Tw 5/05
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
252/6/B/2006
POSTANOWIENIE
z dnia 4 października 2005 r.
Sygn. akt Tw 5/05
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Bohdan Zdziennicki,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów o stwierdzenie zgodności:
1) art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2, art. 5, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz z art. 5 i art. 14 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167);
2) art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
3) art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 132 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
4) art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 133 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
5) art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 135 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
6) art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2 i art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
7) art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 135m ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
8) art. 2 ust. 1, 4-6 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) z art. 2, art. 5, art. 42 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
9) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
10) art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
11) § 11 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 14) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169),
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie, w jakim wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności:
1) art. 1 pkt 13 ustawy z dnia z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 132 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 1 pkt 19 ustawy z dnia z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 135m ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
3) art. 2 ust. 1, 4-6 ustawy z dnia z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) z art. 2, art. 5, art. 42 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
4) art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
5) § 11 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 14) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169).
UZASADNIENIE:
W dniu 28 stycznia 2005 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów o zbadanie zgodności art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873, dalej: ustawa o zmianie ustawy o Policji) w zakresie, w jakim dotyczy art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm., dalej: ustawa o Policji) z art. 2, art. 5, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 5 i art. 14 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167); art. 1 pkt 13 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 132 ust. 2 ustawy o Policji z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 Konstytucji; art. 1 pkt 13 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 132 ust. 4 ustawy o Policji z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji; art. 1 pkt 15 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 133 ustawy o Policji z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji; art. 1 pkt 18 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 135 ust. 4 zd. 2 ustawy o Policji z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji; art. 1 pkt 19 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji z art. 2 i art. 42 ust. 2 Konstytucji; art. 1 pkt 19 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 135m ust. 2 ustawy o Policji z art. 2 i art. 32 Konstytucji; art. 2 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy o zmianie ustawy o Policji z art. 2, art. 5, art. 42 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji; art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Policji z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji; art. 35 ust. 2 ustawy o Policji i § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji; § 11 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 14) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji oraz z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji i art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, poprzez doręczenie oryginału uchwały z dnia 28 września 2004 r. Zarządu Głównego NSZZ Policjantów (Nr 18/IV/2004) w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie 5 egzemplarzy wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie ze statutem organizacji; doręczenie 5 egzemplarzy pełnego, aktualnego wyciągu z rejestru sądowego; powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wyjaśnienie, czy od 29-30 czerwca 2003 r. nie zaszły żadne zmiany w statucie NSZZ Policjantów; wskazanie, w jakim zakresie art. 1 pkt 5 ppkt b dot. art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 5 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 1 pkt 13 dot. art. 132 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 1 pkt 13 dot. art. 132 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 1 pkt 15 dot. art. 133 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 1 pkt 18 dot. art. 135 ust. 4 (zdanie drugie) ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 2 ust. 4, 5, 6 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 2 ust. 4, 5, 6 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 5 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 2 ust. 4, 5, 6 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 2 ust. 4, 5, 6 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 190 ust. 4 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 35 ust. 2 ustawy o Policji i § 11 ust. 7 rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej są niezgodne z art. 2 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 35 ust. 2 ustawy o Policji i § 11 ust. 7 rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie § 11 ust. 2-6 rozporządzenia MSWiA z 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie § 11 ust. 2-6 rozporządzenia MSWiA z 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach służbowych komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie § 11 ust. 2-6 rozporządzenia MSWiA z 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach służbowych komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych jest niezgodny z art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych.
W piśmie z dnia 24 marca 2005 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W związku z zasadą domniemania zgodności aktów normatywnych z Konstytucją na wnioskodawcy ciąży obowiązek uzasadnienia wniosku oraz przeprowadzenia dowodu na okoliczność, że normy kwestionowanych aktów prawnych naruszają normy ustawy zasadniczej. Brak uzasadnienia oraz niewystarczający stopień przeprowadzenia dowodu uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W przeciwnym wypadku, to sam Trybunał dowodziłby niezgodności skarżonych norm z normami wyższego rzędu, wyręczając w tym wnioskodawcę.
Wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób art. 1 pkt 13 ustawy o zmianie ustawy o Policji dotyczący art. 132 ust. 4 ustawy o Policji narusza art. 32 Konstytucji. Kwestionowany przepis w żaden sposób nie różnicuje sytuacji policjantów, a wnioskodawca nie wskazał, w stosunku do jakich innych podmiotów policjanci mieliby być traktowani nierówno. W związku z tym, wniosek w tym zakresie nie może podlegać badaniu merytorycznemu.
