Pełny tekst orzeczenia

77/5/A/2009

POSTANOWIENIE
z dnia 20 maja 2009 r.
Sygn. akt K 25/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Mirosław Granat
Marek Kotlinowski – sprawozdawca
Mirosław Wyrzykowski,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, w dniu 20 maja 2009 r., wniosku Krajowej Rady Sądownictwa o zbadanie zgodności:
art. 91 § 1, 1a oraz 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowią podstawę prawną mechanizmu ustalania wynagrodzeń sędziowskich, którego funkcjonowanie prowadzi do systematycznego zmniejszania tych wynagrodzeń, z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 173 oraz art. 178 ust. 1 i 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów.

UZASADNIENIE

I

1. Na podstawie uchwały nr 219/2008 z 16 lipca 2008 r. Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: wnioskodawca) wystąpiła 7 sierpnia 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 91 § 1, 1a oraz 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.) w związku z § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowią podstawę prawną mechanizmu ustalania wynagrodzeń sędziowskich, którego funkcjonowanie prowadzi do systematycznego zmniejszania tych wynagrodzeń. Jako wzorce kontroli powyższych przepisów wnioskodawca wskazał art. 2, art. 10 ust. 1, art. 173 oraz art. 178 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że sędziowie są jedyną grupą zawodową, której warunki pracy i płacy są przedmiotem regulacji konstytucyjnej. Z uwagi na treść art. 178 ust. 2 Konstytucji ustawodawca jest zobowiązany do kształtowania poziomu wynagrodzeń sędziowskich na poziomie odpowiadającym godności urzędu sędziego oraz do zapewnienia temu wynagrodzeniu szczególnej ochrony. Tymczasem zaskarżone regulacje ustawowe stworzyły mechanizm skutkujący relatywnym obniżaniem wynagrodzeń sędziowskich. O ile w 1999 r. kwota bazowa, stanowiąca podstawę dla ustalania wynagrodzenia sędziego, wynosiła 83,1% prognozowanego wynagrodzenia w gospodarce, o tyle w 2008 r. stanowi ona odpowiednik jedynie 55% takiego prognozowanego wynagrodzenia.
Wnioskodawca wskazał, że z zasady podziału władzy wynika konieczność uwzględniania przez organy władzy ustawodawczej i wykonawczej niezależności władzy sądowniczej, również w jej aspekcie finansowym. Ochrona niezawisłości sędziego wymaga zapewnienia mu odpowiednich ekonomicznych warunków życia. System wynagrodzeń sędziowskich, odpowiadający wskazaniom art. 178 ust. 2 Konstytucji, jest więc elementem wspomagającym gwarancje niezawisłości sędziego. Powiązanie wynagrodzenia sędziego, odpowiadającego godności urzędu (art. 178 ust. 2 Konstytucji), z zasadą jego niezawisłości (art. 178 ust. 1 Konstytucji) może być rozpatrywane na trzech płaszczyznach. Po pierwsze, ma ono wymiar społeczny i uzasadnienie aksjologiczne, gdyż przepisy odnoszone do godności urzędu mają na celu kreowanie w świadomości społecznej szacunku dla niezawisłego sędziego. Po drugie, powiązanie to ma wymiar prawno - polityczny, który znajduje wyraz w ukształtowaniu zewnętrznego „obrazu” sądownictwa jako struktury niezależnej od władzy wykonawczej i zdystansowanej wobec czynników politycznych. Po trzecie, ma ono również wymiar psychologiczny, gdyż właściwe materialne gwarancje godności urzędu to czynniki oddziałujące na stan psychiczny indywidualnych sędziów, na ich poczucie stabilizacji i perspektyw. Wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu sędziego jest jednak nie tylko gwarancją jego niezawisłości, ale również istotnym elementem ustroju sądownictwa oraz podstawową gwarancją prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W demokratycznym państwie prawa nie może dochodzić do sytuacji, w której jedna z władz jest ciągle osłabiana przez pozostałe i podporządkowywana im pod względem finansowym.
Wnioskodawca, nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że obniżenie wynagrodzeń sędziowskich mogłoby nastąpić jedynie z powodu uruchomienia procedur naprawczych w wypadku przekroczenia przez dług publiczny 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (art. 216 ust. 5 Konstytucji). Zdaniem wnioskodawcy obecnie państwo znajduje się w dobrej sytuacji finansowej, a mimo to ustawodawca efektywnie obniża wynagrodzenia sędziowskie. W 2007 r. nie dokonał waloryzacji kwoty bazowej, mimo że średnie płace w sferze budżetowej wzrosły o 15%. To zaś doprowadziło do niekorzystnego naruszenia proporcji wynagrodzeń sędziowskich do przeciętnego poziomu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Obniżanie wynagrodzeń sędziowskich nie jest jednak jednorazowym działaniem ustawodawcy, lecz skutkiem niewłaściwie ukształtowanego mechanizmu ustalania tych wynagrodzeń, funkcjonującego od 1997 r. O ile w latach 1995-1998 stosunek wynagrodzenia sędziego sądu rejonowego do przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej kształtował się na poziomie 2,12-2,28, a w latach 1999-2000 nastąpiła jego obniżka do poziomu 1,8-1,7, o tyle w kolejnych latach wskaźnik ten ustabilizował się na nieco wyższym poziomie 1,79-1,96, jednak i tak niższym aniżeli poziom wyjściowy.
