SK 32/04
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:II CKN 601/00 IV CK 520/03 K 33/99 P 5/99 SK 10/99 SK 11/02 SK 26/02 SK 26/02 I A Ca 1008/02 I C 3721/99 V CK 409/03
Pełny tekst orzeczenia
95/8/A/2005
POSTANOWIENIE
z dnia 21 września 2005 r.
Sygn. akt SK 32/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Mazurkiewicz – przewodniczący
Adam Jamróz
Wiesław Johann
Ewa Łętowska
Janusz Niemcewicz – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2005 r., skargi konstytucyjnej Gminnej Spółdzielni „Samopomoc Chłopska” w Kluczach o zbadanie zgodności:
art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), rozumianego w ten sposób, że wyłącza on możliwość dochodzenia przez właścicieli zajętych pod drogi publiczne nieruchomości, które z mocy tego przepisu stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, odszkodowania za bezumowne korzystanie z tych nieruchomości w okresie przed 1 stycznia 1999 r., z art. 2, art. 21, art. 64, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.
UZASADNIENIE:
I
1. W skardze konstytucyjnej z 17 kwietnia 2004 r., pełnomocnik skarżącej – Gminnej Spółdzielni „Samopomoc Chłopska” w Kluczach – zakwestionował zgodność z Konstytucją RP art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: p.w.u.r.a.p.). Uzasadniając postawiony zarzut, skarżąca wskazała, że kwestionowany przepis, rozumiany w ten sposób, że wyłącza możliwość dochodzenia przez właścicieli zajętych pod drogi publiczne nieruchomości, które z mocy tego przepisu stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, odszkodowania za bezumowne korzystanie z tych nieruchomości w okresie przed 1 stycznia 1999 r., jest niezgodny z art. 2, art. 21, art. 64, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Skarżąca wystąpiła z powództwem przeciwko Gminie Klucze o odszkodowanie z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości stanowiących jej własność, a zajętych przez gminę pod drogi publiczne, za okres przed 1 stycznia 1999 r., kiedy to drogi te stały się z mocy art. 73 p.w.u.r.a.p. własnością gminy. Wyrokiem z 27 marca 2002 r. (sygn. akt I C 3721/99) Sąd Okręgowy w Katowicach oddalił powództwo skarżącej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 27 czerwca 2001 r. (sygn. akt II CKN 601/00), zgodnie z którym właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 p.w.u.r.a.p. stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą dochodzić – jedynie – odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb. Taka wykładnia art. 73 p.w.u.r.a.p. legła u podstaw uznania powództwa skarżącej za bezzasadne. Powyższe stanowisko podtrzymał w całości Sąd Apelacyjny w Katowicach, który wyrokiem z 19 lutego 2003 r. (sygn. akt I A Ca 1008/02) oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Okręgowego. Następnie Sąd Najwyższy, postanowieniem z 12 grudnia 2003 r. (sygn. akt V CK 409/03), odmówił przyjęcia do rozpoznania kasacji skarżącej od tego orzeczenia.
W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca wskazuje, że przyjęta przez Sądy orzekające w sprawie wykładnia art. 73 p.w.u.r.a.p. prowadzi do pozbawienia jej odszkodowania, wynikającego z prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w okresie przed 1 stycznia 1999 r. Taka interpretacja kwestionowanego przepisu narusza zasady konstytucyjne dotyczące prawa własności (art. 21, art. 64), prawo do rozpatrzenia sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1), prawo do wynagrodzenia szkody oraz zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 1 i 2), a w konsekwencji także normy wyrażone w art. 2 Konstytucji.
2. Stanowisko w sprawie wniesionej skargi konstytucyjnej zajął Prokurator Generalny w piśmie z 17 listopada 2004 r. (nr PR II 490/53/04). Zgodnie z jego stanowiskiem zaskarżony art. 73 p.w.u.r.a.p., rozumiany w ten sposób, że wyłącza możliwość dochodzenia przez właścicieli nieruchomości, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, odszkodowania za bezumowne z nich korzystanie przed 1 stycznia 1999 r. – jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji. Prokurator Generalny zauważył, że w procesie stosowania prawa przepisowi art. 73 p.w.u.r.a.p. nadane zostało inne znaczenie, aniżeli wynikające z literalnej treści tego przepisu, tj. obejmujące także zagadnienie roszczeń odszkodowawczych z innych tytułów niż z powodu odjęcia prawa własności. Takiej wykładni dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z 27 czerwca 2001 r. (sygn. akt II CKN 601/00), do którego odwołały się wprost sądy orzekające w sprawie skarżącej. Prokurator Generalny podkreślił, że nie można mówić w tym przypadku o wykładni utrwalonej w orzecznictwie sądowym, jednakże taka interpretacja przepisu dokonana została przez Sąd Najwyższy. Zdaniem tego uczestnika postępowania, podkreślenia wymaga, że w analizowanym przypadku nie chodzi o ocenę, czy wykładnia danego przepisu przyjęta w procesie stosowania prawa jest poprawna, ale o rozstrzygnięcie, czy nadanie mu określonego znaczenia jest zgodne z Konstytucją. Prokurator Generalny podkreślił również, że kwestionowany art. 73 p.w.u.r.a.p. był już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 14 marca 2000 r. uznał zgodność art. 73 ust. 1 i ust. 5 p.w.u.r.a.p. z art. 21 ust. 2 Konstytucji (sygn. P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60), jednakże ta okoliczność nie stoi na przeszkodzie wydaniu merytorycznego orzeczenia w sprawie niniejszej, albowiem przedmiotem orzekania nie był wówczas art. 73 p.w.u.r.a.p w znaczeniu objętym analizowaną skargą konstytucyjną.
