Pełny tekst orzeczenia

207



POSTANOWIENIE

z dnia 5 listopada 2003 r.

Sygn. akt Tw 19/03





Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Lesznowola o stwierdzenie zgodności:

– art. 24f ust. 2 i 4, art. 24i ust. 1 i 3, art. 24j ust. 2 i 6, art. 24k i art. 24l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz

– art. 10, art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 15 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) z

art. 2, art. 5, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 47, art. 51, art. 60, art. 61, art. 65 ust. 1, art. 169 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.),





p o s t a n a w i a:





odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.





UZASADNIENIE:



W dniu 9 czerwca 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gminy Lesznowola o stwierdzenie zgodności: art. 24f ust. 2 i 4, art. 24i ust. 1 i 3, art. 24j ust. 2 i 6, art. 24k i art. 24l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 10, art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 15 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) z art. 2, art. 5, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 47, art. 51, art. 60, art. 61, art. 65 ust. 1, art. 169 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przez powołanie przepisu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, wskazanie podstawy prawnej podpisania przez radcę prawnego wniosku Rady Gminy Lesznowola, wskazanie podstawy prawnej udzielenia przez przewodniczącego Rady Gminy Lesznowola pełnomocnictwa pani Teresie Piekarczyk do występowania w imieniu Rady Gminy Lesznowola przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W dniu 30 września 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym przewodniczący Rady Gminy Lesznowola odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa. Jednakże uprawnienie tych podmiotów do występowania z wnioskami zostało – w porównaniu z uprawnieniem przysługującym podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczone przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania” wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się kontroli konstytucyjnej. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 28 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149 oraz 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Stąd też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna.

Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 3-5 Konstytucji, uprawnienie do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm nie ma charakteru ogólnego. Jest ono wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot i ściśle ograniczonym przez zakres jego działania. Taki sens regulacji konstytucyjnych oznacza, że kwestionowany we wniosku przepis pochodzący od podmiotu objętego regulacją art. 191 ust. 2 Konstytucji, musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustawy, jak również, co dotyczy zwłaszcza podmiotów prywatnoprawnych – przez statut.

Badając, czy danemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm prawnych, należy rozstrzygnąć, czy kwestionowany w nim akt normatywny lub jego część „dotyczy spraw objętych zakresem działania” wnioskodawcy (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; dalej: ustawa o TK). Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy, bądź dotyczy kręgu podmiotów, w którym mieści się wnioskodawca. Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – statutowo określonych zadań wnioskodawcy.

Organy jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, zatem w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Ocena zatem, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania danej jednostki samorządu terytorialnego musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z kolei gmina – jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego – wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek tego samorządu (art. 164 ust. 3 Konstytucji). Zakres działania jednostek samorządu terytorialnego regulują przede wszystkim tzw. ustawy samorządowe, czyli ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Również w przepisach szeregu innych ustaw dookreślono zakres działania jednostek samorządu terytorialnego.

Żadna z przywołanych ustaw nie daje podstawy do zakwalifikowania problematyki kształtowania sytuacji prawnej radnego, jako przedstawiciela społeczności lokalnej do zakresu działania gminy. Ta sfera regulacji należy wyłącznie do zakresu działania ustawodawcy. Również tylko ustawodawca może określać prawa i obowiązki radnego, jak też wprowadzać regulacje ograniczające zakres działalności gospodarczej radnych. Wynika to już choćby z art. 22 Konstytucji, który dopuszcza ograniczenia wolności działalności gospodarczej jedynie „w drodze ustawy” (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 29 lipca 2003 r., sygn. Tw 13/03, niepublikowane). Należy zatem stwierdzić, że sprawy odnoszące się do regulacji prawnych, mających charakter przepisów antykorupcyjnych, polegających na ograniczeniu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych, nie mieszczą się w zakresie działania jednostek samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż część przepisów kwestionowanych we wniosku Rady Gminy Lesznowola, nie odnosi się do radnych, lecz bezpośrednio kształtuje sytuację prawną „osób trzecich”, w stosunku do radnych, jak i samej gminy. Dotyczy to w szczególności zakazu pełnienia funkcji w organach spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, przez małżonków radnych, wójtów, ich zastępców, sekretarzy gminy oraz pozostałych osób wskazanych w ustawie. Regulacja ta odnosi się wprost do sytuacji prawnej obywateli, a jedynie przy okazji ma zastosowanie do stosunków między gminą – jako osobą prawną – a tymi „osobami trzecimi”. Przepisy te zatem, w sposób oczywisty wykraczają poza zakres działania gminy, co wyłącza możliwość ich kontroli konstytucyjnej na podstawie wniosku Rady Gminy Lesznowola.

