Ts 242/07
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
373/5/B/2009
POSTANOWIENIE
z dnia 8 maja 2009 r.
Sygn. akt Ts 242/07
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Granat,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marka O. w sprawie zgodności:
art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego zakwestionowano zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; dalej: u.g.r.l.). Zaskarżonemu przepisowi u.g.r.l. skarżący zarzucił niezgodność z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 26 lipca 2005 r. (nr GK.V.6018/5/7/00/05) Starosta Sieradzki ustalił: całkowitą utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska po eksploatacji kruszywa dla celów drogowych, położonych na terenie miasta Sieradza, a także podmiot zobowiązany do wykonania rekultywacji tych terenów w kierunku leśnym. W wyniku odwołania skarżącego od tej decyzji została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 31 października 2005 r. (nr SKO 401/600,601,602/GO/05). Jako podstawa prawna obydwu decyzji wskazany został m.in. zakwestionowany art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l. Skarga skarżącego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Łd 1222/05). W uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że decyzja o wyborze kierunku rekultywacji podejmowana przez organ administracji publicznej ma charakter uznaniowy. Stawia to przed organem prowadzącym postępowanie w sprawie i podejmującym w jego efekcie rozstrzygnięcie władcze konieczność kompleksowego zbadania okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie. W ocenie Sądu Administracyjnego w Łodzi organy administracji publicznej właściwie wywiązały się z obowiązku ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i prawidłowo oceniły przesłanki podjęcia decyzji o kierunku rekultywacji. Sąd podkreślił, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić, że była pochopna, dowolna i stronnicza. Z kolei skarżący – zdaniem Sądu – nie przedstawił żadnych argumentów merytorycznych, które podważałyby zasadność i adekwatność wydanej decyzji względem zachodzącej w sprawie sytuacji faktycznej. Sąd nie zaakceptował także tezy skarżącego o naruszeniu Konstytucji, podkreślając, że z treści art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej wynika jednoznacznie dopuszczalność ustawowego ograniczenia prawa własności, jeżeli nie prowadzi to do naruszenia istoty tego prawa. Zdaniem Sądu, w przypadku u.g.r.l. tego rodzaju naruszenie nie ma miejsca. Skarga kasacyjna skarżącego od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1018/06). Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał w nim argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w szczególności w zakresie braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji. Podkreślił, że problem ochrony własności odczytywany być winien z uwzględnieniem innych przepisów Konstytucji, m.in. także tych, które ustanawiają określone obowiązki publicznoprawne. W tym kontekście Sąd odwołał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 16 kwietnia 2002 r. (SK 23/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 26). Podkreślono w nim konstytucyjną dopuszczalność ograniczenia prawa własności przez obowiązki wynikające z prawa energetycznego, geodezyjnego, górniczego, jak i ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, wynikający z u.g.r.l. obowiązek rekultywacji nie jest indywidualnym prawem właściciela danego gruntu, ale prawem podmiotowym o charakterze publicznoprawnym, znajdującym swoje zakotwiczenie w art. 74 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku podkreślono także, że ustawowa definicja rekultywacji gruntów rolnych i leśnych nie daje podstaw do przyjęcia, iż winna być ona przeprowadzona wyłącznie w kierunku rolnym. Wręcz odwrotnie, unormowanie art. 4 pkt 19 u.g.r.l. jednoznacznie wskazuje, że w pojęciu zagospodarowania gruntów mieści się „rolnicze, leśne lub inne ich użytkowanie”.
