Tw 50/05
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Pełny tekst orzeczenia
81/2/B/2006
POSTANOWIENIE
z dnia 20 kwietnia 2006 r.
Sygn. akt Tw 50/05
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Wyrzykowski,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Michałowice o stwierdzenie zgodności:
1) art. 7, art. 12, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 165 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 165 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 2 oraz art. 12 Konstytucji,
5) art. 10 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 2 oraz art. 58 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.
UZASADNIENIE:
We wniosku z 11 października 2005 r. Rada Gminy Michałowice domagała się zbadania zgodności art. 7, art. 12, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419; dalej: ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji; art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 1 Konstytucji; art. 25 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 2 Konstytucji; art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i art. 12 Konstytucji oraz art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i art. 58 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku przez wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Gminy Michałowice przed Trybunałem Konstytucyjnym; powołanie odpowiedniego przepisu prawa wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wskazanie, w jakim zakresie art. 7, art. 12 i art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych są niezgodne z art. 167 ust. 4 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 25 ust. 2 wymienionej ustawy jest niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz wskazanie, w jakim zakresie art. 6 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 12 Konstytucji.
W piśmie z 12 grudnia 2005 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Legitymacja tego rodzaju podmiotów ma jednak charakter ograniczony. Mogą one kwestionować hierarchiczną zgodność norm jedynie w zakresie tych aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Spełnienie tego wymogu konstytucyjnego oraz przesłanek ustawowych wynikających z art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), stanowi warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i podlega weryfikacji w trybie wstępnego rozpoznania na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Rada Gminy Michałowice zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 7, art. 12 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, nałożenie na gminy nowych zadań związanych z tworzeniem warunków dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych, bez jednoczesnego zapewnienia tym jednostkom samorządu terytorialnego dodatkowych środków finansowych, narusza wskazane we wniosku konstytucyjne wzorce kontroli.
Odnosząc się do zarzutów Rady Gminy Michałowice należy zwrócić uwagę na zakres regulacji konstytucyjnej, zawartej w przywołanych przez wnioskodawcę art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Kwestionowanie zgodności przepisów prawa z tym wzorcem kontroli wymaga wykazania, przez daną jednostkę samorządu, braku środków finansowych koniecznych do realizacji zadań powierzonych jej przez ustawodawcę. Art. 167 ust. 4 Konstytucji odnosi się natomiast do sytuacji, w której mamy do czynienia ze zmianami w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Każda taka zmiana, powinna implikować także odpowiednie przekształcenia w zakresie podziału przysługujących tym jednostkom dochodów publicznych. Naruszenie tego wzorca kontroli może mieć zatem miejsce, jeśli powiększenie sfery obowiązków danej jednostki samorządu terytorialnego nie doprowadziło do jednoczesnego zabezpieczenia odpowiednich środków, mających służyć realizacji nowych zadań.
Rada Gminy Michałowice wykazując niezgodność kwestionowanych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 167 ust. 1 oraz ust. 4 Konstytucji stwierdza jedynie, iż nie dysponuje środkami finansowymi na realizację wszystkich zadań nałożonych przez ustawodawcę. Nie przytacza natomiast żadnych argumentów mogących potwierdzać tezę, iż ustalony obecnie udział tej jednostki samorządu terytorialnego w dochodach publicznych jest nieodpowiedni w stosunku do przypadających jej zadań, w tym także tych obowiązków, które wynikają z kwestionowanych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Rada Gminy Michałowice stwierdza także, że doszło do obciążenia gminy nowymi zadaniami, bez jednoczesnego zwiększenia środków finansowych na jej rzecz. Tego rodzaju konstatacja nie została jednak w żaden sposób uprawdopodobniona we wniosku. Wnioskodawca nie przedstawił bowiem żadnych dowodów pozwalających przyjąć, że tworzenie warunków dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych oraz podejmowanie szeregu działań w tym zakresie, ma w istocie charakter nowego zadania nałożonego na gminę. Nie wskazano także, czy takie określenie zakresu obowiązków gminy nie spowodowało jakiejkolwiek zmiany w podziale przypadających tej jednostce dochodów publicznych. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż wniosek Rady Gminy Michałowice nie zawiera uzasadnienia zarzutu niegodności art. 7, art. 12 oraz art. 24 ust. 2 Konstytucji z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, co stanowi przesłankę odmowy nadania dalszego biegu temu wnioskowi w tym zakresie.
Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, iż przepisy kwestionowane we wniosku Rady Gminy Michałowice nie tworzą nowych, nieznanych uprzednio obowiązków gminy. Zgodnie z art. 7, art. 9 oraz art. 22 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, organy gminy miały obowiązek właściwego przygotowania gruntów przeznaczonych na pracownicze ogrody działkowe m.in. poprzez rekultywację i meliorację tych gruntów oraz zapewnienie odpowiedniej infrastruktury drogowej, doprowadzenie energii elektrycznej, zaopatrzenie w wodę oraz utrzymanie porządku i czystości na terenach przylegających. W tym stanie rzeczy trudno zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, wywodzącym konieczność przyznania gminie dodatkowych środków finansowych z faktu zwiększenia zakresu obowiązków tej jednostki samorządu terytorialnego.
2. We wniosku Rady Gminy Michałowice wskazano na niezgodność art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowany przepis ustawy narusza przysługujące każdej gminie i gwarantowane konstytucyjnie prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Stanowi jednocześnie niedopuszczalną ingerencję ustawodawcy w sferę kompetencji gminy do ustalania ładu przestrzennego i sprawowania władztwa planistycznego.
Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy należy zauważyć, iż skarżony art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie podważa konstytucyjnych gwarancji przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego na mocy art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z regulacją ustawową, istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych powinny uwzględniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wyznacza zatem granice, w jakich gmina powinna realizować przysługujące jej władztwo planistyczne. Nie wprowadza natomiast żadnych obowiązków wyłączających władztwo gminy nad jej mieniem lub prowadzących do uszczerbku w tym mieniu. Nie stoi także w sprzeczności z zasadą osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Należy zatem stwierdzić, iż sformułowany przez wnioskodawcę zarzut niezgodności art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 1 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Stanowi to samoistną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Michałowice w tym zakresie.
3. Wniosek Rady Gminy Michałowice zawiera także zarzut niezgodności art. 25 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Wnioskodawca zakwestionował możliwość przyznania przymiotu niezależności Polskiemu Związkowi Działkowców, jak również fakt objęcia samodzielności tej organizacji ochroną sądową. Jego zdaniem, ochrona taka powinna przysługiwać wyłącznie jednostkom samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż przyznanie określonemu podmiotowi niezależności w wykonywaniu jego zadań nie oznacza automatycznie przypisania takiej organizacji statusu władzy publicznej. Wskazany we wniosku wzorzec kontroli w postaci art. 165 ust. 2 Konstytucji przyznaje gwarancję sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie zawiera jednak normy wykluczającej możliwość przyznania tego rodzaju ochrony także innym podmiotom, w tym organizacjom powoływanym w drodze odpowiednich regulacji ustawowych. Stwierdzenie niezależności Polskiego Związku Działkowców w zakresie zadań wykonywanych przez tę organizację nie wpływa w żaden sposób na odebranie przymiotu samodzielności gminie oraz nie wyłącza gwarancji jej sądowej ochrony zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Mając powyższe wyjaśnienia na uwadze należy stwierdzić, iż zarzut niezgodności art. 25 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 2 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Stanowi to samoistną przesłankę odmowy nadania biegu wnioskowi Rady Gminy Michałowice w tym zakresie.
4. Kolejny zarzut sformułowany przez wnioskodawcę dotyczył niezgodności art. 6 i art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 12 oraz art. 58 Konstytucji. Pierwszy ze skarżonych przepisów zawiera ustawową definicję rodzinnego ogrodu działkowego, który tworzyć ma odpowiednio podzielony i wyposażony w niezbędną infrastrukturę obszar gruntu, pozostający we władaniu Polskiego Związku Działkowców. Zgodnie natomiast z art. 10 ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Ustawa dopuszcza także ustanawianie użytkowania wieczystego w tym zakresie.
