Ts 70/04
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
308
POSTANOWIENIE
z dnia 24 listopada 2004 r.
Sygn. akt Ts 70/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Mączyński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Urszuli Wicińskiej w sprawie zgodności:
art. 87 § 1a i art. 87 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 22 lit. a i c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 228, poz. 2256) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 47 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE:
W skardze konstytucyjnej Urszuli Wicińskiej z 17 marca 2004 r. zarzucono, iż art. 87 § 1a i art. 87 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 22 lit. a i c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 228, poz. 2256) jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 47 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Skarżąca stwierdziła, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 228, poz. 2256) w art. 1 pkt 22 lit. c wprowadziła istotną zmianę w zakresie obowiązku składania przez sędziów sądów powszechnych oświadczeń o stanie majątkowym. Stosownie do postanowień art. 87 § 1a znowelizowanej ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, oświadczenia majątkowe, dotyczące majątku odrębnego oraz objętego wspólnością ustawową małżeńską, a zawierające informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego oraz o nabytym od Skarbu Państwa albo innej państwowej lub samorządowej osoby prawnej mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, składane być muszą w dwóch egzemplarzach. Natomiast art. 87 § 8 ustanawia obowiązek – obciążający podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia – przekazania jednego egzemplarza owego oświadczenia, do urzędu skarbowego, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania sędziego. Urząd skarbowy uprawniony jest do dokonania analizy danych zawartych w oświadczeniu, w tym również do porównania jego treści z treścią uprzednio złożonych oświadczeń oraz rocznych zeznań podatkowych PIT.
Zdaniem skarżącej, zmiana art. 87 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych i wprowadzenie regulacji zawartej w jego § 8, naruszyła konstytucyjne prawa i gwarancje skarżącej. W pierwszym rzędzie, jako normatywny wzorzec kontroli skarżąca wskazała art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podkreśliła, iż jakkolwiek nie można kwestionować kompetencji ustawodawcy do wprowadzania zróżnicowań prawnych dla podobnych stanów faktycznych, to jednak porządek konstytucyjny nakazuje uzasadnienie różnicowania równych, albo równego traktowania nierównych. Tymczasem skarżąca nie znajduje racjonalnego i wystarczającego uzasadnienia dla wprowadzenia kwestionowanej regulacji prawnej wobec grupy zawodowej sędziów i prokuratorów, podczas gdy nie jest nią objęta cała grupa osób, których dotyczyły ograniczenia ustanowione przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zauważyć bowiem należy, że art. 10 powołanej ustawy nie został zmieniony. Z niewiadomych zatem przyczyn oświadczenia wyłącznie sędziów i prokuratorów są dostępne dla organów podatkowych, podczas gdy ocena oświadczeń pozostałych osób, pełniących funkcje, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. pozostawiona została w kompetencji wyłącznie wskazanych w tejże ustawie podmiotów.
Skarżąca, w świetle powyższego, nie znajduje podstaw dla zróżnicowania grup zawodowych sędziów i prokuratorów oraz innych osób, sprawujących ważne funkcje publiczne, zróżnicowania polegającego na poddaniu badaniu oświadczeń tych pierwszych przez organy skarbowe. Dla ochrony interesu państwa niezbędne jest prawidłowe wykonywanie funkcji publicznych przez wszystkie osoby, których hipotetycznie dotyczyć może ryzyko prób stosowania nacisków lub presji. Każda z tych osób winna stać „poza podejrzeniami”, a grupa zawodowa sędziów i prokuratorów nie jest do tego stopnia wrażliwa na tego typu naciski, który to stopień uzasadniałby szczególny tryb kontroli stanu majątkowego.
Skarżąca powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2002 r. w sprawie K 41/02 zarzuciła, iż w przypadku fiskalnego uzasadnienia kwestionowanych zmian w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych trudno doszukać się racjonalnych przyczyn nałożenia pewnego ciężaru publicznego na jedną, konkretnie wskazaną grupę zawodową. Tym samym, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia zasady równości, wynikającej z art. 32 Konstytucji, przez arbitralne, nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów prawa.
Skarżąca podniosła, iż kwestionowana regulacja ustawowa naruszyła także prawo do ochrony prywatności określone w art. 47 Konstytucji, które w niniejszej sprawie winno być rozpatrywane w kontekście art. 51 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wszelkie ingerencje w sferę prywatności muszą mieć na uwadze zasady konstytucyjne, wskazujące na granice i przesłanki, jakie muszą być zachowane na wypadek ingerencji w sferę dobra objętego ochroną konstytucyjną. Obowiązek ujawnienia informacji o sobie może być zatem wprowadzony tylko w ustawie i tylko w granicach, wyznaczonych zasadą proporcjonalności. Sama zasada proporcjonalności oznacza, że ingerencja w sferę prywatności musi być niezbędna dla osiągnięcia wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji celów, a sposób ingerencji musi być najmniej dotkliwy dla osoby, której dotyczy.