2. Oczywiście bezzasadny jest również zarzut niezgodności art. 1 pkt 19 ustawy o zmianie ustawy o Policji dotyczącego art. 135m ust. 2 ustawy o Policji z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą pewności prawa. Kwestionowany przepis jest sformułowany w sposób precyzyjny i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do sposobu jego interpretacji. Wnioskodawca nie wskazał natomiast, na czym miałyby polegać inne powody naruszenia przez skarżony przepis zasady pewności prawa.
Również wnioskowanie o zbadanie zgodności tego przepisu z art. 32 Konstytucji jest oczywiście bezzasadne. Przy ustalaniu składu komisji powoływanej do rozpatrzenia odwołania w postępowaniu dyscyplinarnym bierze się pod uwagę jedynie funkcjonariuszy, którzy mają odpowiednie stanowisko służbowe. Właśnie stanowisko służbowe stanowi w tym przypadku cechę relewantną, zgodnie z którą różnicuje się funkcjonariuszy, którzy mogą zasiadać w komisjach odwoławczych. Trybunał natomiast nie ma uprawnienia do wypowiadania się w sprawie celowości takiego rozwiązania.
3. Jak słusznie zauważa wnioskodawca, kwestionowane we wniosku przepisy art. 2 ust. 1 oraz ust. 4-6 ustawy o zmianie ustawy o Policji mają charakter intertemporalny. Art. 2 ust. 1 stanowi, iż te postępowania dyscyplinarne, które zostały wszczęte lecz nie zakończone przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o Policji, mają być prowadzone na podstawie nowych regulacji. Przepisy art. 2 ust. 4-6 dotyczą natomiast orzeczonych kar dyscyplinarnych, które nie uległy zatarciu do dnia wejścia w życie kwestionowanej ustawy. W myśl nowych regulacji kary takie ulegają zatarciu po upływie odpowiedniego terminu, uzależnionego od rodzaju wymierzonej kary.
Jak podnosi wnioskodawca, wymienione przepisy naruszają zasadę zaufania obywateli do państwa i tworzonego przezeń prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ nie gwarantują policjantom możliwości skorzystania z regulacji nowej ustawy w sprawach dyscyplinarnych. Zdaniem wnioskodawcy wymienione przepisy ustawy o zmianie ustawy o Policji są także niezgodne z art. 190 ust. 4 Konstytucji, ponieważ uniemożliwiają policjantom uchylanie kar dyscyplinarnych, wydanych na podstawie regulacji zakwestionowanych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Jak podniesiono w uzasadnieniu tej części wniosku, kary dyscyplinarne orzeczone na podstawie poprzedniego stanu prawnego, które nie uległy zatarciu do momentu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o Policji, powinny zostać zmienione na kary łagodniejsze. Tego rodzaju stanowisko wynika zdaniem wnioskodawcy z regulacji art. 42 ust. 1 w związku z art. 5 Konstytucji, które wskazano jako konstytucyjne wzorce kontroli kwestionowanych przepisów art. 2 ust. 1 oraz 4-6 ustawy o zmianie ustawy o Policji.
Odnosząc się do zarzutów zaprezentowanych przez wnioskodawcę należy stwierdzić, że kwestionowane we wniosku przepisy art. 2 ust. 1 oraz ust. 4-6 ustawy o zmianie ustawy o Policji nie mogą być traktowane jako zamykające drogę do wznowienia jakichkolwiek postępowań dyscyplinarnych prowadzonych względem policjantów. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, wskazane we wniosku przepisy ustawy nie regulują zagadnienia wznowienia postępowań dyscyplinarnych, co uniemożliwia dokonanie ich kontroli z punktu widzenia powołanych wzorców. Trzeba podkreślić, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającym niekonstytucyjność aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie w danej sprawie. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, iż kwestionowany przez wnioskodawcę przepis art. 2 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie tych postępowań dyscyplinarnych, które nie zostały jeszcze zakończone. Powołany we wniosku art. 190 ust. 4 Konstytucji może natomiast znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku postępowań zakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem.
