Pełny tekst orzeczenia

77/2/B/2009

POSTANOWIENIE
z dnia 21 maja 2007 r.
Sygn. akt Ts 124/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Wyrzykowski,


po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Zakładów Chemicznych „Rudniki” SA w Rudnikach, w sprawie zgodności:
1) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) w zw. z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji;
3) art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 5 oraz art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z art. 2 art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 20 maja 2006 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej, Zakładów Chemicznych „Rudniki” SA w Rudnikach, zakwestionowana została zgodność z Konstytucją następujących przepisów:
1) Art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: ppsa), którym skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, kwestionowane unormowania rozumiane w jej konkretnej sprawie, jako nienakładające na sądy administracyjne obowiązku rzetelnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi na określoną decyzję administracyjną oraz skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, godzą w prawo strony do poddania sądowej kontroli decyzji administracyjnej w ramach dwuinstancyjnego postępowania sądowego, a zarazem w prawo do uzyskania sprawiedliwego rozstrzygnięcia, rzetelnie wyjaśniającego nieuwzględnienie zgłoszonych przez stronę zarzutów;
2) Art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.; dalej: ustawa o NSA) w zw. z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.; dalej: pw), rozumianym w sprawie skarżącej, jako pozwalające sądom administracyjnym przy ponownym rozpoznaniu sprawy na „selektywne” odnoszenie się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie zawartej w tym wyroku interpretacji art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zarzucono w skardze konstytucyjnej niezgodność z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji. Polegać ma ona na naruszeniu zasady zaufania do państwa, w tym do wydawanych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wyroków przez sądy administracyjne;
3) Art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 5 oraz art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), jako przepisów mogących mieć zastosowanie do wydanych przed laty orzeczeń nacjonalizacyjnych, w sytuacji odczytania ich w postulowany przez skarżącą sposób. Unormowaniom tym skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, polegającą na wykluczeniu możliwości „przywrócenia prawa własności do nieistniejących obecnie składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa oraz pozbawienia dobrze nabytego – ujawnionego w księdze wieczystej – prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności do części składowych gruntu „współtworzących” daną nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego (…)”.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: MGPiPS) z 17 listopada 2003 r. (nr BOL-0241/14/94/R/SM/1301/03) stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14 lutego 1948 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa FPCh „Rędziny” S.A. w Rudnikach oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Chemicznego z 29 września 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z tego przejęcia. Ponadto MGPiPS stwierdził, że ww. orzeczenia z 1948 r. i 1961 r., w odniesieniu do nieruchomości gruntowej położonej w Łodzi, zostały wydane z naruszeniem prawa.
W wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydana została przez MGPiPS decyzja z 26 stycznia 2004 r. (nr BOL-0241/14/94/R/SM/146/04), utrzymująca w mocy opisaną wyżej decyzję tego organu z 17 listopada 2003 r. Decyzje te podjęte zostały w toku ponownego rozpoznania sprawy, następującego w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. (sygn. akt IV SA 3408/02), uwzględniającego skargę pełnomocnika skarżącej na decyzję administracyjną wydaną uprzednio przez Ministra Gospodarki.
W uzasadnieniu rozstrzygnięć MGPiPS wskazano, że w chwili wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej z 1946 r. FPCh „Rędziny” S.A. w Rudnikach nie spełniała ustawowych przesłanek uprawniających do objęcia jej procesem upaństwowienia. Prowadzi to do konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego z rażącym naruszeniem prawa. Do tak upaństwowionego przedsiębiorstwa nie można też było stosować przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia z 1961 r. Organ administracji nie stwierdził przy tym, aby powyższe rozstrzygnięcia wywołały (za wyjątkiem jednostkowej nieruchomości gruntowej położonej w Łodzi) nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Skarga skarżącej na decyzję MGPiPS z 26 stycznia 2004 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 grudnia 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wa 170/04). W jego uzasadnieniu stwierdzono, że wydając kwestionowaną decyzję, organ administracyjny zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. oraz we wcześniejszym orzeczeniu tego Sądu, także potwierdzającym wydanie kwestionowanych decyzji z 1948 r. oraz 1961 r. z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów skarżącej odnośnie niezastosowania się przez MGPiPS do wskazań Sądu dotyczących pozostałych (poza tą, położoną w Łodzi) nieruchomości i ich kwalifikacji w świetle art. 156 § 2 k.p.a. WSA podkreślił przy tym konieczność odróżnienia „nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzje nacjonalizacyjne od skutków prawnych wywołanych przez późniejsze decyzje i zdarzenia prawne”.
