P 15/06
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
90/5/A/2008
POSTANOWIENIE
z dnia 10 czerwca 2008 r.
Sygn. akt P 15/06
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Granat – przewodniczący
Marian Grzybowski
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Jerzy Stępień – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2008 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, czy:
1) art. 94a i art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206, ze zm.) w zakresie, w jakim nie przewidują sądowej kontroli ustalenia wyników konkursu na aplikację prokuratorską, przeprowadzonego przez prokuratora apelacyjnego, oraz sądowej kontroli decyzji prokuratora apelacyjnego o odmowie wyrażenia zgody na odbywanie aplikacji pozaetatowej, są zgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 91 ust. 5 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Pismem z 13 lipca 2005 r. ubiegający się o przyjęcie na pozaetatową aplikację prokuratorską Daniel Paul odwołał się do Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie od wyniku egzaminu konkursowego na tę aplikację. W odpowiedzi, pismem z 15 lipca 2005 r., Prokurator Apelacyjny w Lublinie poinformował Daniela Paula, że jego prośba o przyjęcie na aplikację „nie została uwzględniona”, wskazując przy tym, że wynik, jaki zainteresowany kandydat uzyskał na tym egzaminie, był niewystarczający, a limity miejsc na tę aplikację ustalone zostały decyzją Ministra Sprawiedliwości z 14 stycznia 2005 r. Jednocześnie Prokurator Apelacyjny zaznaczył, iż przepisy „nie przewidują możliwości odwołania od prac komisji i wyniku egzaminu konkursowego”. Na powyższe Daniel Paul 18 sierpnia 2005 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie tej decyzji i nakazanie wpisania go na listę aplikantów prokuratorskich. W uzasadnieniu skargi Daniel Paul podniósł, że wprowadzone decyzją Ministra Sprawiedliwości limity miejsc na tej aplikacji pozbawiły go konstytucyjnego prawa do wolności wykonywania zawodu. Skarżący podniósł, że ani ustawa o prokuraturze, ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 154, poz. 1283, ze zm.) nie wprowadziły limitów miejsc na tej aplikacji, w związku z czym jego prawa i obowiązki zostały w tym postępowaniu ukształtowane pozaustawowo, w drodze decyzji Ministra Sprawiedliwości, wprowadzającej określony limit miejsc. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie 12 stycznia 2006 r. pełnomocnik Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją administracyjną.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał 24 stycznia 2006 r. postanowienie o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, czy art. 94a i art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206, ze zm.; dalej: ustawa o prokuraturze) w zakresie, w jakim nie przewidują sądowej kontroli ustalenia wyników konkursu na aplikację prokuratorską, przeprowadzonego przez prokuratora apelacyjnego, oraz sądowej kontroli decyzji prokuratora apelacyjnego o odmowie wyrażenia zgody na odbywanie aplikacji pozaetatowej, są zgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz czy art. 91 ust. 5 tej ustawy jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Sąd wskazał, że przepis ustawy upoważniający Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej nie określił wytycznych do przygotowania rozporządzenia, a samo rozporządzenie wykroczyło merytorycznie poza upoważnienie ustawowe, które dotyczyło „trybu” przeprowadzania konkursu na aplikację. Tym samym w sytuacji gdy nie można wskazać treści ustawowych, które pełniłyby rolę wytycznych do napisania aktu wykonawczego do ustawy, tak skonstruowane upoważnienie ustawowe uznać należy za sprzeczne z Konstytucją.
Ponadto w uzasadnieniu pytania prawnego, sąd stwierdził, że ponieważ ustalenie wyników konkursu dla kandydatów na aplikantów ma wpływ na decyzję w sprawie mianowania aplikanta, to „w konsekwencji już sama uchwała komisji egzaminacyjnej, ustalająca wyniki konkursu winna być poddana kontroli sądowej”, gdyż dotyczy prawa dostępu do służby publicznej. Sąd podniósł przy tym, przywołując m.in. orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że wynik egzaminu konkursowego na aplikację prokuratorską wypełnia zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji pojęcie „sprawy”.