Oczywiście bezzasadny jest także zarzut niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 oraz ust. 4-6 ustawy o zmianie ustawy o Policji z wzorcem w postaci art. 42 ust. 1 oraz art. 5 Konstytucji. Wyrażona w art. 42 ust. 1 Konstytucji zasada nullum crimen sine lege była wielokrotnie interpretowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Za punkt wyjścia przyjęto stwierdzenie, że „w demokratycznym państwie prawnym prawo karne musi być oparte przynajmniej na dwóch podstawowych zasadach: określoności czynów zabronionych pod groźbą kary oraz na zakazie wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną” (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2001 r., P 2/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 32). Tak rozumiana norma konstytucyjna, podobnie jak powołany w tym kontekście art. 5 Konstytucji, nie zawierają natomiast jakiegokolwiek nakazu wprowadzania regulacji łagodzących, zarówno zasady odpowiedzialności karnej, jak też dyscyplinarnej na przyszłość. Wskazany przez wnioskodawcę art. 5 Konstytucji wyraża szereg ogólnych założeń konstytucyjnych, na których opierać się ma działalność państwa i jego organów. Wzorzec w postaci art. 42 ust. 1 Konstytucji określa natomiast podstawowe elementy odpowiedzialności karnej. Regulacje te nie pozostają w żadnym merytorycznym związku z kwestionowanymi we wniosku przepisami ustawy o zmianie ustawy o Policji. Należy zatem stwierdzić, iż żądanie przeprowadzenia przez Trybunał kontroli konstytucyjności art. 2 ust. 1 oraz ust. 4-6 ustawy o zmianie ustawy o Policji z art. 5 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji jest oczywiście bezzasadne.
Wobec braku zarzutu wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny nie może natomiast dokonać oceny konstytucyjności rozwiązań ustawowych odnoszących się do czynów popełnionych przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o Policji, co do których nie wszczęto postępowania dyscyplinarnego w poprzednim stanie prawnym.
4. Trybunał stwierdza, że wniosek w zakresie, w jakim kwestionuje art. 35 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 11 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej z przywołanymi wzorcami konstytucyjnymi jest oczywiście bezzasadny.
Po pierwsze sama treść art. 35 ust. 2 ustawy o Policji nie reguluje kwestii wystawiania opinii, a jedynie tryb zapoznawania się z nią oraz odwoływania się od niej. Usunięcie tego artykułu z ustawy doprowadziłoby do sytuacji, w której podlegający opiniowaniu policjant nie miałby możliwości zapoznania się z opinią oraz nieuregulowany byłby tryb odwoławczy od opinii jego dotyczącej. Nie wyeliminowałoby to w żadnym wypadku samej instytucji opiniowania funkcjonariuszy, ani nie zmieniłoby podmiotu opiniującego.
Oczywiście bezzasadne jest również kwestionowanie sytuacji, w której ostateczna opinia służbowa na temat policjanta jest włączana do jego akt osobowych (tak stanowi § 11 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r.). Każda opinia dotycząca wykonywania obowiązków służbowych ma na celu dostarczenie informacji na temat wywiązywania się z przypisanych zadań. Niewłączanie jej do akt uniemożliwiałoby realizowanie takiej informacyjnej funkcji opinii.
Należy ponadto zaznaczyć, że kwestia opiniowania funkcjonariuszy Policji nie ma żadnego związku z zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Wnioskodawca nie wskazuje, jakie prawa policjantów wcześniej nabyte narusza możliwość opiniowania służbowego. Nieadekwatne jest tutaj również przywołanie zasady zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny „istota tej zasady sprowadza się do takiego nakazu stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji” (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 1999 r., K. 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94). Nie sposób dopatrzyć się wprowadzenia elementu niepewności co do skutków postępowania funkcjonariuszy jedynie ze względu na fakt, że w oznaczonym czasie policjant ma prawo zapoznać się z opinią na swój temat i ewentualnie od niej się odwołać oraz, że opinia na jego temat jest włączana do akt osobowych.
Należy jednak rozważyć, czy jest możliwe, że tryb odwoławczy przewidziany art. 35 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. mógłby naruszać art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wnioskodawca twierdzi, że zaskarżone przepisy naruszają prawo opiniowanych policjantów do zbadania sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zamykają ich prawo do dochodzenia naruszonych praw i wolności przed niezawisłym sądem (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Takie twierdzenie nie znajduje żadnego potwierdzenia w analizowanych przepisach.
