P 4/03
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Dorota Raczkowska-Paluch
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:II UKN 389/98 IV U 2715/02
Pełny tekst orzeczenia
55/6A/2004
WYROK
z dnia 7 czerwca 2004 r.
Sygn. akt P 4/03
Sentencja została ogłoszona dnia 21 czerwca 2004 r. w Dz. U. Nr 141, poz. 1501.
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Bohdan Zdziennicki – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska
Marian Grzybowski – sprawozdawca
Jerzy Stępień
Mirosław Wyrzykowski,
protokolant: Dorota Raczkowska-Paluch,
po rozpoznaniu, z udziałem sądu przedstawiającego pytanie prawne oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 7 czerwca 2004 r. pytania prawnego Sądu Okręgowego w Częstochowie o zbadanie zgodności:
1) art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) z art. 217 Konstytucji,
2) art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 z art. 2 i z art. 32 ust. 2 Konstytucji,
o r z e k a:
Art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636, z 2000 r. Nr 45, poz. 531, z 2001 r. Nr 73, poz. 764, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, z 2003 r. Nr 45, poz. 391, Nr 228, poz. 2255 i Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 91, poz. 873) są zgodne z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE:
I
1. Sąd Okręgowy w Częstochowie Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 20 listopada 2002 r., sygn. akt IV U 2715/02, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o udzielenie odpowiedzi: 1) czy art. 8 ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) jest zgodny z art. 217 Konstytucji oraz 2) czy art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Pytanie Sądu Okręgowego zostało skierowane w związku z rozpoznawaną przez ten sąd sprawą o ustalenie z wniosku Krzysztofa Gradzika i Jerzego Pichety przeciwko Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Częstochowie.
Krzysztof Gradzik jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,14 ha fizycznych, co stanowi 1,75 ha przeliczeniowych. W okresach od 8 do 10 maja 1998 r. i od 23 kwietnia do 31 sierpnia 1999 r. ubezpieczony był zatrudniony na podstawie umów o pracę w wymiarze ½ etatu.
Decyzją z 22 października 1999 r. KRUS O/Regionalny w Częstochowie stwierdził podleganie Krzysztofa Gradzika ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w okresach stanowiących przerwy w zatrudnieniu, które występowały kilkakrotnie w czasie od 1 grudnia 1994 r. do 22 kwietnia 1999 r. i od 1 września 1999 r., oraz obowiązek opłacenia składki za I-IV kwartał 1995 r., II kwartał 1996 r. i od II kwartału 1997 r.
Ubezpieczony odwołał się od powyższej decyzji 4 listopada 1999 r., wnosząc o zmianę decyzji KRUS i naliczanie składek miesięcznych, a nie kwartalnych.
Drugi z wnioskodawców, Jerzy Picheta, posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 4,45 ha fizycznych, co stanowi 1,80 ha przeliczeniowych. W okresach od 28 lipca 1993 r. do 6 września 1998 r. odwołujący się był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W okresie od 7 września 1998 r. do 5 marca 1999 r. ubezpieczony pobierał zasiłek chorobowy.
Decyzją z 21 kwietnia 1999 r. KRUS O/Regionalny w Częstochowie stwierdził podleganie odwołującego ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązek opłacenia składki za okres od 7 września 1998 r., tj. od III kwartału 1998 r. W odwołaniu z 6 maja 1999 r. ubezpieczony wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacenia składki ubezpieczeniowej.
Rozstrzygając powyższe sprawy, sąd powziął wątpliwość, czy określenie wysokości obowiązkowej składki ubezpieczeniowej według zasad zawartych w ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie narusza art. 217 Konstytucji. Wątpliwość ta wynika z faktu, iż zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy wysokość składki ubezpieczeniowej w części dotyczącej obowiązkowego ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego ustala Rada Rolników.
Zdaniem sądu stwierdzenie kolizji art. 8 ust. 4 ustawy z art. 217 Konstytucji wymaga w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie, czy obowiązkowa składka rolników jest daniną publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) oraz art. 217 Konstytucji. Na tę okoliczność sąd dopuścił dowód z opinii biegłego specjalisty z zakresu prawa finansowego prof. W. Nykiela. Z przytoczonego fragmentu opinii wynika, iż termin daniny publicznej występuje w wielu aktach prawnych. Na plan pierwszy wysuwa się tu Konstytucja – art. 217. Przepis ten ma olbrzymie znaczenie ustrojowe, jednakże podkreślić trzeba, iż Konstytucja bezpośrednio i pośrednio nie określa treści ani zakresu pojęcia „danina publiczna”. Z Konstytucji wynika jedynie, iż daninami publicznymi są podatki. W ocenie biegłego, można przyjąć także, iż są to najważniejsze daniny publiczne. Daniny publiczne są zaś dochodem państwa lub innego podmiotu publicznego, który „...stanowi tę część obowiązków obywatelskich, wypełnienie której prowadzi do ograniczenia prawa własności i dziedziczenia,
– ma na celu zapewnienie utrzymania państwa, tzn. zapewnienie prawidłowego funkcjonowania wszystkich jego organów,
– ma charakter świadczenia pieniężnego,
– służy wypełnieniu publicznych funkcji wynikających z konstytucji i ustaw...”. I jak podnosi dalej sąd, w oparciu o opinię biegłego „...z takiego rozumienia dochodów publicznych wynika, jak się wydaje, iż obowiązkowe składki na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, o których mowa w art. 8 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, należą do danin publicznych”.
W ocenie sądu, w świetle opinii biegłego „...niewątpliwie składka na ubezpieczenie społeczne rolników ma charakter świadczenia pieniężnego”. Nie budzi też wątpliwości to, iż obowiązek jej ponoszenia wynika z ustawy.
W oparciu o trzecią przesłankę wymienioną w art. 3 ustawy o finansach publicznych „obowiązek ponoszenia świadczenia na rzecz państwa”, powstaje więc pytanie: kto jest beneficjentem tego świadczenia. Z konstrukcji przewidzianej przez ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników wynika, iż fundusz składkowy jest funduszem celowym w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a więc takim funduszem, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań. Wydatki funduszu celowego muszą być ściśle powiązane ze źródłami dochodów tego funduszu, ale jego gospodarka finansowa jest znacznie mniej restrykcyjna, niż gdyby była prowadzona w ramach budżetu. Szczegółowe zasady gospodarki finansowej funduszu celowego w zakresie nie uregulowanym ustawą tworzącą fundusz określa w drodze rozporządzenia minister nadzorujący państwowy fundusz celowy w porozumieniu z Ministrem Finansów. Ustawa stanowi jedynie, iż podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Podlega on zatwierdzeniu w ramach procedury uchwalania budżetu.
Jak dalej podnosi pytający sąd, takie też zasady gospodarki finansowej obowiązują, gdy chodzi o fundusz składkowy na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz zarządzenia Ministrów: Finansów, Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Pracy i Polityki Socjalnej z 23 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i sposobu przekazania środków pieniężnych Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Podstawę prowadzenia gospodarki finansowej Kasy stanowi plan finansowo-rzeczowy sporządzany na okres roku kalendarzowego przez prezesa Kasy po uprzednim zaopiniowaniu przez Radę Rolników i zatwierdzony przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej po zasięgnięciu opinii Ministra Finansów.
Reasumując, fundusz składkowy jest państwowym funduszem celowym, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych gromadzonych w oparciu o aparat państwowy i przy użyciu przymusu państwowego. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie do składek na ubezpieczenie stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych (obecnie Dział III ustawy – Ordynacja podatkowa).
To wszystko, zdaniem sądu, przesądza o tym, iż składki na ubezpieczenie społeczne rolników mimo pewnej autonomii funduszu składkowego są świadczeniami na rzecz państwa, a właściwie innego podmiotu publicznego upoważnianego przez to państwo, który realizuje funkcje publiczną wynikającą z Konstytucji. Skutkuje to tym, iż powyższe cechy składek na ubezpieczenie społeczne rolników, podobnie jak innych obowiązkowych składek, sprawiają, iż są one daninami publicznymi w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem sądu, przyjmując, iż obowiązkowa składka ubezpieczeniowa stanowi daninę publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji, pojawia się kwestia szczegółowości regulacji ustawowej w odniesieniu do stosunku daninowego, bowiem ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 8 ust. 4 i ust. 5 upoważnia Radę Rolników do ustalania składki, ale nie określa jej wysokości.
Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów doktryny, pytający sąd stwierdza, iż inne daniny publiczne muszą podlegać podobnym zasadom jak podatki. Dlatego też w myśl art. 217 Konstytucji nie jest dopuszczalna wykładnia, iż stawki podatkowe muszą być ustalane w drodze ustawy, a daninowe niekoniecznie. Byłoby to bowiem sprzeczne z gwarancyjną funkcją normy art. 217. W drodze ustawy musi być unormowane nie tylko wprowadzenie podatku lub innej daniny publicznej, ale także wszystkie elementy stosunku daninowego objęte daną regulacją ustawową. Takie konstytucyjne określenie ma w pierwszym rzędzie chronić jednostki przed dowolnością w kształtowaniu konstrukcji podatkowych i stwarzać prawne gwarancje ochrony interesu jednostki w procesie stanowienia i stosowania prawa podatkowego. Gwarancyjny charakter art. 217 musi być rozpatrywany nie tylko w płaszczyźnie praworządności formalnej, ale także w płaszczyźnie praworządności materialnej – realizowania wartości obowiązującego systemu prawa. Trudno zatem przyjąć, iż wysokość składki nie jest elementem istotnym daniny, który w sposób formalnie dowolny może być kształtowany przez Radę Rolników. W odniesieniu do treści zaskarżonej ustawy nie istnieją formalne ograniczniki wysokości składki nakładanej przez Radę Rolników.
Analizy te, zdaniem Sądu, oznaczają, iż pojęcie nakładania podatku i daniny z art. 2l7 Konstytucji implikuje ustawowy wymóg określenia wysokości daniny lub przynajmniej wskazania jej maksymalnej wysokości, czego zaskarżona ustawa nie spełnia.
Jeśli składka ubezpieczeniowa stanowi daninę publiczną w rozumieniu ustawy zasadniczej, to jej nałożenie co do zasady może mieć oparcie w art. 84 Konstytucji. Jednak zakres przymusu ubezpieczeniowego (rodzaj ubezpieczenia i zakres zwolnień) może budzić uzasadnione wątpliwości w odniesieniu do art. 2, art. 32 ust. 2 i art. 22 Konstytucji.
Wobec powyższego pytający sąd powziął wątpliwość co do zgodności przepisów ustawy stanowiących o niepodzielności składki ubezpieczeniowej (art. 8 ust. 1) oraz nakładania jej w wymiarze kwartalnym (art. 4 ust. 2) z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Artykuł 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 nie przewidują zróżnicowania wysokości składki ubezpieczeniowej w stosunku do rolników podlegających innemu ubezpieczeniu społecznemu z uwagi na czas tego podlegania, mimo iż podleganie innemu ubezpieczeniu stanowi ujemną przesłankę zwalniającą od przymusu opłacania składki KRUS w rozumieniu art. 7 ustawy. Jeśli więc ubezpieczony rolnik przez 2/3 kwartału podlega innemu ubezpieczeniu, to zgodnie z art. 7 nie podlega przymusowemu ubezpieczeniu rolników, ale pod koniec kwartału po ustaniu tego ubezpieczenia zaczyna podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników i za cały miniony kwartał musi opłacić składkę. Tak więc w dacie ustania innego ubezpieczenia powstaje obowiązek ubezpieczenia KRUS ze skutkami wstecznymi, bo z racji art. 4 ustawy obowiązek opłacania składki powstaje z pierwszym dniem kwartału, w którym powstało ubezpieczenie. Ponadto zgodnie z art. 8 składkę opłaca się w równej wysokości.