Sąd wskazał także na brak ustawowego uregulowania dotyczącego sądowej kontroli aktu w postaci uchwały komisji egzaminacyjnej, co jednak – zdaniem sądu – nie obala konstytucyjnego domniemania takiej drogi, gdyż ograniczenie lub zamknięcie drogi sądowej w tym wypadku nie zostało ustanowione wprost w ustawie i mieści się w katalogu ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zawartych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2. Pismem z 4 czerwca 2007 r. stanowisko w sprawie zajął, w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że kwestionowane przepisy art. 91 ust. 4 i art. 94a ustawy o prokuraturze są zgodne ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności, zaś art. 91 ust. 5 ustawy o prokuraturze jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, iż wynik egzaminu konkursowego na aplikację nie ma waloru „sprawy” w rozumieniu art. 45 Konstytucji i nie jest aktem administracyjnym z uwagi na brak jego władczego charakteru. Wyraził natomiast zdanie, że Minister Sprawiedliwości przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o prokuraturze, gdyż „określił zakres tematów egzaminacyjnych i organizację aplikacji, co nie należy do trybu przeprowadzenia konkursu”.
3. Pismem z 7 kwietnia 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Prokurator Generalny podzielił pogląd Marszałka Sejmu co do oceny, że wynik egzaminu konkursowego na aplikację prokuratorską nie ma waloru aktu administracyjnego. Wskazał jednocześnie, że aktem administracyjnym wydanym w sprawie Daniela Paula po raz pierwszy była odmowa przyjęcia go na aplikację prokuratorską wydana przez Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie pismem z 15 lipca 2005 r., na którą to decyzję zainteresowanemu służył środek odwoławczy w postaci odwołania do Prokuratora Generalnego. A zatem, zdaniem Prokuratora Generalnego, skarga zainteresowanego do sądu administracyjnego została wniesiona przedwcześnie.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie obejmuje przepisy art. 91 ust. 4 i 5 oraz art. 94a ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206, ze zm.; dalej: ustawa o prokuraturze). W chwili wydania postanowienia przez sąd o zadaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu przepisy te brzmiały następująco:
– art. 91 ust. 4: „Mianowanie aplikanta powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury następuje po przeprowadzeniu konkursu przez prokuratora apelacyjnego”;
– art. 91 ust. 5: „Minister Sprawiedliwości, w drodze rozporządzenia, określa tryb przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 4”;
– art. 94a: „Prokurator apelacyjny, na wniosek prokuratora okręgowego, może zezwolić na odbywanie aplikacji pozaetatowej osobie, która:
1) spełnia wymagania określone w art. 14 ust. 1 pkt 1-3,
2) została zakwalifikowana przez komisję egzaminacyjną po przeprowadzeniu konkursu, o którym mowa w art. 91 ust. 4”.
Z dniem 1 stycznia 2008 r. przepisy ustawowe stanowiące przedmiot pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zostały zmienione ustawą z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowym Centrum Szkolenia Kadr Sądów Powszechnych i Prokuratury oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 64, poz. 433) w ten sposób, że zostały określone ustawowo i w sposób szczegółowy podmioty zarządzające i przeprowadzające nabór na aplikację prokuratorską, tryb i charakter postępowania konkursowego, a także tryb odwoławczy od decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację prokuratorską i tryb zaskarżania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym do sądu administracyjnego (art. 1 pkt 7 i art. 2 pkt 4 przywołanej ustawy). Spełnione zostały tym samym te warunki, których brak podniósł sąd pytający.
Gdyby Trybunał Konstytucyjny prowadził tzw. kontrolę abstrakcyjną to należałoby umorzyć postępowanie ze względu na wymóg art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Jednakże w sytuacji gdy sprawa ta powstała na tle toczącego się postępowania dotyczącego konstytucyjnych praw i wolności, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK umorzenie postępowania wyłącznie z tego tytułu jest niedopuszczalne.
