K 32/07
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:II GPS 3/06
Pełny tekst orzeczenia
188/10/A/2008
POSTANOWIENIE
z dnia 15 grudnia 2008 r.
Sygn. akt K 32/07
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Liszcz – przewodniczący
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz
Marian Grzybowski
Andrzej Rzepliński,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2008 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658) w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania, z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich, we wniosku z 12 lipca 2007 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest aktem prawnym regulującym procedury rozdziału funduszy strukturalnych Unii Europejskiej (środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego) oraz Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013. Wcześniej obowiązująca ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.; dalej: ustawa o NPR) regulowała tę procedurę w art. 26. Na tle tego przepisu powstało niejednolite, przytoczone przez Rzecznika Praw Obywatelskich, orzecznictwo stanowiące, że 1) „pismo” instytucji właściwej do udzielenia wsparcia informujące o odmowie jego udzielenia należy traktować jako decyzję administracyjną; 2) niemożliwe jest zakwalifikowanie aktu o przyznaniu dofinansowania z funduszy strukturalnych jako decyzji administracyjnej, gdyż nie ma materialnoprawnej podstawy wydania decyzji administracyjnej w tego typu sprawach. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów 22 lutego 2007 r. podjął uchwałę (sygn. akt II GPS 3/06), w której uznał, że rozstrzygnięcia podejmowane przez instytucje w ramach procesu rozdziału środków z funduszy strukturalnych mają charakter decyzji administracyjnych i jako takie podlegają kontroli sądów administracyjnych.
Odnosząc się do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na obowiązujący tryb rozdziału środków europejskich oraz skarżony art. 37, wyłączający w stosunku do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielenia dofinansowania projektów z funduszy europejskich zastosowanie kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle przytoczonego uzasadnienia projektu tej ustawy, rozwiązanie to uzasadnione było koniecznością zapewnienia skuteczności systemu rozdziału środków z funduszy strukturalnych, zaś wyłączenie zastosowania k.p.a. i przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego ma zapobiec występowaniu dodatkowych opóźnień, które mogłyby spowodować zahamowanie absorpcji środków z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej.
Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że czynności organów administracji, które przyznają dofinansowania lub odmawiają wnioskodawcy jego przyznania, są aktami z zakresu prawa publicznego. Mają one cechy decyzji administracyjnych, ze względu na ich jednostronny i władczy charakter, a także skierowane są do podmiotu pozostającego poza strukturą administracji publicznej i w sposób ostateczny rozstrzygają o prawach i obowiązkach podmiotów. Podstawą wydania decyzji administracyjnej jest, zgodnie z twierdzeniem Rzecznika, art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w którym używa się sformułowania „projektów wyłonionych do dofinansowania”, treściowo analogicznego do sformułowania ustawy o NPR, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał, w przytoczonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich uchwale, za podstawę do działania w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Rzecznika, tożsamość schematu postępowania określonego w ustawie o NPR oraz skarżonej ustawie sprawia, że nie tracą aktualności oceny prawne poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie nieobowiązującej ustawy. Postępowanie to składa się z dwóch odrębnych etapów. Pierwszy z nich kończy się jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, co otwiera możliwość zawarcia umowy o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie Rzecznika, wyłączenie zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego do procedury przyznawania dofinansowania z funduszy strukturalnych nie przesądza o niemożliwości zakwalifikowania danego aktu jako decyzji administracyjnej i zakwalifikowanie tego etapu postępowania jako postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter postępowania i samego aktu o przyznaniu dofinansowania lub jego odmowie, wyłączenie przepisów dotyczących postępowania przed sądami administracyjnymi skutkuje sytuacją, w której podmioty biorące udział w tym postępowaniu nie mają możliwości skutecznego poszukiwania ochrony sądowej w razie ewentualnych naruszeń ich praw w tym postępowaniu. To pozostaje w sprzeczności, jak wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich, z konstytucyjnym prawem do sądu, wyrażonym w art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do kontroli legalności działań administracji publicznej.
