Pełny tekst orzeczenia

109/2/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 23 lipca 2009 r.
Sygn. akt Ts 360/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jerzego S. w sprawie zgodności:
art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) z art. 7, art. 31 ust. 2, art. 32, art. 64 ust. 3 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Uzasadnienie

W skardze konstytucyjnej z 24 listopada 2008 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym), sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego – Jerzego S. – zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Zakwestionowanym przepisom prawa budowlanego skarżący zarzucił niezgodność z art. 7, art. 31 ust. 2, art. 32, art. 64 ust. 3 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z 29 sierpnia 2006 r. (nr PINB.7358-66/06) nakazano skarżącemu dokonanie nadbudowy kominów w budynku jednorodzinnym do wysokości 0,30 m ponad dach budynku sąsiedniego, a także zaprzestanie użytkowania przewodów spalinowych i dymowych do czasu dokonania tej nadbudowy. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 prawa budowlanego. Decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją z 5 października 2006 r. (nr WINB 7144-16-168/06) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. Skarga skarżącego na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Ol 914/06). Sąd podkreślił, że w przypadku spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego organ administracyjny jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazał też na niezgodność stanu technicznego budynku należącego do skarżącego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Skarga kasacyjna od tego orzeczenia została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 1102/07), doręczonym skarżącemu z dniu 12 listopada 2008 r.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego wezwano pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej, w szczególności przez wskazanie, jakie konstytucyjne prawa i wolności skarżącego i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowane przepisy prawa budowlanego.
W piśmie z 20 stycznia 2009 r. pełnomocnik skarżącego stwierdził, że art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nie może być stosowany do zadań inwestycyjnych wymagających odrębnych decyzji administracyjnych. Jego zastosowanie w sprawie skarżącego doprowadziło do naruszenia wolności gwarantowanej w art. 31 ust. 2 Konstytucji. Podkreślił, że skarżący od 1995 r. zainicjował wiele postępowań administracyjnych i żaden organ – pomimo ewidentnego złamania prawa – nie wydał decyzji o odszkodowaniu. Uznanie przez sądy administracyjne prawidłowości aktów prawnych objętych skargą konstytucyjną pozbawiło skarżącego skutecznego dochodzenia roszczeń na drodze cywilnej, co narusza art. 77 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, w piśmie wskazano na naruszenie art. 32 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji spowodowane wydaniem zakazu użytkowania obiektu skarżącego, wybudowanego w sposób legalny.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji korzystanie ze skargi konstytucyjnej jako środka ochrony praw i wolności jest dopuszczalne na zasadach określonych w ustawie. Precyzująca je ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ustanawia w art. 47 ust. 1 pkt 2 obowiązek skarżącego – wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez przepisy ustawy lub innego akt normatywnego, który uczynił on przedmiotem wniesionej skargi konstytucyjnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym skargi konstytucyjnej podkreślano w związku z tym wielokrotnie, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku nie może ograniczać się jedynie do numerycznego wskazania przepisów Konstytucji, z których wywodzi skarżący swoje prawa lub wolności. Powinnością skarżącego jest bowiem przedstawienie wyczerpującej argumentacji na rzecz tezy o niezgodności zachodzącej między zaskarżonymi przepisami, a unormowaniami Konstytucji stanowiącymi podstawę (wzorzec) skargi konstytucyjnej. Należy dodatkowo podkreślić, że argumentacja ta nie może ograniczać się wyłącznie do płaszczyzny stosowania zakwestionowanych przepisów przez organy orzekające w sprawie skarżącego. Chociaż więc uprzednie zastosowanie tych przepisów jest jednym z warunków dopuszczalności korzystania ze skargi konstytucyjnej, niemniej jednak to nie proces stosowania prawa, ani też wydane w jego toku indywidualne rozstrzygnięcie pozostają przedmiotem kontroli wykonywanej przez Trybunał Konstytucyjny.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia w tym zakresie prawnych wymogów korzystania z tego rodzaju środka ochrony wolności i praw. Swoje zarzuty kieruje skarżący w pierwszej kolejności przeciwko art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym: „W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, bądź środowiska, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku”. Z kolei zaskarżony art. 66 ust. 2 prawa budowlanego przewiduje, że „W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie”. Przeciwko cytowanym wyżej unormowaniom prawa budowlanego skarżący kieruje zarzuty naruszenia art. 7, art. 31 ust. 2, art. 32, art. 64 ust. 3 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji. Już w tym miejscu stwierdzić należy częściową wadliwość tak określonego wzorca kontroli zaskarżonych przepisów. Art. 7 Konstytucji, wyrażający zasadę legalizmu (praworządności), nie może być uznany za normatywną podstawę praw lub wolności chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej. Zasada ta ma charakter ustrojowy (przedmiotowy), zaś jej adresatem są wyłącznie organy władzy publicznej, na które ustrojodawca nałożył obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Podstawą skargi konstytucyjnej, sformułowanej w związku ze sprawą skarżącego, nie może być także art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotem żadnego z wydanych w toku postępowania orzeczeń nie była bowiem kwestia wynagrodzenia szkody poniesionej przez skarżącego, a spowodowanej niezgodnymi z prawem działaniami organów władzy publicznej. Podniesienie przez skarżącego zastrzeżeń wobec wydanych decyzji administracyjnych nie pozostaje w żadnym związku z zarzutem naruszenia prawa, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Merytorycznego związku z treścią tego prawa nie wykazują także zakwestionowane przepisy prawa budowlanego.
Odnośnie do pozostałych wskazanych przez skarżącego wzorców konstytucyjnych stwierdzić należy, że zarówno uzasadnienie samej skargi konstytucyjnej, jak i pismo mające uzupełnić jej braki nie dostarczają argumentów przemawiających na rzecz tezy o niekonstytucyjności art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 prawa budowlanego. W swoim stanowisku skarżącego odwołuje się w całości do – negatywnie ocenianej – kwestii samego zastosowania zaskarżonych przepisów prawa budowlanego do stanu faktycznego zaistniałego w jego sprawie. Zarzuca w związku z tym niemożność stosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego do zadań inwestycyjnych wymagających odrębnych decyzji. Trzeba jednak zauważyć, że taka forma uzasadnienia skargi konstytucyjnej w żadnym razie nie wyjaśnia problemu normatywnej niezgodności tego przepisu z postanowieniami Konstytucji, a zarzut sytuuje nadal wyłącznie w sferze sposobu jego stosowania przez organy administracji. Nie służy uprawdopodobnieniu stawianych zarzutów także argument odwołujący się do problemu niezgodności z prawem dokonanej dobudowy obiektu sąsiadującego z nieruchomością skarżącego. Jest to bowiem kwestia nadal związana z dokonaną przez organy nadzoru budowlanego oceną stanu faktycznego w sprawie i jako taka pozostaje poza zakresem kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Należy ponadto zauważyć, że problem zarzucanej niezgodności z prawem dobudowy dokonanej na sąsiedniej działce nie był także przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w związku z którą niniejsza skarga konstytucyjna została wniesiona.
W konkluzji stwierdzić więc należy, że pomimo przywołania jako podstawy skargi także przepisów mogących stanowić normatywną podstawę praw podmiotowych przysługujących skarżącemu, skarga konstytucyjna nie realizuje obowiązku wskazania sposobu, w jaki prawa te zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot skargi konstytucyjnej.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, orzeka się jak w sentencji.