Analizując domniemane cele wprowadzenia obowiązku przekazania egzemplarza oświadczenia majątkowego sędziego do urzędu skarbowego, skarżąca stwierdziła, iż nie został spełniony wymóg niezbędności tego obowiązku. Rozważając ów problem przez pryzmat konieczności zapewnienia właściwego wykonywania ważnych funkcji publicznych przez pewien krąg podmiotów, skarżąca podniosła, iż wystarczającym jest w zupełności wymóg wnikliwej analizy oświadczeń majątkowych przez podmioty uprawnione do ich odebrania i podkreśliła, iż w przypadku sędziów podmioty te są organami kolegialnymi, złożonymi z osób charakteryzujących się szczególnie wysokim poziomem moralności i uczciwości. Jak wyżej wspomniano, organy te mają wystarczający zasób informacji, który umożliwia im dokonanie rzetelnej i dogłębnej analizy oświadczeń, a w przypadku ujawnienia nieprawidłowości w oświadczeniach, dysponują odpowiednimi środkami dla nadania sprawie właściwego toku. Stosownie bowiem do art. 114 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, rzecznik dyscyplinarny podejmuje czynności dyscyplinarne między innymi na wniosek prezesa sądu apelacyjnego, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności i złożeniu wyjaśnień przez sędziego, którego postępowanie dotyczy. Natomiast po formalnym wszczęciu postępowania dyscyplinarnego i przedstawieniu zarzutów, następuje etap gromadzenia materiału dowodowego, którym bez wątpienia mogą być także informacje skarbowe, uzyskane z właściwego urzędu skarbowego. Wobec powyższego konkluzją musi być stwierdzenie, że cel regulacji prawnej, jakim jest ochrona istotnych interesów państwa, przejawiających się w dążeniu do właściwego i należytego pełnienia ważnych funkcji publicznych przez wskazaną grupę osób, zdaniem skarżącej, z powodzeniem może zostać osiągnięty przy pomocy dotychczasowych środków i nie wymaga zmian, powodujących dalszą, głęboką ingerencję w sferę prywatności.
Jeżeli natomiast uznać, że ratio legis zmian wprowadzonych do ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych jest zabezpieczenie interesu majątkowego państwa przez zapewnienie skutecznego działania organów fiskalnych i właściwej realizacji zobowiązań podatkowych obywateli, to kwestionowana regulacja jeszcze wyraźniej jawi się jako naruszająca konstytucyjne prawo do prywatności. Skarżąca podkreśliła ponadto, iż aparat fiskalny państwa dysponuje wystarczającymi środkami prawnymi dla sprawowania kontroli realizacji zobowiązań podatkowych przez obywateli, a dla ustalenia należnego podatku na podstawie tzw. znamion zewnętrznych nie jest niezbędnym gromadzenie dalszych informacji, które wynikać będą ze składanych corocznie oświadczeń majątkowych. Tym samym brak jest – przy założeniu fiskalnego celu kwestionowanej regulacji – koniecznej przesłanki dla zachowania wymogu proporcjonalności – niemożności osiągnięcia założonego celu za pomocą innych środków, niezbędności użytego środka prawnego.
Norma art. 51 Konstytucji, zakazująca gromadzenia i udostępniania informacji innych, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym, dopuszcza ograniczenie tego zakazu tylko w warunkach poszanowania zasady proporcjonalności. Zdaniem skarżącej, wprowadzony kwestionowaną normą obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego dla potrzeb właściwego urzędu skarbowego warunku tego nie spełnia. Nie tylko bowiem dopuszcza do ingerencji w sferę prywatności na skutek własnego zachowania organów władzy, ale wymaga aktywnego dostarczania tych informacji przez samego obywatela. Oznacza to drastyczne naruszenie art. 51 ust. 2 Konstytucji nie tylko co do samego spowodowania stanu sprzecznego z dyspozycją tego przepisu, lecz także do zmuszenia jednostki do wyręczania władzy publicznej w niedozwolonym pozyskiwaniu informacji.
Niezależnie zatem od ustalonej ratio legis – czy sprowadza się on do celu fiskalnego, czy też do zabezpieczenia interesów państwa, polegających na właściwym pełnieniu funkcji publicznych przez określony krąg podmiotów – powyższe argumenty wskazują, zdaniem skarżącej, na niedochowanie zasady proporcjonalności oraz racjonalnego uzasadnienia tak dalekiej ingerencji przez ustawodawcę w sferę prywatności obywateli, co w ich ocenie doprowadziło do naruszenia norm art. 47, art. 51 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odnosząc się do warunków formalnych dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała, iż art. 79 ust. 1 Konstytucji wprowadza przesłankę wydania przez sąd lub organ administracji, na podstawie kwestionowanego aktu, orzeczenia o obowiązkach skarżącego podmiotu. Tożsama konstrukcja przyjęta została w art. 46 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, w brzmieniu obowiązującym przed 7 października 2000 r., dniem wejścia w życie ustawy z 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Skarżąca podkreśliła wszakże, iż ustawodawca, dostrzegając potrzebę modyfikacji warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej, wprowadził wyjątek od zasady konieczności „wyczerpania drogi prawnej”, dla stanów faktycznych, w których droga ta podmiotowi skarżącemu nie przysługuje.