Oceniając wskazane w skardze konstytucyjnej wzorce kontroli kwestionowanego przepisu, Prokurator Generalny uznał tylko art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 oraz art. 2 Konstytucji za adekwatne do jej przeprowadzenia. Zagadnienie wynagrodzenia za korzystanie z cudzej własności łączy się jego zdaniem z ochroną tego prawa. Treścią zarzutów skargi nie jest natomiast odjęcie prawa własności za odszkodowaniem, co czyni art. 21 ust. 2 Konstytucji niewłaściwym do oceny art. 73 p.w.u.r.a.p. Ponadto Prokurator Generalny stwierdził, że zaskarżony przepis – jako unormowanie z zakresu prawa materialnego – w żadnym stopniu nie wpływa na dopuszczalność drogi sądowej ani też na prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, które to uprawnienia składają się na treść konstytucyjnego prawa do sądu i zakazu zamykania drogi sądowej (art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji). W tym zakresie Prokurator Generalny stwierdził, że skarżąca mylnie utożsamia niekorzystne dla niej orzeczenie sądowe z naruszeniem prawa do sądu. Za nieodpowiedni – jako wzorzec kontroli – uznał także art. 77 ust. 1 Konstytucji. Gwarantowane w tym przepisie prawo każdego do wynagrodzenia szkody dotyczy odpowiedzialności z tytułu czynu niedozwolonego. Natomiast podnoszony w skardze zarzut odnoszony jest do roszczeń wynikających z prawa rzeczowego.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 73 p.w.u.r.a.p. z zaakceptowanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi, Prokurator Generalny stwierdził, że szczególny (epizodyczny i porządkujący) charakter kwestionowanej regulacji nie może usprawiedliwiać wyłączenia roszczeń z innych tytułów, w tym z tytułu pozbawienia właściciela faktycznej możliwości korzystania ze swojej nieruchomości przed jej wywłaszczeniem. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 5/99, wskazał na uznanie wówczas za konstytucyjnie usprawiedliwione wyłącznie uregulowania szczególnego trybu wywłaszczenia, nie zaś postępowania organów państwa, polegającego na „faktycznym wywłaszczeniu”, poprzedzającym „prawne wywłaszczenie”. Prokurator Generalny wskazał na spoczywający na organach publicznych obowiązek ustanawiania regulacji, które gwarantują ochronę własności. W jego ocenie, do 31 grudnia 1998 r. trwał okres formalnego ograniczenia prawa własności przez ingerencję w swobodne władanie nieruchomością, natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpiło definitywne odjęcie tego prawa. Art. 73 p.w.u.r.a.p. wyczerpująco określił tryb odszkodowania z tytułu odjęcia prawa. Natomiast w drodze wykładni tego przepisu, przyjętej w procesie stosowania prawa w sprawie skarżącej, odniesiono się także do sytuacji formalnego ograniczenia prawa własności, wyłączając jednakże jakąkolwiek możliwość domagania się rekompensaty. Zdaniem Prokuratora Generalnego takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Ograniczenie prawa własności musi mieć bowiem dostatecznie określoną podstawę ustawową, a ponadto winno być usprawiedliwione okolicznościami, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W sprawie skarżącej odstąpiono od literalnej wykładni art. 73 p.w.u.r.a.p., opierając się jedynie na ustaleniu intencji ustawodawcy. W ocenie Prokuratora Generalnego, nie można z treści art. 73 p.w.u.r.a.p. odczytać, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest jedynym odszkodowaniem, którego domagać się może były właściciel. Nawet jeśli ustawodawcy przyświecała intencja polegająca na wyłączeniu możliwości poszukiwania rekompensaty dla właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na podstawie innych przepisów, to mógł to uczynić jedynie przez jednoznaczne wyrażenie jej w odpowiednich przepisach. Dokonane w sprawie skarżącej odstąpienie od literalnego brzmienia art. 73 p.w.u.r.a.p. nie znajduje jednak uzasadnienia aksjologicznego w wartościach konstytucyjnych.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem analizowanej skargi konstytucyjnej uczyniła skarżąca art. 73 p.w.u.r.a.p. Kwestionowany przepis był już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 14 marca 2000 r. (sygn. P 5/99) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 1 i ust. 5 p.w.u.r.a.p. jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z kolei w wyroku z 20 lipca 2004 r. (sygn. SK 11/02) za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji uznany został art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. Rozważenia wymaga wobec tego problem, czy w związku z podjęciem tych rozstrzygnięć wydanie merytorycznego orzeczenia nie jest zbędne (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Do kwestii tej odniósł się w swoim stanowisku Prokurator Generalny, uznając, że zbędność taka nie występuje.
Aprobując powyższy pogląd, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na specyfikę określenia przedmiotu niniejszej skargi konstytucyjnej, w porównaniu do unormowań podlegających kontroli we wskazanych wyżej sprawach. Skarżąca nie kieruje swojej skargi konkretnie przeciwko którejś z wyodrębnionych jednostek redakcyjnych art. 73 p.w.u.r.a.p., ale wobec całej regulacji kwestionowanego artykułu, z której dekodowana została norma prawna będąca podstawą oddalenia jej roszczeń. Normę tę wyraża następujące sformułowanie: art. 73 p.w.u.r.a.p. wyłącza możliwość dochodzenia przez właścicieli nieruchomości, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, odszkodowania za bezumowne z nich korzystanie przed 1 stycznia 1999 r. O ile więc przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. P 5/99 i SK 11/02 były konkretnie wskazane jednostki redakcyjne art. 73 p.w.u.r.a.p., normujące poszczególne elementy określonego w tej ustawie trybu wywłaszczenia i wypłacania należnego z tego tytułu odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, o tyle skarga niniejsza ma za swój przedmiot normę prawną, która z instytucją samego wywłaszczenia ma związek jedynie pośredni. Polega on na tym, że w zakresie zastosowania tej normy znajdują się właściciele nieruchomości, określonych w ust. 1 art. 73 p.w.u.r.a.p., ponadto pozbawienie ich prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem uznane zostało za przesłankę wyłączenia jakichkolwiek roszczeń związanych z żądaniem rekompensaty z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości w okresie do 1 stycznia 1999 r. Należy też, zwrócić uwagę na odmienność konstytucyjnego wzorca mającego służyć weryfikacji unormowania kwestionowanego przez skarżącą. Zarówno w sprawie o sygn. P 5/99, jak i w sprawie o sygn. SK 11/02 za adekwatny układ odniesienia do kontroli art. 73 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 p.w.u.r.a.p. został uznany art. 21 ust. 2 Konstytucji. Z treści uzasadnienia zarzutów postawionych w skardze wynika natomiast, że zmierzają one do wykazania niezgodności art. 73 p.w.u.r.a.p. z konstytucyjnymi unormowaniami dotyczącymi prawa własności i jego ochrony, prawa do sądu oraz wynagrodzenia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, nie zaś z konstytucyjną regulacją przesłanek wywłaszczenia. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, stwierdzić wobec tego należy, że w sprawie nie zachodzi przesłanka zbędności orzekania z uwagi na wydane już orzeczenia dotyczące zgodności z Konstytucją art. 73 p.w.u.r.a.p.
