Pełny tekst orzeczenia

68/2/B/2009

POSTANOWIENIE
z dnia 8 kwietnia 2009 r.
Sygn. akt Tw 19/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Adam Jamróz – przewodniczący
Mirosław Granat – sprawozdawca
Marek Mazurkiewicz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2008 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Lubin,

p o s t a n a w i a:

uwzględnić zażalenie.

UZASADNIENIE

1. W dniu 16 maja 2008 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy Lubin o zbadanie zgodności art. 84 ust. 1-7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.; dalej: prawo geologiczne i górnicze) z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także art. 84 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 w zw. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 maja 2008 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, w jaki sposób zaskarżony art. 84 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego, wobec brzmienia art. 84 ust. 5 tejże ustawy, narusza – zdaniem wnioskodawcy – art. 92 ust. 1 oraz art. 217 w zw. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji; wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym; doręczenie dwóch kopii wniosku i załączników.
Pismem z 9 czerwca 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych braków formalnych.

2. Postanowieniem z dnia 15 października 2008 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi.

2.1. Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając wstępnie wniosek, poddał analizie treść kwestionowanego przez Radę Gminy Lubin art. 84 ust. 1-7 prawa geologicznego i górniczego. Przepisy art. 84 tejże ustawy stanowią, że: „przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę” (ust. 1); „opłatę eksploatacyjną ustala się jako iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny wydobytej ze złoża” (ust. 2); „opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę towarzyszącą ustala się jako iloczyn kwoty stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny towarzyszącej wydobytej w okresie rozliczeniowym” (ust. 3); „Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, stawki opłat, o których mowa w ust. 2, dla poszczególnych rodzajów kopalin. Rada Ministrów, ustalając stawki opłat, będzie kierowała się zasadą, iż ich wysokości nie mogą być niższe od dolnych i wyższe od górnych granic stawek opłat” (ust. 4); „górną i dolną granicę stawek opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych rodzajów kopalin określa załącznik do ustawy, z zastrzeżeniem ust. 6 i 7” (ust. 5); „górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych, określone w załączniku do ustawy, podlegają corocznie zmianie stosownie do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy” (ust. 6); „na podstawie wskaźnika, o którym mowa w ust. 6, minister właściwy do spraw środowiska ogłasza, w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych na następny rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy” (ust. 7). Przeprowadzona analiza pozwoliła ustalić, czy cytowane przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania Rady Gminy Lubin, a tym samym, czy wniosek spełnia wymagania stawiane przez art. 191 ust. 2 Konstytucji.

2.2. Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł ani w Konstytucji, ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w innych ustawach takiej regulacji, która przewidywałaby jakąkolwiek aktywną rolę dla Rady Gminy Lubin (ani w ogóle dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego), wynikającą i uzasadnioną brzmieniem zaskarżonych przepisów prawa geologicznego i górniczego. W szczególności Rada Gminy Lubin nie miała żadnych powinności działania w sytuacjach wskazanych w tych przepisach.

2.3. Trybunał Konstytucyjny uznał, że rola rady gminy w procesie ustalenia i wniesienia opłaty eksploatacyjnej (określona notabene nie przez zaskarżony art. 84 ust. 1-7, ale przez niekwestionowane we wniosku art. 84 ust. 8 i art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego) jest jedynie bierna. Jeżeli przedsiębiorca (lub organ koncesyjny) ustali kwartalnie wysokość opłaty eksploatacyjnej, to następnie przedsiębiorca wnosi jej 60% w drodze czynności materialno-technicznej na rachunek bankowy gminy lub gmin, na terenie których jest prowadzona działalność objęta koncesją. Gmina jest więc jedynie beneficjentem, który nie może odmówić przyjęcia pieniędzy z opłaty, należnych jej od przedsiębiorcy. Uzyskane w ten sposób środki, będące opłatą eksploatacyjną, stają się dochodami gmin (por. art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539; dalej: ustawa o dochodach j.s.t.), którymi te mogą swobodnie dysponować w ramach zakreślonych przez przepisy o finansach samorządowych i finansach publicznych. Środki uzyskane z opłat eksploatacyjnych są z punktu widzenia gmin zwykłymi źródłami dochodów. Nie istnieje obowiązek tworzenia z nich ani funduszy celowych, ani pokrywania wyłącznie wydatków związanych z naprawieniem szkód górniczych.

