał, iż rozporządzenie stypendialne nie jest niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji oraz, że zgodne jest ono z art. 152 ust. 3 ustawy akademickiej, wobec czego istnieje podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na zbędność wydania orzeczenia.
Odnosząc się do kwestii badania zgodności rozporządzenia stypendialnego z art. 152 ust. 1 ustawy akademickiej Prokurator Generalny stwierdził, że prawo do uzyskania pomocy stypendialnej obejmuje – z woli ustawodawcy – wszystkich studentów, bowiem ustawa akademicka w żaden sposób nie różnicuje uprawnień studentów studiujących w systemach dziennym i wieczorowym (zaocznym, eksternistycznym). Tym samym zaskarżona regulacja rozporządzenia stypendialnego
– której celem jest wyłączenie studentów wieczorowych z kręgu adresatów pomocy stypendialnej – “stoi w oczywistej sprzeczności z normą prawną zawartą w art. 152 ust. 1 ustawy”. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niekonstytucyjności rozporządzenia w zakresie objętym wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, uznał jednak wadliwość obowiązującego stanu prawnego, czemu dał wyraz w postanowieniu sygnalizacyjnym. Prokurator Generalny stwierdził następnie, że zgodnie z art. 79 Konstytucji skarga konstytucyjna jest dopuszczalna w razie naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, a więc praw i wolności wynikających wprost z Ustawy Zasadniczej. Powołując postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 25 października 1999 r. SK 22/98 uznał, że wzorcem kontroli winny być konkretne prawa podmiotowe, znajdujące normatywną podstawę w przepisach Konstytucji, wobec czego powołanie wzorca innego niż przepis konstytucji (art. 152 ust. 1 ustawy akademickiej) nie spełnia wymogów stawianych skardze konstytucyjnej, co z kolei przesądza o konieczności umorzenia postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

6. Pismem z 29 sierpnia 2002 r. skarżący wniósł o przekazanie sprawy do rozpoznania pełnemu składowi Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na potrzebę “weryfikacji poglądu prawnego wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 2 lipca 2002 r.”. Zdaniem skarżącego weryfikacji wymagają dwa poglądy: o dopuszczalności dochodzenia praw zawartych w art. 70 ust. 4 Konstytucji bezpośrednio z samej Konstytucji oraz o istnieniu luki prawnej w zakresie stypendialnej pomocy dla studentów kształcących się w innych trybach niż dzienny. Uzasadniając tę drugą kwestię skarżący wskazał, że w razie istnienia luki prawnej Wydziałowa Komisja Stypendialna nie mogłaby wniosku rozpatrzyć pozytywnie, ale nie mogłaby go również oddalić – musiałaby zatem umorzyć postępowanie. Komisja ta odmówiła jednak przyznania stypendium, a Komisja Odwoławcza potwierdziła prawidłowość jej rozumowania, co znalazło akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości oraz Rzecznika Praw Obywatelskich.

7. Pismem z 6 września 2002 r. skarżący odniósł się do stanowiska Prokuratora Generalnego stwierdzając, że postępowanie nie powinno podlegać umorzeniu, co wynika z różnego zakresu zaskarżenia skargi i wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik wnosił bowiem o stwierdzenie niekonstytucyjności całego rozporządzenia stypendialnego ze względu na brak regulacji uprawnień stypendialnych dla studentów wieczorowych, a uwzględnienie tego wniosku oznaczałoby utratę mocy obowiązującej całego rozporządzenia, w konsekwencji zaś pozbawienie pomocy materialnej studentów studiów dziennych, czyli swoiste “równanie w dół”. Tymczasem przedmiotem skargi nie jest rozporządzenie stypendialne jako takie, lecz “pozytywny warunek bycia studentem dziennym, z którego (...) a contrario wynika wyłączenie pomocy materialnej dla studentów o statusie innym niż dzienny”. Tego rodzaju interpretacja a contrario może być przedmiotem kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym, a w efekcie orzeczenia zgodnego z petitum skargi “z obrotu prawnego wypadłby zakaz odpowiedniego stosowania rozporządzenia wobec studentów wieczorowych”. Powyższe wskazuje, że zakresy zaskarżenia są diametralnie różne.