Dochodzi tutaj do przyjęcia przez ustawodawcę konstrukcji wstecznego objęcia ubezpieczeniem za miniony kwartał, gdyż z punktu widzenia art. 7 ust. 1 ubezpieczenie powstaje dopiero po ustaniu innego ubezpieczenia. Z kolei zaliczanie kwartałów ubezpieczeniowych dla ubezpieczonego, który w tym samym okresie podlegał innemu ubezpieczeniu, ma tylko wymiar fiskalny, albowiem dotyczy czasu przeszłego i wiąże się z tzw. podwójnym ubezpieczeniem, bowiem ubezpieczony nie ma możliwości zmniejszenia składki w trybie art. 8 ust 3.
W ocenie sądu pojawiają się wątpliwości, czy regulacje te nie naruszają art. 32 ust. 2 i art. 2 Konstytucji.
Powyższy stan faktyczny, gdy różni są traktowani w sposób identyczny (równy) przez prawo, można by kwalifikować – zdaniem sądu – jako naruszenie zasady art. 2 Konstytucji (zasady sprawiedliwości), lub też art. 32 ust. 2 Konstytucji. Równe traktowanie różnych podmiotów może oznaczać dyskryminację i naruszenie zasad art. 32 ust. 2.
W zawisłej sprawie rolnicy w sytuacjach podlegania innemu ubezpieczeniu, mimo zróżnicowania czasokresu podlegania temuż ubezpieczeniu (od 1 do 90 dni), zobowiązani są do zapłaty identycznej składki. Zdaniem sądu podleganie pozarolniczemu ubezpieczeniu różnicuje sytuacje powodów i stanowi cechę relewantną w rozumieniu art. 32 Konstytucji. Podleganie innemu ubezpieczeniu stanowi bowiem przesłankę wyłączającą przymus opłacania składki pod warunkiem trwania ubezpieczenia przez cały kwartał. Tak więc ubezpieczony, który podlegał innemu ubezpieczeniu przez 90 dni kwartału, lub przez 1 dzień, jak i ubezpieczony, który nie podlegał innemu ubezpieczeniu przez cały kwartał, są potraktowani jednakowo (równo), pomimo różnej sytuacji w zakresie ubezpieczenia. Obowiązani są jednak zapłacić identyczną składkę KRUS.
Rolnik – ubezpieczony jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Jednocześnie będąc płatnikiem składki i uprawnionym do świadczenia ubezpieczeniowego, znajduje się w sytuacji analogicznej do prowadzącego działalność gospodarczą we własnym imieniu. Jednak ten ostatni ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zwolniony został z obowiązkowego ubezpieczenia chorobowego (art. 11 ust. 2).
W ocenie sądu identyczne traktowanie rolników jako płatników równej niepodzielnej składki, niezależnie od sytuacji normatywnej, uzasadnia wątpliwości co do zgodności wyżej wskazanych przepisów z art. 2 Konstytucji. Konstytucja nie definiuje pojęcia zasady sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stosował zarówno pojęcie sprawiedliwości rozdzielczej (dystrybutywnej) rozumianej w ujęciu najogólniejszym jako równowagę obciążeń i korzyści w sytuacji względnego niedostatku dóbr. Jej założeniem jest idea jednakowego traktowania wszystkich ludzi w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada sprawiedliwości społecznej zakłada także równe traktowanie osób mających ten samą cechę charakterystyczną istotną dla danej kategorii osób (tj. równych) oraz podobne traktowanie podobnych. Różnicowanie w prawie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione.
Zdaniem pytającego sądu w opisanych stanach faktycznych mamy do czynienia ze złamaniem owej zasady, gdyż zaskarżona ustawa traktuje identycznie rolników podlegających innemu ubezpieczeniu niezależnie od czasokresu tego podlegania. Tym samym różni, w sensie sytuacji, poddani są jednakowym obciążeniom w postaci obowiązku zapłaty identycznej składki. Równe traktowanie adresatów tych norm narusza zatem ideę sprawiedliwości zawartą w art. 2 Konstytucji, a zasada stałej kwartalnej składki pozostaje w opozycji wobec idei państwa prawa. Jeżeli bowiem ustawa zwalnia rolnika z obowiązku opłacenia składki z racji podlegania innemu ubezpieczeniu, to brak zróżnicowania wysokości składki w odniesieniu do czasu zwolnienia (podlegania innemu ubezpieczeniu) w istocie przekreśla funkcje tego ubezpieczenia i ma wymiar tylko fiskalny. Rolnik płaci składkę za czas, w którym ryzyko ubezpieczeniowe już nie nastąpi, albowiem jest to czas „przeszły”. Gdy zaś nastąpiło zdarzenie losowe warunkujące świadczenie z tytułu ubezpieczenia chorobowego, wypadkowego lub macierzyńskiego, to wówczas rolnik, który podlegał w tym czasie innemu ubezpieczeniu (i nie korzystał z trybu art. 8 ust. 3 ustawy), nie otrzyma świadczenia mimo zapłaty całej składki, bo w dacie zdarzenia, podlegając innemu ubezpieczeniu, nie był objęty ubezpieczeniem rolniczym i określonym ryzykiem wynikającym z tego ubezpieczenia. Jeśli w tym samym kwartale nastąpiło wyżej wskazane zdarzenie losowe, jak utrata przez rolnika innego ubezpieczenia, to jest on zobowiązany według art. 8 ust. 1 ustawy do zapłaty stałej składki ubezpieczeniowej.
W takim znaczeniu obowiązek zapłaty stałej składki jest sprzeczny z art. 2 i budzi on sprzeciw ubezpieczonych. Ubezpieczony, który traci inne ubezpieczenie niezależnie od swojej woli choćby na jeden dzień, musi zapłacić całą kwartalną składkę z tytułu ubezpieczenia rolników. Tego aspektu nie można pominąć w ramach niniejszych analiz, gdyż demokratyczna formuła państwa zakłada jasność i czytelność reguł prawa. Prawo nie może też stanowić pułapki dla obywatela.
2. Stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który w piśmie z 25 marca 2003 r. wniósł o stwierdzenie, że przepisy art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) są zgodne z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny podniósł, iż postępowanie w zakresie kontroli zgodności art. 8 ust. 4 wymienionej ustawy z art. 217 Konstytucji podlega umorzeniu, gdyż wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 4 ust. 2 ustawy, Prokurator Generalny podnosi, iż przepis ten wprowadza zasadę, że obowiązek opłacania składki ubezpieczeniowej ma wymiar kwartalny (składka kontrolna), co oznacza, że niezależnie od tego, w którym dniu danego kwartału zachodziły przesłanki do objęcia rolnika ubezpieczeniem, powstaje obowiązek opłacenia składki w pełnej wysokości. Ewentualne zróżnicowanie wysokości składek, w zależności od faktycznego okresu objętego obowiązkiem ubezpieczenia w danym kwartale, prowadziłoby w istocie do obniżenia wysokości składki kwartalnej. Ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 8 ust. 3 ustawy.
W ocenie Prokuratora Generalnego taka regulacja prawna mieści się niewątpliwie w granicach uprawnień ustawodawcy do stanowienia prawa zgodnego z jego założeniami do osiągnięcia określonego celu. Trafność rozwiązań podejmowanych przez ustawodawcę nie podlega jednak kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który interweniuje tylko w przypadkach, gdy ustawodawca przekroczył zakres swojej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie tych zasad jest ewidentne. Sąd zaś takiego zarzutu nie podnosi.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równości i sprawiedliwości społecznej Prokurator Generalny stwierdził, iż adresatami normy prawnej, o której mowa wyżej, są wszyscy rolnicy, którzy spełniają przesłanki do objęcia ich obowiązkowym ubezpieczeniem. Zgodnie z art. 8 ust. 1 omawianej ustawy za każdego ubezpieczonego opłaca się składkę w równej wysokości, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 8 ust. 3 ustawy. Ponieważ wysokość składki odnosi się do całego kwartału – ustawodawca nie przewiduje krótszego okresu, za który istnieje obowiązek opłacenia składki – fakt podlegania przez niektóre dni innemu ubezpieczeniu nie może przesądzać o naruszeniu zasady równości, a także sprawiedliwości społecznej.
Kwartalny system płacenia składek jest ściśle związany z zasadą, że ubezpieczenie ustaje z końcem kwartału, w którym ustały okoliczności uzasadniające podleganie ubezpieczeniu (art. 3a ust. 1 ustawy). Nie pozostaje to w związku, w którym dniu danego kwartału okoliczności takie wystąpiły. Dlatego też nie można podzielić poglądu, że jednakowe traktowanie przez ustawodawcę adresatów norm prawnych zawartych w art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy stanowi ich dyskryminację.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 8 ust. 4 ustawy z art. 217 Konstytucji Prokurator Generalny podnosi, iż przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wydania wyroku w sprawie, w związku z którą sąd zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.
Przepis art. 8 ust. 4 brzmi: „Prezes Kasy ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” ustaloną przez Radę Rolników wysokość składki na jeden kwartał lub kilka kolejnych kwartałów co najmniej 14 dni przed pierwszym dniem danego kwartału. Wysokość ta może być ustalona kwotowo – i korygowana w przypadku zmiany wysokości emerytury podstawowej – albo za pomocą określonego procentu emerytury podstawowej”.
Przedmiotem sporu jest natomiast zarzut, że składki zostały naliczone zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 2 ustawy za pełne kwartały, bez wyłączenia okresów, które nie były objęte obowiązkiem ubezpieczeniowym. Odwołujący się do sądu rolnicy utrzymują, że mają obowiązek do spłacenia składki w wysokości proporcjonalnej do faktycznego okresu objętego ubezpieczeniem rolniczym, a nie za kwartał, jak to stanowi przepis, na podstawie którego zostały wydane kwestionowane przez nich decyzje.
Skoro tak to pytanie prawne w tym zakresie nie spełnia wymogów określonych w art. 193 Konstytucji. Pytanie prawne nie może dotyczyć jakiegokolwiek zagadnienia prawnego, lecz tylko zagadnienia konstytucyjności bądź legalności aktu prawnego, na podstawie którego sąd ma rozstrzygnąć sprawę. Wydaje się zatem, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w części obejmującej pytanie prawne o zgodności art. 8 ust. 4 ustawy z art. 217 Konstytucji z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Na marginesie Prokurator Generalny zwraca uwagę, iż gdyby nawet podzielić pogląd sądu co do daninowego charakteru składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników, to nie ma to znaczenia dla oceny konstytucyjności omawianego przepisu. Przepis ten zobowiązuje jedynie Prezesa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do ogłoszenia wysokości składki zgodnie z zasadami, o których w nim mowa. Natomiast sposób, w jaki ustala się wysokości składki, określają przepisy art. 8 ust. 2 i art. 77 ustawy, które nie są objęte pytaniem prawnym.
3. W piśmie z 14 lipca 2003 r. stanowisko w sprawie zajął, w imieniu Sejmu, Marszałek Sejmu, który wniósł o stwierdzenie, że art. 8 ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników jest niezgodny z art. 217 Konstytucji oraz że art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy są zgodne z art. 32 ust. 2 Konstytucji.
