Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 16 grudnia 2003 r.
Sygn. akt Tw 80/02


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej Wałbrzycha o stwierdzenie zgodności:
§ 1 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie połączenia miasta na prawach powiatu Wałbrzych z powiatem wałbrzyskim oraz ustalenia granic niektórych powiatów (Dz. U. Nr 93, poz. 821) z:
– art. 3 oraz art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.),
– art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz z
– art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,


p o s t a n a w i a:


odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.


UZASADNIENIE:

W dniu 31 grudnia 2002 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miejskiej Wałbrzycha o stwierdzenie zgodności § 1 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie połączenia miasta na prawach powiatu Wałbrzych z powiatem wałbrzyskim oraz ustalenia granic niektórych powiatów (Dz. U. Nr 93, poz. 821; dalej: rozporządzenie Rady Ministrów) z art. 3 oraz art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wnioskodawca zarzuca, iż zaskarżone rozporządzenie Rady Ministrów zostało wydane z naruszeniem trybu przewidzianego do jego wydania, bowiem nie spełnia ono ustawowego wymogu zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad powiatów (miast na prawach powiatów).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 22 stycznia 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych. Braki formalne zostały uzupełnione pismem procesowym wnioskodawcy z 27 stycznia 2003 r.
Ponownie, zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2003 r., wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez powołanie przepisu prawa wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy.
W piśmie procesowym z 22 kwietnia 2003 r., pełnomocnik wnioskodawcy wskazał art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jako przepis prawa dający Gminie Wałbrzych podstawę do kwestionowania wskazanych we wniosku przepisów.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wśród podmiotów uprawnionych do inicjowania, przed Trybunałem Konstytucyjnym, abstrakcyjnej kontroli norm, są – zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji – organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienie tych podmiotów do występowania z wnioskami zostało – w porównaniu z uprawnieniem przysługującym podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczone przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania” wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Ustawodawca, w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, określił listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149 oraz z 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Stąd też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna.
Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle, zarówno, gdy chodzi o ustalenie, czy konkretny wnioskodawca należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5, jak i w odniesieniu do pojęcia „spraw objętych (...) zakresem działania” danego podmiotu, który ogranicza pod względem przedmiotowym uprawnienie do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, uprawnienie do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm ma charakter ograniczony. Jest to uprawnienie wyjątkowe, przyznane w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot i ściśle ograniczone przez zakres tej działalności. Taki sens regulacji konstytucyjnych oznacza, iż przepis – kwestionowany we wniosku pochodzącym od podmiotu objętego regulacją art. 191 ust. 2 Konstytucji – musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustawy, czy też – jak w przypadku podmiotów prywatnoprawnych – przez statut.

2. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) „wniosek pochodzący od organu lub organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, powinien zawierać także powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”.
Badając, czy danemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm prawnych, należy rozstrzygnąć, czy kwestionowany akt normatywny „dotyczy spraw objętych zakresem działania” wnioskodawcy. Nie jest zatem wystarczające, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy, bądź dotyczy kręgu podmiotów, do którego przynależy wnioskodawca. Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – w odniesieniu do podmiotów prywatnoprawnych – statutowo określonych zadań wnioskodawcy.
Zarządzeniem sędziego wnioskodawca wezwany został, pod rygorem odmowy nadania biegu wnioskowi, do powołania przepisu prawa wskazującego, że przepisy kwestionowanego rozporządzenia dotyczą zakresu działania Rady Miejskiej w Wałbrzychu. W piśmie procesowym z 22 kwietnia 2003 r. wnioskodawca wskazał na art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jako przepis prawa dający Radzie Miejskiej Wałbrzycha podstawę do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności wskazanych we wniosku regulacji rozporządzenia Rady Ministrów.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż przywołany przez wnioskodawcę art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym nie może być traktowany jako przepis wskazujący, że kwestionowane regulacje dotyczą merytorycznie spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Ma on wyłącznie charakter normy proceduralnej określającej, iż funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta lub prezydent miasta (art. 92 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Nie jest to natomiast przepis merytoryczny, który określałby zakres działania rady miasta. W szczególności, z przywołanego przepisu nie wynika, iż do zakresu działania rady miejskiej należy określanie, że dana gmina ma status miasta na prawach powiatu.
Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż wnioskodawca nie uczynił zadość ciążącemu na nim, z mocy art. 32 ust. 2 ustawy o TK, obowiązkowi wskazania, iż kwestionowana regulacja dotyczy spraw objętych zakresem jego działania, co stanowi warunek sine qua non rozpatrzenia wniosku. Ze tego względu uznać należy, iż nie zostało wykonane zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2003 r., co stanowi samoistną przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

