P 119/08
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
22/2/A/2009
postanowienie
z dnia 18 lutego 2009 r.
Sygn. akt P 119/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Wyrzykowski – przewodniczący
Marek Kotlinowski – sprawozdawca
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz
Andrzej Rzepliński,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, w dniu 18 lutego 2009 r., pytania prawnego Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim, czy:
1) art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. – Ustawa budżetowa na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244), art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117) w związku z art. 91 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) w zakresie, w jakim przy ustaleniu wysokości kwoty bazowej dla sędziów w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. i od 1 stycznia 2008 r. do 31 maja 2008 r. nie uwzględniają wskaźników, jakimi podwyższane było przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej, są zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji i zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji w związku ze wzorcem wyrażonym w art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.) oraz art. 91 § 1 i 1b ustawy z 27 lipca 2001 r. powołanej w pkt 1 w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustaw budżetowych na lata 2006, 2007 i 2008, w składzie Trójstronnej Komisji negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę do ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają – po stronie partnerów społecznych – udział przedstawicieli sędziów, pozbawionych reprezentującej ich interesy organizacji związkowej, są zgodne z art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji – z uwagi na naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu oraz naruszenie zasady równości i niedyskryminacji pracowników sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa w latach 2006, 2007 i 2008 skutkujące sprzecznym z zasadą sprawiedliwości społecznej niedoszacowaniem kwoty bazowej wynagrodzeń sędziów w proporcji do przeciętnych wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 15 października 2008 r. (sygn. akt IV P 186/08) Sąd Rejonowy – Sąd Pracy w Starogardzie Gdańskim zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy:
1) art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. – Ustawa budżetowa na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244), art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117) w związku z art. 91 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) w zakresie, w jakim przy ustaleniu wysokości kwoty bazowej dla sędziów w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. i od 1 stycznia 2008 r. do 31 maja 2008 r. nie uwzględniają wskaźników jakimi podwyższane było przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej,
2) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.) oraz art. 91 § 1 i 1b ustawy z 27 lipca 2001 r. powołanej w pkt 1 w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustaw budżetowych na lata 2006, 2007 i 2008, w składzie Trójstronnej Komisji negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę do ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają – po stronie partnerów społecznych – udział przedstawicieli sędziów, pozbawionych reprezentującej ich interesy organizacji związkowej,
są zgodne z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 178 ust. 1 i 2 Konstytucji – z uwagi na naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu oraz naruszenie zasady równości i niedyskryminacji pracowników sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa na lata 2006, 2007 i 2008 skutkujące sprzecznym z zasadą sprawiedliwości społecznej niedoszacowaniem kwoty bazowej wynagrodzeń sędziów w proporcji do przeciętnych wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Kolejnym postanowieniem wydanym 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt IV P 186/08) Sąd Rejonowy w Starogardzie Gdańskim częściowo zmodyfikował wzorce kontroli zaskarżonych przepisów, wskazując, że domaga się zbadania, czy:
1) art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. – Ustawa budżetowa na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244), art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117) w związku z art. 91 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) w zakresie, w jakim przy ustaleniu wysokości kwoty bazowej dla sędziów w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. i od 1 stycznia 2008 r. do 31 maja 2008 r. nie uwzględniają wskaźników, za pomocą których podwyższane było przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej, są zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji i zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji w związku ze wzorcem wyrażonym w art. 178 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.) oraz art. 91 § 1 i 1b ustawy z 27 lipca 2001 r. powołanej w pkt 1 w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustaw budżetowych na rok 2006, 2007 i 2008, w składzie Trójstronnej Komisji negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę do ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają – po stronie partnerów społecznych – udział przedstawicieli sędziów, pozbawionych reprezentującej ich interesy organizacji związkowej, są zgodne z art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji – z uwagi na naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu oraz naruszenie zasady równości i niedyskryminacji pracowników sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa na lata 2006, 2007 i 2008 skutkujące sprzecznym z zasadą sprawiedliwości społecznej niedoszacowaniem kwoty bazowej wynagrodzeń sędziów w proporcji do przeciętnych wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
1.1. Pytanie prawne zostało zadane w związku z połączonymi do wspólnego rozpoznania sprawami z powództw sześciu sędziów sądu powszechnego o wyrównanie ich wynagrodzenia za pracę za lata 2006-2007 oraz za okres od stycznia do maja 2008 r. poprzez uwzględnienie w wysokości tego wynagrodzenia wskaźników, za pomocą których podwyższane było przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej, co pozwoliłoby przywrócić właściwą relację wynagrodzenia powodów do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej. Powodowie roszczenie swoje formułują jako różnica procentowa pomiędzy przeciętnym wynagrodzeniem w sferze budżetowej a wynagrodzeniem sędziowskim w podanym wyżej okresie, domagając się zapłaty wynagrodzenia w wysokości 3,1% za rok 2006, 7,9% za rok 2007 i 11,4% za okres od stycznia do maja 2008 r.
1.2. Uzasadnienie pytania prawnego zostało oparte na następujących argumentach:
1.2.1. Zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji sędziom zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi obowiązków. Sędziowie są jedyną kategorią zawodową, której warunki płacowe stanowią przedmiot wyraźnej regulacji konstytucyjnej. Celem tej regulacji jest stworzenie realnych, odpowiednich podstaw i gwarancji właściwego wypełniania przez sędziów ich roli orzeczniczej. Wynagrodzenie sędziowskie dalece więc wykracza poza samą relację „praca – wynagrodzenie” i, choć sędziowie należą do państwowej sfery budżetowej, ma ono szczególny, funkcjonalny walor konstytucyjny, wyróżniający je spośród wszystkich innych wynagrodzeń w tej sferze, gdyż łączy się wprost z postrzeganiem tego zawodu w perspektywie jego godności i niezawisłości.
1.2.2. W wyroku z 4 października 2000 r., sygn. P. 8/00 (OTK ZU nr 6/2001, poz. 189) Trybunał, analizując treść art. 178 ust. 2 Konstytucji, wskazał pewne obiektywne konstytucyjne ramy, w granicach których ustawodawca ma swobodę regulacji wynagrodzeń sędziowskich. Po pierwsze, układem odniesienia dla tej regulacji powinien być poziom przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, z jednoczesnym przyjęciem, że poziom wynagrodzenia sędziowskiego powinien znacząco przewyższać poziom przeciętnej płacy w sferze budżetowej. Po drugie, wynagrodzenia sędziów powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać nie mniejszą tendencję wzrostową niż przeciętne wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej. Po trzecie, w razie trudności budżetu państwa wynagrodzenia sędziowskie powinny być szczególnie chronione przed nadmiernie niekorzystnymi wahaniami. Po czwarte, wynagrodzenia sędziów nie powinny być obniżane w drodze regulacji normatywnych.
W art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych wynagrodzenie sędziowskie zostało ustalone jako wielokrotność wskazanej przez ustawodawcę kwoty bazowej (kwoty prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej). Kwota bazowa dla sędziów wynosiła w 2003 r. 1 355,71 zł i począwszy od 2004 r. miała być waloryzowana corocznie przy uchwalaniu budżetu państwa średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanym na podstawie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
1.2.3. W wypadku aktu normatywnego, wydanego i obowiązującego, Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co prawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien unormować.
O ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to gdy decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych. Jednym z takich wymagań jest nakaz poszanowania zasady równości, oznaczający m.in. zakaz stanowienia regulacji, które dyskryminują lub w sposób nieuzasadniony uprzywilejowują poszczególne grupy adresatów.