Zdaniem wnioskodawcy niezgodność kwestionowanych przepisów ustawy z art. 2 Konstytucji wynika z ich sprzeczności z niektórymi regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazane we wniosku przepisy powodują także – zdaniem wnioskodawcy – ingerencję w uprawnienia własnościowe gminy, prowadząc do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ustanowienie prawa użytkowania gruntów przeznaczonych pod rodzinne ogrody działkowe na rzecz Polskiego Związku Działkowców ogranicza natomiast prawo zrzeszania się obywateli, wynikające z art. 12 oraz art. 58 Konstytucji.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych we wniosku Rady Gminy Michałowice trzeba podkreślić, iż kontrola konstytucyjności sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny obejmuje badanie hierarchicznej zgodności norm prawa. Trybunał nie jest natomiast powołany do orzekania o sprzeczności pomiędzy poszczególnymi regulacjami ustawowymi. Dokonywanie kontroli konstytucyjności art. 6 i art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyłącznie w oparciu o zarzut ich horyzontalnej niezgodności z powołanymi we wniosku przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zatem uznać za niedopuszczalne. Wnioskodawca nie wskazał jednocześnie żadnych innych argumentów, uzasadniających zarzut sprzeczności kwestionowanych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono jedynie, iż art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych powoduje ingerencję w uprawnienia własnościowe gmin, a tym samym narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wnioskodawca nie wskazuje jednak, w jaki sposób regulacja przekazująca Polskiemu Związkowi Działkowców prawo użytkowania ściśle określonej kategorii gruntów przeznaczonych pod rodzinne ogrody działkowe miałaby stać w sprzeczności z powołanymi zasadami, wywiedzionymi z art. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wystąpić z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, jeżeli kwestionowany akt normatywny należy do zakresu spraw objętych jego zakresem działania. Gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i wykonuje ściśle wyznaczone zadania służące m.in. zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Zakres tych zadań nie obejmuje jednak stania na straży konstytucyjnych praw i wolności obywateli w drodze składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Powoływanie się przez gminę we wniosku do Trybunału na naruszenie określonych praw obywateli należy zatem uznać za działanie, które wykracza poza zakres legitymacji tego podmiotu, wyznaczony w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Stanowi to jednocześnie podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Michałowice, w zakresie zarzutu niezgodności art. 6 i 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 12 oraz art. 58 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, iż gminom, jak również pozostałym jednostkom samorządu terytorialnego, przysługuje prawo zrzeszania się, zagwarantowane w art. 172 ust. 1 Konstytucji. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zatem kwestionować w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym konstytucyjność rozwiązań ustawowych dotyczących prawa zrzeszania się, ale jedynie z punktu widzenia konstytucyjnego wzorca kontroli w postaci art. 172 ust. 1 Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 20 kwietnia 2006 r.
Sygn. akt Tw 50/05
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Wyrzykowski,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Michałowice o stwierdzenie zgodności:
1) art. 7, art. 12, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 165 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 165 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 2 oraz art. 12 Konstytucji,
5) art. 10 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 2 oraz art. 58 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.
UZASADNIENIE:
We wniosku z 11 października 2005 r. Rada Gminy Michałowice domagała się zbadania zgodności art. 7, art. 12, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419; dalej: ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji; art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 1 Konstytucji; art. 25 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 2 Konstytucji; art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i art. 12 Konstytucji oraz art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i art. 58 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku przez wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Gminy Michałowice przed Trybunałem Konstytucyjnym; powołanie odpowiedniego przepisu prawa wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wskazanie, w jakim zakresie art. 7, art. 12 i art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych są niezgodne z art. 167 ust. 4 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 25 ust. 2 wymienionej ustawy jest niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz wskazanie, w jakim zakresie art. 6 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 12 Konstytucji.
W piśmie z 12 grudnia 2005 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Legitymacja tego rodzaju podmiotów ma jednak charakter ograniczony. Mogą one kwestionować hierarchiczną zgodność norm jedynie w zakresie tych aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Spełnienie tego wymogu konstytucyjnego oraz przesłanek ustawowych wynikających z art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), stanowi warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i podlega weryfikacji w trybie wstępnego rozpoznania na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Rada Gminy Michałowice zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 7, art. 12 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, nałożenie na gminy nowych zadań związanych z tworzeniem warunków dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych, bez jednoczesnego zapewnienia tym jednostkom samorządu terytorialnego dodatkowych środków finansowych, narusza wskazane we wniosku konstytucyjne wzorce kontroli.