Skarżący podkreślił, że orzeczenie, iż akt prawny “nie jest niezgodny” z określonymi wzorcami – choć logicznie równoważne stwierdzeniu, że “jest zgodny” – nie wywołuje stanu powagi rzeczy osądzonej, tak jak np. postanowienie o odrzuceniu skargi.
Wskazał również, że rolą skargi konstytucyjnej jest nie tylko doprowadzenie do abstrakcyjnej kontroli norm prawnych, ale też “kasacja konstytucyjna”, a Trybunał Konstytucyjny uznawszy w wyroku z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98 konstytucyjność art. 48 Prawa budowlanego dopuścił następnie do rozpoznania skargę konstytucyjną dotyczącą niezgodności tego samego przepisu z tymi samymi wzorcami kontroli (wyrok z 26 marca 2002 r., SK 2/01).
Odnosząc się do poglądu o niedopuszczalności wskazywania w przypadku skarg konstytucyjnych wzorców nie będących przepisami konstytucji, skarżący podniósł, że w wyroku z 12 lipca 2002 r., SK 1/01 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności Komunikatu MSWiA z przepisem ustawowym, a zatem uznał, iż w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej przepisy ustawy mogą stanowić wzorzec kontroli.
Celem wyjaśnienia wątpliwości w zakresie dopuszczalności orzekania w sprawie, Skarżący wniósł o zarządzenie rozprawy i wysłuchanie w jej toku wszelkich argumentów przemawiających przeciwko umorzeniu postępowania.


II


Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie odnieść się trzeba do tezy Prezesa Rady Ministrów o przekroczeniu przez skarżącego trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 46 ust. 1 ustawy o TK), opartej na założeniu, że skarżący ostateczne orzeczenie w swojej sprawie – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – otrzymał 10 lipca 2001 r., jednak wniosek o ustanowienie adwokata z urzędu (wstrzymujący bieg terminu do wniesienia skargi – art. 48 ust. 2 ustawy o TK) złożył dopiero 24 października 2001 r., czyli już po upływie terminu do wniesienia skargi. Założenie to jest błędne. Skarżący złożył bowiem stosowny wniosek (o ustanowienie adwokata z urzędu do sporządzenia skargi konstytucyjnej) 24 października 2000 r. – dzień po otrzymaniu decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej o odmowie przyznania świadczeń, co potwierdza prezentata Biura Podawczego Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia oraz sygnatura akt sprawy – I Co 426/00. Oznacza to, że wniosek ten został złożony natychmiast po uzyskaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i na ponad pół roku przed uzyskaniem ostatecznego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Świadczy to o nadzwyczajnej zapobiegliwości skarżącego i jego świadomości – od samego początku – że sprawa wymagać będzie interwencji Trybunału Konstytucyjnego.

2. Przedmiot sprawy niniejszej jest zbieżny z materią, co do której Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się szczegółowo w wyroku z 2 lipca 2002 r., w sprawie o sygn. akt U 7/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48). Analiza niniejszej skargi konstytucyjnej wskazuje, że zasadniczo tożsame są zarówno zakres zaskarżenia (rozporządzenie stypendialne), jak i powołane wzorce kontroli (art. 152 ust. 3 ustawy akademickiej w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji; kwestia powołania w petitum skargi art. 152 ust. 1 ustawy akademickiej jako dodatkowego wzorca kontroli zostanie omówiona niżej). Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżący dopatruje się niezgodności rozporządzenia stypendialnego ze wskazanymi wzorcami jedynie “w zakresie, w jakim uzależnienie ubiegania się i uzyskanie świadczeń pomocy materialnej od warunku posiadania statusu studenta studiów dziennych”, podczas gdy wnioskodawca wcześniej rozpoznanej sprawy kwestionował rozporządzenie w całości, to jest bez takiego ograniczenia. Skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności rozporządzenia stypendialnego w całości ze wskazanymi wzorcami, to stosując rozumowanie a maiori ad minus uznać trzeba, że rozstrzygnął też wątpliwości co do tego aktu w poszczególnych jego częściach czy też zakresach.