1.2.4. Ustawodawca, ustalając wysokość kwoty bazowej w ustawach budżetowych na lata 2006, 2007 i 2008 musiał uważać, aby nie naruszyć zasady równości, zwłaszcza że sędziowie nie mają żadnych przedstawicieli w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Sędziowie pozbawieni, z mocy art. 178 ust. 3 Konstytucji, prawa do członkostwa w związkach zawodowych nie mogą poprzez przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników w żaden sposób negocjować kwoty bazowej oraz wpływać na kształt swych wynagrodzeń – w przeciwieństwie do innych pracowników zatrudnionych w sferze budżetowej. Art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy o Komisji Trójstronnej oraz art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych w toku prac nad projektami ustaw budżetowych w składzie partnerów społecznych w ramach Trójstronnej Komisji, negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają po stronie partnerów społecznych udział przedstawicieli sędziów. Tym samym, z uwagi na art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji, należy rozważyć naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa, zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu, oraz naruszenie zasady równości pracowników państwowej sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa na 2006 r., 2007 r. i 2008 r.
Sędziowie nie stanowią przy tym zwartej i zorganizowanej grupy nacisku lobbującej w przedmiocie godnego ukształtowania ich uprawnień płacowych, ponieważ żaden sędzia nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego, ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 178 ust. 3 Konstytucji). Sędziowie zatem są ubezwłasnowolnieni płacowo i zdani na łaskę innych organów państwa.
1.2.5. Zdaniem Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim odpowiedź udzielona przez Trybunał w niniejszej sprawie ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłego sporu sądowego dotyczącego zwaloryzowania wynagrodzenia za pracę powodów o 3,1% za rok 2006, o 7,9% za rok 2007 i o 11,4% za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 maja 2008 r., czyli o skalę procentową wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej opublikowaną przez Główny Urząd Statystyczny.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przesłanki dopuszczalności zadania pytania prawnego – uwagi ogólne.
1.1. Zróżnicowanie przesłanek kontroli konstytucyjności w zależności od trybu orzekania.
Kontrola konstytucyjności dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny nie ma jednolitego charakteru we wszystkich wypadkach. Odmienne są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe przeprowadzenia tej kontroli w zależności od tego, czy chodzi o kontrolę abstrakcyjną (wniosek), czy też konkretną (pytanie prawne, skarga konstytucyjna). W wypadku skargi konstytucyjnej kontrola konstytucyjności musi dotyczyć normy już zastosowanej przy wydaniu orzeczenia (nie może natomiast dotyczyć niekonstytucyjnego zastosowania konstytucyjnej normy). W wypadku pytania prawnego kontrola konkretna jest zaś związana z rozstrzyganiem sprawy przez sąd, który ma konstytucyjne wątpliwości w odniesieniu do normy, którą zamierza przy orzekaniu (w przyszłości) zastosować. To zróżnicowanie powoduje ograniczenie kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Niespełnienie przesłanek kontroli konkretnej jest przeszkodą formalną w przeprowadzeniu pełnej, merytorycznej kontroli konstytucyjności zaskarżonych norm i musi skutkować umorzeniem postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.2. Zagadnienie wstępne.
W niniejszej sprawie, zainicjowanej pytaniem prawnym Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim, na wstępie, konieczne jest ustalenie, czy pytanie to spełnia wymagania jego dopuszczalności, określone w art. 193 Konstytucji i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Na podstawie art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne, w którym żąda zbadania zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, jeżeli od wyniku tego badania zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Ustawa o TK, rozwijając regulację konstytucyjną, określa warunki formalne, którym powinno odpowiadać pytanie prawne. Tylko w razie spełnienia wszystkich tych warunków można mówić, że pytanie prawne pochodzi od – posługując się terminologią zastosowaną w art. 31 ustawy o TK – „uprawnionego podmiotu”, a wskutek tego Trybunał ma obowiązek jego merytorycznego rozpatrzenia.
Na tle wskazanych przepisów ukształtowało się bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które – w związku z koniecznością oceny spełnienia przesłanek pytania prawnego casu ad casum – w naturalny sposób ewoluowało, doprecyzowując w drodze interpretacji zakres pojęć użytych przez ustrojodawcę i ustawodawcę. Analiza tego orzecznictwa dowodzi, że przyjęte rozróżnienie abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa ma poważne konsekwencje, zarówno jeśli chodzi o inicjowanie tej kontroli, określenie jej przedmiotu, jak i skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
1.3. Wątpliwość co do istnienia przesłanek formalnych pytania.
W niniejszej sprawie powstaje wątpliwość, czy – stosownie do przytoczonego już art. 193 Konstytucji (a także powtarzającego jego treść art. 3 ustawy o TK oraz stanowiącego jego uszczegółowienie art. 32 ust. 3 ustawy o TK) – została spełniona przesłanka zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Ocena pytania prawnego Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim z formalnego punktu widzenia wymaga podsumowania dotychczasowego orzecznictwa Trybunału i wyłonienia tych jego fragmentów, które obrazują linię orzeczniczą Trybunału dotyczącą tzw. przesłanki funkcjonalnej.
1.4. Przesłanka funkcjonalna pytania prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wyjaśnił, że zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy polega na tym, że treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem zadającym pytanie prawne. Zależność ta jest oparta na odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym sprawy, w związku z którą zadano pytanie prawne. Przedmiotem pytania prawnego może być tylko przepis mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, której ono dotyczy (zob. np. w ostatnich dwóch latach: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57 oraz wyroki z: 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79, 23 października 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107, 20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161; 19 lutego 2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 5; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64 i 16 czerwca 2008 r., sygn. P 37/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 80, a także wcześniejszy wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128 i inne powołane tam wcześniejsze orzeczenia Trybunału).
Należy zaznaczyć, że wątpliwości konstytucyjne mogą także dotyczyć zagadnień wpadkowych rozstrzyganych przez pytający sąd. Muszą to być jednak zagadnienia, z którymi będzie konfrontowany pytający sąd na tle rozstrzyganej sprawy, w ramach toczącego się postępowania. Także więc w wypadkach gdy wątpliwość konstytucyjna dotyczy konkretnych kwestii wpadkowych, ewentualne wyeliminowanie niekonstytucyjnej normy dotyczącej takiej właśnie kwestii powinno być kwalifikowane jako wywierające wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w której postawiono pytanie prawne.
Nie można uznać relewancji pytania prawnego, rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchomienia instytucji pytania prawnego. Sytuacja taka wystąpi w szczególności wówczas, gdy istnieje możliwość usunięcia nasuwających się wątpliwości prawnych przez stosowną wykładnię budzącego zastrzeżenia aktu prawnego bądź też możliwość przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia innego aktu. Innymi słowy – przesłanka funkcjonalna obejmuje m.in. konieczność wykazania, że zastrzeżenia zgłoszone wobec kwestionowanego przepisu są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zatem sąd orzekający poweźmie wątpliwości natury konstytucyjnej co do przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją. Dopiero wówczas, gdy wykładnia taka okaże się niemożliwa, powinien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji. Proces wykładni tekstu prawnego, który doprowadził do zainicjowania przez sąd postępowania przed Trybunałem, leży u podstaw kontroli konstytucyjności prawa dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Z tego powodu rozumowanie sądu w tym zakresie podlega kontroli Trybunału. Pogląd odmienny prowadziłby do stanu, w którym Trybunał Konstytucyjny musiałby ustosunkowywać się merytorycznie do pytań prawnych opartych na niepełnej bądź wadliwej wykładni dokonywanej przez sądy powszechne. Na treść konkretnej normy prawnej, która jest stosowana przez sąd, składa się nie tylko literalne brzmienie zaskarżonego przepisu, ale i jego systemowe uwarunkowania, przyjęte poglądy doktryny prawnej oraz ukształtowana w tej materii linia orzecznicza (por. postanowienie TK o sygn. P 13/06 i wcześniejsze z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36).
Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że oceniając kwestię dopuszczalności pytania prawnego z punktu widzenia przesłanki funkcjonalnej, należy dokonać dyferencjacji sytuacji, w której orzeczenie o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu prowadziłoby do powstania luki. Sytuacja taka nie oznacza, że przesłanka funkcjonalna nie została spełniona. Wyrok Trybunału wpływa także w tym wypadku na rozstrzygnięcie sądu, ale w sposób bardziej „pośredni” – otwartą kwestią pozostaje bowiem wtedy to, w jaki sposób sąd rozstrzygnie zawisłą przed nim sprawę po takim wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Może bowiem np. próbować wypełnić tę lukę, stosując odpowiednie metody wykładni, sięgając do jej bardziej złożonych technik, a może wstrzymać się z orzekaniem i czekać na inicjatywę ustawodawcy itd. Jest to jednak kwestia leżąca na innej płaszczyźnie (bardziej pragmatyki czy oceny tendencji występujących w orzecznictwie sądowym) niż ocena związku między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy (por. powołany wyrok TK w sprawie o sygn. P 59/07).
Trybunał podkreślał przy tym, że jako organ działający na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) ma w swych kompetencjach ocenę, czy istotnie zgodność z Konstytucją przepisu zakwestionowanego w pytaniu prawnym ma znaczenie dla treści orzeczenia w sprawie, której dotyczy pytanie prawne. Do zadań Trybunału Konstytucyjnego nie należy wprawdzie wskazywanie sądom, które przepisy winny znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie, ale teza, że o tym, czy dany przepis może być przedmiotem pytania prawnego, decyduje wyłącznie sąd, który stawia pytanie, prowadziłaby do możliwości obejścia art. 193 Konstytucji przez wymaganie od Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygania pytań prawnych dotyczących kwestii niemających bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem. To zaś zacierałoby różnicę między przyjętym w Konstytucji rozróżnieniem uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa.
Tego rodzaju sytuacja w naturalny sposób prowadzić może do interferencji kontroli konstytucyjności wykonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, badający dopuszczalność zadania pytania prawnego, i sfery stosowania prawa przez sądy powszechne (tak często np. na tle kwestii reguł intertemporalnych).
1.5. Na szczególną uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. P 20/04 (zob. wyrok z 7 listopada 2005 r., OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111, a także późniejszy wyrok pełnego składu TK w sprawie o sygn. P 10/06), w którym Trybunał poddał analizie m.in. treść art. 32 ustawy o TK. Po pierwsze stwierdził, że dopełnienie nałożonego na sąd obowiązku wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą to pytanie zostało zadane, nie następuje przez powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, ale wymaga wykazania, że in casu spełniony jest konstytucyjny warunek dopuszczalności pytania prawnego. Trybunał zauważył, że nadmiernym formalizmem byłoby wymaganie, aby wypełnienie tego warunku następowało przez argumentację zawartą w wyodrębnionej redakcyjnie części pytania prawnego, co wynikałoby z wykładni językowej art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nasuwającej wniosek, że wskazanie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie jest elementem uzasadnienia, ale osobnym elementem formalnym pytania prawnego. W rzeczywistości nie chodzi o uzasadnienie zarzutu niezgodności z Konstytucją (lub powołanie dowodów na jego poparcie), ale o sui generis uzasadnienie dopuszczalności pytania prawnego. Zdaniem Trybunału, na sądzie składającym pytanie prawne ciąży powinność stosownego do charakteru sprawy odrębnego wskazania, w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją. Na tle sprawy o sygn. P 20/04 Trybunał Konstytucyjny uwzględnił, że kwestia, której dotyczy art. 32 ust. 3 ustawy o TK, mogła wydawać się dla sądu zadającego pytanie prawne oczywista i widoczna na pierwszy rzut oka, a zatem niewymagająca dokładniejszego omówienia. Niemniej jednak zaznaczył, że wymaganie wyraźnie określone w art. 32 ust. 3 ustawy o TK ma charakter bezwzględnie wiążący zarówno dla sądu stawiającego pytanie prawne, jak i dla Trybunału Konstytucyjnego, a odejście od jego respektowania nie może stać się w przyszłości regułą.
2. Niespełnienie przesłanki funkcjonalnej w pytaniu prawnym Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim.
2.1. Postępowanie przed pytającym sądem – powództwo o zasądzenie (świadczenie), a nie powództwo o ustalenie.
Ocena spełnienia przesłanki funkcjonalnej wymaga odwołania się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w związku z którą zostało postawione pytanie prawne.
Pytanie to zostało zadane w związku z połączonymi do wspólnego rozpoznania sprawami z powództw sędziów sądu powszechnego o wyrównanie wynagrodzenia za pracę za lata 2006 i 2007 oraz za okres od stycznia do maja 2008 r. poprzez uwzględnienie w wysokości tego wynagrodzenia wskaźników, za pomocą których podwyższane było przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej. Jest to więc powództwo o świadczenie (zasądzenie), a nie powództwo o ustalenie wysokości wynagrodzenia według obowiązujących przepisów.
2.2. Rekonstrukcja zarzutów.
Dalsza analiza dopuszczalności pytania prawnego wymaga dokładnego określenia jego przedmiotu. Rekonstrukcja zakresu pytania prawnego – z uwzględnieniem treści art. 32 ust. 1 ustawy o TK – prowadzi do wniosku, że dotyczy ono:
1) art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. – Ustawa budżetowa na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244; dalej: ustawa budżetowa na 2006 r.), art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90; dalej: ustawa budżetowa na 2007 r.) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117; dalej: ustawa budżetowa na 2008 r.),
2) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.; dalej: ustawa o Komisji Trójstronnej),
3) art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych),
4) art. 91 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.).
Art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy budżetowej na 2006 r., art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2007 r. i art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2008 r. ustalają kwoty bazowe dla sędziów – odpowiednio w wysokości 1459,84 zł, 1459,84 zł i 1493,42 zł.
Art. 91 § 1 p.u.s.p. stanowi, że wynagrodzenie zasadnicze sędziego jest wielokrotnością kwoty bazowej, której wysokość, ustaloną według zasad określonych w § 1a i 1b, określa ustawa budżetowa. Wysokość wynagrodzenia sędziów sądów równorzędnych różnicuje staż pracy i pełnione funkcje. Wynagrodzenie zasadnicze w stawce podstawowej wynosi co najmniej 120% wynagrodzenia zasadniczego w stawce podstawowej dla bezpośrednio niższego stanowiska sędziowskiego. Zgodnie z § 1a w 2003 r. kwoty bazowe ustala się w następującej wysokości: 1) dla sędziów – w wysokości 1355,71 zł, 2) dla asesorów sądowych – w wysokości 1667,70 zł, a § 1b określa, że kwoty bazowe, o których mowa w § 1a, począwszy od 2004 r., waloryzowane są corocznie średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanym na podstawie przepisów o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Art. 4 ustawy o Komisji Trójstronnej określa, że w skład Komisji wchodzą przedstawiciele strony rządowej, strony pracowników oraz strony pracodawców (ust. 1), a w jej pracach biorą udział z głosem doradczym przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego, w zakresie dotyczącym wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny (ust. 2), przedstawiciel Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz przedstawiciel Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy stronę pracowników w Komisji reprezentują przedstawiciele reprezentatywnych organizacji związkowych.