Wnioskodawca w piśmie z 29 września 2003 r. wskazuje, że „kwestionowany akt normatywny (wprowadzony w czasie kadencji i dopuszczający wygaśnięcie mandatu radnego – art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym) może uniemożliwić zgodne z prawem działanie Rady Gminy”. Chociaż skarżone przepisy mogą rzutować na działalność gminy, to jednak nie zmienia postaci rzeczy, że ustalanie składu rad gmin nie należy do zakresu działania rady jednostki samorządu terytorialnego. Określenie przepisów dotyczących wyboru, jak i uzupełniania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy.

Rada Gminy Lesznowola zwraca uwagę na brzmienie art. 24 ust. 4 i ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym, które stanowią, że to rada gminy ustala zasady, na jakich przysługują radnym diety. Miałoby to – zdaniem wnioskodawcy – wskazywać, że przepisy pozbawiające radnego diety należą do zakresu działania rady gminy. Trybunał stwierdza jednak, że uzasadnienie wniosku oraz przywołane w nim wzorce konstytucyjne wskazują jednoznacznie, że przepisy te kwestionowane są z punktu widzenia praw i wolności radnego, a nie ochrony samodzielności rady gminy. Ochrona wolności i praw radnego, jak wskazano już wcześniej, nie mieści się natomiast w zakresie działania rady gminy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Chociaż Rada Gminy Lesznowola, jako organ stanowiący gminy, posiada ograniczoną zdolność do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, to jednak – w świetle powyższych rozważań – należy uznać, że kwestionowane przez nią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak również ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.



2. Trybunał zwraca uwagę na jeszcze jeden problem. Zgodnie z § 2 uchwały Rady Gminy Lesznowola z 16 kwietnia 2003 r. Nr 65/VII/2003 organem zobowiązanym do jej wykonania wskazany został Wójt Gminy. Wniosek Rady Gminy Lesznowola został natomiast sporządzony przez radcę prawnego, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Przewodniczącego Rady Gminy. W piśmie z 29 września 2003 r. wnioskodawca wskazuje, że podstawą prawną udzielenia przez Przewodniczącego Rady Gminy pełnomocnictwa, były przepisy art. 11a i art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 11a ust. 1 tejże ustawy nie odnosi się jednak do kompetencji przewodniczącego rady. Natomiast art. 19 ust. 2 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że: „zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady”. Brak jest zatem ustawowego uprawnienia dla przewodniczącego rady gminy do samodzielnego „wykonywania” uchwał rady gminy. Równocześnie brak jest w aktach uchwały Rady Gminy Lesznowola, która przyznawałaby jej przewodniczącemu kompetencję do udzielenia takiego pełnomocnictwa.

W świetle jednoznacznego brzmienia przepisów określających kompetencje przewodniczącego rady gminy oraz postanowień uchwały Rady Gminy Lesznowola z 16 kwietnia 2003 r. należy uznać, że Przewodniczący Rady Gminy nie był uprawniony do udzielenia upoważnienia do reprezentowania Rady przed Trybunałem Konstytucyjnym, a w szczególności sporządzenia wniosku. Oznacza to, że pełnomocnictwo było nieprawidłowe i na jego podstawie wniosek nie mógł zostać sporządzony.

Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że wniosek z 29 września 2003 r. pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Stanowi to samoistną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi.



3. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2003 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełniania braków formalnych wniosku m.in. przez „wskazanie, w jakim zakresie wymienione artykuły ustawy o samorządzie gminnym i ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 169 ust. 2 Konstytucji”. W piśmie z 29 września 2003 r. wnioskodawca odniósł się jedynie do uzasadnienia wniosku w części dotyczącej art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie wskazano natomiast – mimo zarządzenia sędziego – na czym polegać ma niezgodność zaskarżonych przepisów z art. 169 ust. 2 Konstytucji. Trybunał stwierdza, że nastąpiło tu niewykonanie zarządzenia sędziego i z tego również względu, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, należało odmówić nadania biegu wnioskowi w części, w jakiej art. 169 ust. 2 określony został jako wzorzec kontroli.



Z tych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.





5