2. W tym stanie rzeczy zagadnieniem, które w pierwszej kolejności winien rozstrzygnąć Trybunał Konstytucyjny, jest kwestia charakteru konkursu, stanowiącego element procedury przyjęcia na aplikację prokuratorską. W szczególności chodzi o rozstrzygnięcie, czy ocena konkretnego kandydata oraz wynik konkursu jako całości (jego ogłoszenie) stanowią akt administracyjny, a więc czy możliwe byłoby uruchomienie określonej procedury odwoławczej.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego żaden z tych elementów nie stanowi aktu administracyjnego, ponieważ konkurs był przeprowadzany, w ówczesnym stanie prawnym, przez podmiot niebędący organem administracji publicznej, a ponadto ani wynik konkretnego kandydata, ani wyniki konkursu obejmujące wszystkich kandydatów (ich ogłoszenie) nie rozstrzygały w sposób władczy o przyjęciu albo nieprzyjęciu kogokolwiek na aplikację prokuratorską. Jest to szczególnie widoczne w sytuacji egzaminu konkursowego, w którym chodzi nie tylko i nie tyle o uzyskanie jak najlepszej oceny indywidualnej, ale wynik lepszy od wyniku konkurentów. Tym samym komisja konkursowa stwierdza jedynie, na podstawie przeprowadzonego egzaminu, że w konkretnym czasie wiedza i umiejętności danych kandydatów były w jej opinii większe lub mniejsze od wiedzy i umiejętności innych. Komisja nie przesądza ani w trakcie konkursu, ani przez ogłoszenie jego wyników o samym przyjęciu danej osoby na aplikację, a tym bardziej o wykonywaniu przez nią zawodu prokuratora w przyszłości. Przyjąć więc należy, że kwalifikowanego aktu administracyjnego dokonano – w danym wypadku – dopiero z chwilą odmowy przyjęcia na aplikację prokuratorską, za pomocą pisma Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie z 15 lipca 2005 r. Pismo to zostało skierowane do Daniela Paula w wyniku jego „odwołania” z 13 lipca 2005 r., przy czym w uzasadnieniu swej decyzji Prokurator Apelacyjny w Lublinie stwierdził, że przepisy „nie przewidują możliwości odwołania od prac komisji i wyniku egzaminu konkursowego”. A zatem również z treści decyzji Prokuratora Apelacyjnego nie wynikało, by była to decyzja podjęta niejako w drugiej instancji. Tym samym zainteresowanemu służyło, jak trafnie wskazuje Prokurator Generalny, odwołanie się właśnie do Prokuratora Generalnego, jako organu instancyjnie nadrzędnego w stosunku do Prokuratora Apelacyjnego, zgodnie z ogólną normą wynikającą z art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zainteresowany złożył jednak skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego. Tym samym należy uznać, że nie został wyczerpany tok postępowania odwoławczego poprzedzający możliwość skorzystania przez zainteresowanego z sądowej kontroli aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej. Zarówno sam zainteresowany, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na tym etapie postępowania – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – błędnie potraktował egzamin konkursowy i ogłoszenie jego wyników jako akt administracyjny, a pismo Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie z 15 lipca 2005 r., jako decyzję wydaną w trybie odwoławczym w drugiej instancji administracyjnej.
3. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zwraca uwagę, że z art. 45 Konstytucji wynika jednoznacznie wola prawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, to jednak nie jest to prawo absolutnie nieograniczone; pewnych „spraw” nie można prowadzić w ramach procedur sądowych, w określonym zakresie. Właśnie w wypadku konkursów różnego rodzaju (zawodów sportowych, konkursów artystycznych, przyznawania nagród z różnych dziedzin czy różnych egzaminów konkursowych sprawdzających wiedzę i umiejętności kandydatów, w tym także np. egzaminów szkolnych, uniwersyteckich), gdy kryterium oceny są cechy bardziej lub mniej obiektywne, sąd nie wyręcza komisji konkursowej i egzaminatorów i nie stanowi „superarbitra”, powołanego do merytorycznej oceny kandydata lub uczestnika takiego konkursu, egzaminu. Z istoty rzeczy sąd nie jest więc w stanie rozstrzygać wszelkich „spraw” ważnych dla danych podmiotów.