Kolejne kwestionowane przez sąd przepisy, tzn. art. 2 pkt 4 i 6 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych, określają ustawową definicję średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń (jako wzrost wynagrodzeń na dany rok budżetowy w stosunku do roku poprzedniego) oraz kwoty bazowej (jako prognozowane przeciętne wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej z 1999 r. w wysokości 1135,40 zł, odpowiednio przeliczone dla osób, o których mowa w art. 5 pkt 1, zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), a art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy stanowi, że w ustawie budżetowej ustala się kwoty bazowe oraz średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Sąd, kwestionując te przepisy, wskazał je bądź samodzielnie, bądź jako przepisy związkowe, przy czym zarzuty wobec niektórych z nich kształtują się jako zarzuty wobec określonego zakresu ich treści normatywnej.
2.3. Przedmiot zaskarżenia: poszczególne, enumeratywnie wskazane, przepisy czy mechanizm kształtowania wynagrodzeń sędziowskich.
W pytaniu prawnym sąd kwestionuje wskazany zespół przepisów jako mechanizm tworzący reżim ustalania wysokości wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych. Przy czym z uzasadnienia pytania prawnego wynika wyraźnie, że istota zarzutów sprowadza się do twierdzenia „o niedopuszczalnym zaniechaniu prawodawcy, który pomijając stanowisko KRS, tendencję wzrostową wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz aktualną dobrą sytuację gospodarczą kraju – nie oszacował należycie kwoty bazowej i zaniechał podwyższenia wskaźników wynagrodzeń sędziowskich, co najmniej w proporcji do wzrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej”. Sądowi chodzi więc nie tyle o konkretną treść poszczególnych, branych z osobna przepisów, w stosunku do których sformułowano zarzuty, ile o to, że przepisy te łącznie tworzą normatywny reżim kształtowania wynagrodzeń sędziowskich w sposób odmienny niż reżim kształtowania pozostałych wynagrodzeń sfery budżetowej.
2.4. Pominięcie legislacyjne czy zaniechanie legislacyjne?
W treść tak sformułowanego zarzutu wpisany jest postulat takiego podwyższenia wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych jak w pozostałej części sfery budżetowej (sąd mówi tu wprost o niekonstytucyjnym zaniechaniu prawodawcy). Sąd – powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – wskazuje, że zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć zarówno tego, co prawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować. Sąd wydaje się dostrzegać problem na płaszczyźnie tzw. pominięcia ustawodawczego (co – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – może być przedmiotem badania konstytucyjności przed Trybunałem), a nie zaniechania ustawodawczego (co nie jest objęte zakresem kontrolnej kognicji Trybunału Konstytucyjnego). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozumowanie prowadzące do zakwalifikowania wskazanej sytuacji jako pominięcia ustawodawodawczego jest nadmiernie uproszczone i przez to nieprzekonujące.
Pozwy złożone w sprawach leżących u podstaw pytania prawnego nie dotyczą ustalenia wysokości wynagrodzenia sędziego (rejonowego), ale zawierają żądanie jego wyrównania o skalę procentową wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej opublikowanego przez Główny Urząd Statystyczny. Stan faktyczny spraw, w związku z którymi zostało zadane pytanie prawne, nie jest zatem w ogóle objęty zakresem norm prawnych wyrażonych w kwestionowanych przepisach. Nie ma więc podstaw dopatrywania się na tle przedstawionej sytuacji pominięcia ustawodawczego. Sytuacja taka zachodzi wszak tylko wówczas, gdy ustawodawca omieszkał uchwalenie pewnej normy, która stanowiła integralną część mechanizmu, jaki skądinąd był objęty normowaniem (zob. wyrok TK sygn. P 49/06 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Chodzi tu więc o sytuacje, gdy – ze względów konstytucyjnych – da się wyprowadzić obowiązek działania ustawodawcy w konkretnej kwestii, objętej pominięciem ustawodawczym. Zaniechanie przez ustawodawcę podwyższenia wskaźników wynagrodzeń sędziowskich, co najmniej w proporcji do wzrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, nie może być uznane za formę pominięcia ustawodawczego. Jest to typowy przykład zaniechania, które pozostaje poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego.
W konsekwencji należy dojść do wniosku, że pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, polegającej na istnieniu związku między treścią zamierzonego rozstrzygnięcia pytającego sądu a przedmiotem kontroli (tj. przepisami wskazanymi przez pytający sąd jako budzącymi wątpliwości konstytucyjne).
2.5. Brak związku między usunięciem kwestionowanych przepisów a ewentualnym rozstrzygnięciem sądu.
Sąd w uzasadnieniu pytania prawnego wskazał wyraźnie, że w zawisłej przed nim sprawie, na gruncie obowiązujących przepisów, nie jest możliwe uwzględnienie zgłoszonych powództw.
Zdaniem sądu, tylko stwierdzenie niekonstytucyjności wskazanych w pytaniu prawnym przepisów (w określonym w nim zakresie) umożliwiłoby zasądzenie żądanych przez powodów kwot. Wniosek ten nie jest trafny. Usunięcie kwestionowanych przepisów bynajmniej nie otworzyłoby drogi, bez odpowiedniej inicjatywy ustawodawcy, do uwzględnienia przez sąd pytający konkretnych powództw o zasądzenie, i to wedle analogii z mechanizmem kształtującym wynagrodzenia w pozostałych segmentach sfery budżetowej.
2.6. Brak możliwości kontroli konstytucyjności przepisów nieobowiązujących.
Zarzut co do art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2006 r., art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2007 r. oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2008 r. odnosi się do aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Orzekanie o konstytucyjności przepisów już nieobowiązujących jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zastosowanie już nieobowiązującego przepisu wynika z reguł prawa intertemporalnego, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z tego względu nie jest dopuszczalne prowadzenie (w tym zakresie) kontroli konstytucyjności.
3. Konkluzja.
W świetle dokonanej wyżej analizy wyraźne staje się to, że sąd nie wypełnił wymagań wynikających z art. 32 ust. 3 ustawy o TK. Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz podkreśla, że pytanie prawne nie może abstrahować od sprawy, w związku z którą jest zadane, i być traktowane przez sąd jako „okazja” do zainicjowania abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa.
Należy zauważyć, że – wbrew twierdzeniu sądu – nawet orzeczenie o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów nie umożliwi zasądzenia dochodzonych przez powodów kwot. Skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego byłaby eliminacja z porządku prawnego regulacji dotyczących wynagrodzeń sędziów. Nie oznaczałoby to w żadnym wypadku, że w stanie prawnym ukształtowanym po wyroku Trybunału wynagrodzenia sędziów mogłyby zostać podwyższone o wskazane przez sąd 3,1% za rok 2006, 7,9% za rok 2007 i 11,4% za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 maja 2008 r. (zob. rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 178 ust. 2 Konstytucji w aspekcie indywidualnych rozstrzygnięć o wysokości wynagrodzeń sędziowskich zawarte w uzasadnieniu wyroku z 4 października 2000 r., sygn. P. 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
postanowienie
z dnia 18 lutego 2009 r.