W piśmie uzupełniającym braki formalne skargi konstytucyjnej pełnomocnik skarżącego ponownie odwołał się do zarzutu naruszenia konstytucyjnego prawa własności. Zdaniem skarżącego, kwestionowany przepis u.g.r.l. został zinterpretowany i zastosowany jako samodzielna podstawa do podjęcia decyzji o określeniu kierunku rekultywacji zdegradowanego gruntu i to w warunkach swobodnego uznania administracyjnego. W piśmie podkreślono, że skarżący nie znajduje się w posiadaniu gruntu ani nie sprawuje nad nim kontroli. Do dewastacji gruntu doprowadziła zaś jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, której późniejszy wniosek o kierunku rekultywacji został uwzględniony przez organ administracji publicznej. Zdaniem skarżącego, całkowita zmiana charakteru rzeczy (nieruchomości), realizowana właśnie na podstawie kwestionowanego przepisu u.g.r.l., prowadzi do naruszenia istoty jego prawa. Naruszenie to nie jest dodatkowo uzasadnione potrzebą ochrony żadnej z wartości, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, korzystanie ze skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony praw i wolności jest dopuszczalne na zasadach określonych w ustawie. Precyzująca te zasady ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) nakłada na skarżącego szereg powinności, wśród których szczególną rolę odgrywa obowiązek wskazania podstawy skargi. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, skarżący winien nie tylko wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone kwestionowaną regulacją, ale również opisać „sposób” tego naruszenia. Ze względu jednak na to, że przedmiotem skargi konstytucyjnej nie jest indywidualne orzeczenie sądu lub organu administracyjnego wydane w sprawie skarżącego, lecz przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego zostało ono wydane, okoliczność ta determinuje metodę wykonania przez skarżącego opisanego wyżej obowiązku ustawowego. Oznacza bowiem, że argumentacja towarzysząca wnoszonej skardze konstytucyjnej nie może odnosić się wyłącznie (czy nawet w przeważającej mierze) do płaszczyzny sposobu zastosowania kwestionowanego przepisu przez organ orzekający w sprawie skarżącego. Argumenty na rzecz tezy o zaistniałym naruszeniu konstytucyjnych wolności i praw skarżącego muszą koncentrować się natomiast na problemie merytorycznej niezgodności zachodzącej między unormowaniami stanowiącymi przedmiot skargi konstytucyjnej oraz tymi, które określone są w niej jako układ odniesienia kontroli zaskarżonych przepisów. Z obowiązku poprawnego wykonania powyższej powinności nie może przy tym zwolnić skarżącego, działający z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 66 ustawy o TK – związany jest granicami wniesionej skargi konstytucyjnej.
W przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej nie można uznać, że skarżący nie podjął próby zrealizowania opisanego wyżej obowiązku ustawowego. Niemniej, ocena sposobu jego wykonania, jak i zasadności argumentów skarżącego musi być negatywna.
Kwestionując konstytucyjność art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l., skarżący formułuje zarzut naruszenia przysługującego mu prawa własności, dokonanego przez ustawodawcę w sposób, który godzi w określone przez ustrojodawcę przesłanki dopuszczalnego ograniczania tego prawa. Słusznie też podstaw prawnych dla określenia tych przesłanek poszukuje skarżący w treści art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jak to już podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym problemu ochrony własności i innych praw majątkowych, analiza konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności ograniczania tych praw uwzględniać winna zarówno wymogi określone w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak i kształtujące treść zasady tzw. proporcjonalności, statuowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższemu, formalnie poprawnemu, określeniu podstawy skargi konstytucyjnej nie towarzyszyło jednak przedstawienie argumentów, które realizowałyby ustawowy wymóg wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w skardze konstytucyjnej błędnie przeniesiono negatywną ocenę sposobu zastosowania art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l. w sprawie skarżącego na płaszczyznę stanowienia prawa, związaną z merytoryczną oceną treści zakwestionowanej regulacji. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l.: „Decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów”. Z tak określonej treści przepisu wyprowadza skarżący wniosek o niedopuszczalnym ograniczeniu przysługującego mu prawa własności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej określa kierunek rekultywacji w sposób odmienny od wniosku właściciela nieruchomości, a odpowiadający – co do kierunku – wnioskowi podmiotu odpowiedzialnego za dewastację i degradację gruntu, a następnie zobowiązanego do jego rekultywacji. Należy w związku z tym podkreślić, że tego rodzaju konkluzja abstrahuje od treści innych przepisów kwestionowanej ustawy, które zarówno materialnie, jak i proceduralnie ograniczają swobodę organu rozstrzygającego w tym przedmiocie. Swoboda ta pozostaje również pod kontrolą sądu administracyjnego dokonującego oceny legalności sposobu ustalenia wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy oraz ich późniejszej kwalifikacji w świetle postanowień u.g.r.l. Za błędne należy uznać jednak „przenoszenie” problemu negatywnej oceny argumentów i racji przedstawianych przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego na płaszczyznę normatywną i w konsekwencji utożsamianie tej oceny z treścią przepisu, który bynajmniej nie determinuje w sposób jednoznaczny i niepodważalny wydawanej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, z faktu, iż organ administracji publicznej uznał za uzasadnione i adekwatne dla oceny stanu faktycznego argumenty przedstawione przez jednostkę zobowiązaną do rekultywacji gruntu, a jednocześnie odmówił takiej kwalifikacji stanowisku skarżącego, nie wynika jeszcze samo przez się, iż wadliwe jest unormowanie, na podstawie którego tego rodzaju rozstrzygnięcie może być podjęte. Należy jeszcze raz podkreślić, że określenie rekultywacji zdegradowanych gruntów w określonym kierunku nie jest decyzją zdeterminowaną wyłącznie treścią przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l., lecz także innymi przepisami tej ustawy, wbrew twierdzeniom skarżącego – niedającymi organowi administracji publicznej pełnej dowolności i arbitralności podejmowanego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, że dotyczy to zarówno kierunku rekultywacji gruntów określonego w decyzji wydanej w sprawie skarżącego, jak i kierunku postulowanego przez samego skarżącego.
Niezależnie od powyższego, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia na zasadność prawidłowego powiązania skutku w postaci dokonanej ingerencji w prawa właścicielskie skarżącego z pierwotną i zasadniczą jej przyczyną. Taką zaś była okoliczność zajęcia nieruchomości pod wydobycie piasku i żwiru przeznaczonego do budowy i utrzymania dróg państwowych. Nastąpiła ona jednak w okresie lat 70. ubiegłego wieku, na podstawie przepisów odrębnych aniżeli te, które uczyniono przedmiotem analizowanej skargi konstytucyjnej. Dokonana wówczas całkowita zmiana przeznaczenia gruntu stanowiła zaś czynnik faktyczny, który musiał być brany pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o kierunku rekultywacji, do której zobowiązano podmiot odpowiedzialny za spowodowaną degradację.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela także – skądinąd ograniczonej – argumentacji skargi konstytucyjnej dotyczącej braku konstytucyjnego uzasadnienia dla regulacji przyjętej w przepisach u.g.r.l. W szczególności dotyczy to problemu niezrealizowania przez ustawodawcę któregokolwiek z celów wskazanych przez ustrojodawcę w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że wykazanie naruszenia konstytucyjnych przesłanek ograniczenia korzystania z prawa własności wymagałoby wnikliwego i szczegółowego przedstawienia argumentów przemawiających na rzecz stanowiska, iż ochrona żadnej z wartości statuowanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie była konieczna dla ustanowienia art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l. Biorąc pod uwagę materię regulowaną kwestionowanym przepisem, wydaje się zaś niewątpliwe, że pozostaje on w ścisłym związku z przesłanką „ochrony środowiska” (por. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, 1999, s. 191 i nast.). Znajduje też dodatkowe wzmocnienie w treści statuowanego w art. 74 Konstytucji obowiązku władz publicznych prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. W tym zakresie uzasadnienie skargi sprowadza się zaś jedynie do stwierdzenia, że wartości te nie są chronione kwestionowaną regulacją, po czym nie następuje jednakże szczegółowa argumentacja potwierdzająca zasadność takiego stwierdzenia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można przyjąć, aby taki sposób uzasadnienia stawianego zarzutu wypełniał wymóg wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego.
Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
POSTANOWIENIE
z dnia 8 maja 2009 r.
Sygn. akt Ts 242/07
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Granat,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marka O. w sprawie zgodności:
art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego zakwestionowano zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; dalej: u.g.r.l.). Zaskarżonemu przepisowi u.g.r.l. skarżący zarzucił niezgodność z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 26 lipca 2005 r. (nr GK.V.6018/5/7/00/05) Starosta Sieradzki ustalił: całkowitą utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska po eksploatacji kruszywa dla celów drogowych, położonych na terenie miasta Sieradza, a także podmiot zobowiązany do wykonania rekultywacji tych terenów w kierunku leśnym. W wyniku odwołania skarżącego od tej decyzji została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 31 października 2005 r. (nr SKO 401/600,601,602/GO/05). Jako podstawa prawna obydwu decyzji wskazany został m.in. zakwestionowany art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l. Skarga skarżącego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Łd 1222/05). W uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że decyzja o wyborze kierunku rekultywacji podejmowana przez organ administracji publicznej ma charakter uznaniowy. Stawia to przed organem prowadzącym postępowanie w sprawie i podejmującym w jego efekcie rozstrzygnięcie władcze konieczność kompleksowego zbadania okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie. W ocenie Sądu Administracyjnego w Łodzi organy administracji publicznej właściwie wywiązały się z obowiązku ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i prawidłowo oceniły przesłanki podjęcia decyzji o kierunku rekultywacji. Sąd podkreślił, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić, że była pochopna, dowolna i stronnicza. Z kolei skarżący – zdaniem Sądu – nie przedstawił żadnych argumentów merytorycznych, które podważałyby zasadność i adekwatność wydanej decyzji względem zachodzącej w sprawie sytuacji faktycznej. Sąd nie zaakceptował także tezy skarżącego o naruszeniu Konstytucji, podkreślając, że z treści art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej wynika jednoznacznie dopuszczalność ustawowego ograniczenia prawa własności, jeżeli nie prowadzi to do naruszenia istoty tego prawa. Zdaniem Sądu, w przypadku u.g.r.l. tego rodzaju naruszenie nie ma miejsca. Skarga kasacyjna skarżącego od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1018/06). Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał w nim argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w szczególności w zakresie braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji. Podkreślił, że problem ochrony własności odczytywany być winien z uwzględnieniem innych przepisów Konstytucji, m.in. także tych, które ustanawiają określone obowiązki publicznoprawne. W tym kontekście Sąd odwołał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 16 kwietnia 2002 r. (SK 23/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 26). Podkreślono w nim konstytucyjną dopuszczalność ograniczenia prawa własności przez obowiązki wynikające z prawa energetycznego, geodezyjnego, górniczego, jak i ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, wynikający z u.g.r.l. obowiązek rekultywacji nie jest indywidualnym prawem właściciela danego gruntu, ale prawem podmiotowym o charakterze publicznoprawnym, znajdującym swoje zakotwiczenie w art. 74 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku podkreślono także, że ustawowa definicja rekultywacji gruntów rolnych i leśnych nie daje podstaw do przyjęcia, iż winna być ona przeprowadzona wyłącznie w kierunku rolnym. Wręcz odwrotnie, unormowanie art. 4 pkt 19 u.g.r.l. jednoznacznie wskazuje, że w pojęciu zagospodarowania gruntów mieści się „rolnicze, leśne lub inne ich użytkowanie”.