2.4. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że osiągając ex lege korzyść majątkową z opłat eksploatacyjnych, gminy nie stają się jednak stroną w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, które dotyczą ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1757/05), a ich organy stanowiące nie uzyskują żadnych szczególnych obowiązków czy praw. Jedynie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji przez organ koncesyjny gmina może uczestniczyć na prawach strony (art. 84 ust. 10a zaskarżonej ustawy).

2.5. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powołany przez Radę Gminy Lubin art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego nie stanowi wystarczającej podstawy materialnej dla uznania, że zakwestionowane przepisy art. 84 ust. 1-7 prawa geologicznego i górniczego dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Skoro art. 86 ust. 1 powołanej wyżej ustawy czyni gminę wyłącznie beneficjentem obowiązku nałożonego na przedsiębiorcę, to w konsekwencji – co oczywiste – nie przyznaje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego żadnej kompetencji. Tym samym zaskarżone przepisy, normując materię, która zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym nie odnosi się do zakresu działania Rady Gminy Lubin, przesądziły o braku zdolności wnioskodawcy do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.
Ustalenie przez Trybunał Konstytucyjny, że Rada Gminy Lubin nie jest podmiotem uprawnionym do kwestionowania konstytucyjności art. 84 ust. 1-7 prawa geologicznego i górniczego uzasadniało, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi.

3. W zażaleniu z dnia 27 października 2008 r. pełnomocnik Rady Gminy Lubin wniósł „o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie wskazanemu wnioskowi dalszego biegu”.

3.1. W zażaleniu podkreślono, że o ile nie budzi wątpliwości pogląd przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym Rada Gminy Lubin nie ma żadnych powinności działania w sytuacjach wskazanych w przepisach objętych wnioskiem, „to trudno już uznać za prawidłowe stanowisko nieznajdujące (w innych przepisach) żadnej kompetencji rady gminy, którą należałoby w tym przypadku traktować jako dotyczącą spraw, o których mowa w kwestionowanych w tym przypadku przepisach”.
Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, kompetencję taką wyznacza art. 84 ust. 10a prawa geologicznego i górniczego (poprzednio art. 84 ust. 8 tej ustawy). Na mocy powołanego przepisu, w postępowaniu domiarowym gmina ma status podmiotu, któremu przysługują prawa strony. Oznacza to, że gmina nie jest „zwykłym” podmiotem na prawach strony, w więc takim, który korzysta z praw strony w postępowaniu w „cudzej” sprawie. Przyjęte rozwiązanie zakłada, że gmina jako beneficjent opłaty eksploatacyjnej jest bezpośrednio („osobiście”) zainteresowana ustalaniem wysokości tej opłaty, która oddziałuje na sytuację prawną gminy (stanowi źródło dochodów służących realizacji zadań publicznych). Pełnomocnik wnioskodawcy dowodzi, że gmina, będąc podmiotem administracji publicznej, występuje w obrocie jako administrujący (a nie jako administrowany), przez co jej zainteresowanie ustalaniem opłaty eksploatacyjnej wykazuje się ustrojową (a nie materialną) proweniencją. To zaś wyklucza uznanie gminy za stronę. Pełnomocnik podnosi również, że od 2002 r. gmina jest wierzycielem w stosunku do należnych jej opłat eksploatacyjnych, co dodatkowo legitymuje przekonanie o jej prawnopozytywnym umocowaniu w pozyskiwaniu przedmiotowych należności.