Dookreślając zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na treść chronionego prawa do sądu oraz stwierdził, że jego zakres nie jest ograniczony rodzajem sądowej ochrony prawnej. Konstytucyjna gwarancja prawa do sądu wzmacnia odpowiednie ukształtowanie systemu sądownictwa, w którego skład wchodzą sądy administracyjne, powołane do kontroli działań organów administracji pod względem ich zgodności z prawem. W świetle art. 184 Konstytucji zakres sprawowanej kontroli wyznaczają ustawy, przy czym odesłanie to nie może prowadzić do zniesienia prawa do sądu. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich rozstrzygnięcie konkursu przeprowadzonego na podstawie ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju jest sprawą administracyjną, objętą gwarancjami art. 45 Konstytucji. Nie jest z pewnością sprawą cywilną w znaczeniu formalnym, tzn. sprawą przekazaną do rozpoznania sądom cywilnym na podstawie wyraźnej regulacji ustaw szczególnych, co sprawia, że powinna ona podlegać kognicji sądów administracyjnych. O zakwalifikowaniu rozstrzyganej sprawy do domeny prawa publicznego świadczyć może przede wszystkim metoda regulacji i wzajemna relacja podmiotowa stosunku prawnego. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sensie przedmiotowym obejmuje zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej, w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Działania te prowadzi w skali kraju Rada Ministrów, w skali regionu – samorząd województwa, w skali lokalnej – samorząd powiatowy i gminny. To dowodzi, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, że prowadzenie polityki rozwoju leży w kompetencjach władzy wykonawczej, a jej realizacja następuje poprzez aparat administracji publicznej. Jednym z podstawowych zadań tego aparatu jest właśnie dystrybucja środków finansowych na realizację celów publicznych. Ponadto administracyjny charakter rozstrzygnięcia konkursu potwierdzony jest także przez instytucję przewidzianą w art. 28 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym nadzór nad wyłanianiem projektów w konkursie sprawuje wojewoda, mający prawo weta w razie stwierdzenia udokumentowanych nieprawidłowości przy wyłanianiu projektów. W ocenie Rzecznika, niezależnie od trafności przyjętej regulacji, czynności te bezsprzecznie mają charakter nadzoru administracyjnego. Podsumowując, sprawa rozdziału środków na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, stanowi sprawę administracyjną. W ramach rozpoznania, rozstrzyga się o prawach danego podmiotu w relacji do władzy publicznej. W tym sensie rozstrzygnięcie to jest „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji; właściwym do jej rozpoznania jest sąd administracyjny, jako sąd kontrolujący działanie administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wybór „właściwego sądu” ma bezpośredni wpływ na sferę praw i wolności obywatelskich. W związku z tym strona powinna mieć do dyspozycji środek odwoławczy umożliwiający merytoryczne rozstrzygnięcie skargi, a w razie potrzeby – naprawienie szkody. Właściwość postępowania cywilnego, w związku z wysokością kosztów związanych z prowadzeniem tego postępowania, może stanowić istotną barierę w dostępie do wymiaru sprawiedliwości.