W ocenie Marszałka Sejmu należy zgodzić się z argumentacją pytającego sądu, iż składkę na ubezpieczenie społeczne należy uznać za daninę publiczną. Zarówno bowiem składka na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie (art. 8 ust. 4 ustawy), jak i składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe (art. 17 ust. 1 ustawy) są świadczeniami pieniężnymi przymusowymi pobieranymi na rzecz podmiotu prawa publicznego, jakim jest KRUS.
Zakwalifikowanie składek na ubezpieczenie społeczne do kategorii danin publicznych oznacza, że wysokość ich powinna być określona, tak jak ma to miejsce w przypadku składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, wyłącznie w ustawie, stosownie do dyspozycji art. 217 Konstytucji. Wobec powyższego przepis art. 8 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ubezpieczenia Społecznego Rolników do ustalenia wysokości składki, narusza konstytucyjną zasadę wyłączności ustawy w sprawach określonych w art. 217 Konstytucji.
W ocenie Marszałka Sejmu wątpliwości sądu co do zgodności przepisów stanowiących o nakładaniu składki ubezpieczeniowej w wymiarze kwartalnym (art. 4 ust. 2 ustawy) oraz stanowiących o równej wysokości składki dla każdego ubezpieczonego (art. 8 ust. 1) są bezpodstawne.
Zróżnicowanie składki, które uwzględniałoby okres podlegania innemu ubezpieczeniu niż to, które przewiduje ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak podnosi pytający sąd, w ocenie Marszałka Sejmu nie wydaje się zasadne, bowiem ubezpieczony rolnik uprawniony jest do korzystania z ubezpieczenia do końca kwartału, w którym ustały okoliczności uzasadniające podleganie ubezpieczeniu. Ponieważ wysokość składki ubezpieczeniowej odnosi się do całego kwartału, fakt podlegania przez niektóre dni innemu ubezpieczeniu nie może przesądzać o naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej.
Ponadto adresatami omawianych norm prawnych są wszyscy rolnicy, którzy spełniają przesłanki do objęcia ich obowiązkiem ubezpieczeniowym wynikającym z ustawy. Tak więc twierdzenie sądu, iż jednakowe traktowanie przez ustawodawcę adresatów norm prawnych zawartych w analizowanych przepisach stanowi ich dyskryminację, zdaniem Marszałka Sejmu – nie może zyskać akceptacji.
II
Na rozprawie przedstawiciel Sądu Okręgowego w Częstochowie zadającego pytanie prawne podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu tego sądu o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego oraz zamieszczoną w nim argumentację. Przedstawiciel Sejmu podtrzymał stanowisko i argumenty na jego poparcie zawarte w nadesłanym piśmie procesowym.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zapadłego na skutek pytań prawnych i skarg konstytucyjnych, zmodyfikował stanowisko zawarte na piśmie – w części dotyczącej badania art. 8 ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – w ten sposób, iż wniósł o stwierdzenie, że przepis ten jest niezgodny z art. 217 Konstytucji. Jednocześnie podkreślił, iż modyfikacja pierwotnego stanowiska ma charakter warunkowy i uzależniona jest od uznania przez Trybunał Konstytucyjny, czy wniesione pytanie spełnia w tym zakresie warunki formalne przewidziane w art. 193 Konstytucji. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zauważył bowiem, iż w przypadku uznania przepisu za niekonstytucyjny, celowym staje się odroczenie jego utraty mocy obowiązującej, gdyż powstanie luka prawna. Odroczenie zaś utraty mocy obowiązującej przepisu nie pozwoli sądowi na wydanie wyroku zgodnego z pytaniem prawnym.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego została w ten sposób uwarunkowana trzema przesłankami: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną.
Według przesłanki podmiotowej pytanie prawne może przedstawić „każdy sąd”. Pojęcie „sądu” na gruncie wypowiedzi doktryny nie nasuwa wątpliwości. Ogólnie ujmując, pod tym pojęciem rozumie się sąd jako organ władzy: a) państwowej, b) sądowniczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), c) odseparowany od legislatywy i egzekutywy i niezależny od innych władz (art. 173 Konstytucji). Przesłanka przedmiotowa oznacza, że przedmiotem oceny w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia pytania prawnego może być wyłącznie „zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą”. Zgodnie z przesłanką funkcjonalną przedstawienie przez sąd pytania prawnego w kwestii zgodności aktu normatywnego (przepisu prawnego) z konstytucją, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami jest dopuszczalne i konieczne zarazem wyłącznie w sytuacji, gdy sąd powziął przekonanie, iż niezgodność ta dotyczy właśnie tego aktu normatywnego (przepisu prawnego), który ma być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznawanej przez ten sąd. Przedmiotem pytania prawnego sądu nie może być przeto jakikolwiek akt normatywny, a zwłaszcza akt normatywny (przepis prawny), który nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej przez sąd sprawie i z tej przyczyny nie będzie podstawą prawną rozstrzygnięcia. (A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji RP), PiP z. 8/1999, s. 32).
2. Sąd Okręgowy w Częstochowie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o udzielenie odpowiedzi: 1) czy art. 8 ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) jest zgodny z art. 217 Konstytucji oraz 2) czy art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Wszystkie trzy przepisy, których dotyczy pytanie sądu, pochodzą z jednego aktu normatywnego, a mianowicie z ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (zwanej dalej „ustawą”). Ustawa określa zasady ubezpieczenia społecznego mających obywatelstwo polskie rolników oraz pracujących z nimi domowników (art. 1 ust. 1). W ubezpieczeniu tym wyodrębnia się: 1) ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie oraz 2) ubezpieczenie emerytalno-rentowe (art. 1 ust. 2). Ubezpieczenie realizuje Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji państwowej podległym Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Interesy ogółu ubezpieczonych i świadczeniobiorców dotyczące ubezpieczenia i działalności Kasy reprezentuje Rada Ubezpieczenia Społecznego Rolników. W realizacji ubezpieczenia uczestniczą także, w zakresie określonym w ustawie i w odrębnych przepisach, organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 2).
Zgodnie z postanowieniami przepisów ogólnych ubezpieczeniu podlega się: 1) z mocy ustawy albo 2) na wniosek. Jeżeli ustawa przewiduje objęcie ubezpieczeniem na wniosek, z wnioskiem o objęcie ubezpieczeniem może wystąpić zainteresowana osoba lub rolnik, na którego rachunek ta osoba pracuje. Osoba podlegająca ubezpieczeniu na wniosek może w każdym czasie odstąpić od ubezpieczenia, składając oświadczenie w tej sprawie. Równoznaczne z odstąpieniem od ubezpieczenia na wniosek jest nieopłacenie w terminie składki, chyba że rolnik obowiązany do jej opłacenia wystąpił przed upływem terminu płatności o jego odroczenie albo nieopłacenie składki w terminie było skutkiem siły wyższej (art. 3). Ubezpieczenie ustaje w zasadzie z końcem kwartału, w którym ustały okoliczności uzasadniające podleganie ubezpieczeniu (art. 3a ust. 1). Jednakże jeżeli wraz z ustaniem okoliczności uzasadniających podleganie ubezpieczeniu z mocy ustawy następują okoliczności uzasadniające objęcie ubezpieczeniem na wniosek, ubezpieczenie istniejące z mocy ustawy ustaje z końcem kwartału, w którym ubezpieczonemu doręczono decyzję stwierdzającą ustanie ubezpieczenia z mocy ustawy (art. 3a ust. 3). Ubezpieczenie na wniosek ustaje także: 1) z końcem kwartału wskazanego w oświadczeniu ubezpieczonego, a jeżeli w oświadczeniu tym nie ma takiego wskazania – z końcem kwartału, w którym oświadczenie to zostało złożone Kasie, albo 2) z końcem kwartału poprzedzającego kwartał, w którym nastąpiło odstąpienie od ubezpieczenia na skutek nieopłacenia w terminie składki (art. 3a ust. 2). Jeżeli złożony został wniosek o rentę lub emeryturę, obowiązek ubezpieczenia ustaje z końcem kwartału, w którym wydana została decyzja o przyznaniu świadczenia, jednak nie wcześniej niż z końcem kwartału, w którym ubezpieczony nabył to prawo (art. 3a ust. 4).
Obowiązek opłacania składki za każdego ubezpieczonego spoczywa na rolniku. Jeżeli natomiast działalność rolnicza jest prowadzona na rachunek kilku osób, obowiązek opłacenia składki ciąży na nich solidarnie (art. 4 ust. 1).
Do przepisów ogólnych należy także objęty pytaniem sądu art. 4 ust. 2 ustawy stanowiący, że obowiązek opłacenia składki powstaje z pierwszym dniem kwartału, w którym powstało ubezpieczenie, a ustaje z ostatnim dniem kwartału, w którym ustało ubezpieczenie.
Dwa dalsze przepisy ustawy objęte pytaniem należą już do jej przepisów szczegółowych określających zakres podmiotowy, składki i świadczenia pieniężne z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego oraz macierzyńskiego (rozdz. 2 oddział A). Ubezpieczeniu takiemu podlega z mocy ustawy: 1) rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, oraz 2) domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1 – jeżeli ten rolnik lub domownik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty (art. 7 ust. 1). Ubezpieczeniem wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim na wniosek objęty może być inny rolnik lub domownik, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania (art. 7 ust. 2). Pytanie sądu dotyczy art. 8 ust. 1, zgodnie z którym za każdego ubezpieczonego opłaca się składkę w równej wysokości, oraz art. 8 ust. 4 stanowiącego, że Prezes Kasy ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” ustaloną przez Radę Rolników wysokość składki na jeden kwartał lub kilka kolejnych kwartałów co najmniej 14 dni przed pierwszym dniem danego kwartału. Wysokość ta może być ustalona kwotowo – i korygowana w przypadku zmiany wysokości emerytury podstawowej – albo za pomocą określonego procentu emerytury podstawowej.
Pytanie Sądu Okręgowego zostało skierowane w związku z rozpoznawaną przez ten sąd sprawą o ustalenie z wniosku Krzysztofa Gradzika i Jerzego Pichety przeciwko Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Częstochowie.
Krzysztof Gradzik, właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,14 ha fizycznych, co stanowi 1,75 ha przeliczeniowych, w okresach od 8 do 10 maja 1998 r. i od 23 kwietnia do 31 sierpnia 1999 r. był zatrudniony na podstawie umów o pracę w wymiarze ½ etatu. Decyzją z 22 października 1999 r. KRUS O/Regionalny w Częstochowie stwierdził podleganie Krzysztofa Gradzika ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w okresach stanowiących przerwy w zatrudnieniu, które występowały kilkakrotnie na przestrzeni od 1 grudnia 1994 r. do 22 kwietnia 1999 r. i od 1 września 1999 r. do nadal, i obowiązek opłacenia składki za I-IV kwartał 1995 r., II kwartał 1996 r. i od II kwartału 1997 r. Ubezpieczony odwołał się od powyższej decyzji 4 listopada 1999 r., wnosząc o zmianę decyzji KRUS i naliczanie składek miesięcznych, a nie kwartalnych.
Drugi z wnioskodawców, Jerzy Picheta, posiadacz gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,45 ha fizycznych, co stanowi 1,80 ha przeliczeniowych, w okresie od 28 lipca 1993 r. do 6 września 1998 r. był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W okresie od 7 września 1998 r. do 5 marca 1999 r. ubezpieczony pobierał zasiłek chorobowy. Decyzją z 21 kwietnia 1999 r. KRUS O/Regionalny w Częstochowie stwierdził podleganie odwołującego ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązek opłacenia składki za okres od 7 września 1998 r., tj. od III kwartału 1998 r. W odwołaniu z 6 maja 1999 r. ubezpieczony wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacenia składki ubezpieczeniowej.