Należy przy tym zaznaczyć, że ocena uzyskana w wyniku egzaminu konkursowego na aplikację prokuratorską nie różni się zasadniczo – jako element niezbędny do wykonywania w przyszłości zawodu prokuratora – od oceny uzyskanej przez tegoż kandydata w trakcie egzaminu magisterskiego na zakończenie prawniczych studiów uniwersyteckich, egzaminu maturalnego, a nawet ocen na świadectwach szkolnych – chociaż stanowiły one warunek sine qua non uzyskania wymaganego ustawowo wykształcenia.
Tym samym art. 45 ust. 1 Konstytucji nie dotyczy i dotyczyć nie może każdej „sprawy”, każdej wiążącej oceny, a dotyczy z pewnością tych spraw, które znajdują swoje umocowanie w odpowiednich procedurach określonych prawem. Przyjęcie, że ocena egzaminacyjna jako taka stanowić może przedmiot badania na drodze sądowej, prowadziłoby – poza oczywistymi do przewidzenia skutkami paraliżującymi zarówno szkolnictwo wszystkich szczebli, jak i sądownictwo administracyjne – do odgrywania przez sąd roli, do której nie jest powołany w państwie prawnym opierającym się na podziale i wzajemnym hamowaniu się władz. Kontrola sądu administracyjnego dotyczyć może natomiast samego aktu administracyjnego, gdyż sąd powołany został m.in. do badania, czy akt wydany został zgodnie z obowiązującą procedurą. W tym zakresie sąd administracyjny może także zadać Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, dotyczące np. zgodności przyjętej przy wydawaniu danego aktu procedury z unormowaniami konstytucyjnymi. Nastąpić to jednak może jedynie wtedy, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed tym sądem. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że z pytaniem prawnym sądu do Trybunału Konstytucyjnego nie wiąże się „abstrakcyjna” kontrola konstytucyjności. W szczególności w postanowieniu z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06 (OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57), Trybunał wskazał, że ustawa o TK, rozwijając regulację konstytucyjną, określa warunki formalne, którym powinno odpowiadać pytanie prawne. Tylko w razie spełnienia wszystkich tych warunków można mówić, że pytanie prawne pochodzi od – posługując się terminologią zastosowaną w art. 31 ustawy o TK – „uprawnionego podmiotu”, a wskutek tego Trybunał ma obowiązek rozpatrzenia danego pytania prawnego. Zgodnie z ustaloną wykładnią art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny bada istnienie tego uprawnienia z urzędu i w każdym stadium postępowania, a w razie stwierdzenia jego braku – umarza postępowanie. To właśnie Trybunał Konstytucyjny „ma kompetencję do oceny, czy istotnie zgodność z Konstytucją przepisu zakwestionowanego w pytaniu prawnym ma znaczenie dla treści orzeczenia mającego rozstrzygnąć sprawę, w której przedstawione zostało pytanie prawne”. Nie wchodząc w kognicję sądu pytającego, Trybunał korzysta wszakże z tej kompetencji w sposób, który nie pozwala na zacieranie różnicy między przyjętym w Konstytucji rozróżnieniem uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej albo konkretnej kontroli konstytucyjności prawa. Stanowisko takie znajduje także zastosowanie w sytuacji przedwczesnego, czyli przed wyczerpaniem toku instancji, skierowania do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na decyzje administracyjne, na co Trybunał Konstytucyjny pośrednio wskazał w wyroku z 30 października 2006 r., sygn. P 36/05 (OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 129). Także pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wskazywał na zasadność oceny przez Trybunał możliwości rozpatrywania pytania prawnego ze względu na okoliczności proceduralne związane z toczącym się przed sądem administracyjnym postępowaniem, gdyż w świetle danych okoliczności Trybunał może stwierdzić niedopuszczalność wydania wyroku w związku z pytaniem prawnym w określonym zakresie (zob. orzeczenie z 20 października 1986 r., sygn. P. 2/86, OTK w 1986 r., s. 85-96).
W stanie rzeczy, jaki ma miejsce w sprawie prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalsza analiza przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności przepisów wskazanych w pytaniu prawnym tegoż sądu jest niedopuszczalna w świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 10 czerwca 2008 r.