Skarga kasacyjna skarżącej od opisanego wyżej wyroku została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt I OSK 444/05). Zarzuty skargi kasacyjnej zostały w nim uznane za bezpodstawne, sama zaś skarga za nieznajdującą usprawiedliwionych podstaw.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, m.in. przez wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowane w niej przepisy naruszyły konstytucyjne prawa lub wolności skarżącej.
W piśmie pełnomocnika skarżącej z 29 czerwca 2006 r. wyjaśniono, że przedmiotem skargi uczyniono określone przepisy prawa „nie jako takie, a tylko w praktyce orzeczniczej, z jaką spotkała się strona skarżąca w sprawie zakończonej (...) wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2005 r.”. To właśnie wadliwe odczytanie tych unormowań przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne orzekające w sprawie skarżącej doprowadziło do naruszenia praw stanowiących podstawę wniesionej skargi. Pełnomocnik skarżącej podniósł przy tym, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego spotyka się rozstrzygnięcia o charakterze interpretacyjnym, wskazujące na niezgodność określonego przepisu przy określonym jego rozumieniu i wykładni. W piśmie przytoczono także tezy z orzeczeń sądowych, w których podkreśla się znaczenie prawidłowego i pełnego ustosunkowania się przez podmiot rozpoznający środek zaskarżenia do zarzutów formułowanych przez skarżącego. W konkluzji pisma pełnomocnik podkreślił, iż w sprawie skarżącej istniały pełne podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. przynajmniej do tej części przedmiotu orzekania, która dotyczyła mienia znacjonalizowanego przedsiębiorstwa stanowiącego obecnie fragment nieruchomości należących do skarżącej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W świetle powyższego unormowania stwierdzić należy, iż jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być unormowanie wykazujące złożoną (dwojaką) kwalifikację. Po pierwsze, winno być ono podstawą prawną ostatecznego orzeczenia, z wydaniem którego wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu w świetle postanowień Konstytucji praw lub wolności. Po drugie, to w normatywnej treści uregulowań kwestionowanych w skardze konstytucyjnej tkwić winna bezpośrednia przyczyna niedozwolonej ingerencji organów stosujących prawo w sferę konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych skarżącego.
Należy przy tym podkreślić, iż przedmiotem skargi konstytucyjnej nie może być sam akt zastosowania kwestionowanych przepisów w indywidualnej sprawie skarżącego. Wprawdzie uprzednie zastosowanie w tej sprawie przepisów stanowiących przedmiot skargi stanowi warunek konieczny dopuszczalności ich zakwestionowania, tym niemniej to nie akt stosowania tych przepisów podlega weryfikacji z punktu widzenia zgodności z unormowaniami konstytucyjnymi. Wskazywany w literaturze przedmiotu konkretny charakter kontroli norm inicjowanej za pomocą skargi rozumiany być winien w ten sposób, iż środek ten służy podmiotom, wobec których przepisy poddawane kontroli zostały uprzednio zastosowane w konkretnej, indywidualnej sprawie, nie zaś jako oznaczający dopuszczalność przeprowadzania kontroli względem formalnych przejawów takiego zastosowania (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych). Z powyższą konstrukcją przedmiotu skargi konstytucyjnej ściśle koresponduje treść obowiązków nałożonych na skarżącego przez ustawodawcę. Do podstawowych zaliczyć należy konieczność wskazania sposobu, w jaki przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi naruszają unormowania konstytucyjne wyrażające podmiotowe prawa skarżącego (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). W świetle opisanego wyżej przedmiotu skargi nie budzi przy tym wątpliwości, iż argumentacja skargi nie może koncentrować się wyłącznie na wadliwym sposobie zastosowania