Pełny tekst orzeczenia

270/6/B/2006

POSTANOWIENIE
z dnia 22 września 2006 r.
Sygn. akt Tw 16/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Ewa Łętowska,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Osielsko o stwierdzenie zgodności:
I. Art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 4a ust. 1, art. 4a ust. 2, art. 4a ust. 3 i art. 4b ust. 1, art. 4b ust. 2, art. 4b ust. 3, art. 4b ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3, art. 3a ust. 1, art. 3a ust. 2, art. 3a ust. 3 i art. 3b ust. 1, art. 3b ust. 2, art. 3b ust. 3, art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) z:
1) art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3 oraz art. 163 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607);
3) preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości.
II. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic powiatów oraz ustalania i zmiany nazw powiatów i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 944 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.) z:
1) art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3, art. 92, art. 163 i art. 165 Konstytucji;
2) art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607);
3) preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie dotyczącym stwierdzenia zgodności:

art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 4a ust. 1, art. 4a ust. 2, art. 4a ust. 3 i art. 4b ust. 1, art. 4b ust. 2, art. 4b ust. 3, art. 4b ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3, art. 3a ust. 1, art. 3a ust. 2, art. 3a ust. 3 i art. 3b ust. 1, art. 3b ust. 2, art. 3b ust. 3, art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE:

Rada Gminy Osielsko wnioskiem z 15 maja 2006 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 4a ust. 1, art. 4a ust. 2, art. 4a ust. 3 i art. 4b ust. 1, art. 4b ust. 2, art. 4b ust. 3, art. 4b ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3, art. 3a ust. 1, art. 3a ust. 2, art. 3a ust. 3 i art. 3b ust. 1, art. 3b ust. 2, art. 3b ust. 3, art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym) są niezgodne: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3 oraz art. 163 i art. 165 Konstytucji; z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607); z preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; po drugie, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic powiatów oraz ustalania i zmiany nazw powiatów i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 944 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.) są niezgodne: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3, art. 92, art. 163 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKST); z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

I. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł obowiązującego prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z legitymacją przysługującą podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (podmiot legitymowany szczegółowo) podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy nie jest oczywiście bezzasadny oraz czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 39 ust. 1 ustawy o TK.

II. Przedmiotem wniosku Rady Gminy Osielsko jest art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 4a ust. 1, art. 4a ust. 2, art. 4a ust. 3 i art. 4b ust. 1, art. 4b ust. 2, art. 4b ust. 3, art. 4b ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3, art. 3a ust. 1, art. 3a ust. 2, art. 3a ust. 3 i art. 3b ust. 1, art. 3b ust. 2, art. 3b ust. 3, art. 3b ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zaś wzorcami kontroli art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3, art. 163 i art. 165 Konstytucji, art. 3 i art. 11 EKST, a także preambuła Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości.

1. Należy zatem przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 grudnia 2002 r. (K 27/02) orzekł o zgodności art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4a i 4b ustawy o samorządzie gminnym z art. 2, art. 15 ust. 2 i art. 164 ust. 1 Konstytucji, natomiast w wyroku z 4 listopada 2003 r. (K 1/03) stwierdził, że art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3 w zw. z ust. 2, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym są zgodne z art. 2 Konstytucji oraz art. 5 EKST, a także orzekł, że art. 4 ust. 3 w zw. z ust. 2 tejże ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do zmiany granic gmin, jest zgodny z art. 15 ust. 2 Konstytucji.

2. Wnioskodawca dowodzi, że rozpatrywany wniosek nie realizuje cech „tożsamości sprawy” (ne bis in idem), za które Trybunał uważa „ponowne zakwestionowanie przepisów, o relacji których do tak samo określonego wzorca konstytucyjnego Trybunał Konstytucyjny już orzekł, pod dodatkowym warunkiem tożsamości sformułowanych zarzutów” (K 1/03). W ocenie wnioskodawcy – obok rozszerzenia przedmiotu i wzorców kontroli – za brakiem tożsamości sprawy przemawia inna argumentacja uzasadniająca niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 2 i art. 15 Konstytucji.
W sprawach K 27/02 i K 1/03 Trybunał badał bowiem zgodność zaskarżonych przepisów z art. 2 i art. 15 Konstytucji, w odniesieniu do zarzutów np. rangi aktu (niższej niż ustawa), którym wprowadza się zmiany granic gmin, czy procedury dokonywania zmian granic gmin (inicjatywa własna Rady Ministrów albo wniosek zainteresowanej rady gminy). Natomiast w rozpatrywanej sprawie, zdaniem wnioskodawcy, naruszenie art. 2 i 15 Konstytucji uzasadnia użycie w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym „kryteriów o nieostrym zakresie znaczeniowym oraz pozaprawnym odniesieniu”, takich jak „układ osadniczy i przestrzenny”, „więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe” czy „zdolność wykonywania zadań publicznych”. Wnioskodawca twierdzi, że „pojęcia te nie mają ugruntowanego znaczenia w świadomości prawnej, a to z kolei prowadzi do dowolnego kształtowania ich treści” i powoduje, że „zmian można dokonywać niezwykle łatwo, bez nawiązania do konstytucyjnie uzasadnionego celu, także dla doraźnych interesów politycznych”.

3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, po pierwsze, że zarzuty powyższe w żadnej mierze nie odnoszą się do kwestionowanego art. 4 ust. 1-2, art. 4a ust. 1-3 i art. 4b ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1-2, art. 3a ust. 1-3 i art. 3b ust. 1-4 ustawy o samorządzie powiatowym. Argumentacja niekonstytucyjności ogranicza się wyłącznie do art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, które formułują wytyczne dotyczące treści rozporządzeń wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
Mając powyższe na względzie, Trybunał poddał ocenie dopuszczalność merytorycznej kontroli zgodności z art. 2 i art. 15 Konstytucji jedynie art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Wobec pozostałych jednostek redakcyjnych zaskarżonych przepisów uznał oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 2 i art. 15 Konstytucji, co zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK stanowi przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie wyżej wskazanym.

