Pełny tekst orzeczenia

100/9/A/2004

POSTANOWIENIE
z dnia 12 października 2004 r.
Sygn. akt K 7/03

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Zdyb – przewodniczący
Andrzej Mączyński – sprawozdawca
Jerzy Ciemniewski
Marian Grzybowski
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2004 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
1) art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.),
2) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 24 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków i trybu dopuszczania do użytku szkolnego programów nauczania, programów wychowania przedszkolnego i podręczników oraz zalecania środków dydaktycznych (Dz. U. Nr 69, poz. 635),
3) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 29, poz. 323 ze zm.)

z art. 92 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

umorzyć postępowanie.


UZASADNIENIE:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że: 1) art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty), 2) rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 24 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków i trybu dopuszczania do użytku szkolnego programów nauczania, programów wychowania przedszkolnego i podręczników oraz zalecania środków dydaktycznych (Dz. U. Nr 69, poz. 635; dalej: rozporządzenie MENiS z 24 kwietnia 2002 r.), 3) rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 29, poz. 323 ze zm.; dalej: rozporządzenie MEN z 21 marca 2001 r.) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Uzasadnienie wniosku zostało oparte na następujących argumentach:
Art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty nie spełnia wymagań dotyczących szczegółowości upoważnienia ustawowego, sprecyzowanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Treść tego upoważnienia ustawowego, ani inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie wskazują kierunków merytorycznych rozwiązań dotyczących dopuszczenia do użytku szkolnego podręczników oraz zalecania środków dydaktycznych. Treść ustawy o systemie oświaty nie pozwala też na określenie granic umocowania organu wydającego rozporządzenie do regulowania zagadnień proceduralnych.
Upoważnienie sformułowane w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty ma zatem charakter blankietowy, co powoduje, że wydane na jego podstawie rozporządzenie jest w istocie aktem o charakterze samoistnym.
Na tle niniejszej sprawy powstaje także problem rozgraniczenia materii ustawowej i materii rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy. Chodzi o granice kompetencji normodawczych władzy wykonawczej w dziedzinie praw i wolności obywatelskich.
Rozporządzenie MENiS z 24 kwietnia 2002 r. określa m.in. zasady dopuszczania i eliminowania książek z rynku podręczników szkolnych i środków dydaktycznych. Oznacza to wysoki stopień ingerencji administracji (ministra właściwego d.s. oświaty i wychowania) w funkcjonowanie tego rynku. Wprawdzie reglamentacja rynku podręczników szkolnych znajduje swoje uzasadnienie w klauzuli interesu publicznego związanej z konstytucyjnym prawem do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji), to jednak powinna ona mieć swoje „umocowanie” w ustawie, a nie w akcie rangi podustawowej. Ustawodawca nie dysponuje niczym nieskrępowaną swobodą w decydowaniu o tym, jaka materia może być przekazana do uregulowania aktem niższej rangi. W art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przekazał w całości swoje kompetencje normodawcze innemu organowi.