W ocenie skarżącej sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie, bowiem nie przysługuje jej żaden środek prawny dla kwestionowania obowiązku wynikającego ze wskazanych norm ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Obowiązek ów nie jest konkretyzowany i indywidualizowany w drodze decyzji administracyjnej, która mogłaby podlegać kontroli instancyjnej. Trudno także wyobrazić sobie możliwość wystąpienia z żądaniem ustalenia nieistnienia obowiązku na drogę postępowania sądowego. Jedyna hipotetyczna możliwość kwestionowania nałożonego mocą wskazanych przepisów obowiązku sprowadza się zatem do jego niezrealizowania, co jednakowoż nosiłoby znamiona kontestacji i bez wątpienia powodowałoby określone konsekwencje natury dyscyplinarnej. Powyższe, w ocenie skarżącej, pozwala na ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że w niniejszej sprawie nie przysługuje jej jakakolwiek droga prawna, na której mogłaby przedstawić swoje racje, co tym samym stanowi o możliwości zaskarżenia aktu normatywnego na drodze skargi konstytucyjnej, pomimo braku uprzedniego orzeczenia sądu lub decyzji administracyjnej.
Odpowiadając na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywającego do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej skarżąca w piśmie procesowym z 26 lipca 2004 r. oświadczyła, że Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu 21 czerwca 2004 r. przekazał oświadczenia majątkowe wszystkich sędziów podległego okręgu, w tym oświadczenie skarżącej, do właściwych urzędów skarbowych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony określonych w Konstytucji wolności i praw człowieka i obywatela. Skuteczność wniesienia skargi konstytucyjnej jest uzależniona od spełnienia określonych prawnie warunków. Wynikają one w pierwszej kolejności z art. 79 ust. 1 i 2 Konstytucji, a ponadto z art. 46-49 wydanej na podstawie delegacji konstytucyjnej ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Podobnie jak w przypadku innych środków prawnych o charakterze sformalizowanym (np. skargi kasacyjnej) spełnienie wszystkich wymagań formalnych warunkuje możliwość rozpatrzenia sprawy co do istoty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wydanie wyroku w sprawie ze skargi konstytucyjnej jest dopuszczalne tylko po ustaleniu, że w konkretnej sprawie wszystkie przesłanki procesowe zostały spełnione. Należy podkreślić, iż konieczność ścisłego przestrzegania przepisów określających dopuszczalność (warunki skuteczności) wnoszenia różnego rodzaju środków prawnych – niezależnie od zasadności i słuszności podniesionych w nich wniosków – jest typowa dla wszystkich organów władzy sądowniczej (zob. m.in. art. 130 § 1 i 2 w zw. z art. 187 § 1 i art. 199 § 1 k.p.c., art. 17 § 1 i 337 § 1 k.p.k.).
Oznacza to, że jeżeli brak którejkolwiek z przesłanek procesowych ujawni się na etapie wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej należy – z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – odmówić nadania tej skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Ani przepisy Konstytucji, ani przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dają żadnych możliwości odstąpienia w konkretnych przypadkach od wskazanej wyżej zasady z uwagi na szczególny charakter sprawy, a nawet z uwagi na oczywistość naruszenia Konstytucji.
Jedną z przesłanek, od których zależy prawidłowe i prawnie skuteczne wniesienie skargi konstytucyjnej, jest wydanie przez sąd lub organ administracji publicznej na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu (przepisów) ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Do wniesienia skargi konstytucyjnej nie wystarcza więc ani wykazanie, że w stosunku do skarżącego zastosowany został przepis niezgodny z Konstytucją, ani wykazanie, że zastosowanie tego przepisu naruszyło konstytucyjne wolności i prawa skarżącego. Przesłanką skuteczności skargi konstytucyjnej jest bowiem tylko takie naruszenie tych wolności i praw, które nastąpiło w sposób kwalifikowany, a mianowicie przez wydanie ostatecznego orzeczenia.
Nawet więc w przypadku oczywistego naruszenia przepisów Konstytucji określających wolności i prawa człowieka i obywatela Trybunał Konstytucyjny nie ma uprawnienia do rozpatrzenia skargi konstytucyjnej, jeżeli naruszenie to nie jest następstwem wydania ostatecznego orzeczenia. Wszystko to oznacza, iż skarga konstytucyjna nie jest środkiem uniwersalnym nawet w dziedzinie ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Niezależnie od oceny przyjętej przez ustrojodawcę regulacji Trybunał Konstytucyjny jest nią związany w myśl art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie podkreślał, że pojęcie „ostatecznego orzeczenia” użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym w stosunku do pojęć przyjętych w przepisach regulujących poszczególne procedury, jednakże nie przekreśla to ciążącej na skarżącym powinności wskazania faktów, które jego zdaniem stanowią takie orzeczenie.
Wydaje się niewątpliwe, że zakres pojęcia „ostateczne orzeczenie” nie obejmuje faktu wejścia w życie przepisu stanowiącego niedopuszczalną ingerencję w sferę konstytucyjnych wolności i praw.
Stosując się do treści zaskarżonego przepisu skarżąca złożyła oświadczenie majątkowe prezesowi sądu, zaś prezes sądu przekazał jeden egzemplarz do właściwego urzędu skarbowego. Wnosząc skargę konstytucyjną skarżąca nie podała argumentów, mogących uzasadnić tezę, iż charakter „ostatecznego orzeczenia” w rozumieniu art. 79 Konstytucji można przypisać któremuś z tych faktów.