Okoliczności sprawy, w związku z którą została sformułowana niniejsza skarga konstytucyjna, zwłaszcza treść i podstawy prawne orzeczeń sądowych w niej wydanych, uzasadniają jednakże rozważenie problemu dopuszczalności wydania przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznego orzeczenia. Na wstępie należy podkreślić, że przyjęta w prawie polskim konstrukcja skargi konstytucyjnej charakteryzuje się daleko idącą specyfiką. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. W świetle powyższego przepisu, a także unormowań ustawowych, precyzujących zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony praw, należy stwierdzić, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi jest przepis prawny wykazujący podwójną kwalifikację. Po pierwsze, musi być on podstawą wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia, naruszającego podstawowe prawa skarżącego. Po drugie, przyczyna takiego naruszenia tkwić winna w normatywnej treści uregulowania, które skarżący czyni przedmiotem wnoszonej skargi konstytucyjnej. W zakresie przedmiotu skargi konstytucyjnej mieści się zatem wyłącznie norma prawna stanowiąca efekt działania prawotwórczego organów państwa. Tak określony przedmiot skargi determinuje również cel korzystania z tego środka ochrony praw i wolności. Jest nim eliminacja z systemu obowiązującego prawa normy prawnej, której niezgodność z Konstytucją stwierdzi Trybunał. Orzeczenie o takiej niezgodności daje następnie podstawę skarżącemu, jak i innym adresatom zakwestionowanej regulacji, do podjęcia działań zmierzających do sanacji niekonstytucyjnego stanu prawnego, poprzez skorzystanie z procedur i środków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji – a w rozwinięciu tego przepisu – w stosownych regulacjach proceduralnych właściwych dla danego typu postępowania. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi konstytucyjnej podkreślano wielokrotnie, że sfera stosowania przepisów kwestionowanych w skardze nie pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności korzystania z tego środka ochrony. Jedną z przesłanek warunkujących wniesienie skargi jest bowiem uprzednie zastosowanie zaskarżanego przepisu w indywidualnej sprawie skarżącego. Wynika to jednoznacznie z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym wyłącznie przepis będący podstawą prawną ostatecznego orzeczenia może być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Płaszczyzna stosowania prawa uwzględniana jest również w momencie przesądzenia legitymacji skarżącego do wystąpienia ze skargą. Tylko podmiot, którego prawa konstytucyjne zostały naruszone (bezpośrednio, aktualnie), jest upoważniony do poszukiwania ochrony za pomocą skargi. Tym samym brak ostatecznego orzeczenia, które tego rodzaju naruszenie aktualizuje, wyklucza dopuszczalność inicjowania tej formy kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wskazane wyżej odniesienia do płaszczyzny stosowania prawa w żadnym razie nie mogą jednak wpływać na modyfikację przedmiotu samej skargi konstytucyjnej. Pozostawać nią musi akt stanowienia prawa, w postaci przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego. Prawodawca polski w żadnym bowiem w wypadku nie zezwolił na kwestionowanie za pomocą skargi wyłącznie jednostkowych aktów stosowania przepisów, nawet w sytuacji gdy akty te w sposób niebudzący wątpliwości prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Jak to podkreślano w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, skarga musi pozostawać środkiem kwestionowania przepisów prawnych („skarga na przepis”), nie zaś sfery ich stosowania. Aby więc skarga konstytucyjna mogła doprowadzić do orzeczenia o niekonstytucyjności, Trybunał winien najpierw ustalić, że miała ona swoją genezę w samym przepisie, nie zaś w akcie jego stosowania w sprawie skarżącego.