Sygn. akt P 15/06
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Granat – przewodniczący
Marian Grzybowski
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Jerzy Stępień – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2008 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, czy:
1) art. 94a i art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206, ze zm.) w zakresie, w jakim nie przewidują sądowej kontroli ustalenia wyników konkursu na aplikację prokuratorską, przeprowadzonego przez prokuratora apelacyjnego, oraz sądowej kontroli decyzji prokuratora apelacyjnego o odmowie wyrażenia zgody na odbywanie aplikacji pozaetatowej, są zgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 91 ust. 5 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Pismem z 13 lipca 2005 r. ubiegający się o przyjęcie na pozaetatową aplikację prokuratorską Daniel Paul odwołał się do Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie od wyniku egzaminu konkursowego na tę aplikację. W odpowiedzi, pismem z 15 lipca 2005 r., Prokurator Apelacyjny w Lublinie poinformował Daniela Paula, że jego prośba o przyjęcie na aplikację „nie została uwzględniona”, wskazując przy tym, że wynik, jaki zainteresowany kandydat uzyskał na tym egzaminie, był niewystarczający, a limity miejsc na tę aplikację ustalone zostały decyzją Ministra Sprawiedliwości z 14 stycznia 2005 r. Jednocześnie Prokurator Apelacyjny zaznaczył, iż przepisy „nie przewidują możliwości odwołania od prac komisji i wyniku egzaminu konkursowego”. Na powyższe Daniel Paul 18 sierpnia 2005 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie tej decyzji i nakazanie wpisania go na listę aplikantów prokuratorskich. W uzasadnieniu skargi Daniel Paul podniósł, że wprowadzone decyzją Ministra Sprawiedliwości limity miejsc na tej aplikacji pozbawiły go konstytucyjnego prawa do wolności wykonywania zawodu. Skarżący podniósł, że ani ustawa o prokuraturze, ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 154, poz. 1283, ze zm.) nie wprowadziły limitów miejsc na tej aplikacji, w związku z czym jego prawa i obowiązki zostały w tym postępowaniu ukształtowane pozaustawowo, w drodze decyzji Ministra Sprawiedliwości, wprowadzającej określony limit miejsc. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie 12 stycznia 2006 r. pełnomocnik Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją administracyjną.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał 24 stycznia 2006 r. postanowienie o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, czy art. 94a i art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206, ze zm.; dalej: ustawa o prokuraturze) w zakresie, w jakim nie przewidują sądowej kontroli ustalenia wyników konkursu na aplikację prokuratorską, przeprowadzonego przez prokuratora apelacyjnego, oraz sądowej kontroli decyzji prokuratora apelacyjnego o odmowie wyrażenia zgody na odbywanie aplikacji pozaetatowej, są zgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz czy art. 91 ust. 5 tej ustawy jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Sąd wskazał, że przepis ustawy upoważniający Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej nie określił wytycznych do przygotowania rozporządzenia, a samo rozporządzenie wykroczyło merytorycznie poza upoważnienie ustawowe, które dotyczyło „trybu” przeprowadzania konkursu na aplikację. Tym samym w sytuacji gdy nie można wskazać treści ustawowych, które pełniłyby rolę wytycznych do napisania aktu wykonawczego do ustawy, tak skonstruowane upoważnienie ustawowe uznać należy za sprzeczne z Konstytucją.
Ponadto w uzasadnieniu pytania prawnego, sąd stwierdził, że ponieważ ustalenie wyników konkursu dla kandydatów na aplikantów ma wpływ na decyzję w sprawie mianowania aplikanta, to „w konsekwencji już sama uchwała komisji egzaminacyjnej, ustalająca wyniki konkursu winna być poddana kontroli sądowej”, gdyż dotyczy prawa dostępu do służby publicznej. Sąd podniósł przy tym, przywołując m.in. orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że wynik egzaminu konkursowego na aplikację prokuratorską wypełnia zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji pojęcie „sprawy”.