Dodać w tym miejscu należy, iż skarżąca nie przedłożyła żadnego aktu lub dokumentu skierowanego imiennie bezpośrednio do niej (np. polecenia służbowego, „wezwania” do wypełnienia obowiązku złożenia drugiego egzemplarza oświadczenia majątkowego lub „przypomnienia” o takim obowiązku), poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie pozostaje zatem ocena, czy tego rodzaju akt indywidualny mógłby być uznany za rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, które z uwagi na brak przewidzianych w ustawie środków zaskarżenia ma charakter ostateczny. Niezależnie od tego nie byłoby prawidłowe uzależnienie dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej od tego, czy skarżąca od razu zastosowała się do treści przepisu, który ocenia jako naruszający konstytucyjne wolności i prawa, czy też uczyniła to dopiero w wyniku interwencji prezesa sądu. Ujęcie takie byłoby sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego, w myśl której sytuacja osoby, która zastosowała się do obowiązującego prawa, nie może być prawnie ukształtowana jako mniej korzystna od sytuacji osoby nie przestrzegającej prawa.
Skarżąca nie wykazała także, że w następstwie przekazania złożonego przez nią oświadczenia majątkowego do urzędu skarbowego urząd ten podjął jakiekolwiek czynności urzędowe w stosunku do skarżącej. Rozważenie, czy czynności takie mają znamiona ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, wykraczałoby poza ramy niniejszego postępowania.
Należy w tym miejscu podkreślić, iż przesłanki wydania w sprawie ostatecznego orzeczenia (art. 79 ust. 1 in fine Konstytucji) nie można utożsamiać z przesłanką wyczerpania drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Są to regulacje ściśle powiązane, ale nie tożsame. Warunek, polegający na wydaniu przez sąd lub organ administracji publicznej orzeczenia dotyczącego konstytucyjnych wolności, praw lub obowiązków skarżącego, jest ustanowiony w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jego konsekwencją jest przewidziana w art. 47 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powinność załączenia do skargi konstytucyjnej „wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia”. Natomiast warunek „wyczerpania drogi prawnej” został ustanowiony w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w ramach przyznanej ustawodawcy kompetencji do określenia zasad wnoszenia skarg konstytucyjnych i dlatego ustawodawca mógł wyłączyć zastosowanie tego warunku w sytuacji, gdy droga prawna nie jest przewidziana. Przyjąć należy, iż w ramach określenia zasad składania skarg konstytucyjnych, art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym precyzuje tylko, jaki jest termin ich składania oraz co oznacza pojęcie „ostateczności orzeczenia”, od którego doręczenia biegnie termin do złożenia skargi konstytucyjnej. Zgodnie z ustawą jeżeli brak jest środków zaskarżenia, warunek wyczerpania drogi prawnej nie ma znaczenia, a skarżący może złożyć skargę konstytucyjną, przyjmując za jej podstawę orzeczenie odnoszące się do przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw lub obciążających go konstytucyjnych obowiązków. Nie można natomiast przyjmować, iż ustawodawca „zwykły” ma prawo modyfikowania konstytucyjnych warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej, a w szczególności, iż może modyfikować te przesłanki, które precyzyjnie zostały określone w samej Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie bowiem podkreślał, że to ustawy winny być interpretowane przez pryzmat Konstytucji, zaś interpretowanie Konstytucji przy odwoływaniu się do treści pojęć użytych w ustawach byłoby zaprzeczeniem znaczenia Konstytucji jako „najwyższego prawa”.
Należy zgodzić się ze skarżącą, iż może zdarzyć się sytuacja, gdy naruszenie konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może wynikać bezpośrednio z ustawy, a wówczas następuje to bez wydania jakiegokolwiek orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej określającego pozycję prawną jednostki. W takim jednak przypadku skarga konstytucyjna jest z przyczyn formalnych niedopuszczalna. Wynika to jednak z omówionego wcześniej warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wiążącego Trybunał Konstytucyjny przy wykonywaniu przezeń jego funkcji kontroli zgodności prawa z Konstytucją. Skoro Trybunał Konstytucyjny jest związany powyższym warunkiem, to w razie braku orzeczenia, o którym mowa we wskazanym przepisie, zmuszony jest wydać postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, choć istotnie może powodować to pewną „lukę” w systemie ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jest to jednak konsekwencją wyraźnego rozstrzygnięcia ustawodawcy konstytucyjnego.
Nie oznacza to oczywiście, że regulacja prawna prowadząca do naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, nie związana z wydaniem orzeczenia nie podlega w ogóle kontroli pod względem zgodności z Konstytucją. Kontrola ta musi być zainicjowana w innym trybie (pytania prawnego lub wniosku uprawnionego podmiotu, np. Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich albo Krajowej Rady Sądownictwa, jako organu, którego konstytucyjnym zadaniem jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów).
Kontrola zaskarżonej regulacji w takim trybie mogłaby być przeprowadzona nie tylko z punktu widzenia przepisów określających konstytucyjne wolności i prawa, ale także przepisów wyznaczających konstytucyjny status sędziego jako osoby, która nie powinna być stawiana przez prawo w sytuacji mogącej stanowić zagrożenie dla jej niezawisłości.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w szczególności przyjmując, iż art. 79 ust. 1 Konstytucji nie przewiduje możliwości wniesienia skargi konstytucyjnej na akt normatywny, który nie stanowił podstawy wydania orzeczenia odnoszącego się do konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej, należało orzec jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 24 listopada 2004 r.