Problem prawidłowego określenia przedmiotu skargi konstytucyjnej nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy wadliwa praktyka stosowania kwestionowanego przepisu staje się na tyle stabilna, utrwalona i powszechna, że pozwala to na uznanie, że kontrolowane unormowanie przyjęło taki właśnie – utrwalony ową praktyką – kształt treściowy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał w swoim orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym stałość, powtarzalność i powszechność praktyki sądowej może nadawać kwestionowanemu unormowaniu w sposób stały i powszechny określone znaczenie, podlegające następnie kontroli konstytucyjności. Stałość i powszechność praktyki, wynikającej z odczytywania przepisów w sposób niekonstytucyjny, powoduje bowiem nadanie samym przepisom trwałego i niekonstytucyjnego znaczenia. Jeżeli jednolita i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. postanowienie TK z 4 grudnia 2000 r., sygn. SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300, wyrok TK z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188, oraz wyrok TK z 31 marca 2005 r., sygn. SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29). Ujawnienie takiej zależności pomiędzy sferą stanowienia i stosowania prawa wymaga jednakże każdorazowo stwierdzenia, czy w istocie rzeczy mamy do czynienia z taką właśnie powtarzalną i powszechną metodą wykładni określonego przepisu (unormowania). Brak takiego stwierdzenia nie pozwala natomiast przyjąć, że zaskarżone przepisy mogą zostać poddane kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedmiotem skargi (niedozwolonym w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji) pozostałby bowiem wówczas indywidualny i jednostkowy akt ich zastosowania.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej podstawowego znaczenia nabiera rozstrzygnięcie dwóch kwestii. Po pierwsze, czy przedmiotem skargi jest tylko wadliwa (w ocenie skarżącej) metoda interpretacji kwestionowanego art. 73 p.w.u.r.a.p. przyjęta przez Sądy orzekające w jej sprawie, czy też należy uznać, że skarga kieruje się rzeczywiście przeciwko treści przepisu art. 73 p.w.u.r.a.p. Po drugie, czy w wypadku stwierdzenia, że przedmiotem skargi pozostaje sfera stosowania prawa, można mówić o występowaniu stabilnej, utrwalonej i powszechnej wykładni art. 73 p.w.u.r.a.p., która uzasadniałaby poddanie tak rozumianego w praktyce przepisu kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Z analizy treści uzasadnienia samej skargi konstytucyjnej, jak i wydanych w sprawie skarżącej orzeczeń Sądu Okręgowego w Katowicach z 27 marca 2002 r. oraz Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 19 lutego 2003 r. wynika jednoznacznie, że źródła naruszenia praw konstytucyjnych upatruje skarżąca wyłącznie w przyjętej przez te sądy metodzie interpretacji art. 73 p.w.u.r.a.p. Interpretację tę można sprowadzić do tezy, że przepis ten wyłącza prawa właścicieli nieruchomości, określonych w ust. 1 tego artykułu, dochodzenia odszkodowania za bezumowne z nich korzystanie przed 1 stycznia 1999 r. Sądy obydwu instancji odwołały się w tym zakresie do jednostkowego orzeczenia Sądu Najwyższego z 27 czerwca 2001 r. (sygn. akt II CKN 601/00). Z uwagi na to, że wnosząca skargę konstytucyjną nie wskazała dalszych argumentów potwierdzających, że interpretacja przedstawiona w powoływanym wyroku Sądu Najwyższego wyraża pogląd utrwalony w orzecznictwie tego Sądu, Trybunał Konstytucyjny – działając na podstawie art. 22 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – zwrócił się z pismem z 16 czerwca 2005 r. do Dyrektora Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego o udzielenie informacji co do wykładni art. 73 p.w.u.r.a.p. W szczególności informacja miała dotyczyć utrwalenia w orzecznictwie poglądu wypowiedzianego w wyroku Sądu Najwyższego z 27 czerwca 2001 r. W odpowiedzi na powyższe pismo, Dyrektor Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższy wyjaśnił (pismo z 5 lipca 2005 r.), że pogląd wyrażony w tym wyroku nie jest utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Ponadto dołączył odpis wyroku tego Sądu z 8 lipca 2004 r. (sygn. akt IV CK 520/03, OSNC nr 7-8/2005, poz. 130) świadczący o sformułowaniu poglądu zupełnie odmiennego od wyrażonego w wyroku z 27 czerwca 2001 r. W orzeczeniu tym jednoznacznie dano wyraz przekonaniu, że art. 73 p.w.u.r.a.p. nie wyłącza prawa właściciela nieruchomości do żądania na podstawie przepisów kodeksu cywilnego wynagrodzenia za wcześniejsze (a więc przed 1 stycznia 1999 r.) korzystanie z niej przez gminę bez tytułu prawnego.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega niedogodność sytuacji, w której w publikowanym orzecznictwie wyrażone są dwa niemożliwe do pogodzenia poglądy Sądu Najwyższego. Dopóki jednak jeden z tych poglądów nie uzyska – w wyniku działań należących do kompetencji Sądu Najwyższego – waloru utrwalonej wykładni ustawy, nie może być przedmiotem badania przez Trybunał z punktu widzenia zgodności z Konstytucją.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uwzględnienie powyższych okoliczności uzasadnia stanowisko, że przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono w niniejszym przypadku sposób zastosowania w sprawie skarżącej zakwestionowanego art. 73 p.w.u.r.a.p. Uzasadnienie skargi koncentruje się na wadliwości przyjętej przez sądy interpretacji tego unormowania, która legła następnie u podstaw oddalenia powództwa skarżącej. Interpretacja ta nawiązuje w swojej treści do jednostkowego wyroku Sądu Najwyższego. Zarówno jednak treść samej skargi konstytucyjnej, jak i wyjaśnień uzyskanych przez Trybunał Konstytucyjny ze strony Sądu Najwyższego nie dostarczają argumentów jednoznacznie świadczących, że pogląd wypowiedziany w tym orzeczeniu (a powtórzony w uzasadnieniach wyroków wydanych w sprawie skarżącej) może i powinien być uznany za wyraz stabilnej, utrwalonej i powszechnej metody wykładni i stosowania zaskarżonego art. 73 p.w.u.r.a.p. Jak to już podkreślano, uprzednie stwierdzenie występowania takiej praktyki stanowi zaś warunek konieczny poddania kontroli przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, w ten właśnie sposób zinterpretowanego i zastosowanego w sprawie skarżącego. Oczywiście należy potwierdzić, że podstawą prawną niekorzystnych dla skarżącej orzeczeń sądowych był kwestionowany art. 73 p.w.u.r.a.p, niemniej źródłem zarzucanego naruszenia jej praw konstytucyjnych była praktyka zastosowania tego przepisu w sprawie skarżącej. Praktyka ta nie wykazuje jednak cech, które pozwalałyby uznać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie stanie się wyłącznie sfera zastosowania prawa, ale powszechnie akceptowana i utrwalona wykładnia kwestionowanego przepisu. Tylko w takim zaś przypadku można by uznać dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej o tak określonym przedmiocie.