Odnosząc się do zarzutów Rady Gminy Michałowice należy zwrócić uwagę na zakres regulacji konstytucyjnej, zawartej w przywołanych przez wnioskodawcę art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Kwestionowanie zgodności przepisów prawa z tym wzorcem kontroli wymaga wykazania, przez daną jednostkę samorządu, braku środków finansowych koniecznych do realizacji zadań powierzonych jej przez ustawodawcę. Art. 167 ust. 4 Konstytucji odnosi się natomiast do sytuacji, w której mamy do czynienia ze zmianami w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Każda taka zmiana, powinna implikować także odpowiednie przekształcenia w zakresie podziału przysługujących tym jednostkom dochodów publicznych. Naruszenie tego wzorca kontroli może mieć zatem miejsce, jeśli powiększenie sfery obowiązków danej jednostki samorządu terytorialnego nie doprowadziło do jednoczesnego zabezpieczenia odpowiednich środków, mających służyć realizacji nowych zadań.
Rada Gminy Michałowice wykazując niezgodność kwestionowanych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 167 ust. 1 oraz ust. 4 Konstytucji stwierdza jedynie, iż nie dysponuje środkami finansowymi na realizację wszystkich zadań nałożonych przez ustawodawcę. Nie przytacza natomiast żadnych argumentów mogących potwierdzać tezę, iż ustalony obecnie udział tej jednostki samorządu terytorialnego w dochodach publicznych jest nieodpowiedni w stosunku do przypadających jej zadań, w tym także tych obowiązków, które wynikają z kwestionowanych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Rada Gminy Michałowice stwierdza także, że doszło do obciążenia gminy nowymi zadaniami, bez jednoczesnego zwiększenia środków finansowych na jej rzecz. Tego rodzaju konstatacja nie została jednak w żaden sposób uprawdopodobniona we wniosku. Wnioskodawca nie przedstawił bowiem żadnych dowodów pozwalających przyjąć, że tworzenie warunków dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych oraz podejmowanie szeregu działań w tym zakresie, ma w istocie charakter nowego zadania nałożonego na gminę. Nie wskazano także, czy takie określenie zakresu obowiązków gminy nie spowodowało jakiejkolwiek zmiany w podziale przypadających tej jednostce dochodów publicznych. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż wniosek Rady Gminy Michałowice nie zawiera uzasadnienia zarzutu niegodności art. 7, art. 12 oraz art. 24 ust. 2 Konstytucji z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, co stanowi przesłankę odmowy nadania dalszego biegu temu wnioskowi w tym zakresie.
Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, iż przepisy kwestionowane we wniosku Rady Gminy Michałowice nie tworzą nowych, nieznanych uprzednio obowiązków gminy. Zgodnie z art. 7, art. 9 oraz art. 22 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, organy gminy miały obowiązek właściwego przygotowania gruntów przeznaczonych na pracownicze ogrody działkowe m.in. poprzez rekultywację i meliorację tych gruntów oraz zapewnienie odpowiedniej infrastruktury drogowej, doprowadzenie energii elektrycznej, zaopatrzenie w wodę oraz utrzymanie porządku i czystości na terenach przylegających. W tym stanie rzeczy trudno zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, wywodzącym konieczność przyznania gminie dodatkowych środków finansowych z faktu zwiększenia zakresu obowiązków tej jednostki samorządu terytorialnego.
2. We wniosku Rady Gminy Michałowice wskazano na niezgodność art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowany przepis ustawy narusza przysługujące każdej gminie i gwarantowane konstytucyjnie prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Stanowi jednocześnie niedopuszczalną ingerencję ustawodawcy w sferę kompetencji gminy do ustalania ładu przestrzennego i sprawowania władztwa planistycznego.
Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy należy zauważyć, iż skarżony art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie podważa konstytucyjnych gwarancji przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego na mocy art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z regulacją ustawową, istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych powinny uwzględniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wyznacza zatem granice, w jakich gmina powinna realizować przysługujące jej władztwo planistyczne. Nie wprowadza natomiast żadnych obowiązków wyłączających władztwo gminy nad jej mieniem lub prowadzących do uszczerbku w tym mieniu. Nie stoi także w sprzeczności z zasadą osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Należy zatem stwierdzić, iż sformułowany przez wnioskodawcę zarzut niezgodności art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 1 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Stanowi to samoistną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Michałowice w tym zakresie.