Sąd wskazał także na brak ustawowego uregulowania dotyczącego sądowej kontroli aktu w postaci uchwały komisji egzaminacyjnej, co jednak – zdaniem sądu – nie obala konstytucyjnego domniemania takiej drogi, gdyż ograniczenie lub zamknięcie drogi sądowej w tym wypadku nie zostało ustanowione wprost w ustawie i mieści się w katalogu ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zawartych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2. Pismem z 4 czerwca 2007 r. stanowisko w sprawie zajął, w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że kwestionowane przepisy art. 91 ust. 4 i art. 94a ustawy o prokuraturze są zgodne ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności, zaś art. 91 ust. 5 ustawy o prokuraturze jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, iż wynik egzaminu konkursowego na aplikację nie ma waloru „sprawy” w rozumieniu art. 45 Konstytucji i nie jest aktem administracyjnym z uwagi na brak jego władczego charakteru. Wyraził natomiast zdanie, że Minister Sprawiedliwości przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o prokuraturze, gdyż „określił zakres tematów egzaminacyjnych i organizację aplikacji, co nie należy do trybu przeprowadzenia konkursu”.
3. Pismem z 7 kwietnia 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Prokurator Generalny podzielił pogląd Marszałka Sejmu co do oceny, że wynik egzaminu konkursowego na aplikację prokuratorską nie ma waloru aktu administracyjnego. Wskazał jednocześnie, że aktem administracyjnym wydanym w sprawie Daniela Paula po raz pierwszy była odmowa przyjęcia go na aplikację prokuratorską wydana przez Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie pismem z 15 lipca 2005 r., na którą to decyzję zainteresowanemu służył środek odwoławczy w postaci odwołania do Prokuratora Generalnego. A zatem, zdaniem Prokuratora Generalnego, skarga zainteresowanego do sądu administracyjnego została wniesiona przedwcześnie.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie obejmuje przepisy art. 91 ust. 4 i 5 oraz art. 94a ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206, ze zm.; dalej: ustawa o prokuraturze). W chwili wydania postanowienia przez sąd o zadaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu przepisy te brzmiały następująco:
– art. 91 ust. 4: „Mianowanie aplikanta powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury następuje po przeprowadzeniu konkursu przez prokuratora apelacyjnego”;
– art. 91 ust. 5: „Minister Sprawiedliwości, w drodze rozporządzenia, określa tryb przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 4”;
– art. 94a: „Prokurator apelacyjny, na wniosek prokuratora okręgowego, może zezwolić na odbywanie aplikacji pozaetatowej osobie, która:
1) spełnia wymagania określone w art. 14 ust. 1 pkt 1-3,
2) została zakwalifikowana przez komisję egzaminacyjną po przeprowadzeniu konkursu, o którym mowa w art. 91 ust. 4”.
Z dniem 1 stycznia 2008 r. przepisy ustawowe stanowiące przedmiot pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zostały zmienione ustawą z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowym Centrum Szkolenia Kadr Sądów Powszechnych i Prokuratury oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 64, poz. 433) w ten sposób, że zostały określone ustawowo i w sposób szczegółowy podmioty zarządzające i przeprowadzające nabór na aplikację prokuratorską, tryb i charakter postępowania konkursowego, a także tryb odwoławczy od decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację prokuratorską i tryb zaskarżania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym do sądu administracyjnego (art. 1 pkt 7 i art. 2 pkt 4 przywołanej ustawy). Spełnione zostały tym samym te warunki, których brak podniósł sąd pytający.
Gdyby Trybunał Konstytucyjny prowadził tzw. kontrolę abstrakcyjną to należałoby umorzyć postępowanie ze względu na wymóg art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Jednakże w sytuacji gdy sprawa ta powstała na tle toczącego się postępowania dotyczącego konstytucyjnych praw i wolności, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK umorzenie postępowania wyłącznie z tego tytułu jest niedopuszczalne.
