Ts 136/03
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
190
POSTANOWIENIE
z dnia 21 lipca 2004 r.
Sygn. akt Ts 136/03
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Dębowska-Romanowska – przewodnicząca
Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca
Adam Jamróz,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Jacka Kasprowicza,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE:
W skardze konstytucyjnej Jacka Kasprowicza z 27 czerwca 2003 r. zarzucono, iż przepis art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) w zakresie, w jakim wyłącza spod kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję organu wojskowego o zwolnieniu żołnierza zawodowego ze stanowiska służbowego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 60 Konstytucji. Skarżący kwestionuje także konstytucyjność art. 78 ust. 2 pkt 2 oraz art. 79 ust. 4 i 5 wspomnianej ustawy, a jako wzorce kontroli wskazuje art. 60, art. 32 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zarzucono też, że ze wskazanymi przepisami Konstytucji niezgodny jest art. 20 ust. 3 zaskarżonej ustawy oraz art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zdaniem skarżącego art. 107 ust. 1a pkt 2 zaskarżonej ustawy pozbawia wszystkich żołnierzy zawodowych prawa do sądu, w sytuacji, gdy zostaną oni zwolnieni ze stanowiska i przeniesieni do dyspozycji dowódcy jednostki wojskowej podlegającej rozformowaniu. W takiej sytuacji brak jest również ustawowych kryteriów określających zasady przenoszenia żołnierzy do jednostek podlegających rozformowaniu, co narusza zasadę równości. Ponadto skarżący wskazuje, iż żołnierze przeniesieni do jednostek podlegających rozformowaniu zostali pozbawieni prawa do służby, w odróżnieniu od żołnierzy przeniesionych do innych jednostek. Decyzje wymienione w art. 107 ust. 1a nie podlegają kognicji NSA, choć są związane z dostępem do służby publicznej na jednakowych zasadach. Skarżący podkreśla też, że nie istnieje żaden skuteczny tryb usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r. o sygn. K. 28/97 stwierdził zgodność z Konstytucją art. 107 ust. 1a zaskarżonej ustawy, istnieje potrzeba poddania tego przepisu ponownej kontroli. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie odniósł się, bowiem do dopuszczalności przeniesienia żołnierzy zawodowych do dyspozycji dowódcy jednostki w celu zwolnienia ze służby. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku błędnie zinterpretował zasadę proporcjonalności. Skarżący zarzucił również naruszenie konstytucyjnej zasady równości przez art. 78 ust. 2 pkt 2 w zestawieniu z art. 78 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej ustawy. Na gruncie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy nie ma mowy o prawie do odmowy przyjęcia stanowiska, a postępowanie w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego jest niejawne i toczy się bez udziału strony. W związku z powyższym art. 78 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy powinien zostać uzupełniony o dyspozycję, w myśl, której do żołnierzy przeniesionych do dyspozycji dowódcy jednostki wojskowej podlegającej rozformowaniu stosuje się ust. 2 pkt 1. Brak takiej dyspozycji powoduje, iż dopuszczalne jest zwolnienie ze służby żołnierza, który nigdy nie odmówił przyjęcia stanowiska, a wcześniej uzyskiwał wysokie oceny z wykonywania zadań służbowych. Sytuacja taka narusza, zdaniem skarżącego, art. 60 w związku z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Skarżący wskazuje też, że poza jakąkolwiek kontrolą sądu pozostaje data zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, co wynika z interpretacji art. 79 ust. 1-5 zaskarżonej ustawy dokonanej w wyroku NSA z 24 lutego 2003 r. Data zwolnienia powinna być określona w decyzji o zwolnieniu ze służby i przeniesieniu do rezerwy, nie może zaś być określona w decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. W piśmie procesowym złożonym 29 września 2003 r. skarżący podkreślił, że ostatecznym rozstrzygnięciem w jego sprawie jest wyrok NSA z 24 lutego 2003 r. (sygn. akt II SA 1450/02), zdeterminowany normatywnie przez wyrok tegoż sądu z 19 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2552/00). Skarżący nie mógł wnieść skargi konstytucyjnej po wydaniu tego ostatniego wyroku, gdyż ze względu na jego kasacyjny charakter byłaby ona przedwczesna. Zdaniem skarżącego również przedwczesna byłaby skarga konstytucyjna wniesiona po wydaniu postanowienia NSA z 26 kwietnia 2002 r. (sygn. akt II SA 600/02), gdyż dopiero w wyroku z 24 lutego 2003 r. NSA skontrolował legalność wypowiedzenia stosunku służbowego.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 1999 r. (nr – 256/Kadr) skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesiony do dyspozycji Dowódcy Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych (MSWiA). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z 9 sierpnia 1999 r. (nr 201-551-99). Skarga na powyższą decyzję została odrzucona postanowieniem NSA z 3 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA 376/00). Decyzją z 10 marca 2000 r. (nr – 152/Kadr) nastąpiło wypowiedzenie skarżącemu stosunku służbowego. Na skutek odwołania skarżącego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 czerwca 2000 r. (nr 306-993-2000) nastąpiło uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej biegu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego oraz stwierdzenie, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpi w ostatnim dniu dziewięciomiesięcznego okresu wypowiedzenia, który biegnie od pierwszego dnia miesiąca, po miesiącu, w którym nastąpiło wypowiedzenie. W pozostałym zakresie decyzja została utrzymana w mocy. Na skutek skargi J. Kasprowicza wyrokiem NSA z 19 grudnia 2000 r. (sygn. II SA 2552/00) nastąpiło uchylenie wskazanej wyżej decyzji z 14 czerwca 2000 r. W uzasadnieniu NSA stwierdził, iż w decyzji nie uzasadniono, czy rzeczywiście wypowiedzenie stosunku służbowego spowodowane zostało brakiem wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 stycznia 2001 r. (nr – 72/Kadr) zwolniono skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesiono do rezerwy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z 30 maja 2001 r. (nr 402-1218-2001). Skarga na powyższą decyzję została odrzucona postanowieniem NSA z 26 kwietnia 2002 r. (sygn. akt II SA 600/02). W uzasadnieniu NSA wskazał, iż tylko decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego jest decyzją w sferze zewnętrznej, natomiast rozkaz o zwolnieniu podejmowany jest na użytek wewnętrzny i nie podlega kontroli sądowej. Wyrokiem z 24 lutego 2003 r. (sygn. II SA 1450/02) NSA oddalił skargę na decyzję z 25 stycznia 2001 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej. Zdaniem NSA wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone ustaleniem, że brak jest możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. Decyzja została, więc wydana zgodnie z dyspozycją art. 78 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej ustawy.
Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 27 lutego 2003 r. odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż zaskarżony art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie stanowił podstawy wskazanego w skardze konstytucyjnej wyroku NSA z 24 lutego 2003 r. (sygn. akt II SA 1450/02), ani decyzji będących przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym zakończonym wydaniem tego wyroku. Powołany przepis stanowił podstawę postanowienia NSA z 3 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA 376/00), jednak ze względu na upływ trzymiesięcznego terminu skarga konstytucyjna przyjmująca za podstawę ten wyrok jest niedopuszczalna. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż w wyroku z 9 czerwca 1998 r. o sygn. K. 28/97 dokonał już oceny zgodności z Konstytucją art. 107 ust. 1a pkt 2 przedmiotowej ustawy. Zarzut naruszenia zasady równości przez art. 78 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej ustawy Trybunał Konstytucyjny uznał za oczywiście bezzasadny, gdyż wskazane przez skarżącego zróżnicowanie żołnierzy zawodowych dotyczy dwóch odmiennych grup adresatów. Pierwszą stanowią żołnierze, dla których podstawą wypowiedzenia stosunku służbowego jest dwukrotna odmowa przyjęcia równorzędnego lub wyższego stanowiska, drugą zaś żołnierze, dla których podstawą stosunku wypowiedzenia stosunku służbowego jest rozformowanie jednostki i brak wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Nie są to, więc osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji. Zarzut braku w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy unormowań zabezpieczających przed bezzasadnym przenoszeniem do dyspozycji dowódcy jednostki podlegającej rozformowaniu, Trybunał Konstytucyjny uznał za zarzut skierowany przeciwko zaniechaniu ustawodawcy i jako taki pozostający poza zakresem właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Za oczywiście bezzasadny uznał Trybunał Konstytucyjny zarzut zamknięcia drogi do sądu przez art. 79 ust. 4 i 5 zaskarżonej ustawy, skoro przepis ten stanowił podstawę wyroku NSA z 24 lutego 2003 r.
W zażaleniu z 15 marca 2004 r. skarżący zarzucił niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, błędne ustalenie stanu faktycznego, błędną wykładnię art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz błędne ustalenia przez przyjęcie, że Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszych orzeczeniach dokonał oceny konstytucyjności art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy w zakresie zwolnienia ze stanowiska służbowego żołnierza i przeniesienia go do dyspozycji dowódcy – likwidatora jednostki wojskowej w celu obejścia art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowej oraz błędne przyjęcie oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia zasady równości przez art. 78 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej ustawy. Skarżący wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny pominął zarzut niekonstytucyjności art. 20 ust. 3 ustawy i art. 29 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz błędnie przyjął, że art. 107 ust. 1a pkt 2 nie stanowił podstawy wyroku ostatecznie rozstrzygającego o prawach skarżącego.