POSTANOWIENIE
z dnia 21 września 2005 r.
Sygn. akt SK 32/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Mazurkiewicz – przewodniczący
Adam Jamróz
Wiesław Johann
Ewa Łętowska
Janusz Niemcewicz – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2005 r., skargi konstytucyjnej Gminnej Spółdzielni „Samopomoc Chłopska” w Kluczach o zbadanie zgodności:
art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), rozumianego w ten sposób, że wyłącza on możliwość dochodzenia przez właścicieli zajętych pod drogi publiczne nieruchomości, które z mocy tego przepisu stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, odszkodowania za bezumowne korzystanie z tych nieruchomości w okresie przed 1 stycznia 1999 r., z art. 2, art. 21, art. 64, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.
UZASADNIENIE:
I
1. W skardze konstytucyjnej z 17 kwietnia 2004 r., pełnomocnik skarżącej – Gminnej Spółdzielni „Samopomoc Chłopska” w Kluczach – zakwestionował zgodność z Konstytucją RP art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: p.w.u.r.a.p.). Uzasadniając postawiony zarzut, skarżąca wskazała, że kwestionowany przepis, rozumiany w ten sposób, że wyłącza możliwość dochodzenia przez właścicieli zajętych pod drogi publiczne nieruchomości, które z mocy tego przepisu stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, odszkodowania za bezumowne korzystanie z tych nieruchomości w okresie przed 1 stycznia 1999 r., jest niezgodny z art. 2, art. 21, art. 64, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Skarżąca wystąpiła z powództwem przeciwko Gminie Klucze o odszkodowanie z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości stanowiących jej własność, a zajętych przez gminę pod drogi publiczne, za okres przed 1 stycznia 1999 r., kiedy to drogi te stały się z mocy art. 73 p.w.u.r.a.p. własnością gminy. Wyrokiem z 27 marca 2002 r. (sygn. akt I C 3721/99) Sąd Okręgowy w Katowicach oddalił powództwo skarżącej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 27 czerwca 2001 r. (sygn. akt II CKN 601/00), zgodnie z którym właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 p.w.u.r.a.p. stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą dochodzić – jedynie – odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb. Taka wykładnia art. 73 p.w.u.r.a.p. legła u podstaw uznania powództwa skarżącej za bezzasadne. Powyższe stanowisko podtrzymał w całości Sąd Apelacyjny w Katowicach, który wyrokiem z 19 lutego 2003 r. (sygn. akt I A Ca 1008/02) oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Okręgowego. Następnie Sąd Najwyższy, postanowieniem z 12 grudnia 2003 r. (sygn. akt V CK 409/03), odmówił przyjęcia do rozpoznania kasacji skarżącej od tego orzeczenia.
W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca wskazuje, że przyjęta przez Sądy orzekające w sprawie wykładnia art. 73 p.w.u.r.a.p. prowadzi do pozbawienia jej odszkodowania, wynikającego z prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w okresie przed 1 stycznia 1999 r. Taka interpretacja kwestionowanego przepisu narusza zasady konstytucyjne dotyczące prawa własności (art. 21, art. 64), prawo do rozpatrzenia sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1), prawo do wynagrodzenia szkody oraz zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 1 i 2), a w konsekwencji także normy wyrażone w art. 2 Konstytucji.
2. Stanowisko w sprawie wniesionej skargi konstytucyjnej zajął Prokurator Generalny w piśmie z 17 listopada 2004 r. (nr PR II 490/53/04). Zgodnie z jego stanowiskiem zaskarżony art. 73 p.w.u.r.a.p., rozumiany w ten sposób, że wyłącza możliwość dochodzenia przez właścicieli nieruchomości, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, odszkodowania za bezumowne z nich korzystanie przed 1 stycznia 1999 r. – jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji. Prokurator Generalny zauważył, że w procesie stosowania prawa przepisowi art. 73 p.w.u.r.a.p. nadane zostało inne znaczenie, aniżeli wynikające z literalnej treści tego przepisu, tj. obejmujące także zagadnienie roszczeń odszkodowawczych z innych tytułów niż z powodu odjęcia prawa własności. Takiej wykładni dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z 27 czerwca 2001 r. (sygn. akt II CKN 601/00), do którego odwołały się wprost sądy orzekające w sprawie skarżącej. Prokurator Generalny podkreślił, że nie można mówić w tym przypadku o wykładni utrwalonej w orzecznictwie sądowym, jednakże taka interpretacja przepisu dokonana została przez Sąd Najwyższy. Zdaniem tego uczestnika postępowania, podkreślenia wymaga, że w analizowanym przypadku nie chodzi o ocenę, czy wykładnia danego przepisu przyjęta w procesie stosowania prawa jest poprawna, ale o rozstrzygnięcie, czy nadanie mu określonego znaczenia jest zgodne z Konstytucją. Prokurator Generalny podkreślił również, że kwestionowany art. 73 p.w.u.r.a.p. był już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 14 marca 2000 r. uznał zgodność art. 73 ust. 1 i ust. 5 p.w.u.r.a.p. z art. 21 ust. 2 Konstytucji (sygn. P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60), jednakże ta okoliczność nie stoi na przeszkodzie wydaniu merytorycznego orzeczenia w sprawie niniejszej, albowiem przedmiotem orzekania nie był wówczas art. 73 p.w.u.r.a.p w znaczeniu objętym analizowaną skargą konstytucyjną.