Po pierwsze przepis art. 35 ust. 2 ustawy o Policji reguluje tryb odwoływania się od opinii służbowej w ramach postępowania administracyjnego. Natomiast § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. wskazuje, że ostateczną opinię należy włączyć do akt osobowych policjanta. Żaden z tych przepisów nie wyklucza drogi sądowej do kwestionowania treści opinii. Po wtóre każdy policjant, który nie zgadza się z treścią opinii może kwestionować ją w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym sąd zbada zgodność opinii z materiałami zgromadzonymi w aktach osobowych policjanta. Nawet gdyby przyjąć, że opinia służbowa dotycząca policjanta nie jest decyzją administracyjną i samodzielnie nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym, to jej treść będzie badana przez sąd w przypadku badania decyzji administracyjnej wydanej na jej podstawie (np. decyzji wydanej w ramach postępowania dyscyplinarnego). Z tych względów należy stwierdzić, że kwestionowanie art. 35 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 11 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. z punktu widzenia wykluczenia możliwości rozpatrzenia opinii służbowej przez sąd jest oczywiście bezzasadne co najmniej z dwóch powodów. W pierwszej kolejności, ponieważ przepisy te nie wyłączają takiej możliwości i uznanie ich niezgodności z Konstytucją nie zmieni nic w zakresie dopuszczalności zaskarżalności opinii służbowej w postępowaniu przed sądem. Następnie dlatego, że, jak wykazano powyżej, funkcjonariusz podlegający opiniowaniu ma możliwość kwestionowania opinii służbowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
5. Oczywiście bezzasadne jest również twierdzenie, że § 11 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych, są niezgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji, art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji oraz art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych.
Po pierwsze oczywiście bezzasadny jest zarzut, że § 11 ust. 2-6 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2003 r. naruszają zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przepisy te precyzyjnie określają, jakie lata służby i na jakich stanowiskach wliczają się do niezbędnego stażu służby, który uprawnia do ubiegania się o określone stanowisko. Wyeliminowanie ich z obrotu prawnego przez Trybunał spowodowałoby sytuację, w której policjant, aby móc zostać mianowanym na wyższe stanowisko, musiałby posiadać stosowny staż służby, który jednak nie byłby określony w przepisach. W tym zakresie wniosek zmierza zatem do zwiększenia niepewności sytuacji funkcjonariuszy policji i z tego względu jest oczywiście bezzasadny.
Kwestionując zgodność § 11 ust. 2-6 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2003 r. z art. 31 ust. 3 Konstytucji wnioskodawca sformułował jedynie zarzuty wobec art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, który zgodnie z petitum wniosku oraz uchwałą Zarządu Głównego NSZZ Policjantów z dnia 28 września 2004 r. nie jest przedmiotem zaskarżenia. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób § 11 ust. 2-6 omawianego rozporządzenia naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji i w tym zakresie uznał wniosek za oczywiście bezzasadny.
Trybunał uznał też, że twierdzenie, iż § 11 ust. 2-6 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2003 r. są niezgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji jest oczywiście bezzasadne. Rozporządzenie w swoim § 11 ust. 2 nie wprowadza dodatkowej kategorii w postaci stażu kierowniczego. Ustala on jedynie, jakie okresy służby wlicza się do wymaganego stażu służby do ubiegania się o pewne stanowiska. Postanowienia § 11 ust. 2-6 rozporządzenia określają więc jedynie szczegółowe wymagania co do stażu pracy, jakim powinni odpowiadać policjanci na określonych stanowiskach i tym samym mieszczą się w delegacji ustawowej art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji.
Należy również uznać, że oczywiście bezzasadny jest wniosek w zakresie, w jakim kwestionuje zgodność wymogów dotyczących stażu służby z art. 32 Konstytucji i art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Staż służby należy uznać za szczególny rodzaj kategorii „staż pracy” wymienionej w art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Wyróżnienie tej kategorii w przypadku policjantów jest podyktowane szczególnym rodzajem stosunku służbowego policjanta (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji). Naturalnie regulacja § 11 kwestionowanego rozporządzenia wprowadza nierówność wśród policjantów w związku z możliwością awansu, jednakże czyni to ze względu na cechę relewantną w postaci stażu służby, zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji. Różnicowanie pozycji funkcjonariuszy policji związanej z awansem ze względu na staż służby jest w pełni dopuszczalne i zgodne ze zróżnicowaniem przewidzianym w art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych wynikającym z różnego stażu pracy. Zaznaczyć należy, że jest to jedna z najbardziej oczywistych cech relewantnych branych pod uwagę przy awansowaniu pracowników lub funkcjonariuszy.
Trybunał nie odniósł się do zarzutów dotyczących tego, kto jest uprawniony do decydowania o awansie funkcjonariusza Policji, ponieważ kwestionowane przepisy w ogóle nie dotyczą tej kwestii.
Z tych wszystkich względów Trybunał postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 4 października 2005 r.