2. W tym stanie rzeczy zagadnieniem, które w pierwszej kolejności winien rozstrzygnąć Trybunał Konstytucyjny, jest kwestia charakteru konkursu, stanowiącego element procedury przyjęcia na aplikację prokuratorską. W szczególności chodzi o rozstrzygnięcie, czy ocena konkretnego kandydata oraz wynik konkursu jako całości (jego ogłoszenie) stanowią akt administracyjny, a więc czy możliwe byłoby uruchomienie określonej procedury odwoławczej.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego żaden z tych elementów nie stanowi aktu administracyjnego, ponieważ konkurs był przeprowadzany, w ówczesnym stanie prawnym, przez podmiot niebędący organem administracji publicznej, a ponadto ani wynik konkretnego kandydata, ani wyniki konkursu obejmujące wszystkich kandydatów (ich ogłoszenie) nie rozstrzygały w sposób władczy o przyjęciu albo nieprzyjęciu kogokolwiek na aplikację prokuratorską. Jest to szczególnie widoczne w sytuacji egzaminu konkursowego, w którym chodzi nie tylko i nie tyle o uzyskanie jak najlepszej oceny indywidualnej, ale wynik lepszy od wyniku konkurentów. Tym samym komisja konkursowa stwierdza jedynie, na podstawie przeprowadzonego egzaminu, że w konkretnym czasie wiedza i umiejętności danych kandydatów były w jej opinii większe lub mniejsze od wiedzy i umiejętności innych. Komisja nie przesądza ani w trakcie konkursu, ani przez ogłoszenie jego wyników o samym przyjęciu danej osoby na aplikację, a tym bardziej o wykonywaniu przez nią zawodu prokuratora w przyszłości. Przyjąć więc należy, że kwalifikowanego aktu administracyjnego dokonano – w danym wypadku – dopiero z chwilą odmowy przyjęcia na aplikację prokuratorską, za pomocą pisma Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie z 15 lipca 2005 r. Pismo to zostało skierowane do Daniela Paula w wyniku jego „odwołania” z 13 lipca 2005 r., przy czym w uzasadnieniu swej decyzji Prokurator Apelacyjny w Lublinie stwierdził, że przepisy „nie przewidują możliwości odwołania od prac komisji i wyniku egzaminu konkursowego”. A zatem również z treści decyzji Prokuratora Apelacyjnego nie wynikało, by była to decyzja podjęta niejako w drugiej instancji. Tym samym zainteresowanemu służyło, jak trafnie wskazuje Prokurator Generalny, odwołanie się właśnie do Prokuratora Generalnego, jako organu instancyjnie nadrzędnego w stosunku do Prokuratora Apelacyjnego, zgodnie z ogólną normą wynikającą z art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zainteresowany złożył jednak skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego. Tym samym należy uznać, że nie został wyczerpany tok postępowania odwoławczego poprzedzający możliwość skorzystania przez zainteresowanego z sądowej kontroli aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej. Zarówno sam zainteresowany, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na tym etapie postępowania – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – błędnie potraktował egzamin konkursowy i ogłoszenie jego wyników jako akt administracyjny, a pismo Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie z 15 lipca 2005 r., jako decyzję wydaną w trybie odwoławczym w drugiej instancji administracyjnej.
3. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zwraca uwagę, że z art. 45 Konstytucji wynika jednoznacznie wola prawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, to jednak nie jest to prawo absolutnie nieograniczone; pewnych „spraw” nie można prowadzić w ramach procedur sądowych, w określonym zakresie. Właśnie w wypadku konkursów różnego rodzaju (zawodów sportowych, konkursów artystycznych, przyznawania nagród z różnych dziedzin czy różnych egzaminów konkursowych sprawdzających wiedzę i umiejętności kandydatów, w tym także np. egzaminów szkolnych, uniwersyteckich), gdy kryterium oceny są cechy bardziej lub mniej obiektywne, sąd nie wyręcza komisji konkursowej i egzaminatorów i nie stanowi „superarbitra”, powołanego do merytorycznej oceny kandydata lub uczestnika takiego konkursu, egzaminu. Z istoty rzeczy sąd nie jest więc w stanie rozstrzygać wszelkich „spraw” ważnych dla danych podmiotów.
