Pełny tekst orzeczenia

93/3B/2005

POSTANOWIENIE
z dnia 19 lipca 2004 r.
Sygn. akt Tw 12/04


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Wyrzykowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski o zbadanie zgodności:
1) art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) z art. 2, art. 16, art. 32, art. 92 ust. 1, art. 165 oraz art. 167, a także z art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), i w konsekwencji z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 17 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w związku z art. 15 tejże ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,


p o s t a n a w i a:


odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie dotyczącym stwierdzenia zgodności:

1) art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 17 w związku z art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.


UZASADNIENIE:

W dniu 25 marca 2004 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski o stwierdzenie zgodności art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592, dalej: ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego) z art. 2, art. 16, art. 32, art. 92 ust. 1, art. 165 oraz art. 167, a także z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego), i w konsekwencji z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 17 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w związku z art. 15 tejże ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z uprawnieniami przysługującymi podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Zakres działania samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy Konstytucji i ustaw. Ponieważ jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Dlatego ocena, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.
Legitymacja procesowa przewidziana dla jednostek samorządu terytorialnego doznaje – z mocy Konstytucji – dwojakiego rodzaju ograniczeń. Po pierwsze, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego może wystąpić jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od ustawowo – a w granicach upoważnienia ustawowego także i statutowo – określonej struktury organizacyjnej danej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, przedmiot kontroli oraz powoływane wzorce kontroli muszą mieścić się w konstytucyjnie i ustawowo określonym katalogu spraw należących do zakresu działania samego organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego.

2. Trybunał pragnie również zwrócić uwagę na fakt, że art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji przyznaje uprawnienie do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, a nie jednostkom samorządu terytorialnego jako takim lub wspólnocie samorządowej. Należy zaznaczyć, że Konstytucja używając pojęć „jednostka terytorialna” (art. 15 ust. 2), „wspólnota samorządowa” (art. 16 ust. 1), „samorząd terytorialny” (art. 16 ust. 2 i art. 163) oraz „jednostki samorządu terytorialnego, regionalnego i lokalnego” (art. 164) nie przyznaje im legitymacji do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Czyni to wyłącznie w stosunku do „organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego”.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że pełnomocnik, określając wnioskodawcę, w którego imieniu działa, użył nazwy „Miasto i Gmina Ostrowiec Świętokrzyski”. Jednocześnie uchwała z 26 lutego 2004 r. (Nr XVII/189/2004 r.) inicjująca postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym została podjęta przez Radę Miasta Ostrowiec Świętokrzyski. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że wnioskodawcą w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, jest Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski, będąca organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, a nie wspólnota samorządowa rozumiana w sposób abstrakcyjny.

3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski wykazała, że art. 15 i art. 17 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, będące przedmiotem wniosku, dotyczą spraw objętych jej zakresem działania.
Wnioskodawca uzasadnił swoją legitymację, powołując art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Uprawdopodobnił tym samym, iż ingerencja w samodzielność finansową gminy, dokonana zaskarżonymi przepisami, prowadzi do ograniczenia zdolności wnioskodawcy do wykonywania zadań publicznych, w szczególności do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców wspólnoty lokalnej Ostrowca Świętokrzyskiego (art. 16 i art. 21 oraz art. 165 i art. 167 Konstytucji).

4. Trybunał Konstytucyjny zwraca jednak uwagę, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy zasadniczej, badanie zdolności wnioskowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego musi uwzględniać również spełnienie wymogu wskazania podstawy kontroli, mieszczącej się w zakresie działania wnioskodawcy.
Z tego względu Trybunał stwierdził oczywistą bezzasadność przywołania, jako wzorca kontroli zaskarżonych przepisów, art. 32 Konstytucji, wyrażającego zasadę równości wszystkich wobec prawa.