Przytoczonym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że rozporządzenie stypendialne nie jest niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest niezgodne z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) i jest zgodne z art. 152 ust. 3 ustawy akademickiej w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Przedmiotowa i treściowa tożsamość złożonej skargi i rozpatrzonego w powołanej wyżej sprawie wniosku, nakazuje stwierdzić, że w zakresie badania zgodności rozporządzenia stypendialnego z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji oraz z art. 152 ust. 3 ustawy akademickiej w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ziściła się ujemna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Ziszczenie się tej przesłanki skutkuje koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

3. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że skarżący wskazał w petitum art. 152 ust. 1 ustawy akademickiej jako wzorzec kontroli, a przepis ten nie pełnił takiej roli w rozpatrzonym wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
W kwestii tej stwierdzić należy co następuje. Ze wskazanym wzorcem kontroli
– stanowiącym, że “studentowi przysługuje prawo do pomocy materialnej, w tym także do stypendium socjalnego, ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa” – ściśle związany jest art. 152 ust. 3 ustawy akademickiej, który pełnił rolę wzorca kontroli w rozpatrywanej wcześniej sprawie. Tenże przepis – zawierający upoważnienie ustawowe – stanowi, że “warunki, formy, tryb przyznawania i wypłacania oraz wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1 i 2, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia”. Oznacza to, że owo upoważnienie ustawowe w zasadzie zawiera jedynie wskazanie podmiotu, który wydać ma akt wykonawczy, oraz przedmiotu regulacji (jednak bez określenia kręgu osób uprawnionych), nie zawiera natomiast jakichkolwiek wytycznych do wydania aktu wykonawczego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestiach budowy upoważnień ustawowych i wymogów stawianych im na gruncie nowej Konstytucji. Zgodnie z tą utrwaloną linią orzeczniczą stwierdzić można, że wytyczne mogą być zawarte nie tylko w samym przepisie upoważniającym, ale też w innych przepisach ustawy, byle by możliwa była precyzyjna rekonstrukcja ich treści. Przyjąć można, że taka właśnie technika została zastosowana w art. 152 ustawy akademickiej: ustęp pierwszy tego przepisu zawiera bardzo istotną wytyczną, w myśl której Rada Ministrów kształtując (na podstawie ust. 3) warunki, formy, tryb przyznawania i wypłacania oraz wysokość pomocy materialnej dla studentów, winna przy tym uwzględnić wszystkie podmioty, którym pomoc ta – z mocy ust. 1 – przysługuje. Zauważyć trzeba, że w braku bardziej szczegółowej regulacji ustawowej (o czym szerzej mowa w powoływanym wyroku w sprawie U 7/01, a szczególnie w licznych zdaniach odrębnych), art. 152 ust. 1 pozbawiony zawartego w ust. 3 upoważnienia stałby się pustą i niewykonalną deklaracją. Jednocześnie upoważnienie ustawowe z ust. 3, pozbawione uściślenia zawartego w ust. 1 byłoby wadliwe, bowiem nieznany byłby krąg osób, do których ustawodawca adresuje pomoc materialną, zaczym Rada Ministrów nie mogłaby wydać żadnego aktu wykonawczego. Powyższe wskazuje, że oba te przepisy są ze sobą ściśle funkcjonalnie związane, wobec czego – de facto – stanowią jeden wzorzec kontroli.
Skoro ustępy 1 i 3 art. 152 ustawy akademickiej mogą (a w zasadzie muszą) być uznane za jeden wzorzec kontroli to fakt, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności rozporządzenia stypendialnego z jednym z tych przepisów przesądza o zbędności badania tego aktu w aspekcie drugiego z nich. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie w zakresie badania zgodności rozporządzenia stypendialnego z art. 152 ust. 1 ustawy akademickiej, z uwagi na zbędność wydania orzeczenia.