Niewątpliwie przedstawione pytanie prawne spełnia przesłankę podmiotową, przedstawia je bowiem sąd. Została spełniona także przesłanka przedmiotowa. Pytaniem objęte zostały przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wskazane w postanowieniu Sądu. Rozważenia natomiast wymaga kwestia, czy została spełniona trzecia przesłanka wymieniona w przepisach konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – przesłanka funkcjonalna.
W tej kwestii należy stwierdzić, że przedmiotem sporu jest zarzut, iż składki zostały naliczone zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 za pełne kwartały w równej wysokości, bez wyłączenia okresów, które nie były objęte obowiązkiem ubezpieczeniowym. Odwołujący się rolnicy utrzymują, że powinni zapłacić składki w wysokości proporcjonalnej do faktycznego okresu objętego ubezpieczeniem społecznym rolników, a nie równe dla wszystkich składki kwartalne, jak stanowią wskazane przepisy, na podstawie których zostały wydane kwestionowane przez nich decyzje. Nie ulega więc wątpliwości, że w tym zakresie od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem i tym samym spełniona jest przesłanka funkcjonalna.
Natomiast inaczej jest w przypadku art. 8 ust. 4 ustawy, który jedynie zobowiązuje prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do ogłoszenia wysokości składki zgodnie z zasadami, o których w nim mowa. Przepis ten nie może więc stanowić podstawy prawnej do wydania orzeczenia w sprawie, w związku z którą sąd zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Tym samym pytanie prawne w tym zakresie nie spełnia przesłanki funkcjonalnej i zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym podlega umorzeniu w części obejmującej ocenę zgodności art. 8 ust. 4 ustawy z art. 217 Konstytucji z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.
3. W odniesieniu do art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy sąd zadający pytanie powziął wątpliwość co do ich zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji. Wątpliwość ta dotyczy więc postanowień stanowiących o niepodzielności składki ubezpieczeniowej ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego (art. 8 ust. 1) i nakładaniu jej w wymiarze kwartalnym (art. 4 ust. 2).
Pytający sąd zarzuca, że art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 nie przewidują zróżnicowania wysokości składki ubezpieczeniowej w stosunku do rolników podlegających innemu ubezpieczeniu społecznemu z uwagi na czas tego podlegania, mimo iż podleganie innemu ubezpieczeniu stanowi ujemną przesłankę zwalniającą od przymusu opłacania składki. Tak więc w dacie ustania innego ubezpieczenia powstaje obowiązek ubezpieczenia społecznego rolników ze skutkami wstecznymi, bo z racji art. 4 ust. 2 ustawy obowiązek opłacania składki powstaje z pierwszym dniem kwartału, w którym powstało ubezpieczenie. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 1 składkę opłaca się w równej wysokości.
Zdaniem sądu taki stan, gdy różne podmioty są traktowane w sposób identyczny (równy) przez prawo, można by kwalifikować z jednej strony jako naruszenie zasady art. 2 Konstytucji (zasady sprawiedliwości), lub też art. 32 ust. 2 Konstytucji. Równe traktowanie różnych podmiotów może oznaczać dyskryminację i naruszenie zasad art. 32 ust. 2. Podleganie pozarolniczemu ubezpieczeniu różnicuje sytuacje ubezpieczonych i stanowi cechę relewantną w rozumieniu art. 32 Konstytucji, stanowi bowiem przesłankę wyłączającą przymus opłacania składki pod warunkiem trwania ubezpieczenia przez cały kwartał. Tak więc ubezpieczony, który podlegał innemu ubezpieczeniu przez 90 dni kwartału, czy przez 1 dzień, jak i ubezpieczony, który nie podlegał innemu ubezpieczeniu przez cały kwartał, są potraktowani jednakowo (równo), pomimo różnej sytuacji w zakresie ubezpieczenia, i obowiązani są zapłacić identyczną składkę.
W ocenie sądu identyczne traktowanie rolników jako płatników równej niepodzielnej składki uzasadnia wątpliwości co do zgodności wyżej wskazanych przepisów z zawartą art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości, której założeniem jest idea jednakowego traktowania wszystkich ludzi w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada sprawiedliwości społecznej zakłada także równe traktowanie osób mających tę samą cechę charakterystyczną istotną dla danej kategorii osób (tj. równych) oraz podobne traktowanie podobnych. Różnicowanie w prawie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione. Co więcej, zdaniem sądu zasada stałej kwartalnej składki jest także opozycyjna wobec idei państwa prawa zawartej w art. 2 Konstytucji. Rolnik płaci bowiem składkę za czas, w którym ryzyko ubezpieczeniowe już nie nastąpi, albowiem jest to czas „przeszły”. Gdy zaś nastąpiło zdarzenie losowe warunkujące świadczenie z tytułu ubezpieczenia chorobowego, wypadkowego, macierzyńskiego to wówczas rolnik, który podlegał w tym czasie innemu ubezpieczeniu, nie otrzyma świadczenia mimo zapłaty całej składki, bo w dacie zdarzenia podlegając innemu ubezpieczeniu, nie był objęty ubezpieczeniem rolniczym i określonym ryzykiem wynikającym z tego ubezpieczenia. Jeśli w tym samym kwartale nastąpiło wyżej wskazane zdarzenie losowe, jak utrata przez rolnika innego ubezpieczenia, to jest on zobowiązany według art. 8 ust. 1 ustawy do zapłaty stałej składki ubezpieczeniowej. Ubezpieczony, który traci inne ubezpieczenie niezależnie od swojej woli choćby na jeden dzień, musi zapłacić całą kwartalną składkę z tytułu ubezpieczenia rolników. Tego aspektu – zdaniem sądu – nie można pominąć, bo demokratyczna formuła państwa zakłada jasność i czytelność reguł prawa. Prawo nie może też stanowić pułapki dla obywatela.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił powyższych wątpliwości.
Powoływane przez sąd orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie pozostawia wątpliwości, że wszyscy adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli w przyznaniu praw występują nieusprawiedliwione różnice, wówczas mamy do czynienia z sytuacją nierówności. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych traktować należy równo, a podobnych należy traktować podobnie. Zasada równości daje się zatem wyrazić w formule, w myśl której nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama. Tak rozumiana równość oznacza też akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów, z tym jednak, że różne traktowanie powinno być uzasadnione. W niniejszej sprawie chodzi właśnie o ten aspekt zasady równości, a problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy fakt pozostawania przez rolnika przez część kwartału w innym ubezpieczeniu uzasadnia różne od pozostałych rolników objętych obowiązkowym ubezpieczeniem potraktowanie go pod względem okresu składkowego i wysokości składki ubezpieczenia rolniczego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego odpowiedzi szukać należy w specyficznych właściwościach ubezpieczenia społecznego rolników, przede wszystkim w warunkach podlegania temu ubezpieczeniu. Ubezpieczenie to obejmuje posiadających obywatelstwo polskie rolników, prowadzących gospodarstwa rolne o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny produkcji rolnej w rozumieniu przepisów podatkowych oraz pracujących w nim domowników. Składki w ubezpieczeniu rolniczym nie zależą od obszaru gospodarstwa ani od dochodów w nim osiąganych. Zasadniczą przesłanką jest więc posiadanie gospodarstwa rolnego, nawet bardzo małego, nie zaś realna działalność rolnicza jako podstawowe źródło utrzymania rolnika i jego rodziny oraz jako podstawa finansowania tego ubezpieczenia. Podleganie ubezpieczeniu nie jest nawet uwarunkowane zamieszkiwaniem rolnika na terenie prowadzonego gospodarstwa ani zakresem prowadzonych we własnym gospodarstwie prac (wyrok SN z 16 grudnia 1998 r., II UKN 389/98, OSNP 4/2000, poz. 156). Tak określony dostęp do ubezpieczenia rolników należy uznać za szeroki i liberalny. Co więcej, przejściowe podleganie innemu ubezpieczeniu stanowiące przesłankę negatywną ubezpieczenia społecznego rolników z reguły nie ma wpływu na istnienie przesłanek pozytywnych, te bowiem trwają tak długo, jak długo rolnik posiada gospodarstwo rolne. Podleganie innemu ubezpieczeniu nie ma więc wpływu na sytuację faktyczną uzasadniającą od strony pozytywnej podleganie rolników ubezpieczeniu społecznemu. W związku z podleganiem innemu ubezpieczeniu ta sytuacja najczęściej nie ulega istotnym zmianom. Z powodu innego ubezpieczenia rolnik nie przestaje być rolnikiem, zwłaszcza jeżeli podleganie innemu ubezpieczeniu ma charakter przejściowy lub okresowy.
Mając to na uwadze, należy stwierdzić, że adresatami norm prawnych zawartych w art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy są wszyscy rolnicy, którzy spełniają przesłanki do objęcia ich obowiązkowym ubezpieczeniem. Zgodnie z art. 8 ust. 1 omawianej ustawy za każdego ubezpieczonego opłaca się składkę w równej wysokości, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem na wniosek ubezpieczonego w KRUS rolnika, który jednocześnie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub ma ustalone prawo do emerytury lub renty, pobiera się za niego tylko 1/3 składki na rzecz KRUS. Tym samym obciążenie składką ulega znacznej redukcji (o 2/3). Ponieważ wysokość składki odnosi się do całego kwartału (art. 4 ust. 2), ustawodawca nie przewiduje krótszego okresu, za który istnieje obowiązek opłacenia składki – fakt podlegania przez niektóre dni innemu ubezpieczeniu – przy uwzględnieniu możliwości z art. 8 ust. 3, nie przesądza o naruszeniu zasady równości, a także sprawiedliwości społecznej, ponieważ – jak była o tym mowa wyżej – nie prowadzi bowiem do istotnego zróżnicowania sytuacji rolników podlegających ubezpieczeniu rolniczemu i jednocześnie innemu ubezpieczeniu.
Kwartalny system płacenia składek jest ponadto ściśle związany z zasadą, że ubezpieczenie ustaje z końcem kwartału, w którym ustały okoliczności uzasadniające podleganie ubezpieczeniu (art. 3a ust. 1 ustawy). Nie ma znaczenia, w którym dniu danego kwartału okoliczności takie wystąpiły. Zróżnicowanie składki, które uwzględniałoby okres podlegania innemu ubezpieczeniu niż to, które przewiduje ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie jest uzasadnione, biorąc pod uwagę, że ubezpieczony rolnik uprawniony jest do pełnego korzystania z ubezpieczenia do końca kwartału, w którym ustały okoliczności uzasadniające podleganie ubezpieczeniu. Zróżnicowanie takie, gdyby je wprowadzić, prowadziłoby do sytuacji, w której rolnicy opłacający całą składkę, jak i rolnicy opłacający część składki z powodu pozostawania przez jakiś czas w innym ubezpieczeniu, uzyskiwaliby jednakowe świadczenie za różną składkę. Wtedy to właśnie można by mówić o dyskryminacji w odniesieniu do opłacających całą składkę. Dlatego przy uwzględnieniu możliwości redukcji składki w ramach przewidzianych w art. 8 ust. 3 też nie można podzielić poglądu, że jednakowe traktowanie przez ustawodawcę adresatów norm prawnych zawartych w art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy stanowi dyskryminację tych z nich, którzy okresowo podlegali lub podlegają nadto innemu ubezpieczeniu.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.