3.2. Kolejny argument zażalenia wykazuje, że jednostki samorządu terytorialnego są zorientowane na administrowanie, co z kolei implikuje legitymowanie się przez nie własnym zakresem działania. Ten zaś skoncentrowany jest na wykonywaniu zadań publicznych, które wymagają środków, w tym finansowych. Konkludując, pełnomocnik stwierdza, że zaskarżone przepisy mieszczą się w zakresie działania wnioskodawcy, a tym samym zostały spełnione przesłanki określone w art. 191 ust. 2 Konstytucji.

3.3. Ostatni zarzut zażalenia wiąże się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., K. 20/00 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 119), w którym uznano, że rady gmin mogą składać wnioski dotyczące przepisów regulujących funkcjonowanie powiatowych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jeżeli zatem powiat dysponuje środkami służącymi finansowaniu zadań przypadających gminom i rada gminy jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o kontrolę przedmiotowych przepisów, to pełnomocnik podkreśla, że nie istnieją argumenty, które zdolność rady gminy, w przypadku opłaty eksploatacyjnej, mogłyby skutecznie wyłączyć.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. W konsekwencji Trybunał analizuje te zarzuty zażalenia, które poddają w wątpliwość trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Po rozpoznaniu zarzutów podniesionych w zażaleniu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że wpływy z opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 84 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego, stanowią źródło dochodów własnych gminy (art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o dochodach j.s.t. w zw. z art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego). Należy podkreślić, że im większy jest udział dochodów własnych w budżecie gminy, tym większa jest jej samodzielność finansowa w aspekcie dochodowym, co także wyznacza zakres możliwości wydatkowych. Dochody własne, jako że ustawowo winny być przekazane na stałe do dyspozycji gminy, stwarzają gwarancję stabilności w sferze dochodów budżetu gminy. W literaturze podnosi się, że dochody własne „pozwalają jednocześnie na uniezależnienie się finansowe gminy od niektórych czynników zewnętrznych o charakterze makroekonomicznym” (por. W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych, Kolonia Limited 2005, s. 98). Pojęcie dochodu własnego gminy powinno obok przesłanki formalnoprawnej (przypisanie na stałe w całości lub w części do dochodów gminy w trybie ustawowym) wypełniać także przesłankę materialnoprawną, a mianowicie zapewniać możliwość realizacji wpływu organów gminy na wydajność fiskalną tego źródła. Co oczywiste, w procesie ustalenia i wniesienia opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 1-7 w zw. z art. 86 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego) rola gminy jest jedynie bierna. Jako beneficjent opłaty eksploatacyjnej gmina, po pierwsze, nie może odmówić jej przyjęcia, po drugie zaś, jedynie wyjątkowo – w razie aktywności nadzorczej organu koncesyjnego – może wziąć udział w postępowaniu ustalającym prawidłową wysokość tejże opłaty (art. 84 ust. 10a w zw. z art. 84 ust. 10 kwestionowanej ustawy).
Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd pełnomocnika wnioskodawcy, zgodnie z którym gmina występuje w obrocie prawnym jako podmiot administrujący, skoncentrowany na wykonywaniu zadań publicznych, które wymagają środków finansowych, w tym pochodzących z dochodów własnych. Skoro opłata eksploatacyjna jest jednym ze źródeł dochodów własnych, to Rada Gminy Lubin ma niewątpliwie interes prawny w zbadaniu, czy reguły kształtujące samowymiar tej opłaty (art. 84 ust. 1-7 prawa geologicznego i górniczego) nie naruszają – w stosunku do wnioskodawcy – powołanych wzorców kontroli.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na złożoność zakresu zaskarżenia, wynikającą ze specyfiki ustawowego unormowania opłaty eksploatacyjnej jako formy konstytucyjnie określonych dochodów własnych (art. 167 ust. 2), której beneficjentem staje się gmina, zaś dysponentem – jej organ stanowiący, postrzeganą w kontekście konstytucyjnie gwarantowanej stabilności dochodów gmin (art. 167 ust. 4). Okoliczność ta uzasadnia przekazanie niniejszego wniosku do merytorycznego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.