Skarżący wskazuje, iż wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 18 lutego 2002 r. uniemożliwił sądową kontrolę zwolnienia go ze służby, gdyż jego następstwem było wydanie postanowienia NSA z 26 kwietnia 2002 r., w którym uznano, iż zwolnienie ze służby jest aktem wewnętrznym. Zdaniem skarżącego należy w związku z tym przyjąć, iż zwolnienie ze służby zostało implicite ocenione w wyroku NSA z 24 lutego 2003 r., oddalającym jego skargę na prawidłowość wypowiedzenia stosunku służbowego. Zdaniem skarżącego nie wszystkie aspekty konstytucyjności art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy zostały zbadane we wcześniejszych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu pominięty został zarzut niemożności oceny w oparciu o art. 29 ustawy o NSA legalności zwolnienia ze służby uzasadnia, zdaniem skarżącego, niekonstytucyjność tego przepisu przez zamknięcie drogi do sądu. Skarżący podtrzymał zarzut nieokreślenia w art. 79 ust. 4 daty faktycznego zwolnienia ze służby. Na koniec skarżący zarzucił, iż Trybunał Konstytucyjny błędnie odczytał uzasadnienie skargi konstytucyjnej w zakresie naruszenia zasady równości przez art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zdaniem skarżącego zarzut ten nie dotyczył porównania sytuacji żołnierzy, o których mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 i 2, lecz nieuzasadnionego zróżnicowania w zakresie dostępu do służby publicznej żołnierzy wskazanych w art. 78 ust. 2 ustawy zajmujących ostatnie stanowiska służbowe w Jednostce Wojskowej Nr 1004-BOR.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
W zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny prawidłowo przyjął, iż art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy nie stanowił podstawy wyroku NSA z 24 lutego 2004 r. Postępowanie toczące się w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego nie dotyczyło wyznaczenia lub przeniesienia na inne stanowisko służbowe, o którym mowa w art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy. Przepis ten nie determinował normatywnie rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie art. 79 ust. 1 Konstytucji wskazując na ostateczne orzeczenie o prawach skarżącego dopuszcza szerokie rozumienie podstawy orzeczenia, nie uzasadnia on jednak przyjęcia poglądu, w myśl, którego podstawa ta rozciąga się automatycznie na przepisy będące podstawą innych orzeczeń, o ile pozostają one w związku przyczynowo-skutkowym z wyrokiem NSA z 24 lutego 2004 r. Zastosowana w zażaleniu formuła, iż chodzi o wyrok NSA, „który nie został wydany i nie może być wydany, gdyż zastąpiło go postanowienie NSA z 26 kwietnia 2002 r.” nie uzasadnia twierdzenia, iż art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy stanowi podstawę wyroku NSA z 24 lutego 2002 r. Formuła ta prowadzi do wniosku wręcz przeciwnego.
Formułowane przez skarżącego zarzuty związane z brakiem sądowej kontroli aktu zwolnienia go ze służby, w tym niezastosowanie art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA oraz naruszenia zasady równości odnoszą się do postępowania zakończonego wydaniem postanowienia NSA z 26 kwietnia 2002 r. odrzucającego skargę w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W szczególności zarzuty formułowane w stosunku do przepisów, które stały się podstawą wydania wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 18 lutego 2002 r. (sygn. akt OSA 9/01) oraz zdeterminowały normatywnie wskazane wyżej postanowienie NSA mogły stać się podstawą skargi konstytucyjnej, o ile zostałaby ona wniesiona do trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu postanowienia.
Wbrew twierdzeniom skarżącego Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszych orzeczeniach dokonał oceny konstytucyjności art. 107 ust. 1a i zawartych w tym przepisie przesłanek wyłączenia drogi sądowej. W szczególności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do tej kwestii w orzeczeniu z 9 czerwca 1998 r. o sygn. K. 28/97. Fakt, iż skarżący ocenia to orzeczenie negatywnie i zarzuca mu oparcie się na błędnie zastosowanej zasadzie proporcjonalności nie ma znaczenia dla dopuszczalności niniejszej skargi konstytucyjnej, gdyż orzeczenie to jest ostateczne. W myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wydanie wskazanego orzeczenia powoduje zbędność orzekania o podnoszonych ponownie zarzutach odnoszących się do art. 107 ust. 1a zaskarżonej ustawy w zakresie nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu. Należy jednak podkreślić, że podstawową przyczyną uniemożliwiającą rozpoznanie zarzutów dotyczących przepisów w oparciu, o które nastąpiło zwolnienie skarżącego ze służby jest fakt, iż nie stanowiły one podstawy wydania wyroku NSA z 24 lutego 2003 r. Wyrok ten odnosił się wyłącznie do wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego, a sugerowane przez skarżącego rozszerzające rozumienie sformułowania „podstawa orzeczenia” jest, ze wskazanych wyżej powodów niedopuszczalne.