WYROK
z dnia 7 czerwca 2004 r.
Sygn. akt P 4/03
Sentencja została ogłoszona dnia 21 czerwca 2004 r. w Dz. U. Nr 141, poz. 1501.
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Bohdan Zdziennicki – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska
Marian Grzybowski – sprawozdawca
Jerzy Stępień
Mirosław Wyrzykowski,
protokolant: Dorota Raczkowska-Paluch,
po rozpoznaniu, z udziałem sądu przedstawiającego pytanie prawne oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 7 czerwca 2004 r. pytania prawnego Sądu Okręgowego w Częstochowie o zbadanie zgodności:
1) art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) z art. 217 Konstytucji,
2) art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 z art. 2 i z art. 32 ust. 2 Konstytucji,
o r z e k a:
Art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636, z 2000 r. Nr 45, poz. 531, z 2001 r. Nr 73, poz. 764, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, z 2003 r. Nr 45, poz. 391, Nr 228, poz. 2255 i Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 91, poz. 873) są zgodne z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
UZASADNIENIE:
I
1. Sąd Okręgowy w Częstochowie Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 20 listopada 2002 r., sygn. akt IV U 2715/02, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o udzielenie odpowiedzi: 1) czy art. 8 ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) jest zgodny z art. 217 Konstytucji oraz 2) czy art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Pytanie Sądu Okręgowego zostało skierowane w związku z rozpoznawaną przez ten sąd sprawą o ustalenie z wniosku Krzysztofa Gradzika i Jerzego Pichety przeciwko Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Częstochowie.
Krzysztof Gradzik jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,14 ha fizycznych, co stanowi 1,75 ha przeliczeniowych. W okresach od 8 do 10 maja 1998 r. i od 23 kwietnia do 31 sierpnia 1999 r. ubezpieczony był zatrudniony na podstawie umów o pracę w wymiarze ½ etatu.
Decyzją z 22 października 1999 r. KRUS O/Regionalny w Częstochowie stwierdził podleganie Krzysztofa Gradzika ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w okresach stanowiących przerwy w zatrudnieniu, które występowały kilkakrotnie w czasie od 1 grudnia 1994 r. do 22 kwietnia 1999 r. i od 1 września 1999 r., oraz obowiązek opłacenia składki za I-IV kwartał 1995 r., II kwartał 1996 r. i od II kwartału 1997 r.
Ubezpieczony odwołał się od powyższej decyzji 4 listopada 1999 r., wnosząc o zmianę decyzji KRUS i naliczanie składek miesięcznych, a nie kwartalnych.
Drugi z wnioskodawców, Jerzy Picheta, posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 4,45 ha fizycznych, co stanowi 1,80 ha przeliczeniowych. W okresach od 28 lipca 1993 r. do 6 września 1998 r. odwołujący się był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W okresie od 7 września 1998 r. do 5 marca 1999 r. ubezpieczony pobierał zasiłek chorobowy.
Decyzją z 21 kwietnia 1999 r. KRUS O/Regionalny w Częstochowie stwierdził podleganie odwołującego ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązek opłacenia składki za okres od 7 września 1998 r., tj. od III kwartału 1998 r. W odwołaniu z 6 maja 1999 r. ubezpieczony wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacenia składki ubezpieczeniowej.
Rozstrzygając powyższe sprawy, sąd powziął wątpliwość, czy określenie wysokości obowiązkowej składki ubezpieczeniowej według zasad zawartych w ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie narusza art. 217 Konstytucji. Wątpliwość ta wynika z faktu, iż zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy wysokość składki ubezpieczeniowej w części dotyczącej obowiązkowego ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego ustala Rada Rolników.
Zdaniem sądu stwierdzenie kolizji art. 8 ust. 4 ustawy z art. 217 Konstytucji wymaga w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie, czy obowiązkowa składka rolników jest daniną publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) oraz art. 217 Konstytucji. Na tę okoliczność sąd dopuścił dowód z opinii biegłego specjalisty z zakresu prawa finansowego prof. W. Nykiela. Z przytoczonego fragmentu opinii wynika, iż termin daniny publicznej występuje w wielu aktach prawnych. Na plan pierwszy wysuwa się tu Konstytucja – art. 217. Przepis ten ma olbrzymie znaczenie ustrojowe, jednakże podkreślić trzeba, iż Konstytucja bezpośrednio i pośrednio nie określa treści ani zakresu pojęcia „danina publiczna”. Z Konstytucji wynika jedynie, iż daninami publicznymi są podatki. W ocenie biegłego, można przyjąć także, iż są to najważniejsze daniny publiczne. Daniny publiczne są zaś dochodem państwa lub innego podmiotu publicznego, który „...stanowi tę część obowiązków obywatelskich, wypełnienie której prowadzi do ograniczenia prawa własności i dziedziczenia,
– ma na celu zapewnienie utrzymania państwa, tzn. zapewnienie prawidłowego funkcjonowania wszystkich jego organów,
– ma charakter świadczenia pieniężnego,
– służy wypełnieniu publicznych funkcji wynikających z konstytucji i ustaw...”. I jak podnosi dalej sąd, w oparciu o opinię biegłego „...z takiego rozumienia dochodów publicznych wynika, jak się wydaje, iż obowiązkowe składki na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, o których mowa w art. 8 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, należą do danin publicznych”.
W ocenie sądu, w świetle opinii biegłego „...niewątpliwie składka na ubezpieczenie społeczne rolników ma charakter świadczenia pieniężnego”. Nie budzi też wątpliwości to, iż obowiązek jej ponoszenia wynika z ustawy.
W oparciu o trzecią przesłankę wymienioną w art. 3 ustawy o finansach publicznych „obowiązek ponoszenia świadczenia na rzecz państwa”, powstaje więc pytanie: kto jest beneficjentem tego świadczenia. Z konstrukcji przewidzianej przez ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników wynika, iż fundusz składkowy jest funduszem celowym w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a więc takim funduszem, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań. Wydatki funduszu celowego muszą być ściśle powiązane ze źródłami dochodów tego funduszu, ale jego gospodarka finansowa jest znacznie mniej restrykcyjna, niż gdyby była prowadzona w ramach budżetu. Szczegółowe zasady gospodarki finansowej funduszu celowego w zakresie nie uregulowanym ustawą tworzącą fundusz określa w drodze rozporządzenia minister nadzorujący państwowy fundusz celowy w porozumieniu z Ministrem Finansów. Ustawa stanowi jedynie, iż podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Podlega on zatwierdzeniu w ramach procedury uchwalania budżetu.
Jak dalej podnosi pytający sąd, takie też zasady gospodarki finansowej obowiązują, gdy chodzi o fundusz składkowy na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz zarządzenia Ministrów: Finansów, Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Pracy i Polityki Socjalnej z 23 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i sposobu przekazania środków pieniężnych Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Podstawę prowadzenia gospodarki finansowej Kasy stanowi plan finansowo-rzeczowy sporządzany na okres roku kalendarzowego przez prezesa Kasy po uprzednim zaopiniowaniu przez Radę Rolników i zatwierdzony przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej po zasięgnięciu opinii Ministra Finansów.
Reasumując, fundusz składkowy jest państwowym funduszem celowym, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych gromadzonych w oparciu o aparat państwowy i przy użyciu przymusu państwowego. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie do składek na ubezpieczenie stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych (obecnie Dział III ustawy – Ordynacja podatkowa).
To wszystko, zdaniem sądu, przesądza o tym, iż składki na ubezpieczenie społeczne rolników mimo pewnej autonomii funduszu składkowego są świadczeniami na rzecz państwa, a właściwie innego podmiotu publicznego upoważnianego przez to państwo, który realizuje funkcje publiczną wynikającą z Konstytucji. Skutkuje to tym, iż powyższe cechy składek na ubezpieczenie społeczne rolników, podobnie jak innych obowiązkowych składek, sprawiają, iż są one daninami publicznymi w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem sądu, przyjmując, iż obowiązkowa składka ubezpieczeniowa stanowi daninę publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji, pojawia się kwestia szczegółowości regulacji ustawowej w odniesieniu do stosunku daninowego, bowiem ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 8 ust. 4 i ust. 5 upoważnia Radę Rolników do ustalania składki, ale nie określa jej wysokości.
Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów doktryny, pytający sąd stwierdza, iż inne daniny publiczne muszą podlegać podobnym zasadom jak podatki. Dlatego też w myśl art. 217 Konstytucji nie jest dopuszczalna wykładnia, iż stawki podatkowe muszą być ustalane w drodze ustawy, a daninowe niekoniecznie. Byłoby to bowiem sprzeczne z gwarancyjną funkcją normy art. 217. W drodze ustawy musi być unormowane nie tylko wprowadzenie podatku lub innej daniny publicznej, ale także wszystkie elementy stosunku daninowego objęte daną regulacją ustawową. Takie konstytucyjne określenie ma w pierwszym rzędzie chronić jednostki przed dowolnością w kształtowaniu konstrukcji podatkowych i stwarzać prawne gwarancje ochrony interesu jednostki w procesie stanowienia i stosowania prawa podatkowego. Gwarancyjny charakter art. 217 musi być rozpatrywany nie tylko w płaszczyźnie praworządności formalnej, ale także w płaszczyźnie praworządności materialnej – realizowania wartości obowiązującego systemu prawa. Trudno zatem przyjąć, iż wysokość składki nie jest elementem istotnym daniny, który w sposób formalnie dowolny może być kształtowany przez Radę Rolników. W odniesieniu do treści zaskarżonej ustawy nie istnieją formalne ograniczniki wysokości składki nakładanej przez Radę Rolników.
Analizy te, zdaniem Sądu, oznaczają, iż pojęcie nakładania podatku i daniny z art. 2l7 Konstytucji implikuje ustawowy wymóg określenia wysokości daniny lub przynajmniej wskazania jej maksymalnej wysokości, czego zaskarżona ustawa nie spełnia.
Jeśli składka ubezpieczeniowa stanowi daninę publiczną w rozumieniu ustawy zasadniczej, to jej nałożenie co do zasady może mieć oparcie w art. 84 Konstytucji. Jednak zakres przymusu ubezpieczeniowego (rodzaj ubezpieczenia i zakres zwolnień) może budzić uzasadnione wątpliwości w odniesieniu do art. 2, art. 32 ust. 2 i art. 22 Konstytucji.
Wobec powyższego pytający sąd powziął wątpliwość co do zgodności przepisów ustawy stanowiących o niepodzielności składki ubezpieczeniowej (art. 8 ust. 1) oraz nakładania jej w wymiarze kwartalnym (art. 4 ust. 2) z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Artykuł 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 nie przewidują zróżnicowania wysokości składki ubezpieczeniowej w stosunku do rolników podlegających innemu ubezpieczeniu społecznemu z uwagi na czas tego podlegania, mimo iż podleganie innemu ubezpieczeniu stanowi ujemną przesłankę zwalniającą od przymusu opłacania składki KRUS w rozumieniu art. 7 ustawy. Jeśli więc ubezpieczony rolnik przez 2/3 kwartału podlega innemu ubezpieczeniu, to zgodnie z art. 7 nie podlega przymusowemu ubezpieczeniu rolników, ale pod koniec kwartału po ustaniu tego ubezpieczenia zaczyna podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników i za cały miniony kwartał musi opłacić składkę. Tak więc w dacie ustania innego ubezpieczenia powstaje obowiązek ubezpieczenia KRUS ze skutkami wstecznymi, bo z racji art. 4 ustawy obowiązek opłacania składki powstaje z pierwszym dniem kwartału, w którym powstało ubezpieczenie. Ponadto zgodnie z art. 8 składkę opłaca się w równej wysokości.