Poczynione rozważania są aktualne także co do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty i wydanego na jego podstawie rozporządzenia MEN z 21 marca 2001 r.
Materia uregulowana w rozporządzeniu MEN z 21 marca 2001 r. nie ma charakteru technicznego, lecz pozostaje w ścisłym związku ze sferą praw podmiotowych przysługujących uczniom i słuchaczom szkół. Brak jakichkolwiek wytycznych w tym zakresie w ustawie o systemie oświaty sprawia, że omawiane rozporządzenie nie pełni roli wykonawczej wobec ustawy, lecz samodzielnie reguluje będące przedmiotem delegacji kwestie. Najdobitniej potwierdza to fakt, że kwestionowane rozporządzenie było – w ciągu 2 lat od jego wydania – pięciokrotnie nowelizowane. Zmieniał się jego materialnoprawny kształt, chociaż brak było we wskazanym okresie jakichkolwiek zmian ustawowych.
Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł – w przypadku podzielenia zarzutów przez Trybunał Konstytucyjny – o odroczenie o 10 miesięcy terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Jego zdaniem wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności tych przepisów z dniem ogłoszenia w praktyce prowadziłoby do sparaliżowania działalności edukacyjnej szkół publicznych.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 18 sierpnia 2003 r. stwierdził, że: 1) art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty, 2) rozporządzenie MENiS z 24 kwietnia 2002 r., 3) rozporządzenie MEN z 21 marca 2001 r. są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Uzasadnienie stanowiska zostało oparte na następujących argumentach:
W art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty ustawa ogranicza się do wskazania konieczności uzyskania opinii specjalistów z zakresu poszczególnych dziedzin. Na poziomie ustawy pojęcia „program nauczania” i „program wychowania przedszkolnego” nie znajdują żadnego merytorycznego określenia, a pojęcie „podręcznika” i „środka dydaktycznego” występuje wyłącznie w treści kwestionowanego przepisu upoważniającego. Ponadto ustawa nie wskazuje podmiotów, które byłyby uprawnione do tworzenia programów, będących przedmiotem dopuszczenia do użytku szkolnego. Nie określa czym są programy nauczania i wychowania szkolnego oraz podręczniki, kto miałby je układać lub pisać, kto miałby prawo ubiegać się o ich dopuszczenie do użytku szkolnego oraz który organ decydowałby o takim dopuszczeniu.
W podobny sposób należy ocenić regulację zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty. Nie można uznać za wskazanie merytoryczne zamieszczenia, na zasadzie wyliczenia przykładowego, zapisu o konieczności uwzględnienia w akcie wykonawczym kompetencji okręgowych komisji egzaminacyjnych oraz możliwości ustalania przez szkoły wewnątrzszkolnego systemu oceniania.
Jeżeli chodzi o zakwestionowane rozporządzenia, to przybrały one postać aktów samoistnych, zawierających regulacje w zakresie zagadnień pominiętych w ustawie o systemie oświaty.
Prokurator Generalny poparł zgłoszony przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosek o odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ustawy oraz rozporządzeń.