3. Organy jednostek samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, zatem w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Ocena, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania danej jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 i z art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z kolei gmina – jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego – wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek tego samorządu (art. 164 ust. 3 Konstytucji). Zakres działania jednostek samorządu terytorialnego regulują przede wszystkim tzw. ustawy samorządowe, czyli ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przywoływana już ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Również w przepisach szeregu innych ustaw dookreślono zakres działania jednostek samorządu terytorialnego.
Na mocy regulacji zawartej w art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym, miasto Wałbrzych uzyskało z dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1999 r.) status miasta na prawach powiatu. Taka ustawowa konstrukcja miasta na prawach powiatu nie prowadzi jednak do zmiany dotychczasowego charakteru jednostki samorządu terytorialnego, której dotyczy. Jak wynika z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, miasto na prawach powiatu nie przestaje być gminą. Natomiast organy gminy miejskiej wykonują zadania odpowiednich organów powiatu.
Jak wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, utrata posiadanych dotychczas przez miasto praw powiatu, może nastąpić w sytuacji, kiedy Rada Ministrów w drodze rozporządzenia dokona połączenia powiatów. Wskazany przepis określa specjalny sposób połączenia tych jednostek samorządu terytorialnego, przez które należy również rozumieć połączenie miasta na prawach powiatu z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście. Specyfika takiego połączenia, polega m.in. na modyfikacji dotychczasowych kompetencji wskazanych organów jednostek samorządu terytorialnego, bez zmiany jednak granic gminy miejskiej. Z dniem połączenia organy gminne przestają jedynie wykonywać powierzone im, do tej pory, zadania wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym.
Należy podkreślić, iż wyłączną kompetencję w zakresie tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia powiatów posiada Rada Ministrów (art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Ustawa o samorządzie powiatowym zapewnia radom miasta na prawach powiatu możliwość wzięcia udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie rozporządzenia Rady Ministrów w tym zakresie. Udział ten może się przejawiać złożeniem wniosku do Rady Ministrów o wydanie stosownego rozporządzenia (art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) lub przedstawieniem ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej opinii rady miasta na prawach powiatu i rady powiatu, na temat planowanych zmian, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami (art. 3a ustawy o samorządzie powiatowym). Zasięgnięcie opinii organu stanowiącego zainteresowanej jednostki samorządu terytorialnego jest obligatoryjne, jednak ani rada miasta na prawach powiatu nie jest zobowiązana do przedstawienia takiej opinii (w myśl art. 3a ust. 3 wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony, jeśli nie zostanie ona wyrażona w terminie 3 miesięcy), ani Rada Ministrów nie ma obowiązku przychylenia się do merytorycznej treści takiej opinii. Tak skonstruowany mechanizm tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia powiatów nie pozostawia wątpliwości, że choć rada miasta na prawach powiatu może brać udział w tymże procesie, to jednak samo rozstrzygnięcie leży na mocy wyraźnego postanowienia ustawy w wyłącznej kompetencji, czyli w zakresie działania, Rady Ministrów, a nie poszczególnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.
Chociaż zatem Rada Miejska Wałbrzycha, jako organ stanowiący gminy, posiada ograniczoną zdolność do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, to jednak – w świetle powyższych rozważań – należy uznać, że kwestionowane przez nią rozporządzenie Rady Ministrów nie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Rada Miasta Wałbrzycha nie może bowiem kwestionować przepisów znoszących zadania i kompetencje o charakterze powiatowym, przyznane wcześniej na podstawie szczególnych regulacji organom tej gminy miejskiej. Powierzenie organom gminy wykonywania kompetencji organów innego szczebla samorządu powiatowego leży bowiem w gestii ustawodawcy, oraz – na podstawie zawartych w ustawach upoważnień do wydawania rozporządzeń – do zakresu działania Rady Ministrów.
W tym świetle należy stwierdzić, że Rada Miejska Wałbrzycha nie jest podmiotem mogącym kwestionować w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie połączenia miasta na prawach powiatu Wałbrzych z powiatem wałbrzyskim oraz ustalenia granic niektórych powiatów.

Z powyższych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.