Sygn. akt Tw 5/05
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Bohdan Zdziennicki,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów o stwierdzenie zgodności:
1) art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2, art. 5, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz z art. 5 i art. 14 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167);
2) art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
3) art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 132 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
4) art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 133 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
5) art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 135 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
6) art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2 i art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
7) art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 135m ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
8) art. 2 ust. 1, 4-6 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) z art. 2, art. 5, art. 42 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
9) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
10) art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
11) § 11 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 14) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169),
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie, w jakim wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności:
1) art. 1 pkt 13 ustawy z dnia z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 132 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 1 pkt 19 ustawy z dnia z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) w zakresie, w jakim dotyczy art. 135m ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
3) art. 2 ust. 1, 4-6 ustawy z dnia z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873) z art. 2, art. 5, art. 42 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
4) art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
5) § 11 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 14) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169).
UZASADNIENIE:
W dniu 28 stycznia 2005 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów o zbadanie zgodności art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873, dalej: ustawa o zmianie ustawy o Policji) w zakresie, w jakim dotyczy art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm., dalej: ustawa o Policji) z art. 2, art. 5, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 5 i art. 14 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167); art. 1 pkt 13 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 132 ust. 2 ustawy o Policji z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 Konstytucji; art. 1 pkt 13 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 132 ust. 4 ustawy o Policji z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji; art. 1 pkt 15 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 133 ustawy o Policji z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji; art. 1 pkt 18 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 135 ust. 4 zd. 2 ustawy o Policji z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji; art. 1 pkt 19 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji z art. 2 i art. 42 ust. 2 Konstytucji; art. 1 pkt 19 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zakresie, w jakim dotyczy art. 135m ust. 2 ustawy o Policji z art. 2 i art. 32 Konstytucji; art. 2 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy o zmianie ustawy o Policji z art. 2, art. 5, art. 42 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji; art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Policji z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji; art. 35 ust. 2 ustawy o Policji i § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji; § 11 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 14) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji oraz z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji i art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, poprzez doręczenie oryginału uchwały z dnia 28 września 2004 r. Zarządu Głównego NSZZ Policjantów (Nr 18/IV/2004) w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie 5 egzemplarzy wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie ze statutem organizacji; doręczenie 5 egzemplarzy pełnego, aktualnego wyciągu z rejestru sądowego; powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wyjaśnienie, czy od 29-30 czerwca 2003 r. nie zaszły żadne zmiany w statucie NSZZ Policjantów; wskazanie, w jakim zakresie art. 1 pkt 5 ppkt b dot. art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 5 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 1 pkt 13 dot. art. 132 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 1 pkt 13 dot. art. 132 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 1 pkt 15 dot. art. 133 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 1 pkt 18 dot. art. 135 ust. 4 (zdanie drugie) ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 2 ust. 4, 5, 6 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 2 ust. 4, 5, 6 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 5 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 2 ust. 4, 5, 6 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 2 ust. 4, 5, 6 ustawy o zmianie ustawy o Policji jest niezgodny z art. 190 ust. 4 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 35 ust. 2 ustawy o Policji i § 11 ust. 7 rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej są niezgodne z art. 2 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 35 ust. 2 ustawy o Policji i § 11 ust. 7 rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie § 11 ust. 2-6 rozporządzenia MSWiA z 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie § 11 ust. 2-6 rozporządzenia MSWiA z 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach służbowych komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie § 11 ust. 2-6 rozporządzenia MSWiA z 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach służbowych komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych jest niezgodny z art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych.
W piśmie z dnia 24 marca 2005 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W związku z zasadą domniemania zgodności aktów normatywnych z Konstytucją na wnioskodawcy ciąży obowiązek uzasadnienia wniosku oraz przeprowadzenia dowodu na okoliczność, że normy kwestionowanych aktów prawnych naruszają normy ustawy zasadniczej. Brak uzasadnienia oraz niewystarczający stopień przeprowadzenia dowodu uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W przeciwnym wypadku, to sam Trybunał dowodziłby niezgodności skarżonych norm z normami wyższego rzędu, wyręczając w tym wnioskodawcę.
Wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób art. 1 pkt 13 ustawy o zmianie ustawy o Policji dotyczący art. 132 ust. 4 ustawy o Policji narusza art. 32 Konstytucji. Kwestionowany przepis w żaden sposób nie różnicuje sytuacji policjantów, a wnioskodawca nie wskazał, w stosunku do jakich innych podmiotów policjanci mieliby być traktowani nierówno. W związku z tym, wniosek w tym zakresie nie może podlegać badaniu merytorycznemu.
