Pełny tekst orzeczenia

109/3/B/2007

POSTANOWIENIE
z dnia 19 marca 2007 r.
Sygn. akt Tw 2/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Bohdan Zdziennicki,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych o zbadanie zgodności:
§ 7 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) z
– art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.) oraz
– art. 18 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.

UZASADNIENIE

W dniu 9 stycznia 2007 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych o zbadanie zgodności § 7 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903; dalej rozporządzenie) z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny, w składzie jednego sędziego, bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, czy nie jest oczywiście bezzasadny, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu.
W myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa są ogólnokrajowe organy związków zawodowych. Przywołany przepis ustawy zasadniczej określa nie tylko podmiot legitymowany do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału, ale wskazuje również organ wnioskodawcy, który może z tego rodzaju uprawnienia skorzystać. Wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym z inicjatywy związku zawodowego, możliwe jest zatem tylko na podstawie uchwały ogólnokrajowego organu związku, w której wyrazi on wolę zbadania przez Trybunał zgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Art. 191 ust. 2 Konstytucji ogranicza jednak legitymację ogólnokrajowych organów związków zawodowych, dając możliwość wystąpienia z wnioskiem o tyle, o ile kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania tych podmiotów.
Podstawą wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych z 28 września 2006 r., organu stanowiącego OPZZ. Swoją legitymację do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału, wnioskodawca opiera na art. 5 ust. 2 pkt 1 Statutu OPZZ, który określa zadania organizacji polegające w szczególności na obronie praw i godności, a także interesów zawodowych i socjalnych pracowników, emerytów i rencistów, bezrobotnych oraz ich rodzin.
Mając powyższe na względzie, należy uznać, iż wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm i podlega wstępnej kontroli pod względem formalnym.

2. Dokonując analizy zarzutów przedstawionych przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, należy już na wstępie stwierdzić, iż uzasadnienie nie do końca odnosi się do treści wniosku. Wnioskodawca najszerzej opisuje problem, jego zdaniem, niedochowania wymogów proceduralnych przy wydawaniu przez Radę Ministrów rozporządzenia, jednocześnie kwestionuje tylko dwa jego przepisy.
Trybunał zwraca uwagę, iż w ustawie o świadczeniach rodzinnych w art. 19 określona została procedura wydania rozporządzenia, przewidująca uzgodnienie w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych wysokości kwot, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz wysokości świadczeń rodzinnych, w terminie do dnia 15 czerwca danego roku kalendarzowego (ust. 2). Równocześnie ustawa przewiduje procedurę rezerwową w razie, gdyby nie doszło do porozumienia partnerów społecznych. W takim przypadku Rada Ministrów samodzielnie ustala powyższe kwoty oraz wysokość świadczeń w drodze rozporządzenia (ust. 4). Na gruncie tego przepisu należy stwierdzić, iż Rada Ministrów miała wystarczające upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, którego przepisy kwestionuje wnioskodawca. Kompetencji tych zresztą wnioskodawca nie podważył we wniosku.

3. Wniosek, w zakresie w jakim sformułowano zarzut niezgodności § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości dochodu rodziny z art. 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest oczywiście bezzasadny. Należy bowiem podkreślić, iż z żadnego ustępu art. 18 ustawy nie wynika obowiązek podwyższenia kwot, o których mowa w art. 5 ust 1 i 2. W przepisach tych określono jedynie obowiązek weryfikacji tych wskaźników. Jak słusznie zauważył sam wnioskodawca, weryfikacja może polegać nie tylko na zmianie istniejącego stanu rzeczy, ale również na jego utrzymaniu. W rozporządzeniu w sprawie wysokości dochodu rodziny, Rada Ministrów zdecydowała się skorzystać właśnie z tego drugiego wariantu. Nie oznacza to jednak samo przez się, że zasada weryfikacji wyrażona w tej ustawie została naruszona.
Powyższe wyjaśnienia Trybunału nie przesądzają o tym, czy dochowano wszelkich, określonych w ustawie oraz wydanym na jej podstawie (art. 18 ust. 3) rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie sposobu ustalania progu wsparcia dochodowego rodzin (Dz. U. Nr 80, poz. 700), wymogów dotyczących procedury dokonania samej weryfikacji i wydania przy jej zastosowaniu rozporządzenia, którego przepisy są kwestionowane. Co więcej, stwierdzić należy, iż treść może wskazywać na pewne uprawdopodobnienie zastrzeżeń co do poprawności trybu postępowania przy okazji wydania kwestionowanego rozporządzenia. Nie zmienia to jednak faktu, iż wnioskodawca nie postawił zarzutu sprzeczności wydania całego rozporządzenia z tymi wymogami. Przy takiej konstrukcji zarzutu, brak jest możliwości zbadania przez Trybunał poprawności trybu wydania kwestionowanych przepisów. Możliwość zbadania prawidłowego zastosowania procedury wyrażonej w art. 19 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie sposobu ustalania progu wsparcia dochodowego rodzin (Dz. U. Nr 80, poz. 700), zachodziłaby jedynie wówczas, gdyby wnioskodawca zakwestionował cały akt wykonawczy, a nie tylko jego część. Trudno byłoby uznać za racjonalne takie formułowanie wniosku, w świetle którego Trybunał miałby orzec o niezgodności z Konstytucją niektórych tylko przepisów aktu prawa powszechnie obowiązującego ze względu na nieprawidłowy tryb ich wprowadzenia, podczas gdy ten sam akt pozostawałby w mocy, w części przez wnioskodawcę nie kwestionowanej.