Na tle zaskarżonego art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pojawia się problem faktycznej możliwości realizacji roszczenia na gruncie prawa materialnego, wobec braku normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę dochodzonego roszczenia. Art. 64 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie, nie stwarza samoistnej podstawy kreowania obowiązku wyrażenia oświadczenia woli, lecz jedynie określa skutki prawne wynikające ze stwierdzenia tego obowiązku; natomiast źródłem owego obowiązku może być zarówno ustawa jak i czynność prawna. Pewnych analogii do konstrukcji prawnej konkursu przewidzianego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju można doszukiwać się w przepisach kodeksu cywilnego dotyczących zawarcia umowy w formie przetargu (art. 701–705 kodeksu cywilnego), stosowanie jednak roszczeń związanych z przetargiem nie jest dopuszczalne. W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stosowane są natomiast środki administracyjne, odpowiednio – protest i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku postępowania administracyjnego w sprawie wyboru projektu konkursowego następuje konkretyzacja praw i obowiązków, a to otwiera cywilnoprawny etap postępowania, w szczególności rodzi roszczenie o zawarcie umowy. Rozważając sytuację prawną niedoszłego beneficjenta, którego projekt nie został wyłoniony w konkursie, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w grę może wchodzić powództwo o unieważnienie umowy, zawartej na podstawie przetargu przeprowadzonego z naruszeniem przepisów prawa, jednak roszczenie to nie może służyć podważeniu postępowania o charakterze administracyjnym.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że rozdzielając fundusze, instytucja ogłaszająca i rozstrzygająca konkurs działania w sferze imperium, realizuje cele publiczne, o których mowa w art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Rozdzielane środki klasyfikowane są bowiem jako majątek skarbowo-fiskalny, tzn. zasób środków finansowych i rzeczy, z których państwo korzysta dla realizacji swych celów jako wartości kapitałowej. To zasadniczo odróżnia postępowanie konkursowe od regulacji np. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163, ze zm.) czy też regulacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), w których gospodarowanie dotyczy mienia przeznaczonego na potrzeby „własne” podmiotów prawa publicznego. Organizując przetarg, państwo działa w sferze dominium, jako uczestnik obrotu cywilnoprawnego, stąd ostateczne spory na tle ważności przetargów są w tym wypadku rozstrzygane przez sądy powszechne. Natomiast wybór projektu do dofinansowania, dokonywany przez podmiot publiczny na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jest bezpośrednią realizacją celów publicznoprawnych w ramach sprawowania imperium, analogiczną do innych przyznawanych przez państwo bezpośrednich świadczeń finansowych. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, uznając, że stosunek prawny powstały pomiędzy organem a instytucją rozstrzygającą przetarg ma naturę administracyjną – sąd cywilny będzie zmuszony stwierdzić, że żądanie powoda nie opiera się na żadnej normie cywilnoprawnej i z tego względu zostanie oddalone. W świetle tych wniosków oraz treści skarżonego art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączającego kognicję sądów administracyjnych, ochrona sądowa jest w zasadzie iluzoryczna. Zdaniem Rzecznika, gdy strona nie dysponuje żadnym roszczeniem znajdującym oparcie w przepisach prawa materialnego, stosowanych przez sąd, to jej prawo dostępu do sądu przybiera charakter czysto formalny, co może w istocie prowadzić do naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wskazał również, że kwestionowana regulacja prowadzi do zapewnienia iluzorycznej ochrony naruszonych praw, ze względu na rozpatrywanie sprawy w postępowaniu, które nie jest „właściwe”, biorąc pod uwagę charakter danego stosunku prawnego oraz brak efektywnych środków dochodzenia roszczeń w ramach procedur przed sądem powszechnym.
2. Pismem z 15 lutego 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania. W uzasadnieniu wskazano, że samo wyłączenie drogi sądowoadministacyjnej, przy wynikającym z Konstytucji domniemaniu drogi sądowej przed sądem powszechnym, nie stanowi jeszcze o naruszeniu prawa do sądu. Należy raczej rozważyć, czy będący skutkiem ustawy, tryb sądowej kontroli decyzji o „wyłonieniu projektów do dofinansowania” gwarantuje osiągnięcie jej celów.