3. Wniosek Rady Gminy Michałowice zawiera także zarzut niezgodności art. 25 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Wnioskodawca zakwestionował możliwość przyznania przymiotu niezależności Polskiemu Związkowi Działkowców, jak również fakt objęcia samodzielności tej organizacji ochroną sądową. Jego zdaniem, ochrona taka powinna przysługiwać wyłącznie jednostkom samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż przyznanie określonemu podmiotowi niezależności w wykonywaniu jego zadań nie oznacza automatycznie przypisania takiej organizacji statusu władzy publicznej. Wskazany we wniosku wzorzec kontroli w postaci art. 165 ust. 2 Konstytucji przyznaje gwarancję sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie zawiera jednak normy wykluczającej możliwość przyznania tego rodzaju ochrony także innym podmiotom, w tym organizacjom powoływanym w drodze odpowiednich regulacji ustawowych. Stwierdzenie niezależności Polskiego Związku Działkowców w zakresie zadań wykonywanych przez tę organizację nie wpływa w żaden sposób na odebranie przymiotu samodzielności gminie oraz nie wyłącza gwarancji jej sądowej ochrony zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Mając powyższe wyjaśnienia na uwadze należy stwierdzić, iż zarzut niezgodności art. 25 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 2 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Stanowi to samoistną przesłankę odmowy nadania biegu wnioskowi Rady Gminy Michałowice w tym zakresie.
4. Kolejny zarzut sformułowany przez wnioskodawcę dotyczył niezgodności art. 6 i art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2, art. 12 oraz art. 58 Konstytucji. Pierwszy ze skarżonych przepisów zawiera ustawową definicję rodzinnego ogrodu działkowego, który tworzyć ma odpowiednio podzielony i wyposażony w niezbędną infrastrukturę obszar gruntu, pozostający we władaniu Polskiego Związku Działkowców. Zgodnie natomiast z art. 10 ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Ustawa dopuszcza także ustanawianie użytkowania wieczystego w tym zakresie.
Zdaniem wnioskodawcy niezgodność kwestionowanych przepisów ustawy z art. 2 Konstytucji wynika z ich sprzeczności z niektórymi regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazane we wniosku przepisy powodują także – zdaniem wnioskodawcy – ingerencję w uprawnienia własnościowe gminy, prowadząc do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ustanowienie prawa użytkowania gruntów przeznaczonych pod rodzinne ogrody działkowe na rzecz Polskiego Związku Działkowców ogranicza natomiast prawo zrzeszania się obywateli, wynikające z art. 12 oraz art. 58 Konstytucji.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych we wniosku Rady Gminy Michałowice trzeba podkreślić, iż kontrola konstytucyjności sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny obejmuje badanie hierarchicznej zgodności norm prawa. Trybunał nie jest natomiast powołany do orzekania o sprzeczności pomiędzy poszczególnymi regulacjami ustawowymi. Dokonywanie kontroli konstytucyjności art. 6 i art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyłącznie w oparciu o zarzut ich horyzontalnej niezgodności z powołanymi we wniosku przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zatem uznać za niedopuszczalne. Wnioskodawca nie wskazał jednocześnie żadnych innych argumentów, uzasadniających zarzut sprzeczności kwestionowanych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono jedynie, iż art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych powoduje ingerencję w uprawnienia własnościowe gmin, a tym samym narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wnioskodawca nie wskazuje jednak, w jaki sposób regulacja przekazująca Polskiemu Związkowi Działkowców prawo użytkowania ściśle określonej kategorii gruntów przeznaczonych pod rodzinne ogrody działkowe miałaby stać w sprzeczności z powołanymi zasadami, wywiedzionymi z art. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wystąpić z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, jeżeli kwestionowany akt normatywny należy do zakresu spraw objętych jego zakresem działania. Gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i wykonuje ściśle wyznaczone zadania służące m.in. zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Zakres tych zadań nie obejmuje jednak stania na straży konstytucyjnych praw i wolności obywateli w drodze składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Powoływanie się przez gminę we wniosku do Trybunału na naruszenie określonych praw obywateli należy zatem uznać za działanie, które wykracza poza zakres legitymacji tego podmiotu, wyznaczony w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Stanowi to jednocześnie podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Michałowice, w zakresie zarzutu niezgodności art. 6 i 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 12 oraz art. 58 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, iż gminom, jak również pozostałym jednostkom samorządu terytorialnego, przysługuje prawo zrzeszania się, zagwarantowane w art. 172 ust. 1 Konstytucji. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zatem kwestionować w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym konstytucyjność rozwiązań ustawowych dotyczących prawa zrzeszania się, ale jedynie z punktu widzenia konstytucyjnego wzorca kontroli w postaci art. 172 ust. 1 Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.