4.1. Argumentując naruszenie art. 32 Konstytucji przez art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, wnioskodawca dowodzi, że „straty, jakie gminy poniosą w wyniku przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (...) dotykają poszczególne gminy w różnym stopniu (...). Należy wskazać z naciskiem, że (...) prowadzi to do znacznego zróżnicowania gmin pod względem stopnia utraty dochodów. Jednocześnie te gminy, które na gruncie skarżonego art. 15 [ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego] tracą najwięcej dochodów, ponoszą też – dodatkowo – najwięcej kosztów (ciężarów) związanych z wykonaniem zadania publicznego, polegającego na czynnościach przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności”.
Odwołując się zatem do stanowiska utrwalonego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, należy przypomnieć, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli: 1) wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania pozostają w związku z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma; 2) waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych; 3) różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych.
Z zasady równości nie wynika wymóg zagwarantowania podmiotom prawa konkretnych uprawnień czy też zakaz nakładania na podmioty konkretnych obowiązków. Z zasady tej wynika jedynie wymóg, aby prawodawca, który decyduje się przyznać określone uprawnienie, przyznał to uprawnienie wszystkim tym podmiotom, które mają cechę istotną z punktu widzenia danej regulacji prawnej, chyba że szczególne względy przemawiają za wprowadzeniem odstępstwa od zasady równości. Podobnie, jeśli prawodawca decyduje się nałożyć określone obowiązki, to musi nałożyć te obowiązki na wszystkie podmioty prawa, które mają wspólną cechę istotną z punktu widzenia danej regulacji, chyba że szczególne względy przemawiają za wprowadzeniem odstępstwa od zasady równości. Zasada równości wyznacza zatem granice swobody regulacyjnej przy określaniu kręgu podmiotów poszczególnych uprawnień i obowiązków ustanawianych przez prawodawcę.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) mienie ogólnonarodowe (państwowe) stało się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Oczywiście, uwłaszczenie to nie oznaczało, że każda z gmin została właścicielem mienia o takiej samej wartości. Jednocześnie nikt nie kwestionował, że nabycie przez gminy własności z mocy prawa prowadzi – w płaszczyźnie majątkowej – do zróżnicowania o takim charakterze, który uzasadniałby zarzut naruszenia wobec gmin konstytucyjnej zasady równości. W konsekwencji również dochody własne gmin, uzyskiwane z gospodarowania uwłaszczonym mieniem, przesądzały (w tym zakresie) o powstawaniu różnic w statusie finansowym poszczególnych gmin.
Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski naruszenie konstytucyjnej zasady równości gmin wobec prawa uzasadnia skutkiem, jaki przyniesie przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, dowodząc, że gminy najzasobniejsze majątkowo utracą najwięcej należnych dotychczas dochodów i poniosą najwyższe koszty związane z wykonaniem tego zadania publicznego. Abstrahuje zaś od zajęcia stanowiska w sprawie zasadniczej, a mianowicie uprawdopodobnienia, że proces uwłaszczenia gmin, i będący jego konsekwencją (w tym zakresie) status finansowy tych jednostek samorządu terytorialnego, stworzył podstawy „równości majątkowej” gmin wobec prawa, do naruszenia której prowadzi, zdaniem wnioskodawcy, art. 15 zaskarżonej ustawy.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zasada równości gmin wobec prawa, wywiedziona z art. 32 ustawy zasadniczej, nie może być rozumiana jako gwarancja równego traktowania gmin w płaszczyźnie majątkowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że równość gmin w aspekcie nabycia prawa własności i innych praw majątkowych zapewniły jednakowe zasady i jednolity tryb uwłaszczenia, określone w przepisach wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Natomiast wartość tak zgromadzonego majątku, z założenia, musiała prowadzić do zróżnicowania gmin pod względem finansowym.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny uznaje nieadekwatność wskazania jako podstawy kontroli art. 32 ustawy zasadniczej, a w świetle zarzutów stawianych kwestionowanemu art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (utrata dochodów, poniesienie kosztów) właściwym wzorcem kontroli pozostają przywołane przez wnioskodawcę art. 165 oraz art. 167, a także art. 21 i art. 64 Konstytucji.

4.2. Przedstawiając argumenty świadczące o naruszeniu przez art. 17 w związku z art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego art. 32 Konstytucji, Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski ogranicza się do wykazania, iż powyższe przepisy nie stwarzają gwarancji dochowania zasady równości obywateli wobec prawa. W ocenie wnioskodawcy „(...) „zaskarżone przepisy (...) skutkują także nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej osób, które składały wnioski w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z 1997 r., i osób, które korzystają z przekształcenia na warunkach określonych w art. 15 (ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego)”. Nabycie własności, zgodnie z ustawą z 1997 r., wymagało bowiem uiszczenia opłaty za przekształcenie oraz poniesienia innych kosztów przez użytkownika wieczystego, natomiast w myśl obowiązującego art. 15 kwestionowanej ustawy nabycie następuje nieodpłatnie, a koszty przekształcenia ponosi Skarb Państwa. W szczególności wnioskodawca podkreśla, że art. 17 w związku z art. 15 skarżonej ustawy prowadzi do powstania nierówności między adresatami tych przepisów, ponieważ do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) „i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tzn. do 16 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”, a zatem koszty przekształcenia pokrywa Skarb Państwa; natomiast w przypadku postępowań zakończonych (do tej daty) wszelkie opłaty i koszty wynikające z przekształcenia ponosił użytkownik wieczysty.
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniosek Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski w części odnoszącej się do zbadania zgodności art. 17 w związku z art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wskazuje jako podstawę kontroli art. 32 Konstytucji, a więc wzorzec, który nie pozwala uznać, że rozpatrywana sprawa mieści się w zakresie działania Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organ stanowiący samorządu terytorialnego może wnieść wniosek w sprawach dotyczących interesu publicznego – dobra wspólnego, a nie w sprawach interesów indywidualnych. Interes publiczny powinien mieć zarazem znamiona lokalne, tak by można było odróżnić ograniczoną legitymację tego podmiotu od ogólnej legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Chodzi przy tym o zbadanie zaskarżonego przepisu w związku z zakresem kompetencji rady, przesądzającym o istocie samorządu. Zdaniem Trybunału, argumentacja naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, przedstawiona we wniosku Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski, jednoznacznie wskazuje na brak powiązania sprawy z interesem prawnym organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji wnioskodawca, występując o kontrolę zgodności art. 17 w związku z art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z art. 32 Konstytucji, działa z zamiarem osiągnięcia celu ogólnospołecznego, co stanowi wyraźne przekroczenie granic legitymacji szczegółowej, wyznaczonej przez art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy zasadniczej, i uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi w tym zakresie.
Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę na twierdzenie wnioskodawcy, iż zaskarżona regulacja, naruszając konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, w konsekwencji „uderza też w założenie równości gmin – jedne wyzbędą się własności bez żadnej rekompensaty, innym nowy właściciel (b. użytkownik wieczysty) uiści zapłatę za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności”.
W świetle powyższej argumentacji należy uznać nieadekwatność wskazanej przez wnioskodawcę podstawy kontroli, tzn. konstytucyjnej zasady równości wszystkich gmin wobec prawa (art. 32). Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że właściwym wzorcem pozostaje art. 2 Konstytucji, przywołany w petitum wniosku Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.