Prokurator Generalny zgodził się z twierdzeniem, że „wyłonienie projektów do dofinansowania” należy zaliczyć do czynności z zakresu administracji publicznej, co najmniej zbliżonych do decyzji administracyjnych. Powołując się na orzecznictwo NSA, podkreślił, że dla wyróżnienia „sprawy administracyjnej” przed zawarciem umowy, decydujące jest to, czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy. Rozdział środków z funduszy strukturalnych w latach 2007-2013 podlega takim samym zasadom jak w okresie programowania na lata 2004-2006. W tak ukształtowanym modelu dwuetapowego postępowania wyłącznie drogi sądowoadministracyjnej w wypadkach projektów z zakresu rozwoju regionalnego wynika zatem wyłącznie z woli ustawodawcy, wyrażonej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Prokurator Generalny podzielił również pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że dopiero w wyniku postępowania administracyjnego następuje konkretyzacja praw i obowiązków ubiegających się o dofinansowanie, a zatem dopiero w tym momencie otwiera się „sprawa” w rozumieniu cywilnym. Dopiero pozytywne rozstrzygnięcie administracji stwarza określone roszczenie ubiegającego się o dofinansowanie. Ze względu na konkursowy charakter wyłaniania projektów do dofinansowania, funkcja administracji publicznej przy dokonywaniu podziału środków funduszy wspólnotowych nie jest ograniczona jedynie do weryfikacji spełnienia warunków formalnych uprawniających do uzyskania dofinansowania.
Odnosząc się do art. 45 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że zbudowanie roszczenia, w wypadku negatywnej decyzji organu administracji, jest formalnie możliwe. Sąd nie będzie mógł wprawdzie takiego powództwa odrzucić, ale sąd rozpoznający sprawę oddali powództwo z tego powodu, że pomiędzy stronami nie doszło do powstania stosunku cywilnoprawnego. Z tego względu dostęp strony do sądu przybiera charakter czysto formalny. W niniejszej sytuacji należy przyznać, że ochrona sądowa jest niepełna.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, wyłączenie drogi sądowoadministracyjnej było podyktowane koniecznością zapewnienia skuteczności i szybkości systemu rozdziału środków z funduszy strukturalnych, ale ustawodawca powinien zaprojektować system rozdziału środków w taki sposób, aby interesy podmiotów ubiegających się o dofinansowanie były należycie chronione. Prokurator Generalny zgodził się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że sprawne i szybkie postępowanie nie może być realizowane kosztem praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do sądu. Przyjmując, że z samego art. 184 Konstytucji wynika zakaz takiego uregulowania kognicji sądów, które może prowadzić do zniesienia prawa do sądu, to stwierdzenie naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że naruszony został także art. 184 Konstytucji.
3. Pismem z 8 października 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu. Wniósł o stwierdzenie, że art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania.
W uzasadnieniu swojego pisma Marszałek Sejmu przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy wyłonienia w trybie konkursu określonego projektu ma charakter administracyjny, gdyż jest ono jednostronne i władcze i – podmiot uczestniczący w konkursie nie ma wpływu, poza dobrym przygotowaniem projektu, na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie dofinansowania. Administracyjny charakter rozstrzygnięcia w sprawie wyłonienia, w drodze konkursu, podmiotów do dofinansowania rzutuje na ocenę prawa do sądu. Roszczenie od strony formalnej jest dopuszczalne, niemniej jednak ze względu na brak stosunku cywilnoprawnego między stronami, sąd oddali powództwo, a więc prawo do sądu jest niepełne i iluzoryczne. Na skutek braku możliwości kontroli legalności rozstrzygnięć podejmowanych przez instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, w procesie przyznawania dofinansowania, nie będzie również możliwe rozstrzygnięcie obejmujące prawo podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie do dofinansowania określonego projektu.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Podstawową sprawą, wymagającą rozważenia na wstępie, jest kwestia zmian normatywnych, jakie nastąpiły w odniesieniu do przepisu zakwestionowanego we wniosku już po jego wniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania. Skarżony przepis brzmi: „Do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego”. Z chwilą wejścia w życie art. 6 pkt 34 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) kwestionowany art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uzyskał nowe brzmienie: „Do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego”.
W związku ze wskazanymi zmianami legislacyjnymi, Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro utracił moc przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zastąpiono go przepisem o innej treści, odpowiadającej w całości postulatom podniesionym we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). W związku z tym postępowanie podlega umorzeniu z powodu zbędności wydania wyroku.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 15 grudnia 2008 r.