Sygn. akt Ts 70/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Mączyński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Urszuli Wicińskiej w sprawie zgodności:
art. 87 § 1a i art. 87 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 22 lit. a i c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 228, poz. 2256) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 47 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE:
W skardze konstytucyjnej Urszuli Wicińskiej z 17 marca 2004 r. zarzucono, iż art. 87 § 1a i art. 87 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 22 lit. a i c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 228, poz. 2256) jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 47 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Skarżąca stwierdziła, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 228, poz. 2256) w art. 1 pkt 22 lit. c wprowadziła istotną zmianę w zakresie obowiązku składania przez sędziów sądów powszechnych oświadczeń o stanie majątkowym. Stosownie do postanowień art. 87 § 1a znowelizowanej ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, oświadczenia majątkowe, dotyczące majątku odrębnego oraz objętego wspólnością ustawową małżeńską, a zawierające informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego oraz o nabytym od Skarbu Państwa albo innej państwowej lub samorządowej osoby prawnej mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, składane być muszą w dwóch egzemplarzach. Natomiast art. 87 § 8 ustanawia obowiązek – obciążający podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia – przekazania jednego egzemplarza owego oświadczenia, do urzędu skarbowego, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania sędziego. Urząd skarbowy uprawniony jest do dokonania analizy danych zawartych w oświadczeniu, w tym również do porównania jego treści z treścią uprzednio złożonych oświadczeń oraz rocznych zeznań podatkowych PIT.
Zdaniem skarżącej, zmiana art. 87 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych i wprowadzenie regulacji zawartej w jego § 8, naruszyła konstytucyjne prawa i gwarancje skarżącej. W pierwszym rzędzie, jako normatywny wzorzec kontroli skarżąca wskazała art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podkreśliła, iż jakkolwiek nie można kwestionować kompetencji ustawodawcy do wprowadzania zróżnicowań prawnych dla podobnych stanów faktycznych, to jednak porządek konstytucyjny nakazuje uzasadnienie różnicowania równych, albo równego traktowania nierównych. Tymczasem skarżąca nie znajduje racjonalnego i wystarczającego uzasadnienia dla wprowadzenia kwestionowanej regulacji prawnej wobec grupy zawodowej sędziów i prokuratorów, podczas gdy nie jest nią objęta cała grupa osób, których dotyczyły ograniczenia ustanowione przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zauważyć bowiem należy, że art. 10 powołanej ustawy nie został zmieniony. Z niewiadomych zatem przyczyn oświadczenia wyłącznie sędziów i prokuratorów są dostępne dla organów podatkowych, podczas gdy ocena oświadczeń pozostałych osób, pełniących funkcje, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. pozostawiona została w kompetencji wyłącznie wskazanych w tejże ustawie podmiotów.
Skarżąca, w świetle powyższego, nie znajduje podstaw dla zróżnicowania grup zawodowych sędziów i prokuratorów oraz innych osób, sprawujących ważne funkcje publiczne, zróżnicowania polegającego na poddaniu badaniu oświadczeń tych pierwszych przez organy skarbowe. Dla ochrony interesu państwa niezbędne jest prawidłowe wykonywanie funkcji publicznych przez wszystkie osoby, których hipotetycznie dotyczyć może ryzyko prób stosowania nacisków lub presji. Każda z tych osób winna stać „poza podejrzeniami”, a grupa zawodowa sędziów i prokuratorów nie jest do tego stopnia wrażliwa na tego typu naciski, który to stopień uzasadniałby szczególny tryb kontroli stanu majątkowego.
Skarżąca powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2002 r. w sprawie K 41/02 zarzuciła, iż w przypadku fiskalnego uzasadnienia kwestionowanych zmian w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych trudno doszukać się racjonalnych przyczyn nałożenia pewnego ciężaru publicznego na jedną, konkretnie wskazaną grupę zawodową. Tym samym, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia zasady równości, wynikającej z art. 32 Konstytucji, przez arbitralne, nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów prawa.
Skarżąca podniosła, iż kwestionowana regulacja ustawowa naruszyła także prawo do ochrony prywatności określone w art. 47 Konstytucji, które w niniejszej sprawie winno być rozpatrywane w kontekście art. 51 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wszelkie ingerencje w sferę prywatności muszą mieć na uwadze zasady konstytucyjne, wskazujące na granice i przesłanki, jakie muszą być zachowane na wypadek ingerencji w sferę dobra objętego ochroną konstytucyjną. Obowiązek ujawnienia informacji o sobie może być zatem wprowadzony tylko w ustawie i tylko w granicach, wyznaczonych zasadą proporcjonalności. Sama zasada proporcjonalności oznacza, że ingerencja w sferę prywatności musi być niezbędna dla osiągnięcia wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji celów, a sposób ingerencji musi być najmniej dotkliwy dla osoby, której dotyczy.