4. Zdaniem wnioskodawcy zastosowanie w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym „nieostrych pojęć i kryteriów”, takich jak: „układ osadniczy i przestrzenny, więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe, zdolność wykonywania zadań publicznych”, uzasadnia zbadanie ich zgodności z art. 15 Konstytucji. Jednocześnie wnioskodawca abstrahuje od treści art. 15 ust. 2 Konstytucji, która expressis verbis używa tych samych określeń (wyrażeń) np. „więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe” czy „zdolność wykonywania zadań publicznych”.
Trybunał Konstytucyjny w przywołanej wyżej sprawie K 27/02 wyraźnie stwierdził, że „wytyczne ustawodawcy (z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) precyzyjnie nawiązują do treści art. 15 ust. 2 Konstytucji”. Oznacza to, że powtórzone w przepisach zaskarżonych ustaw określenia konstytucyjne nie mogą być poddane hierarchicznej kontroli zgodności norm.

5. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 19 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania powinien zbadać wszystkie istotne okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Dlatego w uzasadnieniu wyroku z 4 listopada 2003 r. (K 1/03) Trybunał wyjaśnił znaczenie warunków określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując zmian granic z inicjatywy własnej, Rada Ministrów konfrontuje interes publiczny, powodujący konieczność zmian z warunkami, od spełnienia których zależy możność dokonania zmian względem obu gmin, jeśli uzna, że potrzeba zmian przeważa nad dobrem polegającym na stabilności stosunków terytorialnych. Zainteresowana rada gminy, jako wnioskodawczyni, uzasadnia zaś swój publiczny interes lokalny. Rada Ministrów konfrontuje go z dobrem chronionym – stabilnością stosunków terytorialnych, a gdy uzna, że konieczność zmian przeważyła, bada, czy pogorszenie sytuacji drugiej gminy nie nastąpi w sposób naruszający warunki, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy. Trybunał stwierdził, że „warunki (sposoby) dokonywania zmian w tym postępowaniu spełniają niejako podwójną rolę. Mogą one wyrażać ów publiczny interes lokalny, w imię którego zainteresowana rada zasadnie żąda zmiany granic – zwłaszcza tam, gdzie stanowią powtórzenie postanowień Konstytucji. Przede wszystkim jednak spełniają rolę gwarancyjną, jeśli chodzi o ochronę interesów tych gmin, których terytorium miałoby ulec zmniejszeniu”. Trybunał przyjął również, że „w postępowaniu na wniosek zainteresowanej rady gminy, które zakończyło się wydaniem rozporządzenia o zmianie granic, Rada Ministrów potwierdziła, że wniosek tej rady, wyrażający jej lokalny interes publiczny zasługuje na uwzględnienie. Tym samym stwierdza, iż warto dlań poświęcić stabilizację stosunków polityczno-terytorialnych, a także – bardzo często – pogorszyć sytuację drugiej gminy. Pogorszenie sytuacji drugiej gminy może nastąpić tylko pod warunkiem, iż nie spowoduje to całkowitego unicestwienia jej zdolności wykonywania zadań publicznych, ani też tak istotnego pogorszenia więzi międzyludzkich i poziomu wykonywania zadań publicznych, że prowadzi to do utraty tożsamości społeczno-politycznej tej wspólnoty”.
Trybunał przypomniał, że rozporządzenia, o których mowa w art. 4 ustawy o samorządzie gminnym (także w art. 3 ustawy o samorządzie powiatowym), są w istocie rozstrzygnięciami, a więc mają pewne znamiona konkretności. Materia rozstrzygnięć powoduje, że wytyczne treściowe do wydawania rozporządzeń mają charakter raczej kierunkowy, tzn. „naprowadzający” niejako na ochronę pewnych dóbr przy podejmowaniu decyzji o zmianie granic.
Trybunał poddał analizie art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tym samym także art. 3 ust. 3 o samorządzie powiatowym) i stwierdził, że wymienia on następujące czynniki, którymi kierować się należy przy ustalaniu i zmianie granic. „Po pierwsze, należy się kierować zapewnieniem obydwu gminom terytorium możliwie jednorodnego ze względu na układ osadniczy i przestrzenny. Po drugie, należy uwzględniać stan więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych, jakie ukształtują się w wyniku zmiany w obydwu gminach w porównaniu ze stanem tych więzi sprzed zmiany. Po trzecie wreszcie należy kierować się zapewnieniem zdolności do wykonywania zadań publicznych. W tym trzecim przypadku chodzi oczywiście przede wszystkim o gwarancje, iż pogorszenie nie będzie rażące dla gminy zmniejszanej”. W konsekwencji, Trybunał stwierdził, że „w ustawie o samorządzie gminnym zostały określone w sposób dostateczny przesłanki skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany granic między gminami (...)”.
Obszernie przytoczone stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wskazuje na oczywistą bezzasadność zarzutu, zgodnie z którym kwestionowane przepisy „stoją w sprzeczności z zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą określoności przepisów prawa (art. 2 Konstytucji). Skoro kryteria dokonywania zmian granic gmin (powiatów) nie są, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, „niejasne”, to tym samym nie prowadzą do naruszenia zasady praworządności formalnej i legalności (art. 7 Konstytucji), zasady samorządności lokalnej (art. 16 Konstytucji), a także zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Okoliczności powyższe, w myśl art. 36 ust. 3 ustawy o TK, uzasadniają odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności kwestionowanych przepisów z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.