Sygn. akt K 32/07
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Liszcz – przewodniczący
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz
Marian Grzybowski
Andrzej Rzepliński,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2008 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658) w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania, z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich, we wniosku z 12 lipca 2007 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest aktem prawnym regulującym procedury rozdziału funduszy strukturalnych Unii Europejskiej (środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego) oraz Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013. Wcześniej obowiązująca ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.; dalej: ustawa o NPR) regulowała tę procedurę w art. 26. Na tle tego przepisu powstało niejednolite, przytoczone przez Rzecznika Praw Obywatelskich, orzecznictwo stanowiące, że 1) „pismo” instytucji właściwej do udzielenia wsparcia informujące o odmowie jego udzielenia należy traktować jako decyzję administracyjną; 2) niemożliwe jest zakwalifikowanie aktu o przyznaniu dofinansowania z funduszy strukturalnych jako decyzji administracyjnej, gdyż nie ma materialnoprawnej podstawy wydania decyzji administracyjnej w tego typu sprawach. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów 22 lutego 2007 r. podjął uchwałę (sygn. akt II GPS 3/06), w której uznał, że rozstrzygnięcia podejmowane przez instytucje w ramach procesu rozdziału środków z funduszy strukturalnych mają charakter decyzji administracyjnych i jako takie podlegają kontroli sądów administracyjnych.
Odnosząc się do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na obowiązujący tryb rozdziału środków europejskich oraz skarżony art. 37, wyłączający w stosunku do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielenia dofinansowania projektów z funduszy europejskich zastosowanie kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle przytoczonego uzasadnienia projektu tej ustawy, rozwiązanie to uzasadnione było koniecznością zapewnienia skuteczności systemu rozdziału środków z funduszy strukturalnych, zaś wyłączenie zastosowania k.p.a. i przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego ma zapobiec występowaniu dodatkowych opóźnień, które mogłyby spowodować zahamowanie absorpcji środków z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej.
Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że czynności organów administracji, które przyznają dofinansowania lub odmawiają wnioskodawcy jego przyznania, są aktami z zakresu prawa publicznego. Mają one cechy decyzji administracyjnych, ze względu na ich jednostronny i władczy charakter, a także skierowane są do podmiotu pozostającego poza strukturą administracji publicznej i w sposób ostateczny rozstrzygają o prawach i obowiązkach podmiotów. Podstawą wydania decyzji administracyjnej jest, zgodnie z twierdzeniem Rzecznika, art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w którym używa się sformułowania „projektów wyłonionych do dofinansowania”, treściowo analogicznego do sformułowania ustawy o NPR, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał, w przytoczonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich uchwale, za podstawę do działania w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Rzecznika, tożsamość schematu postępowania określonego w ustawie o NPR oraz skarżonej ustawie sprawia, że nie tracą aktualności oceny prawne poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie nieobowiązującej ustawy. Postępowanie to składa się z dwóch odrębnych etapów. Pierwszy z nich kończy się jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, co otwiera możliwość zawarcia umowy o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie Rzecznika, wyłączenie zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego do procedury przyznawania dofinansowania z funduszy strukturalnych nie przesądza o niemożliwości zakwalifikowania danego aktu jako decyzji administracyjnej i zakwalifikowanie tego etapu postępowania jako postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter postępowania i samego aktu o przyznaniu dofinansowania lub jego odmowie, wyłączenie przepisów dotyczących postępowania przed sądami administracyjnymi skutkuje sytuacją, w której podmioty biorące udział w tym postępowaniu nie mają możliwości skutecznego poszukiwania ochrony sądowej w razie ewentualnych naruszeń ich praw w tym postępowaniu. To pozostaje w sprzeczności, jak wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich, z konstytucyjnym prawem do sądu, wyrażonym w art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do kontroli legalności działań administracji publicznej.