Dochodzi tutaj do przyjęcia przez ustawodawcę konstrukcji wstecznego objęcia ubezpieczeniem za miniony kwartał, gdyż z punktu widzenia art. 7 ust. 1 ubezpieczenie powstaje dopiero po ustaniu innego ubezpieczenia. Z kolei zaliczanie kwartałów ubezpieczeniowych dla ubezpieczonego, który w tym samym okresie podlegał innemu ubezpieczeniu, ma tylko wymiar fiskalny, albowiem dotyczy czasu przeszłego i wiąże się z tzw. podwójnym ubezpieczeniem, bowiem ubezpieczony nie ma możliwości zmniejszenia składki w trybie art. 8 ust 3.
W ocenie sądu pojawiają się wątpliwości, czy regulacje te nie naruszają art. 32 ust. 2 i art. 2 Konstytucji.
Powyższy stan faktyczny, gdy różni są traktowani w sposób identyczny (równy) przez prawo, można by kwalifikować – zdaniem sądu – jako naruszenie zasady art. 2 Konstytucji (zasady sprawiedliwości), lub też art. 32 ust. 2 Konstytucji. Równe traktowanie różnych podmiotów może oznaczać dyskryminację i naruszenie zasad art. 32 ust. 2.
W zawisłej sprawie rolnicy w sytuacjach podlegania innemu ubezpieczeniu, mimo zróżnicowania czasokresu podlegania temuż ubezpieczeniu (od 1 do 90 dni), zobowiązani są do zapłaty identycznej składki. Zdaniem sądu podleganie pozarolniczemu ubezpieczeniu różnicuje sytuacje powodów i stanowi cechę relewantną w rozumieniu art. 32 Konstytucji. Podleganie innemu ubezpieczeniu stanowi bowiem przesłankę wyłączającą przymus opłacania składki pod warunkiem trwania ubezpieczenia przez cały kwartał. Tak więc ubezpieczony, który podlegał innemu ubezpieczeniu przez 90 dni kwartału, lub przez 1 dzień, jak i ubezpieczony, który nie podlegał innemu ubezpieczeniu przez cały kwartał, są potraktowani jednakowo (równo), pomimo różnej sytuacji w zakresie ubezpieczenia. Obowiązani są jednak zapłacić identyczną składkę KRUS.
Rolnik – ubezpieczony jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Jednocześnie będąc płatnikiem składki i uprawnionym do świadczenia ubezpieczeniowego, znajduje się w sytuacji analogicznej do prowadzącego działalność gospodarczą we własnym imieniu. Jednak ten ostatni ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zwolniony został z obowiązkowego ubezpieczenia chorobowego (art. 11 ust. 2).
W ocenie sądu identyczne traktowanie rolników jako płatników równej niepodzielnej składki, niezależnie od sytuacji normatywnej, uzasadnia wątpliwości co do zgodności wyżej wskazanych przepisów z art. 2 Konstytucji. Konstytucja nie definiuje pojęcia zasady sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stosował zarówno pojęcie sprawiedliwości rozdzielczej (dystrybutywnej) rozumianej w ujęciu najogólniejszym jako równowagę obciążeń i korzyści w sytuacji względnego niedostatku dóbr. Jej założeniem jest idea jednakowego traktowania wszystkich ludzi w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada sprawiedliwości społecznej zakłada także równe traktowanie osób mających ten samą cechę charakterystyczną istotną dla danej kategorii osób (tj. równych) oraz podobne traktowanie podobnych. Różnicowanie w prawie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione.
Zdaniem pytającego sądu w opisanych stanach faktycznych mamy do czynienia ze złamaniem owej zasady, gdyż zaskarżona ustawa traktuje identycznie rolników podlegających innemu ubezpieczeniu niezależnie od czasokresu tego podlegania. Tym samym różni, w sensie sytuacji, poddani są jednakowym obciążeniom w postaci obowiązku zapłaty identycznej składki. Równe traktowanie adresatów tych norm narusza zatem ideę sprawiedliwości zawartą w art. 2 Konstytucji, a zasada stałej kwartalnej składki pozostaje w opozycji wobec idei państwa prawa. Jeżeli bowiem ustawa zwalnia rolnika z obowiązku opłacenia składki z racji podlegania innemu ubezpieczeniu, to brak zróżnicowania wysokości składki w odniesieniu do czasu zwolnienia (podlegania innemu ubezpieczeniu) w istocie przekreśla funkcje tego ubezpieczenia i ma wymiar tylko fiskalny. Rolnik płaci składkę za czas, w którym ryzyko ubezpieczeniowe już nie nastąpi, albowiem jest to czas „przeszły”. Gdy zaś nastąpiło zdarzenie losowe warunkujące świadczenie z tytułu ubezpieczenia chorobowego, wypadkowego lub macierzyńskiego, to wówczas rolnik, który podlegał w tym czasie innemu ubezpieczeniu (i nie korzystał z trybu art. 8 ust. 3 ustawy), nie otrzyma świadczenia mimo zapłaty całej składki, bo w dacie zdarzenia, podlegając innemu ubezpieczeniu, nie był objęty ubezpieczeniem rolniczym i określonym ryzykiem wynikającym z tego ubezpieczenia. Jeśli w tym samym kwartale nastąpiło wyżej wskazane zdarzenie losowe, jak utrata przez rolnika innego ubezpieczenia, to jest on zobowiązany według art. 8 ust. 1 ustawy do zapłaty stałej składki ubezpieczeniowej.
W takim znaczeniu obowiązek zapłaty stałej składki jest sprzeczny z art. 2 i budzi on sprzeciw ubezpieczonych. Ubezpieczony, który traci inne ubezpieczenie niezależnie od swojej woli choćby na jeden dzień, musi zapłacić całą kwartalną składkę z tytułu ubezpieczenia rolników. Tego aspektu nie można pominąć w ramach niniejszych analiz, gdyż demokratyczna formuła państwa zakłada jasność i czytelność reguł prawa. Prawo nie może też stanowić pułapki dla obywatela.
2. Stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który w piśmie z 25 marca 2003 r. wniósł o stwierdzenie, że przepisy art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) są zgodne z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny podniósł, iż postępowanie w zakresie kontroli zgodności art. 8 ust. 4 wymienionej ustawy z art. 217 Konstytucji podlega umorzeniu, gdyż wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 4 ust. 2 ustawy, Prokurator Generalny podnosi, iż przepis ten wprowadza zasadę, że obowiązek opłacania składki ubezpieczeniowej ma wymiar kwartalny (składka kontrolna), co oznacza, że niezależnie od tego, w którym dniu danego kwartału zachodziły przesłanki do objęcia rolnika ubezpieczeniem, powstaje obowiązek opłacenia składki w pełnej wysokości. Ewentualne zróżnicowanie wysokości składek, w zależności od faktycznego okresu objętego obowiązkiem ubezpieczenia w danym kwartale, prowadziłoby w istocie do obniżenia wysokości składki kwartalnej. Ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 8 ust. 3 ustawy.
W ocenie Prokuratora Generalnego taka regulacja prawna mieści się niewątpliwie w granicach uprawnień ustawodawcy do stanowienia prawa zgodnego z jego założeniami do osiągnięcia określonego celu. Trafność rozwiązań podejmowanych przez ustawodawcę nie podlega jednak kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który interweniuje tylko w przypadkach, gdy ustawodawca przekroczył zakres swojej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie tych zasad jest ewidentne. Sąd zaś takiego zarzutu nie podnosi.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równości i sprawiedliwości społecznej Prokurator Generalny stwierdził, iż adresatami normy prawnej, o której mowa wyżej, są wszyscy rolnicy, którzy spełniają przesłanki do objęcia ich obowiązkowym ubezpieczeniem. Zgodnie z art. 8 ust. 1 omawianej ustawy za każdego ubezpieczonego opłaca się składkę w równej wysokości, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 8 ust. 3 ustawy. Ponieważ wysokość składki odnosi się do całego kwartału – ustawodawca nie przewiduje krótszego okresu, za który istnieje obowiązek opłacenia składki – fakt podlegania przez niektóre dni innemu ubezpieczeniu nie może przesądzać o naruszeniu zasady równości, a także sprawiedliwości społecznej.
Kwartalny system płacenia składek jest ściśle związany z zasadą, że ubezpieczenie ustaje z końcem kwartału, w którym ustały okoliczności uzasadniające podleganie ubezpieczeniu (art. 3a ust. 1 ustawy). Nie pozostaje to w związku, w którym dniu danego kwartału okoliczności takie wystąpiły. Dlatego też nie można podzielić poglądu, że jednakowe traktowanie przez ustawodawcę adresatów norm prawnych zawartych w art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy stanowi ich dyskryminację.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 8 ust. 4 ustawy z art. 217 Konstytucji Prokurator Generalny podnosi, iż przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wydania wyroku w sprawie, w związku z którą sąd zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.
Przepis art. 8 ust. 4 brzmi: „Prezes Kasy ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” ustaloną przez Radę Rolników wysokość składki na jeden kwartał lub kilka kolejnych kwartałów co najmniej 14 dni przed pierwszym dniem danego kwartału. Wysokość ta może być ustalona kwotowo – i korygowana w przypadku zmiany wysokości emerytury podstawowej – albo za pomocą określonego procentu emerytury podstawowej”.
Przedmiotem sporu jest natomiast zarzut, że składki zostały naliczone zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 2 ustawy za pełne kwartały, bez wyłączenia okresów, które nie były objęte obowiązkiem ubezpieczeniowym. Odwołujący się do sądu rolnicy utrzymują, że mają obowiązek do spłacenia składki w wysokości proporcjonalnej do faktycznego okresu objętego ubezpieczeniem rolniczym, a nie za kwartał, jak to stanowi przepis, na podstawie którego zostały wydane kwestionowane przez nich decyzje.
Skoro tak to pytanie prawne w tym zakresie nie spełnia wymogów określonych w art. 193 Konstytucji. Pytanie prawne nie może dotyczyć jakiegokolwiek zagadnienia prawnego, lecz tylko zagadnienia konstytucyjności bądź legalności aktu prawnego, na podstawie którego sąd ma rozstrzygnąć sprawę. Wydaje się zatem, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w części obejmującej pytanie prawne o zgodności art. 8 ust. 4 ustawy z art. 217 Konstytucji z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Na marginesie Prokurator Generalny zwraca uwagę, iż gdyby nawet podzielić pogląd sądu co do daninowego charakteru składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników, to nie ma to znaczenia dla oceny konstytucyjności omawianego przepisu. Przepis ten zobowiązuje jedynie Prezesa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do ogłoszenia wysokości składki zgodnie z zasadami, o których w nim mowa. Natomiast sposób, w jaki ustala się wysokości składki, określają przepisy art. 8 ust. 2 i art. 77 ustawy, które nie są objęte pytaniem prawnym.
3. W piśmie z 14 lipca 2003 r. stanowisko w sprawie zajął, w imieniu Sejmu, Marszałek Sejmu, który wniósł o stwierdzenie, że art. 8 ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników jest niezgodny z art. 217 Konstytucji oraz że art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy są zgodne z art. 32 ust. 2 Konstytucji.