Wnioskodawca wskazał, że Polska ratyfikowała wiele umów międzynarodowych, których postanowienia – wzywające do skutecznego wdrażania zasad niezawisłości sędziowskiej – wymagają odpowiednich środków na finansowanie sądownictwa. Również Rada Europy uznała wynagrodzenia sędziowskie za istotny element niezawisłości i bezstronności sędziego, kierując najpierw do państw członkowskich zalecenie Rady Ministrów nr R (94) z dnia 13 października 1994 r. dotyczące niezawisłości, sprawności i roli sędziów, a następnie przyjmując 10 lipca 1998 r. Europejską kartę ustawowych zasad dotyczących sędziów.
Wnioskodawca podniósł również, że sposób ustalania poziomu wynagrodzeń sędziowskich jest nieprzejrzysty i narusza zasadę państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Wynagrodzenia sędziów są kształtowane w sposób bardzo złożony, który tylko w pewnym zakresie określony jest w art. 91 § 1 u.s.p. Sposób ustalania tych wynagrodzeń opiera się z jednej strony – na odesłaniu do ustawy budżetowej, a z drugiej strony – na odesłaniu do przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń). Art. 3 pkt 1 tej ostatniej ustawy jest przy tym systemowo sprzeczny z art. 91 § 1 u.s.p., gdyż wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy do pracowników zatrudnionych w sądach i trybunałach.
Wysokość wynagrodzeń sędziowskich uzależniona jest od wysokości tzw. kwoty bazowej, która powinna być waloryzowana corocznie średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń na zasadach określonych ustawą o kształtowaniu wynagrodzeń. Wskaźnik taki jest uzgadniany w ramach Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych, w składzie której nie są reprezentowane interesy sędziów. Nie mają oni zatem żadnego wpływu na proces kształtowania kwoty bazowej będącej podstawą ustalania wysokości wynagrodzeń sędziowskich. Jest to dodatkowy argument przemawiający za niekonstytucyjnością zaskarżonych przepisów.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Krajowa Rada Sądownictwa zaskarżyła w ramach niniejszego postępowania art. 91 § 1, 1a oraz 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.) w związku z § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; rozporządzenie z 6 maja 2003 r.) w zakresie, w jakim stanowią podstawę prawną mechanizmu ustalania wynagrodzeń sędziowskich, którego funkcjonowanie prowadzi do systematycznego zmniejszania tych wynagrodzeń.
Pierwszy z zaskarżonych przepisów, tj. art. 91 § 1 u.s.p., określał ogólne zasady ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziego. Zgodnie z jego treścią wynagrodzenie zasadnicze sędziego stanowiło wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość, ustaloną według zasad określonych w § 1a i 1b, określała ustawa budżetowa. Wysokość wynagrodzenia sędziów sądów równorzędnych różnicował staż pracy i pełnione funkcje. Wynagrodzenie zasadnicze w stawce podstawowej wynosiło co najmniej 120% wynagrodzenia zasadniczego w stawce podstawowej dla bezpośrednio niższego stanowiska sędziowskiego.
Drugi z zaskarżonych przepisów, tj. art. 91 § 1a u.s.p., wskazywał, że w 2003 r. wysokość kwoty bazowej wynosiła 1355,71 zł dla sędziów oraz 1667,70 zł dla asesorów sądowych, przy czym konstytucyjność tego przepisu została podważona tylko w zakresie, w jakim odnosił się do mechanizmu ustalania wynagrodzeń sędziowskich.
Trzeci przepis, tj. art. 91 § 1b u.s.p., przewidywał, że corocznej waloryzacji średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalonym na podstawie przepisów o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej będą podlegać kwoty wskazane w art. 91 § 1a u.s.p. Użyte w tym przepisie pojęcie „średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń” zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń), do której to ustawy odsyłał art. 91 § 1b u.s.p. Zgodnie z tą definicją pod pojęciem średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń rozumie się wzrost wynagrodzeń na dany rok budżetowy w stosunku do roku poprzedniego. Wskaźnik ten – jak stanowi art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń – jest corocznie określany w ustawie budżetowej.
Ostatni z zaskarżonych przepisów, tj. § 2 rozporządzenia z 6 maja 2003 r., ustala wielokrotność kwoty bazowej w odniesieniu do stanowisk sędziego sądu apelacyjnego, sędziego sądu okręgowego, sędziego sądu rejonowego, asesora sądowego oraz aplikanta sądowego. Przepis ten de facto nie podaje wielokrotności kwoty bazowej, lecz podaje jedynie liczbę, przez którą należy pomnożyć kwotę bazową, po to, by w ten sposób ustalić wysokość wynagrodzenia zasadniczego sędziego.

