Pełny tekst orzeczenia

481/6/B/2009

POSTANOWIENIE
z dnia 17 grudnia 2009 r.
Sygn. akt Ts 385/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński – przewodniczący
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Teresa Liszcz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Wyższej Szkoły Ubezpieczeń w Krakowie,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 1 grudnia 2008 r. sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej szkoły zakwestionowana została zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 52 oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.; dalej: p.s.w.), a także art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W odniesieniu do pierwszego z zakwestionowanych przepisów p.s.w. pełnomocnik skarżącej szkoły wskazał, że jego treść narusza konstytucyjne prawo do sądu oraz zakaz zamykania drogi sądowej, albowiem przepis ten nie przewiduje możliwości poddania zgodności z prawem uchwał Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Z uwagi na to, że negatywna ocena Komisji obliguje ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do zawieszenia bądź cofnięcia uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku, art. 52 p.s.w. jest również niezgodny z art. 73 Konstytucji. W skardze zarzucono także, że art. 53 p.s.w. narusza art. 7 Konstytucji, ponieważ działania Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie opierają się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego; z tych samych powodów – jak wywiedziono w skardze – dochodzi do naruszenia prawa do sądu. Z kolei pod adresem art. 3 § 2 p.p.s.a. skarżąca szkoła sformułowała zarzut pominięcia legislacyjnego, polegającego na braku możliwości orzekania przez sądy administracyjne w sprawach ze skargi na uchwały organów powołanych na podstawie ustawy do wyrażania opinii, od których przepis uzależnia wydanie lub treść decyzji organu administracji publicznej.
Postanowieniem z 9 marca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że dokonanie oceny przez Państwową Komisję Akredytacyjną (dalej: Komisja) nie ma charakteru władczego, a co za tym idzie – nie jest rozstrzygnięciem prawnokształtującym. W konsekwencji – z uwagi na nieistnienie orzeczenia rozstrzygającego o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącej – skarga nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że ewentualne władcze ukształtowanie sytuacji prawnej szkoły wynikać może z decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Ponadto, odmowa nadania skardze dalszego biegu uzasadniona była również niewskazaniem przesłanek pominięcia legislacyjnego, którego istnienia skarżąca szkoła dopatrywała się w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Pełnomocnik skarżącej wniósł na powyższe postanowienie zażalenie. Zarzucił w nim: (1) naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji przez uznanie, że orzeczenia wydane przez Komisję nie mają charakteru prawnokształtującego; (2) naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) przez zaniechanie zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy; (3) naruszenie art. 66 ustawy o TK, polegające na uznaniu, że skoro Trybunał jest związany granicami skargi, to ograniczenie to jest rozciągnięte na uzasadnienie prawne skargi. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny był zobowiązany do rozważenia, czy w granicach skargi istniały inne niż wskazane w treści jej uzasadnienia argumenty; (4) obrazę przepisów art. 36 ust. 3 oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK z uwagi na uznanie, że skarga nie zawierała dostatecznych argumentów uzasadniających, że brak możliwości poddania ocen Komisji kontroli sądów administracyjnych powodować może naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu było prawidłowe i dlatego zażalenie nie może zostać uwzględnione.
Odniesienie się do meritum środka odwoławczego poprzedzić należy uwagami dotyczącymi zasady skargowości. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK, „Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi”. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego przedmiotu kontroli. Istotne jest przy tym, że niemożność działania Trybunału ex officio jest aktualna we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem; stąd należy przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu.

Skarżąca sformułowała cztery zarzuty pod adresem postanowienia i tylko w takim zakresie zażalenie zostaje poddane kontroli.

W pierwszej kolejności zarzucono naruszenie przez Trybunał Konstytucyjny art. 79 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu zażalenia nie znajdują się wywody mające dowieść zasadności tej tezy. Skarżąca natomiast ponownie przytacza argumenty mające przemawiać za władczym charakterem czynności dokonania przez Komisję oceny jakości kształcenia. Takie określenie podstaw zażalenia jest nietrafne, gdyż Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu analizował charakter prawny tych czynności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, a w pewnym zakresie również z uwzględnieniem ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), nie zaś przez pryzmat art. 79 ust. 1 Konstytucji. Nie można więc zarzucać naruszenia przepisu, który nie stanowił materialnej ani proceduralnej podstawy analizy charakteru prawnego czynności Komisji.

Niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięto, iż uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej w przedmiocie oceny kształcenia nie stanowi innego aktu lub czynności w zakresie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Komisja ani nie jest organem administracji publicznej, ani jej uchwały nie dotyczą uprawnień lub obowiązków uczelni (por. wyrok NSA z 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1177/06, LEX nr 362469). Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w uchwale składu siedmiu sędziów NSA stwierdzając, że uchwała Komisji jest wynikiem kontroli, który „(...) wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku, wynikających z przepisów prawa” (zob. uchwałę z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00 ONSA 2001/2/58).

Odnosząc się do drugiego z zarzutów – obrazy art. 19 ust. 1 ustawy o TK, polegającej na zaniechaniu zbadania wszystkich istotnych okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, Trybunał Konstytucyjny konstatuje, że twierdzenie to opiera się na nieporozumieniu. Po pierwsze, przepis ten nie może być rozumiany w oderwaniu od zasady skargowości, gdyż w takim przypadku art. 66 ustawy o TK nabrałby charakteru superfluum. Ponadto, faza wstępnej kontroli skargi nie odnosi się – co do zasady – do przesłanek materialnych. Na tym etapie bowiem, Trybunał Konstytucyjny bada jedynie, czy złożony środek ochrony wolności i praw spełnia stawiane mu przez Konstytucję i ustawę o TK przesłanki formalne. Trudno uznać, że w tej fazie postępowania Trybunał ma za zadanie wszechstronnie wyjaśnić sprawę, przy takim założeniu doszłoby bowiem do zatarcia granic pomiędzy formalnym a merytorycznym rozpoznaniem sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie także trzeci z zarzutów zażalenia. Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości działania ex officio. Nie może zatem samodzielnie poszukiwać argumentów mających uzasadniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK, na skarżącej ciążył obowiązek wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącej – zostały naruszone, oraz uzasadnienia skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. W uzasadnieniu należało więc zawrzeć motywy i racje przemawiające za określoną w petitum niekonstytucyjnością. Zarówno zakwestionowanie konstytucyjności przepisów, jak i uzasadnienie tej niekonstytucyjności było obowiązkiem skarżącej i nie mogła ona racjonalnie oczekiwać, że w ramach zakreślonych w skardze granic, Trybunał sam wymóg ten wypełni.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela również czwartego zarzutu zażalenia. Skarżąca – zanim doszło do kontroli sądów administracyjnych nad ewentualną decyzją ministra do spraw szkolnictwa wyższego regulującą sytuację prawną ocenianej jednostki – poddaje w wątpliwość skuteczność sądowej ochrony jej praw. Twierdzenia szkoły w tym zakresie mają charakter spekulacyjny. Należy jeszcze raz bowiem zauważyć, że zgodnie z regulacjami zawartymi w k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym tę jego część, która wynika z działań Komisji. Ponadto, szkoła ma możliwość wystąpić z żądaniem przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Na ministrze do spraw szkolnictwa wyższego spoczywa obowiązek wszechstronnego zapoznania się z okolicznościami sprawy, co stwarza uczelni szansę na ochronę swych interesów w toku postępowania administracyjnego.

Złożone w sprawie zażalenie nie podważyło zasadności argumentacji przyjętej w postanowieniu o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny zażalenia nie uwzględnił.