Pełny tekst orzeczenia

233/6/B/2008


POSTANOWIENIE
z dnia 17 grudnia 2008 r.
Sygn. akt Ts 255/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:


Wojciech Hermeliński – przewodniczący


Marek Mazurkiewicz – sprawozdawca


Zbigniew Cieślak,


po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2008 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Danuty Klus,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 21 października 2007 r. skarżąca wniosła o zbadanie zgodności art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, ze zm.; dalej: Prawo o notariacie) z art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wezwana zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego do uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej, skarżąca wskazała na niezgodność zaskarżonego przepisu ustawy z art. 22 Konstytucji. Zdaniem skarżącej zaskarżony przepis ogranicza jej wolność działalności gospodarczej, pozbawiając ją możliwości prowadzenia własnej kancelarii po ukończeniu 70 roku życia. Skarżąca podkreśla, że brak jest ważnego interesu publicznego dla wprowadzenia takiego ograniczenia. Zdaniem skarżącej z art. 66 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808) wynika, że działalność notariusza jest działalnością gospodarczą i mieści się w zakresie zastosowania art. 22 Konstytucji.
Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia 27 lutego 2006 r. (nr DO IV 634/50/05) Minister Sprawiedliwości odwołał skarżącą ze stanowiska notariusza z uwagi na ukończenie 70 roku życia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 marca 2006 r. (nr DO IV 634/50/05). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1168/06) oddalił skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. (sygn. akt II GSK 27/07) oddalił skargę kasacyjną. Zdaniem sądu z art. 16 § 1 Prawa o notariacie wynika, że Minister Sprawiedliwości jest zobligowany do odwołania notariusza, o ile zajdą przesłanki wskazane w tym przepisie. Odwołanie fakultatywne ma miejsce ze względu na przesłanki z art. 16 § 3 ustawy. W przypadku ukończenia przez notariusza 70 roku życia Minister może przedłużyć wykonywanie zawodu, jeżeli uzna, że zachodzą uzasadnione powody. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia takich powodów.
Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu uznając, że zarzut naruszenia wolności działalności gospodarczej jest oczywiście bezzasadny.
W zażaleniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. skarżąca wniosła o skierowanie skargi konstytucyjnej do dalszego rozpoznania. Zdaniem skarżącej Trybunał Konstytucyjny błędnie przyjął, że działalność notariusza nie jest działalnością gospodarczą. Tymczasem zmiana ustawy o działalności gospodarczej spowodowała, że działalność notariusza jest działalnością gospodarczą, ze wszystkimi skutkami wynikającymi z tej ustawy. Ryzyko związane z tą działalnością ponosi notariusz. Równocześnie skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, dokonaną w wyroku NSA i zaskarżonym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca podtrzymała też zarzut naruszenia jej wolności działalności gospodarczej przez jej nieuzasadnione ograniczenie, pomimo braku ważnego interesu publicznego.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