W piśmie uzupełniającym braki formalne skargi konstytucyjnej pełnomocnik skarżącego ponownie odwołał się do zarzutu naruszenia konstytucyjnego prawa własności. Zdaniem skarżącego, kwestionowany przepis u.g.r.l. został zinterpretowany i zastosowany jako samodzielna podstawa do podjęcia decyzji o określeniu kierunku rekultywacji zdegradowanego gruntu i to w warunkach swobodnego uznania administracyjnego. W piśmie podkreślono, że skarżący nie znajduje się w posiadaniu gruntu ani nie sprawuje nad nim kontroli. Do dewastacji gruntu doprowadziła zaś jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, której późniejszy wniosek o kierunku rekultywacji został uwzględniony przez organ administracji publicznej. Zdaniem skarżącego, całkowita zmiana charakteru rzeczy (nieruchomości), realizowana właśnie na podstawie kwestionowanego przepisu u.g.r.l., prowadzi do naruszenia istoty jego prawa. Naruszenie to nie jest dodatkowo uzasadnione potrzebą ochrony żadnej z wartości, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, korzystanie ze skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony praw i wolności jest dopuszczalne na zasadach określonych w ustawie. Precyzująca te zasady ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) nakłada na skarżącego szereg powinności, wśród których szczególną rolę odgrywa obowiązek wskazania podstawy skargi. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, skarżący winien nie tylko wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone kwestionowaną regulacją, ale również opisać „sposób” tego naruszenia. Ze względu jednak na to, że przedmiotem skargi konstytucyjnej nie jest indywidualne orzeczenie sądu lub organu administracyjnego wydane w sprawie skarżącego, lecz przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego zostało ono wydane, okoliczność ta determinuje metodę wykonania przez skarżącego opisanego wyżej obowiązku ustawowego. Oznacza bowiem, że argumentacja towarzysząca wnoszonej skardze konstytucyjnej nie może odnosić się wyłącznie (czy nawet w przeważającej mierze) do płaszczyzny sposobu zastosowania kwestionowanego przepisu przez organ orzekający w sprawie skarżącego. Argumenty na rzecz tezy o zaistniałym naruszeniu konstytucyjnych wolności i praw skarżącego muszą koncentrować się natomiast na problemie merytorycznej niezgodności zachodzącej między unormowaniami stanowiącymi przedmiot skargi konstytucyjnej oraz tymi, które określone są w niej jako układ odniesienia kontroli zaskarżonych przepisów. Z obowiązku poprawnego wykonania powyższej powinności nie może przy tym zwolnić skarżącego, działający z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 66 ustawy o TK – związany jest granicami wniesionej skargi konstytucyjnej.
W przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej nie można uznać, że skarżący nie podjął próby zrealizowania opisanego wyżej obowiązku ustawowego. Niemniej, ocena sposobu jego wykonania, jak i zasadności argumentów skarżącego musi być negatywna.
Kwestionując konstytucyjność art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l., skarżący formułuje zarzut naruszenia przysługującego mu prawa własności, dokonanego przez ustawodawcę w sposób, który godzi w określone przez ustrojodawcę przesłanki dopuszczalnego ograniczania tego prawa. Słusznie też podstaw prawnych dla określenia tych przesłanek poszukuje skarżący w treści art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jak to już podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym problemu ochrony własności i innych praw majątkowych, analiza konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności ograniczania tych praw uwzględniać winna zarówno wymogi określone w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak i kształtujące treść zasady tzw. proporcjonalności, statuowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższemu, formalnie poprawnemu, określeniu podstawy skargi konstytucyjnej nie towarzyszyło jednak przedstawienie argumentów, które realizowałyby ustawowy wymóg wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w skardze konstytucyjnej błędnie przeniesiono negatywną ocenę sposobu zastosowania art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l. w sprawie skarżącego na płaszczyznę stanowienia prawa, związaną z merytoryczną oceną treści zakwestionowanej regulacji. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l.: „Decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów”. Z tak określonej treści przepisu wyprowadza skarżący wniosek o niedopuszczalnym ograniczeniu przysługującego mu prawa własności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej określa kierunek rekultywacji w sposób odmienny od wniosku właściciela nieruchomości, a odpowiadający – co do kierunku – wnioskowi podmiotu odpowiedzialnego za dewastację i degradację gruntu, a następnie zobowiązanego do jego rekultywacji. Należy w związku z tym podkreślić, że tego rodzaju konkluzja abstrahuje od treści innych przepisów kwestionowanej ustawy, które zarówno materialnie, jak i proceduralnie ograniczają swobodę organu rozstrzygającego w tym przedmiocie. Swoboda ta pozostaje również pod kontrolą sądu administracyjnego dokonującego oceny legalności sposobu ustalenia wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy oraz ich późniejszej kwalifikacji w świetle postanowień u.g.r.l. Za błędne należy uznać jednak „przenoszenie” problemu negatywnej oceny argumentów i racji przedstawianych przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego na płaszczyznę normatywną i w konsekwencji utożsamianie tej oceny z treścią przepisu, który bynajmniej nie determinuje w sposób jednoznaczny i niepodważalny wydawanej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, z faktu, iż organ administracji publicznej uznał za uzasadnione i adekwatne dla oceny stanu faktycznego argumenty przedstawione przez jednostkę zobowiązaną do rekultywacji gruntu, a jednocześnie odmówił takiej kwalifikacji stanowisku skarżącego, nie wynika jeszcze samo przez się, iż wadliwe jest unormowanie, na podstawie którego tego rodzaju rozstrzygnięcie może być podjęte. Należy jeszcze raz podkreślić, że określenie rekultywacji zdegradowanych gruntów w określonym kierunku nie jest decyzją zdeterminowaną wyłącznie treścią przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l., lecz także innymi przepisami tej ustawy, wbrew twierdzeniom skarżącego – niedającymi organowi administracji publicznej pełnej dowolności i arbitralności podejmowanego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, że dotyczy to zarówno kierunku rekultywacji gruntów określonego w decyzji wydanej w sprawie skarżącego, jak i kierunku postulowanego przez samego skarżącego.
Niezależnie od powyższego, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia na zasadność prawidłowego powiązania skutku w postaci dokonanej ingerencji w prawa właścicielskie skarżącego z pierwotną i zasadniczą jej przyczyną. Taką zaś była okoliczność zajęcia nieruchomości pod wydobycie piasku i żwiru przeznaczonego do budowy i utrzymania dróg państwowych. Nastąpiła ona jednak w okresie lat 70. ubiegłego wieku, na podstawie przepisów odrębnych aniżeli te, które uczyniono przedmiotem analizowanej skargi konstytucyjnej. Dokonana wówczas całkowita zmiana przeznaczenia gruntu stanowiła zaś czynnik faktyczny, który musiał być brany pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o kierunku rekultywacji, do której zobowiązano podmiot odpowiedzialny za spowodowaną degradację.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela także – skądinąd ograniczonej – argumentacji skargi konstytucyjnej dotyczącej braku konstytucyjnego uzasadnienia dla regulacji przyjętej w przepisach u.g.r.l. W szczególności dotyczy to problemu niezrealizowania przez ustawodawcę któregokolwiek z celów wskazanych przez ustrojodawcę w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że wykazanie naruszenia konstytucyjnych przesłanek ograniczenia korzystania z prawa własności wymagałoby wnikliwego i szczegółowego przedstawienia argumentów przemawiających na rzecz stanowiska, iż ochrona żadnej z wartości statuowanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie była konieczna dla ustanowienia art. 22 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l. Biorąc pod uwagę materię regulowaną kwestionowanym przepisem, wydaje się zaś niewątpliwe, że pozostaje on w ścisłym związku z przesłanką „ochrony środowiska” (por. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, 1999, s. 191 i nast.). Znajduje też dodatkowe wzmocnienie w treści statuowanego w art. 74 Konstytucji obowiązku władz publicznych prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. W tym zakresie uzasadnienie skargi sprowadza się zaś jedynie do stwierdzenia, że wartości te nie są chronione kwestionowaną regulacją, po czym nie następuje jednakże szczegółowa argumentacja potwierdzająca zasadność takiego stwierdzenia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można przyjąć, aby taki sposób uzasadnienia stawianego zarzutu wypełniał wymóg wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego.
Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.