3. Stanowisko w sprawie zajął Minister Edukacji Narodowej i Sportu. W piśmie z 21 sierpnia 2003 r. stwierdził, że zarzuty i argumenty wnioskodawcy nie są zasadne oraz wniósł o umorzenie postępowania.
Uzasadnienie stanowiska zostało oparte na następujących argumentach:
Konstytucja w art. 92 ust. 1 nie definiuje pojęcia wytycznych. To ustawodawca rozstrzyga – w konkretnym przypadku – kwestie związane ze sposobem formułowania, zakresem i stopniem szczegόłowości wytycznych.
Konstruując upoważnienie zawarte w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty ustawodawca uznał, że ze względu na specyfikę regulowanej materii wystarczająca jest wytyczna ograniczająca się do wskazania konieczności uzyskiwania opinii specjalistów przed podjęciem decyzji o dopuszczeniu do użytku szkolnego programu nauczania, programu wychowania przedszkolnego lub podręcznika, a także o zaleceniu do użytku szkolnego środka dydaktycznego.
Podstawowy kierunek materialnego kształtu regulacji zwartych w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty wyznaczają przepisy art. 1 pkt 4, 13 i 14 tej ustawy, z których wynika dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania obowiązek takiego ukształtowania warunków dopuszczenia do użytku w szkołach programów nauczania i podręczników, aby zawierały one treści dostosowane do możliwości uczniów oraz wymogów rynku pracy, a także umożliwiały przygotowanie uczniów do wyboru zawodu i kierunku kształcenia.
Niezasadny jest także zarzut, że art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty nie spełnia wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. W treści upoważnienia ustawodawca zawarł bowiem wytyczne, można jedynie dyskutować czy są one wystarczające dla regulowania tak złożonej i obszernej materii. Ponadto regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty należy widzieć przez pryzmat ogólnych zasad, którymi kieruje się system oświaty, a które zostały sformułowane w preambule ustawy oraz w art. 4 i art. 55 ust. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy.
Minister Edukacji Narodowej i Sportu zauważył, że art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty został istotnie zmodyfikowany przez ustawę z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304; dalej: ustawa zmieniająca z 27 czerwca 2003 r.). A zatem ustawa o systemie oświaty w zakresie zakwestionowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich utraciła moc, co powoduje umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym).