4. Niezależnie od umorzenia postępowania nadmienić należy co następuje. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 lipca 2002 r. wyraził krytyczną opinię o ustawowym upoważnieniu zawartym w art. 152 ust. 3 (pkt 5.3 uzasadnienia), wskazał jednak, że kwestia ta nie mogła być przedmiotem orzekania ze względu na związanie Trybunału Konstytucyjnego granicami wniosku. Jednocześnie ocenił zgodność rozporządzenia stypendialnego z upoważnieniem ustawowym, stwierdzając, że jest ono z tym wzorcem zgodne, jakkolwiek nie wypełnia upoważnienia w sposób całkowity. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że “nie ma (...) konstytucyjnego obowiązku wyczerpania upoważnienia do wydania aktu wykonawczego – uno actu”, to jest za pomocą jednego rozporządzenia. Z konstatacją tą trzeba się zgodzić, podkreślając jednak, że na gruncie § 119 obowiązujących od dnia 1 sierpnia bieżącego roku “Zasad techniki prawodawczej” (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej”; Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: ZTP), co do zasady upoważnienie ustawowe winno być wykonywane przez “jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu”. Od zasady tej przewidziany został wyjątek, obejmujący sytuacje gdy “jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne”. W przypadkach takich “można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego “systemy indywidualnej pomocy”, o których mowa w art. 70 ust. 4 Konstytucji mogą być zróżnicowane, a przepis ten pozostawia ustawodawcy znaczne pole manewru. Ustawodawca “może więc (...) zbudować jeden czy więcej systemów pomocy finansowej i organizacyjnej dla (...) studentów (...), zbudować systemy oddzielne dla (...) studentów lub poszczególnych ich podgrup, może rozmaicie określić kryteria różniące poszczególne systemy na wypadek ich wielości, różnie określić krąg osób korzystających z każdego ze stworzonych systemów, a nawet zrezygnować z objęcia systemem pomocy pewnych grup populacji” (pkt 3.6 uzasadnienia). Sytuacja taka wypełnia – jak się wydaje – kryteria, o których mowa w § 119 ust. 2 ZTP, bowiem problematyka pomocy materialnej dla poszczególnych grup studentów daje się zapewne tematycznie wyodrębnić.
Istotą rozpatrzonej w wyroku z 2 lipca bieżącego roku sprawy było stwierdzenie czy faktyczną nierówność traktowania wyrażającą się w odmiennym traktowaniu przez władzę publiczną poszczególnych grup studentów “można usunąć przy pomocy środków stojących w dyspozycji Trybunału, czy też chodzi tu o nierówność gospodarczą i społeczną znajdującą się poza możliwościami usunięcia w ramach kontroli konstytucyjności prawa” (pkt 3.3 uzasadnienia). Udzielając negatywnej odpowiedzi na to pytanie Trybunał Konstytucyjny sięgnął po jedyny środek pozostawiony do jego dyspozycji przez ustawodawcę, czyli wystosował postanowienie sygnalizacyjne z 2 lipca 2002 r. (sygn. akt S 1/02; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 54), w którym stwierdził między innymi, że “w uregulowaniach dotyczących pomocy materialnej dla studentów istnieje luka prawna, której usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności zaś dla realizacji konstytucyjnej zasady równości i zasad przyzwoitej legislacji”. W opinii Trybunału Konstytucyjnego “luka ta polega na braku unormowania kwestii pomocy materialnej dla studentów podejmujących kształcenie w innych trybach (systemach) niż dzienny i wynika z niepełnego wykonania przez Radę Ministrów ustawowej delegacji, zawartej w art. 152 ust. 3 ustawy akademickiej, który to przepis nakazuje określić w drodze rozporządzenia warunki, formy, tryb przyznawania i wypłacania oraz wysokość pomocy dla studentów. Studentom tym – w myśl ustępu pierwszego tego przepisu – “przysługuje prawo do pomocy materialnej, w tym także do stypendium socjalnego, ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa”. Powołany przepis zawiera samozwiązanie się ustawodawcy zwykłego, który powinien zrealizować w całości powinność wynikającą z określonej w tym przepisie kompetencji, ponieważ kompetencja oznacza nie tylko możność, ale i powinność”.
Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że “pomoc materialna na gruncie obowiązującej Konstytucji i ustawy akademickiej przysługuje wszystkim studentom wyższych szkół publicznych, niezależnie od trybu podjętego kształcenia. Wynika stąd, że problematyka ta winna zostać uregulowana, przy czym Trybunał Konstytucyjny nie wypowiada się (...) w kwestii potencjalnej możliwości ustawowego różnicowania świadczeń mających przysługiwać studentom studiów dziennych i wieczorowych (zaocznych). W zakresie tym odsyła jednak do bogatego dorobku doktryny i orzecznictwa odnoszącego się do zasady równości”.
Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że choć w jego kompetencjach nie mieści się zgłaszanie jakichkolwiek szczegółowych propozycji, to jednak – abstrahując od świadczeń stricte socjalnych (stypendia socjalne, dopłaty do zakwaterowania i posiłków) – za całkowicie niezrozumiałe uznaje pozbawienia studentów “wieczorowych”, “zaocznych” i “eksternistycznych” możliwości zdobycia stypendiów za wyniki w nauce i stypendiów ministra za osiągnięcia w nauce. Jeśli – zgodnie z założeniami wyrażonymi w stanowisku Prezesa Rady Ministrów (stanowisko z 22 stycznia 2002 r., znak: RCL 1604/66/01) – przyjąć fikcję, iż wszyscy studenci “wieczorowi” (“zaoczni”) godzą naukę z pracą zawodową, a studenci studiów dziennych “tylko” się uczą (tj. żaden student “dzienny” nie pracuje zarobkowo), to wskazać trzeba, że osiągnięcie dobrych (czy wręcz bardzo dobrych) wyników kształceniowych jest znacznie trudniejsze dla tych pierwszych i zasługuje na przynajmniej takie samo docenienie. Podkreślić przy tym należy, że możliwość zwolnienia studenta “wieczorowego” z czesnego przez uczelnię nie może być uznana za równoznaczną z uzyskaniem przezeń stypendium za wyniki w nauce. Podobnie niezrozumiałe jest pozbawienie studentów studiów wieczorowych (zaocznych) prawa do uzyskania pieniężnej lub rzeczowej zapomogi, bowiem nie ulega wątpliwości, że studenci ci również z przyczyn losowych mogą przejściowo znaleźć się w trudnej sytuacji materialnej.

5. Na marginesie odnieść trzeba się do przedstawionych w stanowisku Prezesa Rady Ministrów motywów, uzasadniających – w opinii Autora – zgodność zaskarżonego rozporządzenia ze wskazanymi przez skarżącego wzorcami kontroli. Jak się wydaje koronnym argumentem jest tutaj możliwość korzystania przez studentów studiów wieczorowych, zaocznych i eksternistycznych ze zróżnicowanych form pomocy, przewidzianych w innych aktach prawnych. Tę argumentację Prezesa Rady Ministrów uznać trzeba za chybioną przede wszystkim na gruncie art. 70 ust. 4 zd. 2 Konstytucji i art. 152 ust. 1 in fine ustawy akademickiej.
Prezes Rady Ministrów wskazuje na dwa źródła potencjalnej pomocy materialnej, oparte na ustawie kredytowej i rozporządzeniu o podnoszeniu kwalifikacji. Co do powołanej ustawy Autor stanowiska zdaje się jednak nie odróżniać stypendiów (ze swej istoty bezzwrotnych) od pożyczek i kredytów, które z natury rzeczy muszą zostać spłacone, na zasadach i w terminie określonym przez bank. Wprawdzie art. 10 ustawy kredytowej przewiduje, że pożyczki i kredyty “mogą być częściowo lub w całości umorzone”, jednak regulacja ta w najmniejszym stopniu nie zbliża instytucji pożyczek i kredytów do instytucji stypendiów. Ukształtowany ustawą kredytową system można rozpatrywać tylko w kategoriach uzupełnienia systemu stypendialnego. Zauważyć przy tym trzeba, że studenci studiów dziennych korzystać mogą zarówno z pomocy materialnej przewidzianej w rozporządzeniu stypendialnym jak i z możliwości przewidzianych w ustawie kredytowej.
Odnośnie rozporządzenia o podnoszeniu kwalifikacji stwierdzić należy, że Autor stanowiska nie odróżnia – jak się wydaje – świadczeń finansowanych w różnych formach przez budżet państwa od świadczeń finansowanych przez pracodawców, w tym – pracodawców prywatnych. Wynikające z rozporządzenia obligatoryjne przywileje (“pracownikowi przysługują (...)” – § 4 ust. 1 rozporządzenia) i fakultatywne świadczenia (“zakład pracy może przyznać (...)” – § 4 ust. 2 i § 5 ust. 1 rozporządzenia), obciążają pracodawców i nie pozostają w jakimkolwiek związku z ciążącym na władzach publicznych obowiązkiem tworzenia systemów indywidualnej pomocy dla studentów, finansowanej ze środków budżetu państwa.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.