W świetle powyższych ustaleń należy odnieść się do zarzutu, w myśl, którego Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu o odmowie nadania biegu skardze konstytucyjnej pominął kwestię zgodności z Konstytucją art. 20 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 29 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Powołanie wskazanych przepisów w petitum skargi konstytucyjnej nastąpiło w sposób niejednoznaczny, a przywołana ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie zawierała w ogóle jednostki redakcyjnej oznaczonej w skardze konstytucyjnej jako „art. 29 ust. 1”. Należy jednak w tym miejscu rozważyć, czy zarzut niekonstytucyjności art. 20 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 29 ustawy o NSA może być podstawą niniejszej skargi konstytucyjnej. Zarzut ten związany jest ze zwolnieniem skarżącego ze służby wojskowej oraz „niemożności usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu sądowym w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej za wypowiedzeniem stosunku służbowego dokonanym przez organ wojskowy”. Odnośnie zarzutu skierowanego przeciwko art. 20 ust. 3 ustawy aktualność zachowują sformułowane wyżej ustalenia dotyczące podstawy prawnej orzekania. Postępowanie w przedmiocie wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej nie obejmuje swym zakresem sprawy zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska, a podstawą prawną wypowiedzenia oraz wyroku NSA z 24 lutego 2003 r. kontrolującego jego prawidłowość, był art. 78 ust. 2 pkt 2, a nie art. 20 ust. 3 ustawy. Wskazuje na to jednoznacznie treść jego uzasadnienia. Należy też podkreślić, że problem braku sądowej kontroli zwolnienia żołnierza zawodowego z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia go na inne stanowisko służbowe był przedmiotem rozpoznania w sprawie zakończonej wydaniem orzeczeniu z 9 czerwca 1998 r. o sygn. K. 28/97. Skoro, w myśl cytowanego orzeczenia, dopuszczalne jest pozostawienie poza zakresem sądowej kontroli decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe, tym samym dopuszczalne jest pozostawienie tej kwestii poza zakresem normowania art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA. Ponadto należy stwierdzić, iż niemożność zastosowania art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA do wskazanej przez skarżącego sytuacji oznacza, iż przepis ten nie mógł być podstawą wydanych w stosunku do niego rozstrzygnięć. Zachodzi, bowiem wewnętrzna sprzeczność między stwierdzeniem, iż art. 29 nie obejmuje swym zakresem sądowej kontroli decyzji o przeniesieniu na inne stanowiska oraz stwierdzeniem, iż stanowił on podstawę wydania wyroku NSA z 24 lutego 2003 r. Dlatego też skarga konstytucyjna w powyższym zakresie jest niedopuszczalna.
Skarżący za nietrafny uznaje pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż zarzut skierowany przeciwko art. 79 ust. 4 dotyczy braku unormowań. Równocześnie jednak formułując ponownie w zażaleniu zarzut przeciwko temu przepisowi skarżący stwierdza m.in.: „przepisy ustawowe powinny zobowiązywać do określenia w decyzji administracyjnej daty faktycznego zwolnienia ze służby, z wyłączeniem możliwości normowania tej niezwykle doniosłej kwestii w akcie wewnętrznym wyłączonym z kontroli sądowej. W tym zakresie powinny być ustanowione środki odwoławcze”. Zarzut, iż przepisy czegoś nie normują jest właśnie zarzutem skierowanym przeciwko zaniechaniu prawodawcy.
Zarzut, iż Trybunał Konstytucyjny przedmiotem badania uczynił art. 78 ust. 2 pkt 2 w odniesieniu do art. 78 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej ustawy, co nie było przedmiotem skargi, jest zarzutem bezpodstawnym. W skardze Konstytucyjnej skarżący stwierdza m.in.: „Trybunał Konstytucyjny zapewne dostrzeże to, że sytuacja żołnierzy przeniesionych do dyspozycji w związku z przewidywanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe jest zasadniczo różna od sytuacji drugiej grupy – przeniesionych do dyspozycji w celu zwolnienia ze służby”. Tak sformułowany zarzut wyraźnie nawiązuje zarówno do pkt 2, jak i pkt 1 cytowanego przepisu. Dlatego też w zakresie tego zarzutu Trybunał Konstytucyjny rozważał normatywną treść art. 78 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Na marginesie należy podkreślić, iż modyfikowanie skargi konstytucyjnej w zakresie zarzutu naruszenia zasady równości, dopiero w zażaleniu jest niedopuszczalne, gdyż przedmiotem postępowania zażaleniowego jest ocena podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Mając powyższe na względzie należało orzec, jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 21 lipca 2004 r.