Oceniając wskazane w skardze konstytucyjnej wzorce kontroli kwestionowanego przepisu, Prokurator Generalny uznał tylko art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 oraz art. 2 Konstytucji za adekwatne do jej przeprowadzenia. Zagadnienie wynagrodzenia za korzystanie z cudzej własności łączy się jego zdaniem z ochroną tego prawa. Treścią zarzutów skargi nie jest natomiast odjęcie prawa własności za odszkodowaniem, co czyni art. 21 ust. 2 Konstytucji niewłaściwym do oceny art. 73 p.w.u.r.a.p. Ponadto Prokurator Generalny stwierdził, że zaskarżony przepis – jako unormowanie z zakresu prawa materialnego – w żadnym stopniu nie wpływa na dopuszczalność drogi sądowej ani też na prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, które to uprawnienia składają się na treść konstytucyjnego prawa do sądu i zakazu zamykania drogi sądowej (art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji). W tym zakresie Prokurator Generalny stwierdził, że skarżąca mylnie utożsamia niekorzystne dla niej orzeczenie sądowe z naruszeniem prawa do sądu. Za nieodpowiedni – jako wzorzec kontroli – uznał także art. 77 ust. 1 Konstytucji. Gwarantowane w tym przepisie prawo każdego do wynagrodzenia szkody dotyczy odpowiedzialności z tytułu czynu niedozwolonego. Natomiast podnoszony w skardze zarzut odnoszony jest do roszczeń wynikających z prawa rzeczowego.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 73 p.w.u.r.a.p. z zaakceptowanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi, Prokurator Generalny stwierdził, że szczególny (epizodyczny i porządkujący) charakter kwestionowanej regulacji nie może usprawiedliwiać wyłączenia roszczeń z innych tytułów, w tym z tytułu pozbawienia właściciela faktycznej możliwości korzystania ze swojej nieruchomości przed jej wywłaszczeniem. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 5/99, wskazał na uznanie wówczas za konstytucyjnie usprawiedliwione wyłącznie uregulowania szczególnego trybu wywłaszczenia, nie zaś postępowania organów państwa, polegającego na „faktycznym wywłaszczeniu”, poprzedzającym „prawne wywłaszczenie”. Prokurator Generalny wskazał na spoczywający na organach publicznych obowiązek ustanawiania regulacji, które gwarantują ochronę własności. W jego ocenie, do 31 grudnia 1998 r. trwał okres formalnego ograniczenia prawa własności przez ingerencję w swobodne władanie nieruchomością, natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpiło definitywne odjęcie tego prawa. Art. 73 p.w.u.r.a.p. wyczerpująco określił tryb odszkodowania z tytułu odjęcia prawa. Natomiast w drodze wykładni tego przepisu, przyjętej w procesie stosowania prawa w sprawie skarżącej, odniesiono się także do sytuacji formalnego ograniczenia prawa własności, wyłączając jednakże jakąkolwiek możliwość domagania się rekompensaty. Zdaniem Prokuratora Generalnego takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Ograniczenie prawa własności musi mieć bowiem dostatecznie określoną podstawę ustawową, a ponadto winno być usprawiedliwione okolicznościami, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W sprawie skarżącej odstąpiono od literalnej wykładni art. 73 p.w.u.r.a.p., opierając się jedynie na ustaleniu intencji ustawodawcy. W ocenie Prokuratora Generalnego, nie można z treści art. 73 p.w.u.r.a.p. odczytać, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest jedynym odszkodowaniem, którego domagać się może były właściciel. Nawet jeśli ustawodawcy przyświecała intencja polegająca na wyłączeniu możliwości poszukiwania rekompensaty dla właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na podstawie innych przepisów, to mógł to uczynić jedynie przez jednoznaczne wyrażenie jej w odpowiednich przepisach. Dokonane w sprawie skarżącej odstąpienie od literalnego brzmienia art. 73 p.w.u.r.a.p. nie znajduje jednak uzasadnienia aksjologicznego w wartościach konstytucyjnych.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem analizowanej skargi konstytucyjnej uczyniła skarżąca art. 73 p.w.u.r.a.p. Kwestionowany przepis był już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 14 marca 2000 r. (sygn. P 5/99) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 1 i ust. 5 p.w.u.r.a.p. jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z kolei w wyroku z 20 lipca 2004 r. (sygn. SK 11/02) za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji uznany został art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. Rozważenia wymaga wobec tego problem, czy w związku z podjęciem tych rozstrzygnięć wydanie merytorycznego orzeczenia nie jest zbędne (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Do kwestii tej odniósł się w swoim stanowisku Prokurator Generalny, uznając, że zbędność taka nie występuje.
Aprobując powyższy pogląd, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na specyfikę określenia przedmiotu niniejszej skargi konstytucyjnej, w porównaniu do unormowań podlegających kontroli we wskazanych wyżej sprawach. Skarżąca nie kieruje swojej skargi konkretnie przeciwko którejś z wyodrębnionych jednostek redakcyjnych art. 73 p.w.u.r.a.p., ale wobec całej regulacji kwestionowanego artykułu, z której dekodowana została norma prawna będąca podstawą oddalenia jej roszczeń. Normę tę wyraża następujące sformułowanie: art. 73 p.w.u.r.a.p. wyłącza możliwość dochodzenia przez właścicieli nieruchomości, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, odszkodowania za bezumowne z nich korzystanie przed 1 stycznia 1999 r. O ile więc przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. P 5/99 i SK 11/02 były konkretnie wskazane jednostki redakcyjne art. 73 p.w.u.r.a.p., normujące poszczególne elementy określonego w tej ustawie trybu wywłaszczenia i wypłacania należnego z tego tytułu odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, o tyle skarga niniejsza ma za swój przedmiot normę prawną, która z instytucją samego wywłaszczenia ma związek jedynie pośredni. Polega on na tym, że w zakresie zastosowania tej normy znajdują się właściciele nieruchomości, określonych w ust. 1 art. 73 p.w.u.r.a.p., ponadto pozbawienie ich prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem uznane zostało za przesłankę wyłączenia jakichkolwiek roszczeń związanych z żądaniem rekompensaty z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości w okresie do 1 stycznia 1999 r. Należy też, zwrócić uwagę na odmienność konstytucyjnego wzorca mającego służyć weryfikacji unormowania kwestionowanego przez skarżącą. Zarówno w sprawie o sygn. P 5/99, jak i w sprawie o sygn. SK 11/02 za adekwatny układ odniesienia do kontroli art. 73 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 p.w.u.r.a.p. został uznany art. 21 ust. 2 Konstytucji. Z treści uzasadnienia zarzutów postawionych w skardze wynika natomiast, że zmierzają one do wykazania niezgodności art. 73 p.w.u.r.a.p. z konstytucyjnymi unormowaniami dotyczącymi prawa własności i jego ochrony, prawa do sądu oraz wynagrodzenia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, nie zaś z konstytucyjną regulacją przesłanek wywłaszczenia. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, stwierdzić wobec tego należy, że w sprawie nie zachodzi przesłanka zbędności orzekania z uwagi na wydane już orzeczenia dotyczące zgodności z Konstytucją art. 73 p.w.u.r.a.p.