W ocenie Marszałka Sejmu należy zgodzić się z argumentacją pytającego sądu, iż składkę na ubezpieczenie społeczne należy uznać za daninę publiczną. Zarówno bowiem składka na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie (art. 8 ust. 4 ustawy), jak i składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe (art. 17 ust. 1 ustawy) są świadczeniami pieniężnymi przymusowymi pobieranymi na rzecz podmiotu prawa publicznego, jakim jest KRUS.
Zakwalifikowanie składek na ubezpieczenie społeczne do kategorii danin publicznych oznacza, że wysokość ich powinna być określona, tak jak ma to miejsce w przypadku składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, wyłącznie w ustawie, stosownie do dyspozycji art. 217 Konstytucji. Wobec powyższego przepis art. 8 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ubezpieczenia Społecznego Rolników do ustalenia wysokości składki, narusza konstytucyjną zasadę wyłączności ustawy w sprawach określonych w art. 217 Konstytucji.
W ocenie Marszałka Sejmu wątpliwości sądu co do zgodności przepisów stanowiących o nakładaniu składki ubezpieczeniowej w wymiarze kwartalnym (art. 4 ust. 2 ustawy) oraz stanowiących o równej wysokości składki dla każdego ubezpieczonego (art. 8 ust. 1) są bezpodstawne.
Zróżnicowanie składki, które uwzględniałoby okres podlegania innemu ubezpieczeniu niż to, które przewiduje ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak podnosi pytający sąd, w ocenie Marszałka Sejmu nie wydaje się zasadne, bowiem ubezpieczony rolnik uprawniony jest do korzystania z ubezpieczenia do końca kwartału, w którym ustały okoliczności uzasadniające podleganie ubezpieczeniu. Ponieważ wysokość składki ubezpieczeniowej odnosi się do całego kwartału, fakt podlegania przez niektóre dni innemu ubezpieczeniu nie może przesądzać o naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej.
Ponadto adresatami omawianych norm prawnych są wszyscy rolnicy, którzy spełniają przesłanki do objęcia ich obowiązkiem ubezpieczeniowym wynikającym z ustawy. Tak więc twierdzenie sądu, iż jednakowe traktowanie przez ustawodawcę adresatów norm prawnych zawartych w analizowanych przepisach stanowi ich dyskryminację, zdaniem Marszałka Sejmu – nie może zyskać akceptacji.
II
Na rozprawie przedstawiciel Sądu Okręgowego w Częstochowie zadającego pytanie prawne podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu tego sądu o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego oraz zamieszczoną w nim argumentację. Przedstawiciel Sejmu podtrzymał stanowisko i argumenty na jego poparcie zawarte w nadesłanym piśmie procesowym.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zapadłego na skutek pytań prawnych i skarg konstytucyjnych, zmodyfikował stanowisko zawarte na piśmie – w części dotyczącej badania art. 8 ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – w ten sposób, iż wniósł o stwierdzenie, że przepis ten jest niezgodny z art. 217 Konstytucji. Jednocześnie podkreślił, iż modyfikacja pierwotnego stanowiska ma charakter warunkowy i uzależniona jest od uznania przez Trybunał Konstytucyjny, czy wniesione pytanie spełnia w tym zakresie warunki formalne przewidziane w art. 193 Konstytucji. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zauważył bowiem, iż w przypadku uznania przepisu za niekonstytucyjny, celowym staje się odroczenie jego utraty mocy obowiązującej, gdyż powstanie luka prawna. Odroczenie zaś utraty mocy obowiązującej przepisu nie pozwoli sądowi na wydanie wyroku zgodnego z pytaniem prawnym.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego została w ten sposób uwarunkowana trzema przesłankami: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną.
Według przesłanki podmiotowej pytanie prawne może przedstawić „każdy sąd”. Pojęcie „sądu” na gruncie wypowiedzi doktryny nie nasuwa wątpliwości. Ogólnie ujmując, pod tym pojęciem rozumie się sąd jako organ władzy: a) państwowej, b) sądowniczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), c) odseparowany od legislatywy i egzekutywy i niezależny od innych władz (art. 173 Konstytucji). Przesłanka przedmiotowa oznacza, że przedmiotem oceny w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia pytania prawnego może być wyłącznie „zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą”. Zgodnie z przesłanką funkcjonalną przedstawienie przez sąd pytania prawnego w kwestii zgodności aktu normatywnego (przepisu prawnego) z konstytucją, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami jest dopuszczalne i konieczne zarazem wyłącznie w sytuacji, gdy sąd powziął przekonanie, iż niezgodność ta dotyczy właśnie tego aktu normatywnego (przepisu prawnego), który ma być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznawanej przez ten sąd. Przedmiotem pytania prawnego sądu nie może być przeto jakikolwiek akt normatywny, a zwłaszcza akt normatywny (przepis prawny), który nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej przez sąd sprawie i z tej przyczyny nie będzie podstawą prawną rozstrzygnięcia. (A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji RP), PiP z. 8/1999, s. 32).
2. Sąd Okręgowy w Częstochowie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o udzielenie odpowiedzi: 1) czy art. 8 ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) jest zgodny z art. 217 Konstytucji oraz 2) czy art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Wszystkie trzy przepisy, których dotyczy pytanie sądu, pochodzą z jednego aktu normatywnego, a mianowicie z ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (zwanej dalej „ustawą”). Ustawa określa zasady ubezpieczenia społecznego mających obywatelstwo polskie rolników oraz pracujących z nimi domowników (art. 1 ust. 1). W ubezpieczeniu tym wyodrębnia się: 1) ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie oraz 2) ubezpieczenie emerytalno-rentowe (art. 1 ust. 2). Ubezpieczenie realizuje Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji państwowej podległym Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Interesy ogółu ubezpieczonych i świadczeniobiorców dotyczące ubezpieczenia i działalności Kasy reprezentuje Rada Ubezpieczenia Społecznego Rolników. W realizacji ubezpieczenia uczestniczą także, w zakresie określonym w ustawie i w odrębnych przepisach, organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 2).
Zgodnie z postanowieniami przepisów ogólnych ubezpieczeniu podlega się: 1) z mocy ustawy albo 2) na wniosek. Jeżeli ustawa przewiduje objęcie ubezpieczeniem na wniosek, z wnioskiem o objęcie ubezpieczeniem może wystąpić zainteresowana osoba lub rolnik, na którego rachunek ta osoba pracuje. Osoba podlegająca ubezpieczeniu na wniosek może w każdym czasie odstąpić od ubezpieczenia, składając oświadczenie w tej sprawie. Równoznaczne z odstąpieniem od ubezpieczenia na wniosek jest nieopłacenie w terminie składki, chyba że rolnik obowiązany do jej opłacenia wystąpił przed upływem terminu płatności o jego odroczenie albo nieopłacenie składki w terminie było skutkiem siły wyższej (art. 3). Ubezpieczenie ustaje w zasadzie z końcem kwartału, w którym ustały okoliczności uzasadniające podleganie ubezpieczeniu (art. 3a ust. 1). Jednakże jeżeli wraz z ustaniem okoliczności uzasadniających podleganie ubezpieczeniu z mocy ustawy następują okoliczności uzasadniające objęcie ubezpieczeniem na wniosek, ubezpieczenie istniejące z mocy ustawy ustaje z końcem kwartału, w którym ubezpieczonemu doręczono decyzję stwierdzającą ustanie ubezpieczenia z mocy ustawy (art. 3a ust. 3). Ubezpieczenie na wniosek ustaje także: 1) z końcem kwartału wskazanego w oświadczeniu ubezpieczonego, a jeżeli w oświadczeniu tym nie ma takiego wskazania – z końcem kwartału, w którym oświadczenie to zostało złożone Kasie, albo 2) z końcem kwartału poprzedzającego kwartał, w którym nastąpiło odstąpienie od ubezpieczenia na skutek nieopłacenia w terminie składki (art. 3a ust. 2). Jeżeli złożony został wniosek o rentę lub emeryturę, obowiązek ubezpieczenia ustaje z końcem kwartału, w którym wydana została decyzja o przyznaniu świadczenia, jednak nie wcześniej niż z końcem kwartału, w którym ubezpieczony nabył to prawo (art. 3a ust. 4).
Obowiązek opłacania składki za każdego ubezpieczonego spoczywa na rolniku. Jeżeli natomiast działalność rolnicza jest prowadzona na rachunek kilku osób, obowiązek opłacenia składki ciąży na nich solidarnie (art. 4 ust. 1).
Do przepisów ogólnych należy także objęty pytaniem sądu art. 4 ust. 2 ustawy stanowiący, że obowiązek opłacenia składki powstaje z pierwszym dniem kwartału, w którym powstało ubezpieczenie, a ustaje z ostatnim dniem kwartału, w którym ustało ubezpieczenie.
Dwa dalsze przepisy ustawy objęte pytaniem należą już do jej przepisów szczegółowych określających zakres podmiotowy, składki i świadczenia pieniężne z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego oraz macierzyńskiego (rozdz. 2 oddział A). Ubezpieczeniu takiemu podlega z mocy ustawy: 1) rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, oraz 2) domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1 – jeżeli ten rolnik lub domownik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty (art. 7 ust. 1). Ubezpieczeniem wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim na wniosek objęty może być inny rolnik lub domownik, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania (art. 7 ust. 2). Pytanie sądu dotyczy art. 8 ust. 1, zgodnie z którym za każdego ubezpieczonego opłaca się składkę w równej wysokości, oraz art. 8 ust. 4 stanowiącego, że Prezes Kasy ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” ustaloną przez Radę Rolników wysokość składki na jeden kwartał lub kilka kolejnych kwartałów co najmniej 14 dni przed pierwszym dniem danego kwartału. Wysokość ta może być ustalona kwotowo – i korygowana w przypadku zmiany wysokości emerytury podstawowej – albo za pomocą określonego procentu emerytury podstawowej.
Pytanie Sądu Okręgowego zostało skierowane w związku z rozpoznawaną przez ten sąd sprawą o ustalenie z wniosku Krzysztofa Gradzika i Jerzego Pichety przeciwko Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Częstochowie.
Krzysztof Gradzik, właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,14 ha fizycznych, co stanowi 1,75 ha przeliczeniowych, w okresach od 8 do 10 maja 1998 r. i od 23 kwietnia do 31 sierpnia 1999 r. był zatrudniony na podstawie umów o pracę w wymiarze ½ etatu. Decyzją z 22 października 1999 r. KRUS O/Regionalny w Częstochowie stwierdził podleganie Krzysztofa Gradzika ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w okresach stanowiących przerwy w zatrudnieniu, które występowały kilkakrotnie na przestrzeni od 1 grudnia 1994 r. do 22 kwietnia 1999 r. i od 1 września 1999 r. do nadal, i obowiązek opłacenia składki za I-IV kwartał 1995 r., II kwartał 1996 r. i od II kwartału 1997 r. Ubezpieczony odwołał się od powyższej decyzji 4 listopada 1999 r., wnosząc o zmianę decyzji KRUS i naliczanie składek miesięcznych, a nie kwartalnych.
Drugi z wnioskodawców, Jerzy Picheta, posiadacz gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,45 ha fizycznych, co stanowi 1,80 ha przeliczeniowych, w okresie od 28 lipca 1993 r. do 6 września 1998 r. był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W okresie od 7 września 1998 r. do 5 marca 1999 r. ubezpieczony pobierał zasiłek chorobowy. Decyzją z 21 kwietnia 1999 r. KRUS O/Regionalny w Częstochowie stwierdził podleganie odwołującego ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązek opłacenia składki za okres od 7 września 1998 r., tj. od III kwartału 1998 r. W odwołaniu z 6 maja 1999 r. ubezpieczony wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacenia składki ubezpieczeniowej.