2. Oczywiście bezzasadny jest również zarzut niezgodności art. 1 pkt 19 ustawy o zmianie ustawy o Policji dotyczącego art. 135m ust. 2 ustawy o Policji z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą pewności prawa. Kwestionowany przepis jest sformułowany w sposób precyzyjny i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do sposobu jego interpretacji. Wnioskodawca nie wskazał natomiast, na czym miałyby polegać inne powody naruszenia przez skarżony przepis zasady pewności prawa.
Również wnioskowanie o zbadanie zgodności tego przepisu z art. 32 Konstytucji jest oczywiście bezzasadne. Przy ustalaniu składu komisji powoływanej do rozpatrzenia odwołania w postępowaniu dyscyplinarnym bierze się pod uwagę jedynie funkcjonariuszy, którzy mają odpowiednie stanowisko służbowe. Właśnie stanowisko służbowe stanowi w tym przypadku cechę relewantną, zgodnie z którą różnicuje się funkcjonariuszy, którzy mogą zasiadać w komisjach odwoławczych. Trybunał natomiast nie ma uprawnienia do wypowiadania się w sprawie celowości takiego rozwiązania.
3. Jak słusznie zauważa wnioskodawca, kwestionowane we wniosku przepisy art. 2 ust. 1 oraz ust. 4-6 ustawy o zmianie ustawy o Policji mają charakter intertemporalny. Art. 2 ust. 1 stanowi, iż te postępowania dyscyplinarne, które zostały wszczęte lecz nie zakończone przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o Policji, mają być prowadzone na podstawie nowych regulacji. Przepisy art. 2 ust. 4-6 dotyczą natomiast orzeczonych kar dyscyplinarnych, które nie uległy zatarciu do dnia wejścia w życie kwestionowanej ustawy. W myśl nowych regulacji kary takie ulegają zatarciu po upływie odpowiedniego terminu, uzależnionego od rodzaju wymierzonej kary.
Jak podnosi wnioskodawca, wymienione przepisy naruszają zasadę zaufania obywateli do państwa i tworzonego przezeń prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ nie gwarantują policjantom możliwości skorzystania z regulacji nowej ustawy w sprawach dyscyplinarnych. Zdaniem wnioskodawcy wymienione przepisy ustawy o zmianie ustawy o Policji są także niezgodne z art. 190 ust. 4 Konstytucji, ponieważ uniemożliwiają policjantom uchylanie kar dyscyplinarnych, wydanych na podstawie regulacji zakwestionowanych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Jak podniesiono w uzasadnieniu tej części wniosku, kary dyscyplinarne orzeczone na podstawie poprzedniego stanu prawnego, które nie uległy zatarciu do momentu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o Policji, powinny zostać zmienione na kary łagodniejsze. Tego rodzaju stanowisko wynika zdaniem wnioskodawcy z regulacji art. 42 ust. 1 w związku z art. 5 Konstytucji, które wskazano jako konstytucyjne wzorce kontroli kwestionowanych przepisów art. 2 ust. 1 oraz 4-6 ustawy o zmianie ustawy o Policji.
Odnosząc się do zarzutów zaprezentowanych przez wnioskodawcę należy stwierdzić, że kwestionowane we wniosku przepisy art. 2 ust. 1 oraz ust. 4-6 ustawy o zmianie ustawy o Policji nie mogą być traktowane jako zamykające drogę do wznowienia jakichkolwiek postępowań dyscyplinarnych prowadzonych względem policjantów. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, wskazane we wniosku przepisy ustawy nie regulują zagadnienia wznowienia postępowań dyscyplinarnych, co uniemożliwia dokonanie ich kontroli z punktu widzenia powołanych wzorców. Trzeba podkreślić, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającym niekonstytucyjność aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie w danej sprawie. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, iż kwestionowany przez wnioskodawcę przepis art. 2 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie tych postępowań dyscyplinarnych, które nie zostały jeszcze zakończone. Powołany we wniosku art. 190 ust. 4 Konstytucji może natomiast znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku postępowań zakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem.
