Pełny tekst orzeczenia

206/6B/2005

POSTANOWIENIE
z dnia 19 kwietnia 2005 r.
Sygn. akt Tw 56/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Ewa Łętowska,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Łodzi o stwierdzenie zgodności:
art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) z:
1) art. 2 i art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32, art. 21 i art. 64, art. 16 i art. 165 w związku z art. 163 oraz art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w takim zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz, zasady pomocniczości oraz do wymogu skuteczności i rzetelności działania instytucji państwowych;
3) art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie dotyczącym stwierdzenia zgodności art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE:

Rada Miejska w Łodzi wnioskiem z 10 grudnia 2004 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) z art. 2 i art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32, art. 21 i art. 64, art. 16 i art. 165 w związku z art. 163 oraz art. 167 Konstytucji, a także z preambułą Konstytucji w takim zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz, zasady pomocniczości oraz do wymogu skuteczności i rzetelności działania instytucji państwowych oraz z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez doręczenie: oryginału uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 25 sierpnia 2004 r. (Nr XXV/589/04) w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego oraz oryginału pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Miejskiej w Łodzi przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W dniu 9 lutego 2005 r. dostarczono do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z uprawnieniami przysługującymi podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Zakres działania samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy Konstytucji i ustaw. Ponieważ jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Dlatego ocena, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.
Legitymacja procesowa przewidziana dla jednostek samorządu terytorialnego doznaje – z mocy Konstytucji – dwojakiego rodzaju ograniczeń. Po pierwsze, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego może wystąpić jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od ustawowo – a w granicach upoważnienia ustawowego także i statutowo – określonej struktury organizacyjnej danej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, przedmiot kontroli oraz powoływane wzorce kontroli muszą mieścić się w konstytucyjnie i ustawowo określonym katalogu spraw należących do zakresu działania samego organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego.

2. Trybunał Konstytucyjny, po wstępnym rozpoznaniu wniosku Rady Miejskiej w Łodzi, stwierdza oczywistą bezzasadność powołania zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 Konstytucji) jako wzorca kontroli art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

2.1. Rada Miejska w Łodzi przedstawiając argumenty świadczące o naruszeniu przez przepis objęty wnioskiem art. 32 Konstytucji, ograniczyła się do twierdzenia, iż „w danym porównywalnym stanie faktycznym sytuacja dwóch właścicieli podobnych nieruchomości może po 31 grudnia 2003 r. zostać drastycznie zróżnicowana przez fakt, że jedna z nich znajdzie się na terenie objętym planem, którego moc z tą datą została wygaszona. Więcej, drastyczne i nie uzasadnione zróżnicowanie może zajść także wówczas, gdy obie nieruchomości znajdują się na terenie objętym planem, który utracił moc, i to do tego stopnia drastyczne, że jeden z tych właścicieli zostanie pozbawiony – na dłuższy czas i bez odszkodowania – możliwości zabudowy gruntu, jeśli tylko spóźnił się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy”. Zdaniem wnioskodawcy „w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zasady równości (art. 32 Konstytucji) takie rozwiązanie (art. 87 ust. 3 kwestionowanej ustawy) nie jest dopuszczalne, brak bowiem wystarczająco jasnych kryteriów, pozwalających na określenie w sposób precyzyjny grupy podmiotów, które traktowane będą w świetle prawa gorzej”.

2.2. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniosek Rady Miejskiej w Łodzi w części odnoszącej się do zbadania zgodności zaskarżonego przepisu, wskazuje jako podstawę kontroli art. 32 Konstytucji, a więc wzorzec, który nie pozwala uznać, że rozpatrywana sprawa mieści się w zakresie działania wnioskodawcy.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organ stanowiący samorządu terytorialnego może wnieść wniosek w sprawach dotyczących interesu publicznego – dobra wspólnego, ale nie w sprawach interesów indywidualnych (np. właścicieli nieruchomości). Interes publiczny powinien mieć zarazem znamiona lokalne, tak by można było odróżnić ograniczoną legitymację tego podmiotu od ogólnej legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Chodzi przy tym o zbadanie zaskarżonego przepisu w związku z zakresem kompetencji rady, przesądzającym o istocie samorządu.
Zdaniem Trybunału, argumentacja naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli (właścicieli nieruchomości) wobec prawa, przedstawiona we wniosku Rady Miejskiej w Łodzi, jednoznacznie wskazuje na brak powiązania sprawy z interesem prawnym organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, wnioskodawca występując o kontrolę zgodności art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) z art. 32 Konstytucji, działa z zamiarem osiągnięcia celu ogólnospołecznego, co stanowi wyraźne przekroczenie granic legitymacji szczegółowej, wyznaczonej przez art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy zasadniczej, i uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi w tym zakresie.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla także, iż zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, winien opierać się na takiej argumentacji, która uzasadni dyskryminowanie lub faworyzowanie adresatów zaskarżonego przepisu, mimo że wszystkie te podmioty charakteryzuje dana cecha istotna (relewantna). Jeżeli zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dowodzi naruszenia konstytucyjnej zasady równości, której jest adresatem, to musi wykazać, że inny jej adresat (podmiot podobny), a więc organ stanowiący samorządu terytorialnego jest traktowany inaczej. W konsekwencji art. 32 Konstytucji będzie adekwatnym wzorcem kontroli zawsze wtedy, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zarzut zróżnicowania sytuacji prawnej odniesie do sytuacji podmiotów mu podobnych.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.