Analizując domniemane cele wprowadzenia obowiązku przekazania egzemplarza oświadczenia majątkowego sędziego do urzędu skarbowego, skarżąca stwierdziła, iż nie został spełniony wymóg niezbędności tego obowiązku. Rozważając ów problem przez pryzmat konieczności zapewnienia właściwego wykonywania ważnych funkcji publicznych przez pewien krąg podmiotów, skarżąca podniosła, iż wystarczającym jest w zupełności wymóg wnikliwej analizy oświadczeń majątkowych przez podmioty uprawnione do ich odebrania i podkreśliła, iż w przypadku sędziów podmioty te są organami kolegialnymi, złożonymi z osób charakteryzujących się szczególnie wysokim poziomem moralności i uczciwości. Jak wyżej wspomniano, organy te mają wystarczający zasób informacji, który umożliwia im dokonanie rzetelnej i dogłębnej analizy oświadczeń, a w przypadku ujawnienia nieprawidłowości w oświadczeniach, dysponują odpowiednimi środkami dla nadania sprawie właściwego toku. Stosownie bowiem do art. 114 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, rzecznik dyscyplinarny podejmuje czynności dyscyplinarne między innymi na wniosek prezesa sądu apelacyjnego, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności i złożeniu wyjaśnień przez sędziego, którego postępowanie dotyczy. Natomiast po formalnym wszczęciu postępowania dyscyplinarnego i przedstawieniu zarzutów, następuje etap gromadzenia materiału dowodowego, którym bez wątpienia mogą być także informacje skarbowe, uzyskane z właściwego urzędu skarbowego. Wobec powyższego konkluzją musi być stwierdzenie, że cel regulacji prawnej, jakim jest ochrona istotnych interesów państwa, przejawiających się w dążeniu do właściwego i należytego pełnienia ważnych funkcji publicznych przez wskazaną grupę osób, zdaniem skarżącej, z powodzeniem może zostać osiągnięty przy pomocy dotychczasowych środków i nie wymaga zmian, powodujących dalszą, głęboką ingerencję w sferę prywatności.
Jeżeli natomiast uznać, że ratio legis zmian wprowadzonych do ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych jest zabezpieczenie interesu majątkowego państwa przez zapewnienie skutecznego działania organów fiskalnych i właściwej realizacji zobowiązań podatkowych obywateli, to kwestionowana regulacja jeszcze wyraźniej jawi się jako naruszająca konstytucyjne prawo do prywatności. Skarżąca podkreśliła ponadto, iż aparat fiskalny państwa dysponuje wystarczającymi środkami prawnymi dla sprawowania kontroli realizacji zobowiązań podatkowych przez obywateli, a dla ustalenia należnego podatku na podstawie tzw. znamion zewnętrznych nie jest niezbędnym gromadzenie dalszych informacji, które wynikać będą ze składanych corocznie oświadczeń majątkowych. Tym samym brak jest – przy założeniu fiskalnego celu kwestionowanej regulacji – koniecznej przesłanki dla zachowania wymogu proporcjonalności – niemożności osiągnięcia założonego celu za pomocą innych środków, niezbędności użytego środka prawnego.
Norma art. 51 Konstytucji, zakazująca gromadzenia i udostępniania informacji innych, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym, dopuszcza ograniczenie tego zakazu tylko w warunkach poszanowania zasady proporcjonalności. Zdaniem skarżącej, wprowadzony kwestionowaną normą obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego dla potrzeb właściwego urzędu skarbowego warunku tego nie spełnia. Nie tylko bowiem dopuszcza do ingerencji w sferę prywatności na skutek własnego zachowania organów władzy, ale wymaga aktywnego dostarczania tych informacji przez samego obywatela. Oznacza to drastyczne naruszenie art. 51 ust. 2 Konstytucji nie tylko co do samego spowodowania stanu sprzecznego z dyspozycją tego przepisu, lecz także do zmuszenia jednostki do wyręczania władzy publicznej w niedozwolonym pozyskiwaniu informacji.
Niezależnie zatem od ustalonej ratio legis – czy sprowadza się on do celu fiskalnego, czy też do zabezpieczenia interesów państwa, polegających na właściwym pełnieniu funkcji publicznych przez określony krąg podmiotów – powyższe argumenty wskazują, zdaniem skarżącej, na niedochowanie zasady proporcjonalności oraz racjonalnego uzasadnienia tak dalekiej ingerencji przez ustawodawcę w sferę prywatności obywateli, co w ich ocenie doprowadziło do naruszenia norm art. 47, art. 51 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odnosząc się do warunków formalnych dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała, iż art. 79 ust. 1 Konstytucji wprowadza przesłankę wydania przez sąd lub organ administracji, na podstawie kwestionowanego aktu, orzeczenia o obowiązkach skarżącego podmiotu. Tożsama konstrukcja przyjęta została w art. 46 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, w brzmieniu obowiązującym przed 7 października 2000 r., dniem wejścia w życie ustawy z 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Skarżąca podkreśliła wszakże, iż ustawodawca, dostrzegając potrzebę modyfikacji warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej, wprowadził wyjątek od zasady konieczności „wyczerpania drogi prawnej”, dla stanów faktycznych, w których droga ta podmiotowi skarżącemu nie przysługuje.