Dookreślając zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na treść chronionego prawa do sądu oraz stwierdził, że jego zakres nie jest ograniczony rodzajem sądowej ochrony prawnej. Konstytucyjna gwarancja prawa do sądu wzmacnia odpowiednie ukształtowanie systemu sądownictwa, w którego skład wchodzą sądy administracyjne, powołane do kontroli działań organów administracji pod względem ich zgodności z prawem. W świetle art. 184 Konstytucji zakres sprawowanej kontroli wyznaczają ustawy, przy czym odesłanie to nie może prowadzić do zniesienia prawa do sądu. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich rozstrzygnięcie konkursu przeprowadzonego na podstawie ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju jest sprawą administracyjną, objętą gwarancjami art. 45 Konstytucji. Nie jest z pewnością sprawą cywilną w znaczeniu formalnym, tzn. sprawą przekazaną do rozpoznania sądom cywilnym na podstawie wyraźnej regulacji ustaw szczególnych, co sprawia, że powinna ona podlegać kognicji sądów administracyjnych. O zakwalifikowaniu rozstrzyganej sprawy do domeny prawa publicznego świadczyć może przede wszystkim metoda regulacji i wzajemna relacja podmiotowa stosunku prawnego. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sensie przedmiotowym obejmuje zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej, w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Działania te prowadzi w skali kraju Rada Ministrów, w skali regionu – samorząd województwa, w skali lokalnej – samorząd powiatowy i gminny. To dowodzi, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, że prowadzenie polityki rozwoju leży w kompetencjach władzy wykonawczej, a jej realizacja następuje poprzez aparat administracji publicznej. Jednym z podstawowych zadań tego aparatu jest właśnie dystrybucja środków finansowych na realizację celów publicznych. Ponadto administracyjny charakter rozstrzygnięcia konkursu potwierdzony jest także przez instytucję przewidzianą w art. 28 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym nadzór nad wyłanianiem projektów w konkursie sprawuje wojewoda, mający prawo weta w razie stwierdzenia udokumentowanych nieprawidłowości przy wyłanianiu projektów. W ocenie Rzecznika, niezależnie od trafności przyjętej regulacji, czynności te bezsprzecznie mają charakter nadzoru administracyjnego. Podsumowując, sprawa rozdziału środków na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, stanowi sprawę administracyjną. W ramach rozpoznania, rozstrzyga się o prawach danego podmiotu w relacji do władzy publicznej. W tym sensie rozstrzygnięcie to jest „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji; właściwym do jej rozpoznania jest sąd administracyjny, jako sąd kontrolujący działanie administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wybór „właściwego sądu” ma bezpośredni wpływ na sferę praw i wolności obywatelskich. W związku z tym strona powinna mieć do dyspozycji środek odwoławczy umożliwiający merytoryczne rozstrzygnięcie skargi, a w razie potrzeby – naprawienie szkody. Właściwość postępowania cywilnego, w związku z wysokością kosztów związanych z prowadzeniem tego postępowania, może stanowić istotną barierę w dostępie do wymiaru sprawiedliwości.