4. Sejm w piśmie swego Marszałka z 1 października 2003 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Sejm, uznając wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich za zasadny, dokonał w dniu 27 czerwca 2003 r. nowelizacji ustawy o systemie oświaty. Ustawa zmieniająca z 27 czerwca 2003 r. usunęła wskazaną we wniosku niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 otrzymały nowe brzmienie, dodano także art. 22a.

5. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 4 września 2003 r., ustosunkowując się do stanowiska Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w hipotezie normy zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ponieważ: po pierwsze, zakwestionowane we wniosku rozporządzenia, wydane na podstawie przepisów art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu sprzed nowelizacji, zachowują – w myśl przepisu art. 21 pkt 1 ustawy zmieniającej z 23 czerwca 2003 r. – moc do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Po drugie, kwestionowane we wniosku przepisy ustawy o systemie oświaty, tj. art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 – zgodnie z art. 22 pkt 1 ustawy zmieniającej z 23 czerwca 2003 r. – w zakwestionowanym zakresie zachowały moc obowiązującą do 1 stycznia 2004 r.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W pkt 1 petitum wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył dwa przepisy ustawy o systemie oświaty, a mianowicie art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 22 ust. 2 pkt 4. W każdym z tych przepisów została wyrażona norma upoważniająca (a zarazem zobowiązująca) do wydania rozporządzenia. Opisując metrykę ustawy Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał wszystkie Dzienniki Ustaw, w których ogłoszono zmiany poszczególnych przepisów ustawy o systemie oświaty do dnia złożenia przez niego wniosku w niniejszej sprawie, a nie tylko te, w których ogłoszone zostały zmiany tekstu zakwestionowanych przepisów. Należy zatem przyjąć, że intencją wnioskodawcy jest poddanie kontroli Trybunału Konstytucyjnego art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym przez art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268).
W dniu 27 czerwca 2003 r., a zatem już po wpłynięciu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego, Sejm uchwalił ustawę zmieniającą. Art. 1 pkt 24 lit. c tej ustawy zmienia art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 22 ustawy zmieniającej z 27 czerwca 2003 r. zmienione brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 4 weszło w życie z dniem 21 sierpnia 2003 r., a art. 22 ust. 2 pkt 3 – z dniem 1 stycznia 2004 r.
Ponadto w art. 1 pkt 25 wyżej wymienionej ustawy zmieniającej z 27 czerwca 2003 r. do ustawy o systemie oświaty dodano art. 22a, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Ustęp 8 tego artykułu wyraża normę upoważniającą (i zobowiązującą) do wydania rozporządzenia, a ust. 9 zawiera wytyczne dotyczące jego treści. Zakres tego upoważnienia częściowo pokrywa się z zakresem upoważnienia zawartego w zaskarżonej wersji art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty.
Art. 22 pkt 1 ustawy zmieniającej z 27 czerwca 2003 r. stanowi natomiast, że dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane m.in. na podstawie art. 22 ust. ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty w dotychczasowym brzmieniu, zachowują moc do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 i art. 22a ust. 8 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 27 czerwca 2003 r.
Zgodność z Konstytucją żadnego z wymienionych ostatnio przepisów nie została zakwestionowana przez wnioskodawcę, co więcej, w piśmie z 4 września 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymał swój wniosek co do przepisów w wersji obowiązującej przed nowelizacją dokonaną ustawą zmieniającą z 27 czerwca 2003 r.
W pkt 2 petitum wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował rozporządzenie MENiS z 24 kwietnia 2002 r. W dniu 1 marca 2004 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie dopuszczania do użytku szkolnego programów wychowania przedszkolnego, programów nauczania i podręczników oraz cofania dopuszczenia (Dz. U. Nr 25, poz. 220; dalej: rozporządzenie MENiS z 5 lutego 2004 r.), oparte o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22a ust. 8 ustawy o systemie oświaty. Choć rozporządzenie to nie uchyla w sposób wyraźny części przepisów rozporządzenia MENiS z 24 kwietnia 2002 r., to jednak z dniem jego wejścia w życie stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy zmieniającej z 27 czerwca 2003 r. w zakresie dotyczącym warunków i trybu dopuszczania do użytku szkolnego programów nauczania, programów wychowania przedszkolnego i podręczników oraz zalecania środków dydaktycznych będących książką pomocniczą rozporządzenie MENiS z 24 kwietnia 2002 r. traci moc obowiązującą. Jest to skutek obowiązywania reguły kolizyjnej, zgodnie z którą lex posterior derogat priori. Reguła ta musi być stosowana niezależnie od tego, czy późniejszy akt normatywny zawiera przepis wyliczający te wcześniej wydane przepisy, które zostają uchylone. Wprawdzie zasady techniki prawodawczej nakazują zamieszczenie w tekście aktu normatywnego pełnego wyliczenia uchylanych przepisów i zakazują uchylania „milczącego” (§ 39 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”; Dz. U. Nr 100, poz. 908; zob. także § 126 Zasad techniki prawodawczej), ale nakaz ten adresowany jest do organu wydającego akt, a nie do podmiotu, który interpretuje i stosuje ten akt.
W pkt 3 petitum wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował rozporządzenie MEN z 21 marca 2001 r. Tutaj także, opisując metrykę aktu, zastosował formułę wskazującą wszystkie zmiany rozporządzenia do dnia złożenia przez niego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Rozporządzenie to zostało zastąpione w całości przez rozporządzenie z dnia 7 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 199, poz. 2046), które weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 2004 r. Z tym dniem utraciło moc, na podstawie art. 21 pkt 1 ustawy zmieniającej z 27 czerwca 2003 r., rozporządzenie MEN z 21 marca 2001 r.