W ocenie skarżącej sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie, bowiem nie przysługuje jej żaden środek prawny dla kwestionowania obowiązku wynikającego ze wskazanych norm ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Obowiązek ów nie jest konkretyzowany i indywidualizowany w drodze decyzji administracyjnej, która mogłaby podlegać kontroli instancyjnej. Trudno także wyobrazić sobie możliwość wystąpienia z żądaniem ustalenia nieistnienia obowiązku na drogę postępowania sądowego. Jedyna hipotetyczna możliwość kwestionowania nałożonego mocą wskazanych przepisów obowiązku sprowadza się zatem do jego niezrealizowania, co jednakowoż nosiłoby znamiona kontestacji i bez wątpienia powodowałoby określone konsekwencje natury dyscyplinarnej. Powyższe, w ocenie skarżącej, pozwala na ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że w niniejszej sprawie nie przysługuje jej jakakolwiek droga prawna, na której mogłaby przedstawić swoje racje, co tym samym stanowi o możliwości zaskarżenia aktu normatywnego na drodze skargi konstytucyjnej, pomimo braku uprzedniego orzeczenia sądu lub decyzji administracyjnej.
Odpowiadając na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywającego do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej skarżąca w piśmie procesowym z 26 lipca 2004 r. oświadczyła, że Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu 21 czerwca 2004 r. przekazał oświadczenia majątkowe wszystkich sędziów podległego okręgu, w tym oświadczenie skarżącej, do właściwych urzędów skarbowych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony określonych w Konstytucji wolności i praw człowieka i obywatela. Skuteczność wniesienia skargi konstytucyjnej jest uzależniona od spełnienia określonych prawnie warunków. Wynikają one w pierwszej kolejności z art. 79 ust. 1 i 2 Konstytucji, a ponadto z art. 46-49 wydanej na podstawie delegacji konstytucyjnej ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Podobnie jak w przypadku innych środków prawnych o charakterze sformalizowanym (np. skargi kasacyjnej) spełnienie wszystkich wymagań formalnych warunkuje możliwość rozpatrzenia sprawy co do istoty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wydanie wyroku w sprawie ze skargi konstytucyjnej jest dopuszczalne tylko po ustaleniu, że w konkretnej sprawie wszystkie przesłanki procesowe zostały spełnione. Należy podkreślić, iż konieczność ścisłego przestrzegania przepisów określających dopuszczalność (warunki skuteczności) wnoszenia różnego rodzaju środków prawnych – niezależnie od zasadności i słuszności podniesionych w nich wniosków – jest typowa dla wszystkich organów władzy sądowniczej (zob. m.in. art. 130 § 1 i 2 w zw. z art. 187 § 1 i art. 199 § 1 k.p.c., art. 17 § 1 i 337 § 1 k.p.k.).
Oznacza to, że jeżeli brak którejkolwiek z przesłanek procesowych ujawni się na etapie wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej należy – z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – odmówić nadania tej skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Ani przepisy Konstytucji, ani przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dają żadnych możliwości odstąpienia w konkretnych przypadkach od wskazanej wyżej zasady z uwagi na szczególny charakter sprawy, a nawet z uwagi na oczywistość naruszenia Konstytucji.
Jedną z przesłanek, od których zależy prawidłowe i prawnie skuteczne wniesienie skargi konstytucyjnej, jest wydanie przez sąd lub organ administracji publicznej na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu (przepisów) ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Do wniesienia skargi konstytucyjnej nie wystarcza więc ani wykazanie, że w stosunku do skarżącego zastosowany został przepis niezgodny z Konstytucją, ani wykazanie, że zastosowanie tego przepisu naruszyło konstytucyjne wolności i prawa skarżącego. Przesłanką skuteczności skargi konstytucyjnej jest bowiem tylko takie naruszenie tych wolności i praw, które nastąpiło w sposób kwalifikowany, a mianowicie przez wydanie ostatecznego orzeczenia.
Nawet więc w przypadku oczywistego naruszenia przepisów Konstytucji określających wolności i prawa człowieka i obywatela Trybunał Konstytucyjny nie ma uprawnienia do rozpatrzenia skargi konstytucyjnej, jeżeli naruszenie to nie jest następstwem wydania ostatecznego orzeczenia. Wszystko to oznacza, iż skarga konstytucyjna nie jest środkiem uniwersalnym nawet w dziedzinie ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Niezależnie od oceny przyjętej przez ustrojodawcę regulacji Trybunał Konstytucyjny jest nią związany w myśl art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie podkreślał, że pojęcie „ostatecznego orzeczenia” użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym w stosunku do pojęć przyjętych w przepisach regulujących poszczególne procedury, jednakże nie przekreśla to ciążącej na skarżącym powinności wskazania faktów, które jego zdaniem stanowią takie orzeczenie.
Wydaje się niewątpliwe, że zakres pojęcia „ostateczne orzeczenie” nie obejmuje faktu wejścia w życie przepisu stanowiącego niedopuszczalną ingerencję w sferę konstytucyjnych wolności i praw.
Stosując się do treści zaskarżonego przepisu skarżąca złożyła oświadczenie majątkowe prezesowi sądu, zaś prezes sądu przekazał jeden egzemplarz do właściwego urzędu skarbowego. Wnosząc skargę konstytucyjną skarżąca nie podała argumentów, mogących uzasadnić tezę, iż charakter „ostatecznego orzeczenia” w rozumieniu art. 79 Konstytucji można przypisać któremuś z tych faktów.