Niewątpliwie przedstawione pytanie prawne spełnia przesłankę podmiotową, przedstawia je bowiem sąd. Została spełniona także przesłanka przedmiotowa. Pytaniem objęte zostały przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wskazane w postanowieniu Sądu. Rozważenia natomiast wymaga kwestia, czy została spełniona trzecia przesłanka wymieniona w przepisach konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – przesłanka funkcjonalna.
W tej kwestii należy stwierdzić, że przedmiotem sporu jest zarzut, iż składki zostały naliczone zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 za pełne kwartały w równej wysokości, bez wyłączenia okresów, które nie były objęte obowiązkiem ubezpieczeniowym. Odwołujący się rolnicy utrzymują, że powinni zapłacić składki w wysokości proporcjonalnej do faktycznego okresu objętego ubezpieczeniem społecznym rolników, a nie równe dla wszystkich składki kwartalne, jak stanowią wskazane przepisy, na podstawie których zostały wydane kwestionowane przez nich decyzje. Nie ulega więc wątpliwości, że w tym zakresie od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem i tym samym spełniona jest przesłanka funkcjonalna.
Natomiast inaczej jest w przypadku art. 8 ust. 4 ustawy, który jedynie zobowiązuje prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do ogłoszenia wysokości składki zgodnie z zasadami, o których w nim mowa. Przepis ten nie może więc stanowić podstawy prawnej do wydania orzeczenia w sprawie, w związku z którą sąd zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Tym samym pytanie prawne w tym zakresie nie spełnia przesłanki funkcjonalnej i zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym podlega umorzeniu w części obejmującej ocenę zgodności art. 8 ust. 4 ustawy z art. 217 Konstytucji z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.
3. W odniesieniu do art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy sąd zadający pytanie powziął wątpliwość co do ich zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji. Wątpliwość ta dotyczy więc postanowień stanowiących o niepodzielności składki ubezpieczeniowej ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego (art. 8 ust. 1) i nakładaniu jej w wymiarze kwartalnym (art. 4 ust. 2).
Pytający sąd zarzuca, że art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 nie przewidują zróżnicowania wysokości składki ubezpieczeniowej w stosunku do rolników podlegających innemu ubezpieczeniu społecznemu z uwagi na czas tego podlegania, mimo iż podleganie innemu ubezpieczeniu stanowi ujemną przesłankę zwalniającą od przymusu opłacania składki. Tak więc w dacie ustania innego ubezpieczenia powstaje obowiązek ubezpieczenia społecznego rolników ze skutkami wstecznymi, bo z racji art. 4 ust. 2 ustawy obowiązek opłacania składki powstaje z pierwszym dniem kwartału, w którym powstało ubezpieczenie. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 1 składkę opłaca się w równej wysokości.
Zdaniem sądu taki stan, gdy różne podmioty są traktowane w sposób identyczny (równy) przez prawo, można by kwalifikować z jednej strony jako naruszenie zasady art. 2 Konstytucji (zasady sprawiedliwości), lub też art. 32 ust. 2 Konstytucji. Równe traktowanie różnych podmiotów może oznaczać dyskryminację i naruszenie zasad art. 32 ust. 2. Podleganie pozarolniczemu ubezpieczeniu różnicuje sytuacje ubezpieczonych i stanowi cechę relewantną w rozumieniu art. 32 Konstytucji, stanowi bowiem przesłankę wyłączającą przymus opłacania składki pod warunkiem trwania ubezpieczenia przez cały kwartał. Tak więc ubezpieczony, który podlegał innemu ubezpieczeniu przez 90 dni kwartału, czy przez 1 dzień, jak i ubezpieczony, który nie podlegał innemu ubezpieczeniu przez cały kwartał, są potraktowani jednakowo (równo), pomimo różnej sytuacji w zakresie ubezpieczenia, i obowiązani są zapłacić identyczną składkę.
W ocenie sądu identyczne traktowanie rolników jako płatników równej niepodzielnej składki uzasadnia wątpliwości co do zgodności wyżej wskazanych przepisów z zawartą art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości, której założeniem jest idea jednakowego traktowania wszystkich ludzi w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada sprawiedliwości społecznej zakłada także równe traktowanie osób mających tę samą cechę charakterystyczną istotną dla danej kategorii osób (tj. równych) oraz podobne traktowanie podobnych. Różnicowanie w prawie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione. Co więcej, zdaniem sądu zasada stałej kwartalnej składki jest także opozycyjna wobec idei państwa prawa zawartej w art. 2 Konstytucji. Rolnik płaci bowiem składkę za czas, w którym ryzyko ubezpieczeniowe już nie nastąpi, albowiem jest to czas „przeszły”. Gdy zaś nastąpiło zdarzenie losowe warunkujące świadczenie z tytułu ubezpieczenia chorobowego, wypadkowego, macierzyńskiego to wówczas rolnik, który podlegał w tym czasie innemu ubezpieczeniu, nie otrzyma świadczenia mimo zapłaty całej składki, bo w dacie zdarzenia podlegając innemu ubezpieczeniu, nie był objęty ubezpieczeniem rolniczym i określonym ryzykiem wynikającym z tego ubezpieczenia. Jeśli w tym samym kwartale nastąpiło wyżej wskazane zdarzenie losowe, jak utrata przez rolnika innego ubezpieczenia, to jest on zobowiązany według art. 8 ust. 1 ustawy do zapłaty stałej składki ubezpieczeniowej. Ubezpieczony, który traci inne ubezpieczenie niezależnie od swojej woli choćby na jeden dzień, musi zapłacić całą kwartalną składkę z tytułu ubezpieczenia rolników. Tego aspektu – zdaniem sądu – nie można pominąć, bo demokratyczna formuła państwa zakłada jasność i czytelność reguł prawa. Prawo nie może też stanowić pułapki dla obywatela.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił powyższych wątpliwości.
Powoływane przez sąd orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie pozostawia wątpliwości, że wszyscy adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli w przyznaniu praw występują nieusprawiedliwione różnice, wówczas mamy do czynienia z sytuacją nierówności. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych traktować należy równo, a podobnych należy traktować podobnie. Zasada równości daje się zatem wyrazić w formule, w myśl której nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama. Tak rozumiana równość oznacza też akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów, z tym jednak, że różne traktowanie powinno być uzasadnione. W niniejszej sprawie chodzi właśnie o ten aspekt zasady równości, a problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy fakt pozostawania przez rolnika przez część kwartału w innym ubezpieczeniu uzasadnia różne od pozostałych rolników objętych obowiązkowym ubezpieczeniem potraktowanie go pod względem okresu składkowego i wysokości składki ubezpieczenia rolniczego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego odpowiedzi szukać należy w specyficznych właściwościach ubezpieczenia społecznego rolników, przede wszystkim w warunkach podlegania temu ubezpieczeniu. Ubezpieczenie to obejmuje posiadających obywatelstwo polskie rolników, prowadzących gospodarstwa rolne o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny produkcji rolnej w rozumieniu przepisów podatkowych oraz pracujących w nim domowników. Składki w ubezpieczeniu rolniczym nie zależą od obszaru gospodarstwa ani od dochodów w nim osiąganych. Zasadniczą przesłanką jest więc posiadanie gospodarstwa rolnego, nawet bardzo małego, nie zaś realna działalność rolnicza jako podstawowe źródło utrzymania rolnika i jego rodziny oraz jako podstawa finansowania tego ubezpieczenia. Podleganie ubezpieczeniu nie jest nawet uwarunkowane zamieszkiwaniem rolnika na terenie prowadzonego gospodarstwa ani zakresem prowadzonych we własnym gospodarstwie prac (wyrok SN z 16 grudnia 1998 r., II UKN 389/98, OSNP 4/2000, poz. 156). Tak określony dostęp do ubezpieczenia rolników należy uznać za szeroki i liberalny. Co więcej, przejściowe podleganie innemu ubezpieczeniu stanowiące przesłankę negatywną ubezpieczenia społecznego rolników z reguły nie ma wpływu na istnienie przesłanek pozytywnych, te bowiem trwają tak długo, jak długo rolnik posiada gospodarstwo rolne. Podleganie innemu ubezpieczeniu nie ma więc wpływu na sytuację faktyczną uzasadniającą od strony pozytywnej podleganie rolników ubezpieczeniu społecznemu. W związku z podleganiem innemu ubezpieczeniu ta sytuacja najczęściej nie ulega istotnym zmianom. Z powodu innego ubezpieczenia rolnik nie przestaje być rolnikiem, zwłaszcza jeżeli podleganie innemu ubezpieczeniu ma charakter przejściowy lub okresowy.
Mając to na uwadze, należy stwierdzić, że adresatami norm prawnych zawartych w art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy są wszyscy rolnicy, którzy spełniają przesłanki do objęcia ich obowiązkowym ubezpieczeniem. Zgodnie z art. 8 ust. 1 omawianej ustawy za każdego ubezpieczonego opłaca się składkę w równej wysokości, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem na wniosek ubezpieczonego w KRUS rolnika, który jednocześnie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub ma ustalone prawo do emerytury lub renty, pobiera się za niego tylko 1/3 składki na rzecz KRUS. Tym samym obciążenie składką ulega znacznej redukcji (o 2/3). Ponieważ wysokość składki odnosi się do całego kwartału (art. 4 ust. 2), ustawodawca nie przewiduje krótszego okresu, za który istnieje obowiązek opłacenia składki – fakt podlegania przez niektóre dni innemu ubezpieczeniu – przy uwzględnieniu możliwości z art. 8 ust. 3, nie przesądza o naruszeniu zasady równości, a także sprawiedliwości społecznej, ponieważ – jak była o tym mowa wyżej – nie prowadzi bowiem do istotnego zróżnicowania sytuacji rolników podlegających ubezpieczeniu rolniczemu i jednocześnie innemu ubezpieczeniu.
Kwartalny system płacenia składek jest ponadto ściśle związany z zasadą, że ubezpieczenie ustaje z końcem kwartału, w którym ustały okoliczności uzasadniające podleganie ubezpieczeniu (art. 3a ust. 1 ustawy). Nie ma znaczenia, w którym dniu danego kwartału okoliczności takie wystąpiły. Zróżnicowanie składki, które uwzględniałoby okres podlegania innemu ubezpieczeniu niż to, które przewiduje ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie jest uzasadnione, biorąc pod uwagę, że ubezpieczony rolnik uprawniony jest do pełnego korzystania z ubezpieczenia do końca kwartału, w którym ustały okoliczności uzasadniające podleganie ubezpieczeniu. Zróżnicowanie takie, gdyby je wprowadzić, prowadziłoby do sytuacji, w której rolnicy opłacający całą składkę, jak i rolnicy opłacający część składki z powodu pozostawania przez jakiś czas w innym ubezpieczeniu, uzyskiwaliby jednakowe świadczenie za różną składkę. Wtedy to właśnie można by mówić o dyskryminacji w odniesieniu do opłacających całą składkę. Dlatego przy uwzględnieniu możliwości redukcji składki w ramach przewidzianych w art. 8 ust. 3 też nie można podzielić poglądu, że jednakowe traktowanie przez ustawodawcę adresatów norm prawnych zawartych w art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy stanowi dyskryminację tych z nich, którzy okresowo podlegali lub podlegają nadto innemu ubezpieczeniu.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.