2. Opisane powyżej zmiany stanu prawnego w zakresie kwestionowanym we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, mają istotny wpływ na tok postępowania w niniejszej sprawie. W aktualnym stanie prawnym art. 22 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty nie obowiązuje już w tym brzmieniu, które Rzecznik Praw Obywatelskich uczynił przedmiotem swego wniosku.
Także rozporządzenie MEN z 21 marca 2001 r., wydane na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, w całości utraciło moc. Tym samym nie jest dopuszczalne orzekanie w sprawie zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji ani tego rozporządzenia, ani przepisu ustawy będącego podstawą jego wydania (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Postępowanie w tym zakresie podlega zatem umorzeniu. Problem, czy zawarte we wniosku zarzuty odnoszą się również do obecnie obowiązującego przepisu ustawy i do wydanego na jego podstawie rozporządzenia, pozostaje poza granicami wniosku i wskutek tego nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Jeżeli chodzi o rozporządzenie MENiS z 24 kwietnia 2002 r., to z formalnego punktu widzenia rozporządzenie to w pewnym zakresie (nie objętym regulacją zawartą we wspomnianym wyżej rozporządzeniu MENiS z 5 lutego 2004 r.) nadal obowiązuje. Jednakże nie można zgodzić się z tezą postawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z 4 września 2003 r., iż tym samym zachowuje moc obowiązującą i może być przedmiotem kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny ten tekst przepisu ustawy, który obowiązywał w dacie wydania rozporządzenia, ale już nie obowiązuje w dacie wyrokowania. Podstawą podtrzymania mocy obowiązującej tego rozporządzenia jest bowiem przepis przejściowy (art. 22 pkt 1 ustawy zmieniającej z 27 czerwca z 2003 r.), zgodnie z którym dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie aktualnie obowiązującego (nadanego ustawą zmieniającą z 27 czerwca 2003 r.) tekstu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Istotne znaczenie ma tu także nowy, aktualnie obowiązujący tekst art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w razie bowiem uchylenia przepisu przewidującego uregulowanie wskazanej w nim dziedziny w drodze rozporządzenia wydane wcześniej rozporządzenie automatycznie utraciłoby moc. W takim stanie prawnym nie ma podstaw do przyjęcia, że dawne brzmienie upoważniającego przepisu ustawy zachowuje moc obowiązującą w takim znaczeniu, w jakim zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przepis formalnie uchylony pozostaje jednak w mocy dopóty, dopóki na jego podstawie mogą być wydawane indywidualne akty stosowania prawa. Konsekwentnie brak podstaw również do orzekania o zgodności z Konstytucją rozporządzenia MENiS z 24 kwietnia 2002 r. Także i w tym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Ponadto należy zauważyć, że mimo objęcia wnioskiem zarówno przepisów ustawy o systemie oświaty, jak i wydanych na jego podstawie rozporządzeń, Rzecznik Praw Obywatelskich jako jedyny wzorzec kontroli wskazuje art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przewidziana w nim regulacja nawiązuje do treści art. 87 ust. 1 Konstytucji, który zalicza rozporządzenia do „Źródeł powszechnie obowiązującego prawa”. Rozwijając tę regulację art. 92 ust. 1 wyraża w zdaniu pierwszym zasadę, w myśl której rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Mówiąc inaczej – wyrażona tu została zasada zamkniętego konstytucyjnie katalogu organów wyposażonych w kompetencję do wydawania rozporządzeń. Wyliczenie tych organów nie mieści się w art. 92, ale w innych przepisach Konstytucji. Poza tym art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze ustanawia wymaganie, aby rozporządzenie było wydane: po pierwsze – na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, po drugie – w celu jej wykonania. Wymaganie to rozwija i precyzuje art. 92 ust. 1 zdanie drugie, w którym wymieniono trzy warunki, którym musi odpowiadać ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia. Po pierwsze – organ właściwy do wydania rozporządzenia musi być wskazany w ustawie. Po drugie – ustawa musi określać „zakres spraw przekazanych do uregulowania” w rozporządzeniu. Po trzecie – ustawa musi określać „wytyczne dotyczące treści” mającego być wydanym rozporządzenia.
W każdym jednak razie art. 92 ust. 1 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli dla przepisów ustawowych stanowiących podstawę wydania rozporządzenia. Dla oceny samego rozporządzenia ma on tylko pośrednie znaczenie, wyrażające się w tym, że utrata mocy przepisu ustawy upoważniającego do wydania rozporządzenia, pociąga za sobą nieuchronnie i automatycznie także utratę mocy wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Skutek ten następuje niezależnie od tego, czy dane rozporządzenie zostało wskazane we wniosku jako przedmiot kontroli. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich formułuje zarzuty, które dotyczą w istocie treści zakwestionowanych przepisów ustawy o systemie oświaty, nie podaje natomiast argumentów dowodzących, że wydane na ich podstawie rozporządzenia są same przez się niezgodne z art. 92 Konstytucji. Wprawdzie w uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na naruszenie tzw. sfery wyłączności ustawy, ale zarzut ten nie może być przedmiotem rozpatrzenia, gdyż konstytucyjnie wymagany zakres regulacji ustawowej jest określony nie przez art. 92 Konstytucji, ale przez inne przepisy Konstytucji – nie powołane przez wnioskodawcę jako wzorce kontroli. Trybunał Konstytucyjny jest związany granicami wniosku (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) i nie może orzekać poza granicami zaskarżenia. Z tych względów niedopuszczalne jest merytoryczne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego co do nadal obowiązującej części przepisów rozporządzenia MENiS z 24 kwietnia 2002 r., a to uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Zważywszy powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.