Sygn. akt P 119/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Wyrzykowski – przewodniczący
Marek Kotlinowski – sprawozdawca
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz
Andrzej Rzepliński,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, w dniu 18 lutego 2009 r., pytania prawnego Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim, czy:
1) art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. – Ustawa budżetowa na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244), art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117) w związku z art. 91 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) w zakresie, w jakim przy ustaleniu wysokości kwoty bazowej dla sędziów w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. i od 1 stycznia 2008 r. do 31 maja 2008 r. nie uwzględniają wskaźników, jakimi podwyższane było przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej, są zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji i zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji w związku ze wzorcem wyrażonym w art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.) oraz art. 91 § 1 i 1b ustawy z 27 lipca 2001 r. powołanej w pkt 1 w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustaw budżetowych na lata 2006, 2007 i 2008, w składzie Trójstronnej Komisji negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę do ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają – po stronie partnerów społecznych – udział przedstawicieli sędziów, pozbawionych reprezentującej ich interesy organizacji związkowej, są zgodne z art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji – z uwagi na naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu oraz naruszenie zasady równości i niedyskryminacji pracowników sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa w latach 2006, 2007 i 2008 skutkujące sprzecznym z zasadą sprawiedliwości społecznej niedoszacowaniem kwoty bazowej wynagrodzeń sędziów w proporcji do przeciętnych wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 15 października 2008 r. (sygn. akt IV P 186/08) Sąd Rejonowy – Sąd Pracy w Starogardzie Gdańskim zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy:
1) art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. – Ustawa budżetowa na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244), art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117) w związku z art. 91 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) w zakresie, w jakim przy ustaleniu wysokości kwoty bazowej dla sędziów w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. i od 1 stycznia 2008 r. do 31 maja 2008 r. nie uwzględniają wskaźników jakimi podwyższane było przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej,
2) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.) oraz art. 91 § 1 i 1b ustawy z 27 lipca 2001 r. powołanej w pkt 1 w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustaw budżetowych na lata 2006, 2007 i 2008, w składzie Trójstronnej Komisji negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę do ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają – po stronie partnerów społecznych – udział przedstawicieli sędziów, pozbawionych reprezentującej ich interesy organizacji związkowej,
są zgodne z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 178 ust. 1 i 2 Konstytucji – z uwagi na naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu oraz naruszenie zasady równości i niedyskryminacji pracowników sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa na lata 2006, 2007 i 2008 skutkujące sprzecznym z zasadą sprawiedliwości społecznej niedoszacowaniem kwoty bazowej wynagrodzeń sędziów w proporcji do przeciętnych wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Kolejnym postanowieniem wydanym 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt IV P 186/08) Sąd Rejonowy w Starogardzie Gdańskim częściowo zmodyfikował wzorce kontroli zaskarżonych przepisów, wskazując, że domaga się zbadania, czy:
1) art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. – Ustawa budżetowa na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244), art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117) w związku z art. 91 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) w zakresie, w jakim przy ustaleniu wysokości kwoty bazowej dla sędziów w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. i od 1 stycznia 2008 r. do 31 maja 2008 r. nie uwzględniają wskaźników, za pomocą których podwyższane było przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej, są zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji i zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji w związku ze wzorcem wyrażonym w art. 178 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.) oraz art. 91 § 1 i 1b ustawy z 27 lipca 2001 r. powołanej w pkt 1 w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustaw budżetowych na rok 2006, 2007 i 2008, w składzie Trójstronnej Komisji negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę do ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają – po stronie partnerów społecznych – udział przedstawicieli sędziów, pozbawionych reprezentującej ich interesy organizacji związkowej, są zgodne z art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji – z uwagi na naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu oraz naruszenie zasady równości i niedyskryminacji pracowników sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa na lata 2006, 2007 i 2008 skutkujące sprzecznym z zasadą sprawiedliwości społecznej niedoszacowaniem kwoty bazowej wynagrodzeń sędziów w proporcji do przeciętnych wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
1.1. Pytanie prawne zostało zadane w związku z połączonymi do wspólnego rozpoznania sprawami z powództw sześciu sędziów sądu powszechnego o wyrównanie ich wynagrodzenia za pracę za lata 2006-2007 oraz za okres od stycznia do maja 2008 r. poprzez uwzględnienie w wysokości tego wynagrodzenia wskaźników, za pomocą których podwyższane było przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej, co pozwoliłoby przywrócić właściwą relację wynagrodzenia powodów do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej. Powodowie roszczenie swoje formułują jako różnica procentowa pomiędzy przeciętnym wynagrodzeniem w sferze budżetowej a wynagrodzeniem sędziowskim w podanym wyżej okresie, domagając się zapłaty wynagrodzenia w wysokości 3,1% za rok 2006, 7,9% za rok 2007 i 11,4% za okres od stycznia do maja 2008 r.
1.2. Uzasadnienie pytania prawnego zostało oparte na następujących argumentach:
1.2.1. Zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji sędziom zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi obowiązków. Sędziowie są jedyną kategorią zawodową, której warunki płacowe stanowią przedmiot wyraźnej regulacji konstytucyjnej. Celem tej regulacji jest stworzenie realnych, odpowiednich podstaw i gwarancji właściwego wypełniania przez sędziów ich roli orzeczniczej. Wynagrodzenie sędziowskie dalece więc wykracza poza samą relację „praca – wynagrodzenie” i, choć sędziowie należą do państwowej sfery budżetowej, ma ono szczególny, funkcjonalny walor konstytucyjny, wyróżniający je spośród wszystkich innych wynagrodzeń w tej sferze, gdyż łączy się wprost z postrzeganiem tego zawodu w perspektywie jego godności i niezawisłości.
1.2.2. W wyroku z 4 października 2000 r., sygn. P. 8/00 (OTK ZU nr 6/2001, poz. 189) Trybunał, analizując treść art. 178 ust. 2 Konstytucji, wskazał pewne obiektywne konstytucyjne ramy, w granicach których ustawodawca ma swobodę regulacji wynagrodzeń sędziowskich. Po pierwsze, układem odniesienia dla tej regulacji powinien być poziom przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, z jednoczesnym przyjęciem, że poziom wynagrodzenia sędziowskiego powinien znacząco przewyższać poziom przeciętnej płacy w sferze budżetowej. Po drugie, wynagrodzenia sędziów powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać nie mniejszą tendencję wzrostową niż przeciętne wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej. Po trzecie, w razie trudności budżetu państwa wynagrodzenia sędziowskie powinny być szczególnie chronione przed nadmiernie niekorzystnymi wahaniami. Po czwarte, wynagrodzenia sędziów nie powinny być obniżane w drodze regulacji normatywnych.
W art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych wynagrodzenie sędziowskie zostało ustalone jako wielokrotność wskazanej przez ustawodawcę kwoty bazowej (kwoty prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej). Kwota bazowa dla sędziów wynosiła w 2003 r. 1 355,71 zł i począwszy od 2004 r. miała być waloryzowana corocznie przy uchwalaniu budżetu państwa średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanym na podstawie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
1.2.3. W wypadku aktu normatywnego, wydanego i obowiązującego, Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co prawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien unormować.
O ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to gdy decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych. Jednym z takich wymagań jest nakaz poszanowania zasady równości, oznaczający m.in. zakaz stanowienia regulacji, które dyskryminują lub w sposób nieuzasadniony uprzywilejowują poszczególne grupy adresatów.