4. Trybunał pragnie również odnieść się do przywołanego we wniosku wzorca art. 2 Konstytucji, który zdaniem Trybunału nie znajduje zastosowania w rozważanej sprawie. Przepis ten formułuje zasadę demokratycznego państwa prawnego. Ma ona być naruszona, zdaniem wnioskodawcy, przy wydaniu kwestionowanego rozporządzenia. Wywód przeprowadzony we wniosku, w którym wskazuje się, że fakt wydania rozporządzenia bez odbycia konsultacji społecznych, jest sprzeczny z zasadami „dobrej legislacji”, wydaje się nie znajdować uzasadnienia. Wnioskodawca bowiem uznaje, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika obowiązek konsultowania ze związkami zawodowymi aktów normatywnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się sprawą konsultowania aktów normatywnych jako przesłanki dochowania trybu ich wydania. W świetle tych wypowiedzi nie wydaje się uzasadnione czynienie z art. 2 samodzielnego wzorca kontroli. Dodać należy, że nigdy wymóg konsultowania aktów normatywnych nie był elementem konstytucyjnego trybu dojścia tych aktów do skutku. Uczynienie w tym przypadku wzorcem kontroli jedynie art. 2 Konstytucji, z pominięciem innych przepisów Ustawy Zasadniczej, a zwłaszcza art. 20, odnoszącego się wprost do dialogu i współpracy partnerów społecznych, należy uznać za bezspornie niezasadne. W takim też zakresie należałoby odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu jako oczywiście bezzasadnemu.

5. Na podstawie analogicznej argumentacji należałoby odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie, w jakim wnioskodawca domaga się zbadania zgodności § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości dochodu rodziny z art. 7 Konstytucji i art. 19 ustawy o związkach zawodowych, również z powodu oczywistej bezzasadności.
Bezspornym jest fakt, iż w myśl przywołanego przepisu ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. OPZZ jako organizacja mająca swych przedstawicieli w Komisji spełnia powyższe przesłanki i jako taka powinna mieć możliwość przedstawienia swojej opinii dotyczącej rozporządzenia w sprawie wysokości dochodu rodziny. Należy zauważyć, iż stwierdzenie braku hierarchicznej zgodności norm w oparciu o zarzut nieskonsultowania z konkretnym związkiem zawodowym projektu aktu normatywnego, mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby związek zawodowy udowodnił, że nie miał możliwości zrealizowania swojego uprawnienia w ramach konsultacji. Takiego jednak zarzutu wnioskodawca nie stawia, a tym bardziej nie uprawdopodabnia.

6. Trybunał pragnie zaznaczyć, iż w myśl art. 66 ustawy o TK, orzekając, związany jest granicami wniosku. Jednocześnie jeszcze raz pragnie podkreślić, iż konstrukcja wniosku Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, nakazuje odmowę nadania mu dalszego biegu.
Takie stanowisko Trybunału nie oznacza pozbawienia wnioskodawcy możliwości ponownego złożenia wniosku w tej samej sprawie, w którym poprawnie sformułuje zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.