Należy przy tym zaznaczyć, że ocena uzyskana w wyniku egzaminu konkursowego na aplikację prokuratorską nie różni się zasadniczo – jako element niezbędny do wykonywania w przyszłości zawodu prokuratora – od oceny uzyskanej przez tegoż kandydata w trakcie egzaminu magisterskiego na zakończenie prawniczych studiów uniwersyteckich, egzaminu maturalnego, a nawet ocen na świadectwach szkolnych – chociaż stanowiły one warunek sine qua non uzyskania wymaganego ustawowo wykształcenia.
Tym samym art. 45 ust. 1 Konstytucji nie dotyczy i dotyczyć nie może każdej „sprawy”, każdej wiążącej oceny, a dotyczy z pewnością tych spraw, które znajdują swoje umocowanie w odpowiednich procedurach określonych prawem. Przyjęcie, że ocena egzaminacyjna jako taka stanowić może przedmiot badania na drodze sądowej, prowadziłoby – poza oczywistymi do przewidzenia skutkami paraliżującymi zarówno szkolnictwo wszystkich szczebli, jak i sądownictwo administracyjne – do odgrywania przez sąd roli, do której nie jest powołany w państwie prawnym opierającym się na podziale i wzajemnym hamowaniu się władz. Kontrola sądu administracyjnego dotyczyć może natomiast samego aktu administracyjnego, gdyż sąd powołany został m.in. do badania, czy akt wydany został zgodnie z obowiązującą procedurą. W tym zakresie sąd administracyjny może także zadać Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, dotyczące np. zgodności przyjętej przy wydawaniu danego aktu procedury z unormowaniami konstytucyjnymi. Nastąpić to jednak może jedynie wtedy, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed tym sądem. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że z pytaniem prawnym sądu do Trybunału Konstytucyjnego nie wiąże się „abstrakcyjna” kontrola konstytucyjności. W szczególności w postanowieniu z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06 (OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57), Trybunał wskazał, że ustawa o TK, rozwijając regulację konstytucyjną, określa warunki formalne, którym powinno odpowiadać pytanie prawne. Tylko w razie spełnienia wszystkich tych warunków można mówić, że pytanie prawne pochodzi od – posługując się terminologią zastosowaną w art. 31 ustawy o TK – „uprawnionego podmiotu”, a wskutek tego Trybunał ma obowiązek rozpatrzenia danego pytania prawnego. Zgodnie z ustaloną wykładnią art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny bada istnienie tego uprawnienia z urzędu i w każdym stadium postępowania, a w razie stwierdzenia jego braku – umarza postępowanie. To właśnie Trybunał Konstytucyjny „ma kompetencję do oceny, czy istotnie zgodność z Konstytucją przepisu zakwestionowanego w pytaniu prawnym ma znaczenie dla treści orzeczenia mającego rozstrzygnąć sprawę, w której przedstawione zostało pytanie prawne”. Nie wchodząc w kognicję sądu pytającego, Trybunał korzysta wszakże z tej kompetencji w sposób, który nie pozwala na zacieranie różnicy między przyjętym w Konstytucji rozróżnieniem uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej albo konkretnej kontroli konstytucyjności prawa. Stanowisko takie znajduje także zastosowanie w sytuacji przedwczesnego, czyli przed wyczerpaniem toku instancji, skierowania do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na decyzje administracyjne, na co Trybunał Konstytucyjny pośrednio wskazał w wyroku z 30 października 2006 r., sygn. P 36/05 (OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 129). Także pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wskazywał na zasadność oceny przez Trybunał możliwości rozpatrywania pytania prawnego ze względu na okoliczności proceduralne związane z toczącym się przed sądem administracyjnym postępowaniem, gdyż w świetle danych okoliczności Trybunał może stwierdzić niedopuszczalność wydania wyroku w związku z pytaniem prawnym w określonym zakresie (zob. orzeczenie z 20 października 1986 r., sygn. P. 2/86, OTK w 1986 r., s. 85-96).
W stanie rzeczy, jaki ma miejsce w sprawie prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalsza analiza przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności przepisów wskazanych w pytaniu prawnym tegoż sądu jest niedopuszczalna w świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.