1.2.4. Ustawodawca, ustalając wysokość kwoty bazowej w ustawach budżetowych na lata 2006, 2007 i 2008 musiał uważać, aby nie naruszyć zasady równości, zwłaszcza że sędziowie nie mają żadnych przedstawicieli w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Sędziowie pozbawieni, z mocy art. 178 ust. 3 Konstytucji, prawa do członkostwa w związkach zawodowych nie mogą poprzez przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników w żaden sposób negocjować kwoty bazowej oraz wpływać na kształt swych wynagrodzeń – w przeciwieństwie do innych pracowników zatrudnionych w sferze budżetowej. Art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy o Komisji Trójstronnej oraz art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych w toku prac nad projektami ustaw budżetowych w składzie partnerów społecznych w ramach Trójstronnej Komisji, negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają po stronie partnerów społecznych udział przedstawicieli sędziów. Tym samym, z uwagi na art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji, należy rozważyć naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa, zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu, oraz naruszenie zasady równości pracowników państwowej sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa na 2006 r., 2007 r. i 2008 r.
Sędziowie nie stanowią przy tym zwartej i zorganizowanej grupy nacisku lobbującej w przedmiocie godnego ukształtowania ich uprawnień płacowych, ponieważ żaden sędzia nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego, ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 178 ust. 3 Konstytucji). Sędziowie zatem są ubezwłasnowolnieni płacowo i zdani na łaskę innych organów państwa.
1.2.5. Zdaniem Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim odpowiedź udzielona przez Trybunał w niniejszej sprawie ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłego sporu sądowego dotyczącego zwaloryzowania wynagrodzenia za pracę powodów o 3,1% za rok 2006, o 7,9% za rok 2007 i o 11,4% za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 maja 2008 r., czyli o skalę procentową wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej opublikowaną przez Główny Urząd Statystyczny.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przesłanki dopuszczalności zadania pytania prawnego – uwagi ogólne.
1.1. Zróżnicowanie przesłanek kontroli konstytucyjności w zależności od trybu orzekania.
Kontrola konstytucyjności dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny nie ma jednolitego charakteru we wszystkich wypadkach. Odmienne są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe przeprowadzenia tej kontroli w zależności od tego, czy chodzi o kontrolę abstrakcyjną (wniosek), czy też konkretną (pytanie prawne, skarga konstytucyjna). W wypadku skargi konstytucyjnej kontrola konstytucyjności musi dotyczyć normy już zastosowanej przy wydaniu orzeczenia (nie może natomiast dotyczyć niekonstytucyjnego zastosowania konstytucyjnej normy). W wypadku pytania prawnego kontrola konkretna jest zaś związana z rozstrzyganiem sprawy przez sąd, który ma konstytucyjne wątpliwości w odniesieniu do normy, którą zamierza przy orzekaniu (w przyszłości) zastosować. To zróżnicowanie powoduje ograniczenie kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Niespełnienie przesłanek kontroli konkretnej jest przeszkodą formalną w przeprowadzeniu pełnej, merytorycznej kontroli konstytucyjności zaskarżonych norm i musi skutkować umorzeniem postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.2. Zagadnienie wstępne.
W niniejszej sprawie, zainicjowanej pytaniem prawnym Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim, na wstępie, konieczne jest ustalenie, czy pytanie to spełnia wymagania jego dopuszczalności, określone w art. 193 Konstytucji i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Na podstawie art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne, w którym żąda zbadania zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, jeżeli od wyniku tego badania zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Ustawa o TK, rozwijając regulację konstytucyjną, określa warunki formalne, którym powinno odpowiadać pytanie prawne. Tylko w razie spełnienia wszystkich tych warunków można mówić, że pytanie prawne pochodzi od – posługując się terminologią zastosowaną w art. 31 ustawy o TK – „uprawnionego podmiotu”, a wskutek tego Trybunał ma obowiązek jego merytorycznego rozpatrzenia.
Na tle wskazanych przepisów ukształtowało się bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które – w związku z koniecznością oceny spełnienia przesłanek pytania prawnego casu ad casum – w naturalny sposób ewoluowało, doprecyzowując w drodze interpretacji zakres pojęć użytych przez ustrojodawcę i ustawodawcę. Analiza tego orzecznictwa dowodzi, że przyjęte rozróżnienie abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa ma poważne konsekwencje, zarówno jeśli chodzi o inicjowanie tej kontroli, określenie jej przedmiotu, jak i skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
1.3. Wątpliwość co do istnienia przesłanek formalnych pytania.
W niniejszej sprawie powstaje wątpliwość, czy – stosownie do przytoczonego już art. 193 Konstytucji (a także powtarzającego jego treść art. 3 ustawy o TK oraz stanowiącego jego uszczegółowienie art. 32 ust. 3 ustawy o TK) – została spełniona przesłanka zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Ocena pytania prawnego Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim z formalnego punktu widzenia wymaga podsumowania dotychczasowego orzecznictwa Trybunału i wyłonienia tych jego fragmentów, które obrazują linię orzeczniczą Trybunału dotyczącą tzw. przesłanki funkcjonalnej.
1.4. Przesłanka funkcjonalna pytania prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wyjaśnił, że zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy polega na tym, że treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem zadającym pytanie prawne. Zależność ta jest oparta na odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym sprawy, w związku z którą zadano pytanie prawne. Przedmiotem pytania prawnego może być tylko przepis mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, której ono dotyczy (zob. np. w ostatnich dwóch latach: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57 oraz wyroki z: 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79, 23 października 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107, 20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161; 19 lutego 2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 5; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64 i 16 czerwca 2008 r., sygn. P 37/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 80, a także wcześniejszy wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128 i inne powołane tam wcześniejsze orzeczenia Trybunału).
Należy zaznaczyć, że wątpliwości konstytucyjne mogą także dotyczyć zagadnień wpadkowych rozstrzyganych przez pytający sąd. Muszą to być jednak zagadnienia, z którymi będzie konfrontowany pytający sąd na tle rozstrzyganej sprawy, w ramach toczącego się postępowania. Także więc w wypadkach gdy wątpliwość konstytucyjna dotyczy konkretnych kwestii wpadkowych, ewentualne wyeliminowanie niekonstytucyjnej normy dotyczącej takiej właśnie kwestii powinno być kwalifikowane jako wywierające wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w której postawiono pytanie prawne.
Nie można uznać relewancji pytania prawnego, rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchomienia instytucji pytania prawnego. Sytuacja taka wystąpi w szczególności wówczas, gdy istnieje możliwość usunięcia nasuwających się wątpliwości prawnych przez stosowną wykładnię budzącego zastrzeżenia aktu prawnego bądź też możliwość przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia innego aktu. Innymi słowy – przesłanka funkcjonalna obejmuje m.in. konieczność wykazania, że zastrzeżenia zgłoszone wobec kwestionowanego przepisu są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zatem sąd orzekający poweźmie wątpliwości natury konstytucyjnej co do przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją. Dopiero wówczas, gdy wykładnia taka okaże się niemożliwa, powinien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji. Proces wykładni tekstu prawnego, który doprowadził do zainicjowania przez sąd postępowania przed Trybunałem, leży u podstaw kontroli konstytucyjności prawa dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Z tego powodu rozumowanie sądu w tym zakresie podlega kontroli Trybunału. Pogląd odmienny prowadziłby do stanu, w którym Trybunał Konstytucyjny musiałby ustosunkowywać się merytorycznie do pytań prawnych opartych na niepełnej bądź wadliwej wykładni dokonywanej przez sądy powszechne. Na treść konkretnej normy prawnej, która jest stosowana przez sąd, składa się nie tylko literalne brzmienie zaskarżonego przepisu, ale i jego systemowe uwarunkowania, przyjęte poglądy doktryny prawnej oraz ukształtowana w tej materii linia orzecznicza (por. postanowienie TK o sygn. P 13/06 i wcześniejsze z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36).
Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że oceniając kwestię dopuszczalności pytania prawnego z punktu widzenia przesłanki funkcjonalnej, należy dokonać dyferencjacji sytuacji, w której orzeczenie o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu prowadziłoby do powstania luki. Sytuacja taka nie oznacza, że przesłanka funkcjonalna nie została spełniona. Wyrok Trybunału wpływa także w tym wypadku na rozstrzygnięcie sądu, ale w sposób bardziej „pośredni” – otwartą kwestią pozostaje bowiem wtedy to, w jaki sposób sąd rozstrzygnie zawisłą przed nim sprawę po takim wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Może bowiem np. próbować wypełnić tę lukę, stosując odpowiednie metody wykładni, sięgając do jej bardziej złożonych technik, a może wstrzymać się z orzekaniem i czekać na inicjatywę ustawodawcy itd. Jest to jednak kwestia leżąca na innej płaszczyźnie (bardziej pragmatyki czy oceny tendencji występujących w orzecznictwie sądowym) niż ocena związku między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy (por. powołany wyrok TK w sprawie o sygn. P 59/07).
Trybunał podkreślał przy tym, że jako organ działający na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) ma w swych kompetencjach ocenę, czy istotnie zgodność z Konstytucją przepisu zakwestionowanego w pytaniu prawnym ma znaczenie dla treści orzeczenia w sprawie, której dotyczy pytanie prawne. Do zadań Trybunału Konstytucyjnego nie należy wprawdzie wskazywanie sądom, które przepisy winny znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie, ale teza, że o tym, czy dany przepis może być przedmiotem pytania prawnego, decyduje wyłącznie sąd, który stawia pytanie, prowadziłaby do możliwości obejścia art. 193 Konstytucji przez wymaganie od Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygania pytań prawnych dotyczących kwestii niemających bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem. To zaś zacierałoby różnicę między przyjętym w Konstytucji rozróżnieniem uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa.
Tego rodzaju sytuacja w naturalny sposób prowadzić może do interferencji kontroli konstytucyjności wykonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, badający dopuszczalność zadania pytania prawnego, i sfery stosowania prawa przez sądy powszechne (tak często np. na tle kwestii reguł intertemporalnych).
1.5. Na szczególną uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. P 20/04 (zob. wyrok z 7 listopada 2005 r., OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111, a także późniejszy wyrok pełnego składu TK w sprawie o sygn. P 10/06), w którym Trybunał poddał analizie m.in. treść art. 32 ustawy o TK. Po pierwsze stwierdził, że dopełnienie nałożonego na sąd obowiązku wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą to pytanie zostało zadane, nie następuje przez powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, ale wymaga wykazania, że in casu spełniony jest konstytucyjny warunek dopuszczalności pytania prawnego. Trybunał zauważył, że nadmiernym formalizmem byłoby wymaganie, aby wypełnienie tego warunku następowało przez argumentację zawartą w wyodrębnionej redakcyjnie części pytania prawnego, co wynikałoby z wykładni językowej art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nasuwającej wniosek, że wskazanie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie jest elementem uzasadnienia, ale osobnym elementem formalnym pytania prawnego. W rzeczywistości nie chodzi o uzasadnienie zarzutu niezgodności z Konstytucją (lub powołanie dowodów na jego poparcie), ale o sui generis uzasadnienie dopuszczalności pytania prawnego. Zdaniem Trybunału, na sądzie składającym pytanie prawne ciąży powinność stosownego do charakteru sprawy odrębnego wskazania, w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją. Na tle sprawy o sygn. P 20/04 Trybunał Konstytucyjny uwzględnił, że kwestia, której dotyczy art. 32 ust. 3 ustawy o TK, mogła wydawać się dla sądu zadającego pytanie prawne oczywista i widoczna na pierwszy rzut oka, a zatem niewymagająca dokładniejszego omówienia. Niemniej jednak zaznaczył, że wymaganie wyraźnie określone w art. 32 ust. 3 ustawy o TK ma charakter bezwzględnie wiążący zarówno dla sądu stawiającego pytanie prawne, jak i dla Trybunału Konstytucyjnego, a odejście od jego respektowania nie może stać się w przyszłości regułą.
2. Niespełnienie przesłanki funkcjonalnej w pytaniu prawnym Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim.
2.1. Postępowanie przed pytającym sądem – powództwo o zasądzenie (świadczenie), a nie powództwo o ustalenie.
Ocena spełnienia przesłanki funkcjonalnej wymaga odwołania się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w związku z którą zostało postawione pytanie prawne.
Pytanie to zostało zadane w związku z połączonymi do wspólnego rozpoznania sprawami z powództw sędziów sądu powszechnego o wyrównanie wynagrodzenia za pracę za lata 2006 i 2007 oraz za okres od stycznia do maja 2008 r. poprzez uwzględnienie w wysokości tego wynagrodzenia wskaźników, za pomocą których podwyższane było przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej. Jest to więc powództwo o świadczenie (zasądzenie), a nie powództwo o ustalenie wysokości wynagrodzenia według obowiązujących przepisów.
2.2. Rekonstrukcja zarzutów.
Dalsza analiza dopuszczalności pytania prawnego wymaga dokładnego określenia jego przedmiotu. Rekonstrukcja zakresu pytania prawnego – z uwzględnieniem treści art. 32 ust. 1 ustawy o TK – prowadzi do wniosku, że dotyczy ono:
1) art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. – Ustawa budżetowa na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz. 244; dalej: ustawa budżetowa na 2006 r.), art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90; dalej: ustawa budżetowa na 2007 r.) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117; dalej: ustawa budżetowa na 2008 r.),
2) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.; dalej: ustawa o Komisji Trójstronnej),
3) art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych),
4) art. 91 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.).
Art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy budżetowej na 2006 r., art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2007 r. i art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2008 r. ustalają kwoty bazowe dla sędziów – odpowiednio w wysokości 1459,84 zł, 1459,84 zł i 1493,42 zł.
Art. 91 § 1 p.u.s.p. stanowi, że wynagrodzenie zasadnicze sędziego jest wielokrotnością kwoty bazowej, której wysokość, ustaloną według zasad określonych w § 1a i 1b, określa ustawa budżetowa. Wysokość wynagrodzenia sędziów sądów równorzędnych różnicuje staż pracy i pełnione funkcje. Wynagrodzenie zasadnicze w stawce podstawowej wynosi co najmniej 120% wynagrodzenia zasadniczego w stawce podstawowej dla bezpośrednio niższego stanowiska sędziowskiego. Zgodnie z § 1a w 2003 r. kwoty bazowe ustala się w następującej wysokości: 1) dla sędziów – w wysokości 1355,71 zł, 2) dla asesorów sądowych – w wysokości 1667,70 zł, a § 1b określa, że kwoty bazowe, o których mowa w § 1a, począwszy od 2004 r., waloryzowane są corocznie średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanym na podstawie przepisów o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Art. 4 ustawy o Komisji Trójstronnej określa, że w skład Komisji wchodzą przedstawiciele strony rządowej, strony pracowników oraz strony pracodawców (ust. 1), a w jej pracach biorą udział z głosem doradczym przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego, w zakresie dotyczącym wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny (ust. 2), przedstawiciel Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz przedstawiciel Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy stronę pracowników w Komisji reprezentują przedstawiciele reprezentatywnych organizacji związkowych.