Sygn. akt Ts 136/03
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Dębowska-Romanowska – przewodnicząca
Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca
Adam Jamróz,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Jacka Kasprowicza,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE:
W skardze konstytucyjnej Jacka Kasprowicza z 27 czerwca 2003 r. zarzucono, iż przepis art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) w zakresie, w jakim wyłącza spod kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję organu wojskowego o zwolnieniu żołnierza zawodowego ze stanowiska służbowego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 60 Konstytucji. Skarżący kwestionuje także konstytucyjność art. 78 ust. 2 pkt 2 oraz art. 79 ust. 4 i 5 wspomnianej ustawy, a jako wzorce kontroli wskazuje art. 60, art. 32 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zarzucono też, że ze wskazanymi przepisami Konstytucji niezgodny jest art. 20 ust. 3 zaskarżonej ustawy oraz art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zdaniem skarżącego art. 107 ust. 1a pkt 2 zaskarżonej ustawy pozbawia wszystkich żołnierzy zawodowych prawa do sądu, w sytuacji, gdy zostaną oni zwolnieni ze stanowiska i przeniesieni do dyspozycji dowódcy jednostki wojskowej podlegającej rozformowaniu. W takiej sytuacji brak jest również ustawowych kryteriów określających zasady przenoszenia żołnierzy do jednostek podlegających rozformowaniu, co narusza zasadę równości. Ponadto skarżący wskazuje, iż żołnierze przeniesieni do jednostek podlegających rozformowaniu zostali pozbawieni prawa do służby, w odróżnieniu od żołnierzy przeniesionych do innych jednostek. Decyzje wymienione w art. 107 ust. 1a nie podlegają kognicji NSA, choć są związane z dostępem do służby publicznej na jednakowych zasadach. Skarżący podkreśla też, że nie istnieje żaden skuteczny tryb usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r. o sygn. K. 28/97 stwierdził zgodność z Konstytucją art. 107 ust. 1a zaskarżonej ustawy, istnieje potrzeba poddania tego przepisu ponownej kontroli. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie odniósł się, bowiem do dopuszczalności przeniesienia żołnierzy zawodowych do dyspozycji dowódcy jednostki w celu zwolnienia ze służby. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku błędnie zinterpretował zasadę proporcjonalności. Skarżący zarzucił również naruszenie konstytucyjnej zasady równości przez art. 78 ust. 2 pkt 2 w zestawieniu z art. 78 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej ustawy. Na gruncie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy nie ma mowy o prawie do odmowy przyjęcia stanowiska, a postępowanie w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego jest niejawne i toczy się bez udziału strony. W związku z powyższym art. 78 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy powinien zostać uzupełniony o dyspozycję, w myśl, której do żołnierzy przeniesionych do dyspozycji dowódcy jednostki wojskowej podlegającej rozformowaniu stosuje się ust. 2 pkt 1. Brak takiej dyspozycji powoduje, iż dopuszczalne jest zwolnienie ze służby żołnierza, który nigdy nie odmówił przyjęcia stanowiska, a wcześniej uzyskiwał wysokie oceny z wykonywania zadań służbowych. Sytuacja taka narusza, zdaniem skarżącego, art. 60 w związku z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Skarżący wskazuje też, że poza jakąkolwiek kontrolą sądu pozostaje data zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, co wynika z interpretacji art. 79 ust. 1-5 zaskarżonej ustawy dokonanej w wyroku NSA z 24 lutego 2003 r. Data zwolnienia powinna być określona w decyzji o zwolnieniu ze służby i przeniesieniu do rezerwy, nie może zaś być określona w decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. W piśmie procesowym złożonym 29 września 2003 r. skarżący podkreślił, że ostatecznym rozstrzygnięciem w jego sprawie jest wyrok NSA z 24 lutego 2003 r. (sygn. akt II SA 1450/02), zdeterminowany normatywnie przez wyrok tegoż sądu z 19 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2552/00). Skarżący nie mógł wnieść skargi konstytucyjnej po wydaniu tego ostatniego wyroku, gdyż ze względu na jego kasacyjny charakter byłaby ona przedwczesna. Zdaniem skarżącego również przedwczesna byłaby skarga konstytucyjna wniesiona po wydaniu postanowienia NSA z 26 kwietnia 2002 r. (sygn. akt II SA 600/02), gdyż dopiero w wyroku z 24 lutego 2003 r. NSA skontrolował legalność wypowiedzenia stosunku służbowego.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 1999 r. (nr – 256/Kadr) skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesiony do dyspozycji Dowódcy Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych (MSWiA). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z 9 sierpnia 1999 r. (nr 201-551-99). Skarga na powyższą decyzję została odrzucona postanowieniem NSA z 3 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA 376/00). Decyzją z 10 marca 2000 r. (nr – 152/Kadr) nastąpiło wypowiedzenie skarżącemu stosunku służbowego. Na skutek odwołania skarżącego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 czerwca 2000 r. (nr 306-993-2000) nastąpiło uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej biegu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego oraz stwierdzenie, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpi w ostatnim dniu dziewięciomiesięcznego okresu wypowiedzenia, który biegnie od pierwszego dnia miesiąca, po miesiącu, w którym nastąpiło wypowiedzenie. W pozostałym zakresie decyzja została utrzymana w mocy. Na skutek skargi J. Kasprowicza wyrokiem NSA z 19 grudnia 2000 r. (sygn. II SA 2552/00) nastąpiło uchylenie wskazanej wyżej decyzji z 14 czerwca 2000 r. W uzasadnieniu NSA stwierdził, iż w decyzji nie uzasadniono, czy rzeczywiście wypowiedzenie stosunku służbowego spowodowane zostało brakiem wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 stycznia 2001 r. (nr – 72/Kadr) zwolniono skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesiono do rezerwy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z 30 maja 2001 r. (nr 402-1218-2001). Skarga na powyższą decyzję została odrzucona postanowieniem NSA z 26 kwietnia 2002 r. (sygn. akt II SA 600/02). W uzasadnieniu NSA wskazał, iż tylko decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego jest decyzją w sferze zewnętrznej, natomiast rozkaz o zwolnieniu podejmowany jest na użytek wewnętrzny i nie podlega kontroli sądowej. Wyrokiem z 24 lutego 2003 r. (sygn. II SA 1450/02) NSA oddalił skargę na decyzję z 25 stycznia 2001 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej. Zdaniem NSA wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone ustaleniem, że brak jest możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. Decyzja została, więc wydana zgodnie z dyspozycją art. 78 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej ustawy.
Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 27 lutego 2003 r. odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż zaskarżony art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie stanowił podstawy wskazanego w skardze konstytucyjnej wyroku NSA z 24 lutego 2003 r. (sygn. akt II SA 1450/02), ani decyzji będących przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym zakończonym wydaniem tego wyroku. Powołany przepis stanowił podstawę postanowienia NSA z 3 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA 376/00), jednak ze względu na upływ trzymiesięcznego terminu skarga konstytucyjna przyjmująca za podstawę ten wyrok jest niedopuszczalna. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż w wyroku z 9 czerwca 1998 r. o sygn. K. 28/97 dokonał już oceny zgodności z Konstytucją art. 107 ust. 1a pkt 2 przedmiotowej ustawy. Zarzut naruszenia zasady równości przez art. 78 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej ustawy Trybunał Konstytucyjny uznał za oczywiście bezzasadny, gdyż wskazane przez skarżącego zróżnicowanie żołnierzy zawodowych dotyczy dwóch odmiennych grup adresatów. Pierwszą stanowią żołnierze, dla których podstawą wypowiedzenia stosunku służbowego jest dwukrotna odmowa przyjęcia równorzędnego lub wyższego stanowiska, drugą zaś żołnierze, dla których podstawą stosunku wypowiedzenia stosunku służbowego jest rozformowanie jednostki i brak wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Nie są to, więc osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji. Zarzut braku w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy unormowań zabezpieczających przed bezzasadnym przenoszeniem do dyspozycji dowódcy jednostki podlegającej rozformowaniu, Trybunał Konstytucyjny uznał za zarzut skierowany przeciwko zaniechaniu ustawodawcy i jako taki pozostający poza zakresem właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Za oczywiście bezzasadny uznał Trybunał Konstytucyjny zarzut zamknięcia drogi do sądu przez art. 79 ust. 4 i 5 zaskarżonej ustawy, skoro przepis ten stanowił podstawę wyroku NSA z 24 lutego 2003 r.
W zażaleniu z 15 marca 2004 r. skarżący zarzucił niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, błędne ustalenie stanu faktycznego, błędną wykładnię art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz błędne ustalenia przez przyjęcie, że Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszych orzeczeniach dokonał oceny konstytucyjności art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy w zakresie zwolnienia ze stanowiska służbowego żołnierza i przeniesienia go do dyspozycji dowódcy – likwidatora jednostki wojskowej w celu obejścia art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowej oraz błędne przyjęcie oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia zasady równości przez art. 78 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej ustawy. Skarżący wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny pominął zarzut niekonstytucyjności art. 20 ust. 3 ustawy i art. 29 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz błędnie przyjął, że art. 107 ust. 1a pkt 2 nie stanowił podstawy wyroku ostatecznie rozstrzygającego o prawach skarżącego.