Okoliczności sprawy, w związku z którą została sformułowana niniejsza skarga konstytucyjna, zwłaszcza treść i podstawy prawne orzeczeń sądowych w niej wydanych, uzasadniają jednakże rozważenie problemu dopuszczalności wydania przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznego orzeczenia. Na wstępie należy podkreślić, że przyjęta w prawie polskim konstrukcja skargi konstytucyjnej charakteryzuje się daleko idącą specyfiką. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. W świetle powyższego przepisu, a także unormowań ustawowych, precyzujących zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony praw, należy stwierdzić, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi jest przepis prawny wykazujący podwójną kwalifikację. Po pierwsze, musi być on podstawą wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia, naruszającego podstawowe prawa skarżącego. Po drugie, przyczyna takiego naruszenia tkwić winna w normatywnej treści uregulowania, które skarżący czyni przedmiotem wnoszonej skargi konstytucyjnej. W zakresie przedmiotu skargi konstytucyjnej mieści się zatem wyłącznie norma prawna stanowiąca efekt działania prawotwórczego organów państwa. Tak określony przedmiot skargi determinuje również cel korzystania z tego środka ochrony praw i wolności. Jest nim eliminacja z systemu obowiązującego prawa normy prawnej, której niezgodność z Konstytucją stwierdzi Trybunał. Orzeczenie o takiej niezgodności daje następnie podstawę skarżącemu, jak i innym adresatom zakwestionowanej regulacji, do podjęcia działań zmierzających do sanacji niekonstytucyjnego stanu prawnego, poprzez skorzystanie z procedur i środków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji – a w rozwinięciu tego przepisu – w stosownych regulacjach proceduralnych właściwych dla danego typu postępowania. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi konstytucyjnej podkreślano wielokrotnie, że sfera stosowania przepisów kwestionowanych w skardze nie pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności korzystania z tego środka ochrony. Jedną z przesłanek warunkujących wniesienie skargi jest bowiem uprzednie zastosowanie zaskarżanego przepisu w indywidualnej sprawie skarżącego. Wynika to jednoznacznie z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym wyłącznie przepis będący podstawą prawną ostatecznego orzeczenia może być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Płaszczyzna stosowania prawa uwzględniana jest również w momencie przesądzenia legitymacji skarżącego do wystąpienia ze skargą. Tylko podmiot, którego prawa konstytucyjne zostały naruszone (bezpośrednio, aktualnie), jest upoważniony do poszukiwania ochrony za pomocą skargi. Tym samym brak ostatecznego orzeczenia, które tego rodzaju naruszenie aktualizuje, wyklucza dopuszczalność inicjowania tej formy kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wskazane wyżej odniesienia do płaszczyzny stosowania prawa w żadnym razie nie mogą jednak wpływać na modyfikację przedmiotu samej skargi konstytucyjnej. Pozostawać nią musi akt stanowienia prawa, w postaci przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego. Prawodawca polski w żadnym bowiem w wypadku nie zezwolił na kwestionowanie za pomocą skargi wyłącznie jednostkowych aktów stosowania przepisów, nawet w sytuacji gdy akty te w sposób niebudzący wątpliwości prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Jak to podkreślano w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, skarga musi pozostawać środkiem kwestionowania przepisów prawnych („skarga na przepis”), nie zaś sfery ich stosowania. Aby więc skarga konstytucyjna mogła doprowadzić do orzeczenia o niekonstytucyjności, Trybunał winien najpierw ustalić, że miała ona swoją genezę w samym przepisie, nie zaś w akcie jego stosowania w sprawie skarżącego.