tych przepisów przez organy orzekające w sprawie skarżącego, ale na przedstawieniu argumentacji, która uprawdopodobni zarzut, że to w ich normatywnej treści tkwiła bezpośrednia przyczyna naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącego. Innymi słowy, podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia odnośnie sposobu zinterpretowania, a następnie zastosowania kwestionowanych unormowań przez organy orzekające w jego sprawie w żadnym razie nie spełniają jeszcze wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Sama bowiem okoliczność wadliwej, niezgodnej z przyjętą i utrwaloną w orzecznictwie, wykładni zaskarżonych unormowań nie daje jeszcze podstaw do przyjęcia, iż uprawdopodobniony zostaje w ten sposób zarzut ich niekonstytucyjności. Oczywiście płaszczyzna stosowania prawa nie pozostaje całkowicie na uboczu kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny. W dotychczasowym orzecznictwie podkreślano wielokrotnie, iż wykazanie przez skarżącego, że przyjęty sposób interpretacji określonych przepisów ma charakter utrwalony i powszechny, może rzutować na ustalenie rzeczywistej treści normatywnej tych przepisów. Od powyższego odróżnić jednak należy sytuację, w której podmiot kwestionujący konstytucyjność ustawy lub innego aktu normatywnego ogranicza się do podważenia prawidłowości sposobu jednostkowego zastosowania zawartych w nich przepisów. Zwłaszcza też, gdy towarzyszy temu przywołanie z orzecznictwa sądowego przykładów rozstrzygnięć, w których kwestionowane przepisy znalazły zastosowanie odmienne, a w ocenie skarżącego – poprawne.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, analizowana skarga konstytucyjna wskazanych wyżej przesłanek i wymogów nie spełnia. Zakwestionowaniu przepisów ppsa, ustawy o NSA w zw. z art. 99 pw, jak i postanowień k.p.a. nie towarzyszy argumentacja, która w jakimkolwiek stopniu spełniałaby wymogi dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Uzasadnienie samej skargi, jak i pisma pełnomocnika skarżącej uzupełniającego jej braki, w całości koncentruje się na problemie wadliwego (zdaniem skarżącej) sposobu zastosowania tych przepisów w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 r. Skarżąca podważa prawidłowość wykładni tych przepisów, a następnie dokonanej w ich świetle przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne subsumpcji stanu faktycznego. Zarzuty skargi nie zostały natomiast poparte argumentami, które wyjaśniałyby, jaki element normatywnej treści przepisów stanowiących przedmiot skargi pozostaje w sprzeczności z regulacjami konstytucyjnymi wyrażającymi wskazane w skardze prawa i wolności skarżącej. Jeszcze raz powtórzyć należy, iż w zakresie kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie mieści się kompetencja do korekty indywidualnych rozstrzygnięć podjętych w sprawie skarżącej. Przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji środki sanacji konstytucyjności wyroków sądowych czy też decyzji administracyjnych mogą być wykorzystane dopiero w sytuacji, gdy Trybunał w swoim orzeczeniu stwierdzi niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę ich wydania. Tego rodzaju orzeczenie musi mieć jednak za przedmiot ocenę regulacji zawartych w ustawie lub innym akcie normatywnym, nie zaś problem oceny prawidłowości ich zastosowania w jednostkowej indywidualnej sprawie. Podkreślić ponadto trzeba, iż przedstawienie w skardze argumentów, które – w ocenie skarżącej – świadczą o wadliwym sposobie wykładni i zastosowania kwestionowanych przepisów, nie może być uznane za samoistny i wystarczający dowód ich niekonstytucyjności. Innymi słowy, nawet wykazanie błędnego i niepoprawnego zastosowania przepisu w jednostkowej sprawie nie zwalnia skarżącej z obowiązku przedstawienia szczegółowej argumentacji, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, orzeka się jak w sentencji.