Skarżący wskazuje, iż wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 18 lutego 2002 r. uniemożliwił sądową kontrolę zwolnienia go ze służby, gdyż jego następstwem było wydanie postanowienia NSA z 26 kwietnia 2002 r., w którym uznano, iż zwolnienie ze służby jest aktem wewnętrznym. Zdaniem skarżącego należy w związku z tym przyjąć, iż zwolnienie ze służby zostało implicite ocenione w wyroku NSA z 24 lutego 2003 r., oddalającym jego skargę na prawidłowość wypowiedzenia stosunku służbowego. Zdaniem skarżącego nie wszystkie aspekty konstytucyjności art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy zostały zbadane we wcześniejszych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu pominięty został zarzut niemożności oceny w oparciu o art. 29 ustawy o NSA legalności zwolnienia ze służby uzasadnia, zdaniem skarżącego, niekonstytucyjność tego przepisu przez zamknięcie drogi do sądu. Skarżący podtrzymał zarzut nieokreślenia w art. 79 ust. 4 daty faktycznego zwolnienia ze służby. Na koniec skarżący zarzucił, iż Trybunał Konstytucyjny błędnie odczytał uzasadnienie skargi konstytucyjnej w zakresie naruszenia zasady równości przez art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zdaniem skarżącego zarzut ten nie dotyczył porównania sytuacji żołnierzy, o których mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 i 2, lecz nieuzasadnionego zróżnicowania w zakresie dostępu do służby publicznej żołnierzy wskazanych w art. 78 ust. 2 ustawy zajmujących ostatnie stanowiska służbowe w Jednostce Wojskowej Nr 1004-BOR.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
W zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny prawidłowo przyjął, iż art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy nie stanowił podstawy wyroku NSA z 24 lutego 2004 r. Postępowanie toczące się w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego nie dotyczyło wyznaczenia lub przeniesienia na inne stanowisko służbowe, o którym mowa w art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy. Przepis ten nie determinował normatywnie rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie art. 79 ust. 1 Konstytucji wskazując na ostateczne orzeczenie o prawach skarżącego dopuszcza szerokie rozumienie podstawy orzeczenia, nie uzasadnia on jednak przyjęcia poglądu, w myśl, którego podstawa ta rozciąga się automatycznie na przepisy będące podstawą innych orzeczeń, o ile pozostają one w związku przyczynowo-skutkowym z wyrokiem NSA z 24 lutego 2004 r. Zastosowana w zażaleniu formuła, iż chodzi o wyrok NSA, „który nie został wydany i nie może być wydany, gdyż zastąpiło go postanowienie NSA z 26 kwietnia 2002 r.” nie uzasadnia twierdzenia, iż art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy stanowi podstawę wyroku NSA z 24 lutego 2002 r. Formuła ta prowadzi do wniosku wręcz przeciwnego.
Formułowane przez skarżącego zarzuty związane z brakiem sądowej kontroli aktu zwolnienia go ze służby, w tym niezastosowanie art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA oraz naruszenia zasady równości odnoszą się do postępowania zakończonego wydaniem postanowienia NSA z 26 kwietnia 2002 r. odrzucającego skargę w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W szczególności zarzuty formułowane w stosunku do przepisów, które stały się podstawą wydania wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 18 lutego 2002 r. (sygn. akt OSA 9/01) oraz zdeterminowały normatywnie wskazane wyżej postanowienie NSA mogły stać się podstawą skargi konstytucyjnej, o ile zostałaby ona wniesiona do trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu postanowienia.
Wbrew twierdzeniom skarżącego Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszych orzeczeniach dokonał oceny konstytucyjności art. 107 ust. 1a i zawartych w tym przepisie przesłanek wyłączenia drogi sądowej. W szczególności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do tej kwestii w orzeczeniu z 9 czerwca 1998 r. o sygn. K. 28/97. Fakt, iż skarżący ocenia to orzeczenie negatywnie i zarzuca mu oparcie się na błędnie zastosowanej zasadzie proporcjonalności nie ma znaczenia dla dopuszczalności niniejszej skargi konstytucyjnej, gdyż orzeczenie to jest ostateczne. W myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wydanie wskazanego orzeczenia powoduje zbędność orzekania o podnoszonych ponownie zarzutach odnoszących się do art. 107 ust. 1a zaskarżonej ustawy w zakresie nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu. Należy jednak podkreślić, że podstawową przyczyną uniemożliwiającą rozpoznanie zarzutów dotyczących przepisów w oparciu, o które nastąpiło zwolnienie skarżącego ze służby jest fakt, iż nie stanowiły one podstawy wydania wyroku NSA z 24 lutego 2003 r. Wyrok ten odnosił się wyłącznie do wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego, a sugerowane przez skarżącego rozszerzające rozumienie sformułowania „podstawa orzeczenia” jest, ze wskazanych wyżej powodów niedopuszczalne.