2. Dnia 7 kwietnia 2009 r. została opublikowana ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 459; dalej: ustawa zmieniająca), która wprowadziła nowy sposób ustalania wynagrodzeń sędziowskich. Jej przepisy mają zastosowanie do wynagrodzeń sędziowskich od 1 stycznia 2009 r. (art. 8 ustawy zmieniającej). Ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. 22 kwietnia 2009 r., z wyjątkiem jej art. 1 pkt 2 lit. g (nadającego nowe brzmienie art. 91 § 8 u.s.p.) oraz art. 3 pkt 3 lit. h (nadającego nowe brzmienie art. 62 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39, ze zm.), które weszły w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia, tj. 8 maja 2009 r.
Zaskarżony art. 91 § 1 u.s.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej, zaś zaskarżone art. 91 § 1a i 1b zostały uchylone przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy zmieniającej. Nowy sposób ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziego został określony w art. 91 § 1 lit. c) i art. 91 § 1 lit. d) u.s.p. dodanych przez ustawę zmieniającą. Zgodnie z art. 91 § 1 lit. c) u.s.p, podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w danym roku będzie stanowić przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.), z zastrzeżeniem § 1d. Art. 91 § 1 lit. d) u.s.p. stanowi, że jeżeli przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w § 1c, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za rok poprzedzający, przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w dotychczasowej wysokości.
Jednocześnie zmianie uległ sposób ustalania stawek wynagrodzenia zasadniczego sędziów oraz stawek ich dodatku funkcyjnego. Dotychczas obie te stawki były ustalane w wydawanym na podstawie art. 91 § 8 u.s.p., po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, rozporządzeniu z 6 maja 2003 r., którego § 2 został zaskarżony przez wnioskodawcę w ramach niniejszego postępowania. Ustawa zmieniająca znowelizowała zasady ustalania stawek wynagrodzenia zasadniczego sędziów oraz stawek ich dodatku funkcyjnego. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 91 § 8 u.s.p., nadanym przez art. 1 pkt 2 lit. g ustawy zmieniającej, funkcje, z tytułu których przysługują sędziom dodatki funkcyjne oraz sposób ustalania tych dodatków, ma określić Minister Sprawiedliwości po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, biorąc pod uwagę rodzaj funkcji, wielkość jednostki organizacyjnej oraz zakres obowiązków. Z kolei wysokość stawek wynagradzania zasadniczego sędziów, zgodnie z art. 91 § 2 u.s.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą, ma być ustalana z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, o której mowa w art. 91 § 1c. Stawki wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach sędziowskich oraz mnożniki służące do ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego sędziów w poszczególnych stawkach określa załącznik nr 1 do ustawy zmieniającej. Szczegółowe zasady ustalania wynagrodzeń zasadniczych sędziów określa art. 91a u.s.p. dodany przez ustawę zmieniającą, oraz art. 10 ustawy zmieniającej.
Uchylenie z dniem 8 maja 2009 r. art. 91 § 8 u.s.p. zawierającego upoważnienie do wydania przez Prezydenta rozporządzenia w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów spowodowało, że moc obowiązującą utraciło rozporządzenie z 6 maja 2003 r., w tym również zaskarżony w ramach niniejszego postępowania § 2 tego rozporządzenia. Z systemu prawnego zostało bowiem derogowane upoważnienie, na podstawie którego rozporządzenie to zostało wydane, zaś ustawa zmieniająca nie zawiera przepisu przewidującego dalsze jego obowiązywanie do czasu wydania nowego rozporządzenia.

3. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny jest z mocy art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) przesłanką umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie zaskarżone przepisy zostały uchylone, a w ich miejsce wprowadzono nowe rozwiązania prawne. Przepisy przejściowe ustawy nowelizującej nie przewidują stosowania zaskarżonych przepisów w odniesieniu do jakichkolwiek stanów faktycznych.
W niniejszej sprawie nie występuje również sytuacja przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, zgodnie z którym możliwe jest orzeczenie o zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, który utracił moc obowiązującą, gdy jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Kontrola zaskarżonych przepisów zainicjowana przez Krajową Radę Sądownictwa ma charakter abstrakcyjny i nie wiąże się z wydaniem konkretnego orzeczenia czy decyzji, których konsekwencją byłoby naruszenie wzmiankowanych wolności lub praw.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.