Ze względu na wyrażoną w art. 8 ust. 1 zasadę nadrzędności Konstytucji, wykładnia jej przepisów nie może być dokonywana przez akty niższego rzędu, w tym ustawy. Dlatego też określone pojęcia ustawowe nie mogą rozstrzygać o normatywnej treści takich samych lub zbliżonych pojęć zamieszczonych w Konstytucji. Te ostatnie mają bowiem charakter autonomiczny. Dotyczy to również wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 20 i art. 22 Konstytucji.
Wolność działalności gospodarczej polega przede wszystkim na swobodzie podejmowania działalności gospodarczej, swobodzie jej prowadzenia i swobodzie zakończenia tej działalności. Konstytucja gwarantuje również swobodę w wyborze organizacyjno-prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej. Cechą wolności działalności gospodarczej, tak jak i wszystkich pozostałych wolności konstytucyjnych, jest to, że przysługują one osobom fizycznym. Pod pewnymi warunkami mogą też przysługiwać innym podmiotom, a przede wszystkim osobom prawnym. W zakresie podmiotowym wolności działalności gospodarczej nie mieszczą się natomiast organy władzy publicznej oraz inne podmioty sprawujące władztwo publiczne. Na podmiotach tych ciąży natomiast szereg obowiązków związanych z ochroną i realizacją konstytucyjnych wolności i praw. W ten sposób konstytucyjne wolności realizują funkcję ochronną, chronią jednostkę przed nieuzasadnioną ingerencją władzy publicznej. Z powyższego wynika, że określony podmiot nie może być równocześnie podmiotem uprawnień mieszczących się w zakresie wolności działalności gospodarczej i adresatem obowiązków związanych z realizacją tych uprawnień.
W przypadku notariuszy ich status prawny nie jest jednorodny. Z jednej strony prowadzą oni działalność na własne ryzyko, a usługowy charakter tej działalności można uznać za mieszczący się w zakresie wolności działalności gospodarczej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, na gruncie ustawowym taki charakter działalności notariuszy uznawany był również przed 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt 1656/04). Z drugiej jednak strony notariusz jest osobą zaufania publicznego, korzysta z prawnokarnej ochrony jak funkcjonariusz publiczny oraz wykonuje szereg czynności o charakterze urzędowym, o których mowa w art. 7 ustawy – Prawo o notariacie. Trafnie na ten aspekt działalności notariusza wskazał Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu, przywołując wyrok z dnia 10 grudnia 2003 r. (K 49/01, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 101). Na aktualność powyższych ustaleń wskazuje również wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 26 marca 2008 r.: „ze względu na charakter czynności, które mogą być wykonywane przez notariuszy, a także wykazane cechy wykonywania zawodu notariusza, status notariusza różni się znacząco od statusu przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych, tj. adwokatów lub radców prawnych. Pozycja prawna notariusza, pełnione przez niego funkcje oraz miejsce w systemie instytucji pomocy prawnej wskazują na inne niż w wypadku adwokatów i radców prawnych formy powiązania notariuszy z wymiarem sprawiedliwości. (por. wyrok z dnia 26 marca 2008 r., K 4/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 28)”.
W zakresie wykonywania funkcji publicznych notariusz nie może być z jednej strony przedstawicielem władzy publicznej, na którym ciążą obowiązki wykonywania określonych czynności urzędowych, a z drugiej strony adresatem konstytucyjnych uprawnień mieszczących się w zakresie wolności działalności gospodarczej. Taka tożsamość podmiotowa jest nie do pogodzenia z charakterem konstytucyjnych wolności i praw. Publicznoprawny element działalności notariusza powoduje, że nie jest on adresatem mieszczącego się w zakresie wolności działalności gospodarczej uprawnienia do swobodnego podejmowania i zakończenia prowadzenia swej działalności. W konsekwencji, ustawodawca zwykły może w dużo większym zakresie niż to ma miejsce w przypadku przedsiębiorców ograniczać możliwość podjęcia i zakończenia prowadzenia przez notariusza działalności usługowej. Dla wyznaczenia zakresu podmiotowego wskazanych wyżej uprawnień konstytucyjnych oraz ustalenia ich normatywnej treści nie ma bezpośredniego znaczenia sposób zdefiniowania w ustawie pojęcia „działalność gospodarcza”. Jak wskazano wyżej, ustawodawca nie może bowiem rozstrzygać o sposobie rozumienia pojęć konstytucyjnych.

Z powyższego wynika, że sformułowane przez skarżącą stwierdzenie, w myśl którego działalność notariusza jest działalnością gospodarczą ze wszystkimi wynikającymi z ustawy skutkami, jest oczywiście bezzasadne. Oczywista bezzasadność tego stwierdzenia wynika stąd, że skarżąca nie bierze pod uwagę funkcji, jakie ustawodawca powierza notariuszowi, oraz z interpretacji wolności działalności gospodarczej wyłącznie w oparciu o ustawę. Tymczasem, jak wskazano wyżej, na gruncie Konstytucji pojęcie to ma charakter autonomiczny. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 49 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), należało orzec jak w sentencji.