Na tle zaskarżonego art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pojawia się problem faktycznej możliwości realizacji roszczenia na gruncie prawa materialnego, wobec braku normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę dochodzonego roszczenia. Art. 64 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie, nie stwarza samoistnej podstawy kreowania obowiązku wyrażenia oświadczenia woli, lecz jedynie określa skutki prawne wynikające ze stwierdzenia tego obowiązku; natomiast źródłem owego obowiązku może być zarówno ustawa jak i czynność prawna. Pewnych analogii do konstrukcji prawnej konkursu przewidzianego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju można doszukiwać się w przepisach kodeksu cywilnego dotyczących zawarcia umowy w formie przetargu (art. 701–705 kodeksu cywilnego), stosowanie jednak roszczeń związanych z przetargiem nie jest dopuszczalne. W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stosowane są natomiast środki administracyjne, odpowiednio – protest i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku postępowania administracyjnego w sprawie wyboru projektu konkursowego następuje konkretyzacja praw i obowiązków, a to otwiera cywilnoprawny etap postępowania, w szczególności rodzi roszczenie o zawarcie umowy. Rozważając sytuację prawną niedoszłego beneficjenta, którego projekt nie został wyłoniony w konkursie, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w grę może wchodzić powództwo o unieważnienie umowy, zawartej na podstawie przetargu przeprowadzonego z naruszeniem przepisów prawa, jednak roszczenie to nie może służyć podważeniu postępowania o charakterze administracyjnym.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że rozdzielając fundusze, instytucja ogłaszająca i rozstrzygająca konkurs działania w sferze imperium, realizuje cele publiczne, o których mowa w art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Rozdzielane środki klasyfikowane są bowiem jako majątek skarbowo-fiskalny, tzn. zasób środków finansowych i rzeczy, z których państwo korzysta dla realizacji swych celów jako wartości kapitałowej. To zasadniczo odróżnia postępowanie konkursowe od regulacji np. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163, ze zm.) czy też regulacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), w których gospodarowanie dotyczy mienia przeznaczonego na potrzeby „własne” podmiotów prawa publicznego. Organizując przetarg, państwo działa w sferze dominium, jako uczestnik obrotu cywilnoprawnego, stąd ostateczne spory na tle ważności przetargów są w tym wypadku rozstrzygane przez sądy powszechne. Natomiast wybór projektu do dofinansowania, dokonywany przez podmiot publiczny na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jest bezpośrednią realizacją celów publicznoprawnych w ramach sprawowania imperium, analogiczną do innych przyznawanych przez państwo bezpośrednich świadczeń finansowych. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, uznając, że stosunek prawny powstały pomiędzy organem a instytucją rozstrzygającą przetarg ma naturę administracyjną – sąd cywilny będzie zmuszony stwierdzić, że żądanie powoda nie opiera się na żadnej normie cywilnoprawnej i z tego względu zostanie oddalone. W świetle tych wniosków oraz treści skarżonego art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączającego kognicję sądów administracyjnych, ochrona sądowa jest w zasadzie iluzoryczna. Zdaniem Rzecznika, gdy strona nie dysponuje żadnym roszczeniem znajdującym oparcie w przepisach prawa materialnego, stosowanych przez sąd, to jej prawo dostępu do sądu przybiera charakter czysto formalny, co może w istocie prowadzić do naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wskazał również, że kwestionowana regulacja prowadzi do zapewnienia iluzorycznej ochrony naruszonych praw, ze względu na rozpatrywanie sprawy w postępowaniu, które nie jest „właściwe”, biorąc pod uwagę charakter danego stosunku prawnego oraz brak efektywnych środków dochodzenia roszczeń w ramach procedur przed sądem powszechnym.
2. Pismem z 15 lutego 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania. W uzasadnieniu wskazano, że samo wyłączenie drogi sądowoadministacyjnej, przy wynikającym z Konstytucji domniemaniu drogi sądowej przed sądem powszechnym, nie stanowi jeszcze o naruszeniu prawa do sądu. Należy raczej rozważyć, czy będący skutkiem ustawy, tryb sądowej kontroli decyzji o „wyłonieniu projektów do dofinansowania” gwarantuje osiągnięcie jej celów.