Dodać w tym miejscu należy, iż skarżąca nie przedłożyła żadnego aktu lub dokumentu skierowanego imiennie bezpośrednio do niej (np. polecenia służbowego, „wezwania” do wypełnienia obowiązku złożenia drugiego egzemplarza oświadczenia majątkowego lub „przypomnienia” o takim obowiązku), poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie pozostaje zatem ocena, czy tego rodzaju akt indywidualny mógłby być uznany za rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, które z uwagi na brak przewidzianych w ustawie środków zaskarżenia ma charakter ostateczny. Niezależnie od tego nie byłoby prawidłowe uzależnienie dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej od tego, czy skarżąca od razu zastosowała się do treści przepisu, który ocenia jako naruszający konstytucyjne wolności i prawa, czy też uczyniła to dopiero w wyniku interwencji prezesa sądu. Ujęcie takie byłoby sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego, w myśl której sytuacja osoby, która zastosowała się do obowiązującego prawa, nie może być prawnie ukształtowana jako mniej korzystna od sytuacji osoby nie przestrzegającej prawa.
Skarżąca nie wykazała także, że w następstwie przekazania złożonego przez nią oświadczenia majątkowego do urzędu skarbowego urząd ten podjął jakiekolwiek czynności urzędowe w stosunku do skarżącej. Rozważenie, czy czynności takie mają znamiona ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, wykraczałoby poza ramy niniejszego postępowania.
Należy w tym miejscu podkreślić, iż przesłanki wydania w sprawie ostatecznego orzeczenia (art. 79 ust. 1 in fine Konstytucji) nie można utożsamiać z przesłanką wyczerpania drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Są to regulacje ściśle powiązane, ale nie tożsame. Warunek, polegający na wydaniu przez sąd lub organ administracji publicznej orzeczenia dotyczącego konstytucyjnych wolności, praw lub obowiązków skarżącego, jest ustanowiony w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jego konsekwencją jest przewidziana w art. 47 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powinność załączenia do skargi konstytucyjnej „wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia”. Natomiast warunek „wyczerpania drogi prawnej” został ustanowiony w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w ramach przyznanej ustawodawcy kompetencji do określenia zasad wnoszenia skarg konstytucyjnych i dlatego ustawodawca mógł wyłączyć zastosowanie tego warunku w sytuacji, gdy droga prawna nie jest przewidziana. Przyjąć należy, iż w ramach określenia zasad składania skarg konstytucyjnych, art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym precyzuje tylko, jaki jest termin ich składania oraz co oznacza pojęcie „ostateczności orzeczenia”, od którego doręczenia biegnie termin do złożenia skargi konstytucyjnej. Zgodnie z ustawą jeżeli brak jest środków zaskarżenia, warunek wyczerpania drogi prawnej nie ma znaczenia, a skarżący może złożyć skargę konstytucyjną, przyjmując za jej podstawę orzeczenie odnoszące się do przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw lub obciążających go konstytucyjnych obowiązków. Nie można natomiast przyjmować, iż ustawodawca „zwykły” ma prawo modyfikowania konstytucyjnych warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej, a w szczególności, iż może modyfikować te przesłanki, które precyzyjnie zostały określone w samej Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie bowiem podkreślał, że to ustawy winny być interpretowane przez pryzmat Konstytucji, zaś interpretowanie Konstytucji przy odwoływaniu się do treści pojęć użytych w ustawach byłoby zaprzeczeniem znaczenia Konstytucji jako „najwyższego prawa”.
Należy zgodzić się ze skarżącą, iż może zdarzyć się sytuacja, gdy naruszenie konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może wynikać bezpośrednio z ustawy, a wówczas następuje to bez wydania jakiegokolwiek orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej określającego pozycję prawną jednostki. W takim jednak przypadku skarga konstytucyjna jest z przyczyn formalnych niedopuszczalna. Wynika to jednak z omówionego wcześniej warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wiążącego Trybunał Konstytucyjny przy wykonywaniu przezeń jego funkcji kontroli zgodności prawa z Konstytucją. Skoro Trybunał Konstytucyjny jest związany powyższym warunkiem, to w razie braku orzeczenia, o którym mowa we wskazanym przepisie, zmuszony jest wydać postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, choć istotnie może powodować to pewną „lukę” w systemie ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jest to jednak konsekwencją wyraźnego rozstrzygnięcia ustawodawcy konstytucyjnego.
Nie oznacza to oczywiście, że regulacja prawna prowadząca do naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, nie związana z wydaniem orzeczenia nie podlega w ogóle kontroli pod względem zgodności z Konstytucją. Kontrola ta musi być zainicjowana w innym trybie (pytania prawnego lub wniosku uprawnionego podmiotu, np. Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich albo Krajowej Rady Sądownictwa, jako organu, którego konstytucyjnym zadaniem jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów).
Kontrola zaskarżonej regulacji w takim trybie mogłaby być przeprowadzona nie tylko z punktu widzenia przepisów określających konstytucyjne wolności i prawa, ale także przepisów wyznaczających konstytucyjny status sędziego jako osoby, która nie powinna być stawiana przez prawo w sytuacji mogącej stanowić zagrożenie dla jej niezawisłości.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w szczególności przyjmując, iż art. 79 ust. 1 Konstytucji nie przewiduje możliwości wniesienia skargi konstytucyjnej na akt normatywny, który nie stanowił podstawy wydania orzeczenia odnoszącego się do konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej, należało orzec jak w sentencji.