W świetle powyższych ustaleń należy odnieść się do zarzutu, w myśl, którego Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu o odmowie nadania biegu skardze konstytucyjnej pominął kwestię zgodności z Konstytucją art. 20 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 29 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Powołanie wskazanych przepisów w petitum skargi konstytucyjnej nastąpiło w sposób niejednoznaczny, a przywołana ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie zawierała w ogóle jednostki redakcyjnej oznaczonej w skardze konstytucyjnej jako „art. 29 ust. 1”. Należy jednak w tym miejscu rozważyć, czy zarzut niekonstytucyjności art. 20 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 29 ustawy o NSA może być podstawą niniejszej skargi konstytucyjnej. Zarzut ten związany jest ze zwolnieniem skarżącego ze służby wojskowej oraz „niemożności usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu sądowym w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej za wypowiedzeniem stosunku służbowego dokonanym przez organ wojskowy”. Odnośnie zarzutu skierowanego przeciwko art. 20 ust. 3 ustawy aktualność zachowują sformułowane wyżej ustalenia dotyczące podstawy prawnej orzekania. Postępowanie w przedmiocie wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej nie obejmuje swym zakresem sprawy zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska, a podstawą prawną wypowiedzenia oraz wyroku NSA z 24 lutego 2003 r. kontrolującego jego prawidłowość, był art. 78 ust. 2 pkt 2, a nie art. 20 ust. 3 ustawy. Wskazuje na to jednoznacznie treść jego uzasadnienia. Należy też podkreślić, że problem braku sądowej kontroli zwolnienia żołnierza zawodowego z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia go na inne stanowisko służbowe był przedmiotem rozpoznania w sprawie zakończonej wydaniem orzeczeniu z 9 czerwca 1998 r. o sygn. K. 28/97. Skoro, w myśl cytowanego orzeczenia, dopuszczalne jest pozostawienie poza zakresem sądowej kontroli decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe, tym samym dopuszczalne jest pozostawienie tej kwestii poza zakresem normowania art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA. Ponadto należy stwierdzić, iż niemożność zastosowania art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA do wskazanej przez skarżącego sytuacji oznacza, iż przepis ten nie mógł być podstawą wydanych w stosunku do niego rozstrzygnięć. Zachodzi, bowiem wewnętrzna sprzeczność między stwierdzeniem, iż art. 29 nie obejmuje swym zakresem sądowej kontroli decyzji o przeniesieniu na inne stanowiska oraz stwierdzeniem, iż stanowił on podstawę wydania wyroku NSA z 24 lutego 2003 r. Dlatego też skarga konstytucyjna w powyższym zakresie jest niedopuszczalna.
Skarżący za nietrafny uznaje pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż zarzut skierowany przeciwko art. 79 ust. 4 dotyczy braku unormowań. Równocześnie jednak formułując ponownie w zażaleniu zarzut przeciwko temu przepisowi skarżący stwierdza m.in.: „przepisy ustawowe powinny zobowiązywać do określenia w decyzji administracyjnej daty faktycznego zwolnienia ze służby, z wyłączeniem możliwości normowania tej niezwykle doniosłej kwestii w akcie wewnętrznym wyłączonym z kontroli sądowej. W tym zakresie powinny być ustanowione środki odwoławcze”. Zarzut, iż przepisy czegoś nie normują jest właśnie zarzutem skierowanym przeciwko zaniechaniu prawodawcy.
Zarzut, iż Trybunał Konstytucyjny przedmiotem badania uczynił art. 78 ust. 2 pkt 2 w odniesieniu do art. 78 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej ustawy, co nie było przedmiotem skargi, jest zarzutem bezpodstawnym. W skardze Konstytucyjnej skarżący stwierdza m.in.: „Trybunał Konstytucyjny zapewne dostrzeże to, że sytuacja żołnierzy przeniesionych do dyspozycji w związku z przewidywanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe jest zasadniczo różna od sytuacji drugiej grupy – przeniesionych do dyspozycji w celu zwolnienia ze służby”. Tak sformułowany zarzut wyraźnie nawiązuje zarówno do pkt 2, jak i pkt 1 cytowanego przepisu. Dlatego też w zakresie tego zarzutu Trybunał Konstytucyjny rozważał normatywną treść art. 78 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Na marginesie należy podkreślić, iż modyfikowanie skargi konstytucyjnej w zakresie zarzutu naruszenia zasady równości, dopiero w zażaleniu jest niedopuszczalne, gdyż przedmiotem postępowania zażaleniowego jest ocena podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Mając powyższe na względzie należało orzec, jak w sentencji.