Prokurator Generalny zgodził się z twierdzeniem, że „wyłonienie projektów do dofinansowania” należy zaliczyć do czynności z zakresu administracji publicznej, co najmniej zbliżonych do decyzji administracyjnych. Powołując się na orzecznictwo NSA, podkreślił, że dla wyróżnienia „sprawy administracyjnej” przed zawarciem umowy, decydujące jest to, czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy. Rozdział środków z funduszy strukturalnych w latach 2007-2013 podlega takim samym zasadom jak w okresie programowania na lata 2004-2006. W tak ukształtowanym modelu dwuetapowego postępowania wyłącznie drogi sądowoadministracyjnej w wypadkach projektów z zakresu rozwoju regionalnego wynika zatem wyłącznie z woli ustawodawcy, wyrażonej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Prokurator Generalny podzielił również pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że dopiero w wyniku postępowania administracyjnego następuje konkretyzacja praw i obowiązków ubiegających się o dofinansowanie, a zatem dopiero w tym momencie otwiera się „sprawa” w rozumieniu cywilnym. Dopiero pozytywne rozstrzygnięcie administracji stwarza określone roszczenie ubiegającego się o dofinansowanie. Ze względu na konkursowy charakter wyłaniania projektów do dofinansowania, funkcja administracji publicznej przy dokonywaniu podziału środków funduszy wspólnotowych nie jest ograniczona jedynie do weryfikacji spełnienia warunków formalnych uprawniających do uzyskania dofinansowania.
Odnosząc się do art. 45 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że zbudowanie roszczenia, w wypadku negatywnej decyzji organu administracji, jest formalnie możliwe. Sąd nie będzie mógł wprawdzie takiego powództwa odrzucić, ale sąd rozpoznający sprawę oddali powództwo z tego powodu, że pomiędzy stronami nie doszło do powstania stosunku cywilnoprawnego. Z tego względu dostęp strony do sądu przybiera charakter czysto formalny. W niniejszej sytuacji należy przyznać, że ochrona sądowa jest niepełna.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, wyłączenie drogi sądowoadministracyjnej było podyktowane koniecznością zapewnienia skuteczności i szybkości systemu rozdziału środków z funduszy strukturalnych, ale ustawodawca powinien zaprojektować system rozdziału środków w taki sposób, aby interesy podmiotów ubiegających się o dofinansowanie były należycie chronione. Prokurator Generalny zgodził się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że sprawne i szybkie postępowanie nie może być realizowane kosztem praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do sądu. Przyjmując, że z samego art. 184 Konstytucji wynika zakaz takiego uregulowania kognicji sądów, które może prowadzić do zniesienia prawa do sądu, to stwierdzenie naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że naruszony został także art. 184 Konstytucji.
3. Pismem z 8 października 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu. Wniósł o stwierdzenie, że art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania.
W uzasadnieniu swojego pisma Marszałek Sejmu przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy wyłonienia w trybie konkursu określonego projektu ma charakter administracyjny, gdyż jest ono jednostronne i władcze i – podmiot uczestniczący w konkursie nie ma wpływu, poza dobrym przygotowaniem projektu, na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie dofinansowania. Administracyjny charakter rozstrzygnięcia w sprawie wyłonienia, w drodze konkursu, podmiotów do dofinansowania rzutuje na ocenę prawa do sądu. Roszczenie od strony formalnej jest dopuszczalne, niemniej jednak ze względu na brak stosunku cywilnoprawnego między stronami, sąd oddali powództwo, a więc prawo do sądu jest niepełne i iluzoryczne. Na skutek braku możliwości kontroli legalności rozstrzygnięć podejmowanych przez instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, w procesie przyznawania dofinansowania, nie będzie również możliwe rozstrzygnięcie obejmujące prawo podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie do dofinansowania określonego projektu.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Podstawową sprawą, wymagającą rozważenia na wstępie, jest kwestia zmian normatywnych, jakie nastąpiły w odniesieniu do przepisu zakwestionowanego we wniosku już po jego wniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania. Skarżony przepis brzmi: „Do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego”. Z chwilą wejścia w życie art. 6 pkt 34 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) kwestionowany art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uzyskał nowe brzmienie: „Do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego”.
W związku ze wskazanymi zmianami legislacyjnymi, Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro utracił moc przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zastąpiono go przepisem o innej treści, odpowiadającej w całości postulatom podniesionym we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). W związku z tym postępowanie podlega umorzeniu z powodu zbędności wydania wyroku.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.