Kolejne kwestionowane przez sąd przepisy, tzn. art. 2 pkt 4 i 6 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych, określają ustawową definicję średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń (jako wzrost wynagrodzeń na dany rok budżetowy w stosunku do roku poprzedniego) oraz kwoty bazowej (jako prognozowane przeciętne wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej z 1999 r. w wysokości 1135,40 zł, odpowiednio przeliczone dla osób, o których mowa w art. 5 pkt 1, zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), a art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy stanowi, że w ustawie budżetowej ustala się kwoty bazowe oraz średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Sąd, kwestionując te przepisy, wskazał je bądź samodzielnie, bądź jako przepisy związkowe, przy czym zarzuty wobec niektórych z nich kształtują się jako zarzuty wobec określonego zakresu ich treści normatywnej.
2.3. Przedmiot zaskarżenia: poszczególne, enumeratywnie wskazane, przepisy czy mechanizm kształtowania wynagrodzeń sędziowskich.
W pytaniu prawnym sąd kwestionuje wskazany zespół przepisów jako mechanizm tworzący reżim ustalania wysokości wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych. Przy czym z uzasadnienia pytania prawnego wynika wyraźnie, że istota zarzutów sprowadza się do twierdzenia „o niedopuszczalnym zaniechaniu prawodawcy, który pomijając stanowisko KRS, tendencję wzrostową wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz aktualną dobrą sytuację gospodarczą kraju – nie oszacował należycie kwoty bazowej i zaniechał podwyższenia wskaźników wynagrodzeń sędziowskich, co najmniej w proporcji do wzrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej”. Sądowi chodzi więc nie tyle o konkretną treść poszczególnych, branych z osobna przepisów, w stosunku do których sformułowano zarzuty, ile o to, że przepisy te łącznie tworzą normatywny reżim kształtowania wynagrodzeń sędziowskich w sposób odmienny niż reżim kształtowania pozostałych wynagrodzeń sfery budżetowej.
2.4. Pominięcie legislacyjne czy zaniechanie legislacyjne?
W treść tak sformułowanego zarzutu wpisany jest postulat takiego podwyższenia wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych jak w pozostałej części sfery budżetowej (sąd mówi tu wprost o niekonstytucyjnym zaniechaniu prawodawcy). Sąd – powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – wskazuje, że zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć zarówno tego, co prawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować. Sąd wydaje się dostrzegać problem na płaszczyźnie tzw. pominięcia ustawodawczego (co – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – może być przedmiotem badania konstytucyjności przed Trybunałem), a nie zaniechania ustawodawczego (co nie jest objęte zakresem kontrolnej kognicji Trybunału Konstytucyjnego). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozumowanie prowadzące do zakwalifikowania wskazanej sytuacji jako pominięcia ustawodawodawczego jest nadmiernie uproszczone i przez to nieprzekonujące.
Pozwy złożone w sprawach leżących u podstaw pytania prawnego nie dotyczą ustalenia wysokości wynagrodzenia sędziego (rejonowego), ale zawierają żądanie jego wyrównania o skalę procentową wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej opublikowanego przez Główny Urząd Statystyczny. Stan faktyczny spraw, w związku z którymi zostało zadane pytanie prawne, nie jest zatem w ogóle objęty zakresem norm prawnych wyrażonych w kwestionowanych przepisach. Nie ma więc podstaw dopatrywania się na tle przedstawionej sytuacji pominięcia ustawodawczego. Sytuacja taka zachodzi wszak tylko wówczas, gdy ustawodawca omieszkał uchwalenie pewnej normy, która stanowiła integralną część mechanizmu, jaki skądinąd był objęty normowaniem (zob. wyrok TK sygn. P 49/06 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Chodzi tu więc o sytuacje, gdy – ze względów konstytucyjnych – da się wyprowadzić obowiązek działania ustawodawcy w konkretnej kwestii, objętej pominięciem ustawodawczym. Zaniechanie przez ustawodawcę podwyższenia wskaźników wynagrodzeń sędziowskich, co najmniej w proporcji do wzrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, nie może być uznane za formę pominięcia ustawodawczego. Jest to typowy przykład zaniechania, które pozostaje poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego.
W konsekwencji należy dojść do wniosku, że pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, polegającej na istnieniu związku między treścią zamierzonego rozstrzygnięcia pytającego sądu a przedmiotem kontroli (tj. przepisami wskazanymi przez pytający sąd jako budzącymi wątpliwości konstytucyjne).
2.5. Brak związku między usunięciem kwestionowanych przepisów a ewentualnym rozstrzygnięciem sądu.
Sąd w uzasadnieniu pytania prawnego wskazał wyraźnie, że w zawisłej przed nim sprawie, na gruncie obowiązujących przepisów, nie jest możliwe uwzględnienie zgłoszonych powództw.
Zdaniem sądu, tylko stwierdzenie niekonstytucyjności wskazanych w pytaniu prawnym przepisów (w określonym w nim zakresie) umożliwiłoby zasądzenie żądanych przez powodów kwot. Wniosek ten nie jest trafny. Usunięcie kwestionowanych przepisów bynajmniej nie otworzyłoby drogi, bez odpowiedniej inicjatywy ustawodawcy, do uwzględnienia przez sąd pytający konkretnych powództw o zasądzenie, i to wedle analogii z mechanizmem kształtującym wynagrodzenia w pozostałych segmentach sfery budżetowej.
2.6. Brak możliwości kontroli konstytucyjności przepisów nieobowiązujących.
Zarzut co do art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2006 r., art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2007 r. oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2008 r. odnosi się do aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Orzekanie o konstytucyjności przepisów już nieobowiązujących jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zastosowanie już nieobowiązującego przepisu wynika z reguł prawa intertemporalnego, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z tego względu nie jest dopuszczalne prowadzenie (w tym zakresie) kontroli konstytucyjności.
3. Konkluzja.
W świetle dokonanej wyżej analizy wyraźne staje się to, że sąd nie wypełnił wymagań wynikających z art. 32 ust. 3 ustawy o TK. Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz podkreśla, że pytanie prawne nie może abstrahować od sprawy, w związku z którą jest zadane, i być traktowane przez sąd jako „okazja” do zainicjowania abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa.
Należy zauważyć, że – wbrew twierdzeniu sądu – nawet orzeczenie o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów nie umożliwi zasądzenia dochodzonych przez powodów kwot. Skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego byłaby eliminacja z porządku prawnego regulacji dotyczących wynagrodzeń sędziów. Nie oznaczałoby to w żadnym wypadku, że w stanie prawnym ukształtowanym po wyroku Trybunału wynagrodzenia sędziów mogłyby zostać podwyższone o wskazane przez sąd 3,1% za rok 2006, 7,9% za rok 2007 i 11,4% za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 maja 2008 r. (zob. rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 178 ust. 2 Konstytucji w aspekcie indywidualnych rozstrzygnięć o wysokości wynagrodzeń sędziowskich zawarte w uzasadnieniu wyroku z 4 października 2000 r., sygn. P. 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.