Oczywiście bezzasadny jest także zarzut niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 oraz ust. 4-6 ustawy o zmianie ustawy o Policji z wzorcem w postaci art. 42 ust. 1 oraz art. 5 Konstytucji. Wyrażona w art. 42 ust. 1 Konstytucji zasada nullum crimen sine lege była wielokrotnie interpretowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Za punkt wyjścia przyjęto stwierdzenie, że „w demokratycznym państwie prawnym prawo karne musi być oparte przynajmniej na dwóch podstawowych zasadach: określoności czynów zabronionych pod groźbą kary oraz na zakazie wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną” (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2001 r., P 2/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 32). Tak rozumiana norma konstytucyjna, podobnie jak powołany w tym kontekście art. 5 Konstytucji, nie zawierają natomiast jakiegokolwiek nakazu wprowadzania regulacji łagodzących, zarówno zasady odpowiedzialności karnej, jak też dyscyplinarnej na przyszłość. Wskazany przez wnioskodawcę art. 5 Konstytucji wyraża szereg ogólnych założeń konstytucyjnych, na których opierać się ma działalność państwa i jego organów. Wzorzec w postaci art. 42 ust. 1 Konstytucji określa natomiast podstawowe elementy odpowiedzialności karnej. Regulacje te nie pozostają w żadnym merytorycznym związku z kwestionowanymi we wniosku przepisami ustawy o zmianie ustawy o Policji. Należy zatem stwierdzić, iż żądanie przeprowadzenia przez Trybunał kontroli konstytucyjności art. 2 ust. 1 oraz ust. 4-6 ustawy o zmianie ustawy o Policji z art. 5 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji jest oczywiście bezzasadne.
Wobec braku zarzutu wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny nie może natomiast dokonać oceny konstytucyjności rozwiązań ustawowych odnoszących się do czynów popełnionych przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o Policji, co do których nie wszczęto postępowania dyscyplinarnego w poprzednim stanie prawnym.
4. Trybunał stwierdza, że wniosek w zakresie, w jakim kwestionuje art. 35 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 11 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej z przywołanymi wzorcami konstytucyjnymi jest oczywiście bezzasadny.
Po pierwsze sama treść art. 35 ust. 2 ustawy o Policji nie reguluje kwestii wystawiania opinii, a jedynie tryb zapoznawania się z nią oraz odwoływania się od niej. Usunięcie tego artykułu z ustawy doprowadziłoby do sytuacji, w której podlegający opiniowaniu policjant nie miałby możliwości zapoznania się z opinią oraz nieuregulowany byłby tryb odwoławczy od opinii jego dotyczącej. Nie wyeliminowałoby to w żadnym wypadku samej instytucji opiniowania funkcjonariuszy, ani nie zmieniłoby podmiotu opiniującego.
Oczywiście bezzasadne jest również kwestionowanie sytuacji, w której ostateczna opinia służbowa na temat policjanta jest włączana do jego akt osobowych (tak stanowi § 11 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r.). Każda opinia dotycząca wykonywania obowiązków służbowych ma na celu dostarczenie informacji na temat wywiązywania się z przypisanych zadań. Niewłączanie jej do akt uniemożliwiałoby realizowanie takiej informacyjnej funkcji opinii.
Należy ponadto zaznaczyć, że kwestia opiniowania funkcjonariuszy Policji nie ma żadnego związku z zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Wnioskodawca nie wskazuje, jakie prawa policjantów wcześniej nabyte narusza możliwość opiniowania służbowego. Nieadekwatne jest tutaj również przywołanie zasady zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny „istota tej zasady sprowadza się do takiego nakazu stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji” (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 1999 r., K. 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94). Nie sposób dopatrzyć się wprowadzenia elementu niepewności co do skutków postępowania funkcjonariuszy jedynie ze względu na fakt, że w oznaczonym czasie policjant ma prawo zapoznać się z opinią na swój temat i ewentualnie od niej się odwołać oraz, że opinia na jego temat jest włączana do akt osobowych.
Należy jednak rozważyć, czy jest możliwe, że tryb odwoławczy przewidziany art. 35 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. mógłby naruszać art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wnioskodawca twierdzi, że zaskarżone przepisy naruszają prawo opiniowanych policjantów do zbadania sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zamykają ich prawo do dochodzenia naruszonych praw i wolności przed niezawisłym sądem (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Takie twierdzenie nie znajduje żadnego potwierdzenia w analizowanych przepisach.