Problem prawidłowego określenia przedmiotu skargi konstytucyjnej nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy wadliwa praktyka stosowania kwestionowanego przepisu staje się na tyle stabilna, utrwalona i powszechna, że pozwala to na uznanie, że kontrolowane unormowanie przyjęło taki właśnie – utrwalony ową praktyką – kształt treściowy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał w swoim orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym stałość, powtarzalność i powszechność praktyki sądowej może nadawać kwestionowanemu unormowaniu w sposób stały i powszechny określone znaczenie, podlegające następnie kontroli konstytucyjności. Stałość i powszechność praktyki, wynikającej z odczytywania przepisów w sposób niekonstytucyjny, powoduje bowiem nadanie samym przepisom trwałego i niekonstytucyjnego znaczenia. Jeżeli jednolita i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. postanowienie TK z 4 grudnia 2000 r., sygn. SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300, wyrok TK z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188, oraz wyrok TK z 31 marca 2005 r., sygn. SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29). Ujawnienie takiej zależności pomiędzy sferą stanowienia i stosowania prawa wymaga jednakże każdorazowo stwierdzenia, czy w istocie rzeczy mamy do czynienia z taką właśnie powtarzalną i powszechną metodą wykładni określonego przepisu (unormowania). Brak takiego stwierdzenia nie pozwala natomiast przyjąć, że zaskarżone przepisy mogą zostać poddane kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedmiotem skargi (niedozwolonym w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji) pozostałby bowiem wówczas indywidualny i jednostkowy akt ich zastosowania.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej podstawowego znaczenia nabiera rozstrzygnięcie dwóch kwestii. Po pierwsze, czy przedmiotem skargi jest tylko wadliwa (w ocenie skarżącej) metoda interpretacji kwestionowanego art. 73 p.w.u.r.a.p. przyjęta przez Sądy orzekające w jej sprawie, czy też należy uznać, że skarga kieruje się rzeczywiście przeciwko treści przepisu art. 73 p.w.u.r.a.p. Po drugie, czy w wypadku stwierdzenia, że przedmiotem skargi pozostaje sfera stosowania prawa, można mówić o występowaniu stabilnej, utrwalonej i powszechnej wykładni art. 73 p.w.u.r.a.p., która uzasadniałaby poddanie tak rozumianego w praktyce przepisu kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Z analizy treści uzasadnienia samej skargi konstytucyjnej, jak i wydanych w sprawie skarżącej orzeczeń Sądu Okręgowego w Katowicach z 27 marca 2002 r. oraz Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 19 lutego 2003 r. wynika jednoznacznie, że źródła naruszenia praw konstytucyjnych upatruje skarżąca wyłącznie w przyjętej przez te sądy metodzie interpretacji art. 73 p.w.u.r.a.p. Interpretację tę można sprowadzić do tezy, że przepis ten wyłącza prawa właścicieli nieruchomości, określonych w ust. 1 tego artykułu, dochodzenia odszkodowania za bezumowne z nich korzystanie przed 1 stycznia 1999 r. Sądy obydwu instancji odwołały się w tym zakresie do jednostkowego orzeczenia Sądu Najwyższego z 27 czerwca 2001 r. (sygn. akt II CKN 601/00). Z uwagi na to, że wnosząca skargę konstytucyjną nie wskazała dalszych argumentów potwierdzających, że interpretacja przedstawiona w powoływanym wyroku Sądu Najwyższego wyraża pogląd utrwalony w orzecznictwie tego Sądu, Trybunał Konstytucyjny – działając na podstawie art. 22 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – zwrócił się z pismem z 16 czerwca 2005 r. do Dyrektora Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego o udzielenie informacji co do wykładni art. 73 p.w.u.r.a.p. W szczególności informacja miała dotyczyć utrwalenia w orzecznictwie poglądu wypowiedzianego w wyroku Sądu Najwyższego z 27 czerwca 2001 r. W odpowiedzi na powyższe pismo, Dyrektor Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższy wyjaśnił (pismo z 5 lipca 2005 r.), że pogląd wyrażony w tym wyroku nie jest utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Ponadto dołączył odpis wyroku tego Sądu z 8 lipca 2004 r. (sygn. akt IV CK 520/03, OSNC nr 7-8/2005, poz. 130) świadczący o sformułowaniu poglądu zupełnie odmiennego od wyrażonego w wyroku z 27 czerwca 2001 r. W orzeczeniu tym jednoznacznie dano wyraz przekonaniu, że art. 73 p.w.u.r.a.p. nie wyłącza prawa właściciela nieruchomości do żądania na podstawie przepisów kodeksu cywilnego wynagrodzenia za wcześniejsze (a więc przed 1 stycznia 1999 r.) korzystanie z niej przez gminę bez tytułu prawnego.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega niedogodność sytuacji, w której w publikowanym orzecznictwie wyrażone są dwa niemożliwe do pogodzenia poglądy Sądu Najwyższego. Dopóki jednak jeden z tych poglądów nie uzyska – w wyniku działań należących do kompetencji Sądu Najwyższego – waloru utrwalonej wykładni ustawy, nie może być przedmiotem badania przez Trybunał z punktu widzenia zgodności z Konstytucją.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uwzględnienie powyższych okoliczności uzasadnia stanowisko, że przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono w niniejszym przypadku sposób zastosowania w sprawie skarżącej zakwestionowanego art. 73 p.w.u.r.a.p. Uzasadnienie skargi koncentruje się na wadliwości przyjętej przez sądy interpretacji tego unormowania, która legła następnie u podstaw oddalenia powództwa skarżącej. Interpretacja ta nawiązuje w swojej treści do jednostkowego wyroku Sądu Najwyższego. Zarówno jednak treść samej skargi konstytucyjnej, jak i wyjaśnień uzyskanych przez Trybunał Konstytucyjny ze strony Sądu Najwyższego nie dostarczają argumentów jednoznacznie świadczących, że pogląd wypowiedziany w tym orzeczeniu (a powtórzony w uzasadnieniach wyroków wydanych w sprawie skarżącej) może i powinien być uznany za wyraz stabilnej, utrwalonej i powszechnej metody wykładni i stosowania zaskarżonego art. 73 p.w.u.r.a.p. Jak to już podkreślano, uprzednie stwierdzenie występowania takiej praktyki stanowi zaś warunek konieczny poddania kontroli przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, w ten właśnie sposób zinterpretowanego i zastosowanego w sprawie skarżącego. Oczywiście należy potwierdzić, że podstawą prawną niekorzystnych dla skarżącej orzeczeń sądowych był kwestionowany art. 73 p.w.u.r.a.p, niemniej źródłem zarzucanego naruszenia jej praw konstytucyjnych była praktyka zastosowania tego przepisu w sprawie skarżącej. Praktyka ta nie wykazuje jednak cech, które pozwalałyby uznać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie stanie się wyłącznie sfera zastosowania prawa, ale powszechnie akceptowana i utrwalona wykładnia kwestionowanego przepisu. Tylko w takim zaś przypadku można by uznać dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej o tak określonym przedmiocie.