Po pierwsze przepis art. 35 ust. 2 ustawy o Policji reguluje tryb odwoływania się od opinii służbowej w ramach postępowania administracyjnego. Natomiast § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. wskazuje, że ostateczną opinię należy włączyć do akt osobowych policjanta. Żaden z tych przepisów nie wyklucza drogi sądowej do kwestionowania treści opinii. Po wtóre każdy policjant, który nie zgadza się z treścią opinii może kwestionować ją w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym sąd zbada zgodność opinii z materiałami zgromadzonymi w aktach osobowych policjanta. Nawet gdyby przyjąć, że opinia służbowa dotycząca policjanta nie jest decyzją administracyjną i samodzielnie nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym, to jej treść będzie badana przez sąd w przypadku badania decyzji administracyjnej wydanej na jej podstawie (np. decyzji wydanej w ramach postępowania dyscyplinarnego). Z tych względów należy stwierdzić, że kwestionowanie art. 35 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 11 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. z punktu widzenia wykluczenia możliwości rozpatrzenia opinii służbowej przez sąd jest oczywiście bezzasadne co najmniej z dwóch powodów. W pierwszej kolejności, ponieważ przepisy te nie wyłączają takiej możliwości i uznanie ich niezgodności z Konstytucją nie zmieni nic w zakresie dopuszczalności zaskarżalności opinii służbowej w postępowaniu przed sądem. Następnie dlatego, że, jak wykazano powyżej, funkcjonariusz podlegający opiniowaniu ma możliwość kwestionowania opinii służbowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
5. Oczywiście bezzasadne jest również twierdzenie, że § 11 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych, są niezgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji, art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji oraz art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych.
Po pierwsze oczywiście bezzasadny jest zarzut, że § 11 ust. 2-6 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2003 r. naruszają zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przepisy te precyzyjnie określają, jakie lata służby i na jakich stanowiskach wliczają się do niezbędnego stażu służby, który uprawnia do ubiegania się o określone stanowisko. Wyeliminowanie ich z obrotu prawnego przez Trybunał spowodowałoby sytuację, w której policjant, aby móc zostać mianowanym na wyższe stanowisko, musiałby posiadać stosowny staż służby, który jednak nie byłby określony w przepisach. W tym zakresie wniosek zmierza zatem do zwiększenia niepewności sytuacji funkcjonariuszy policji i z tego względu jest oczywiście bezzasadny.
Kwestionując zgodność § 11 ust. 2-6 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2003 r. z art. 31 ust. 3 Konstytucji wnioskodawca sformułował jedynie zarzuty wobec art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, który zgodnie z petitum wniosku oraz uchwałą Zarządu Głównego NSZZ Policjantów z dnia 28 września 2004 r. nie jest przedmiotem zaskarżenia. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób § 11 ust. 2-6 omawianego rozporządzenia naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji i w tym zakresie uznał wniosek za oczywiście bezzasadny.
Trybunał uznał też, że twierdzenie, iż § 11 ust. 2-6 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2003 r. są niezgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji jest oczywiście bezzasadne. Rozporządzenie w swoim § 11 ust. 2 nie wprowadza dodatkowej kategorii w postaci stażu kierowniczego. Ustala on jedynie, jakie okresy służby wlicza się do wymaganego stażu służby do ubiegania się o pewne stanowiska. Postanowienia § 11 ust. 2-6 rozporządzenia określają więc jedynie szczegółowe wymagania co do stażu pracy, jakim powinni odpowiadać policjanci na określonych stanowiskach i tym samym mieszczą się w delegacji ustawowej art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji.
Należy również uznać, że oczywiście bezzasadny jest wniosek w zakresie, w jakim kwestionuje zgodność wymogów dotyczących stażu służby z art. 32 Konstytucji i art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Staż służby należy uznać za szczególny rodzaj kategorii „staż pracy” wymienionej w art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Wyróżnienie tej kategorii w przypadku policjantów jest podyktowane szczególnym rodzajem stosunku służbowego policjanta (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji). Naturalnie regulacja § 11 kwestionowanego rozporządzenia wprowadza nierówność wśród policjantów w związku z możliwością awansu, jednakże czyni to ze względu na cechę relewantną w postaci stażu służby, zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji. Różnicowanie pozycji funkcjonariuszy policji związanej z awansem ze względu na staż służby jest w pełni dopuszczalne i zgodne ze zróżnicowaniem przewidzianym w art. 7 pkt c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych wynikającym z różnego stażu pracy. Zaznaczyć należy, że jest to jedna z najbardziej oczywistych cech relewantnych branych pod uwagę przy awansowaniu pracowników lub funkcjonariuszy.
Trybunał nie odniósł się do zarzutów dotyczących tego, kto jest uprawniony do decydowania o awansie funkcjonariusza Policji, ponieważ kwestionowane przepisy w ogóle nie dotyczą tej kwestii.
Z tych wszystkich względów Trybunał postanowił jak w sentencji.