U 6/08
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
178/11/A/2009
POSTANOWIENIE
z dnia 17 grudnia 2009 r.
Sygn. akt U 6/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Liszcz – przewodniczący
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2009 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
§ 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 23, poz. 140), w części dotyczącej § 132aa pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 213, poz. 2163, ze zm.), z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Wnioskiem z 24 kwietnia 2008 r., uzupełnionym pismami z 7 maja 2008 r. i z 28 maja 2008 r., grupa posłów (dalej: wnioskodawca) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 23, poz. 140, dalej: rozporządzenie zmieniające), w części dotyczącej § 132aa pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 213, poz. 2163, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 14 września 2004 r.), z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji.
1.1. Rozporządzenie zmieniające dodaje do rozporządzenia z 14 września 2004 r. § 132aa określający warunki przyznawania pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 r. w tzw. okresie ochronnym. Zgodnie z tym przepisem armator statku rybackiego mógł ubiegać się o pomoc finansową z wyżej wymienionego tytułu, jeśli kumulatywnie spełnił następujące warunki: posiadał przyznaną kwotę połowową dorsza na 2007 rok, nie prowadził połowów w okresie dodatkowych: 26 dni kalendarzowych albo 24 dni kalendarzowych na podobszarach określonych w załączniku I do rozporządzenia Rady (WE) nr 2187/2005 z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zachowania zasobów połowowych w wodach Morza Bałtyckiego, cieśnin Bełt i Sund poprzez zastosowanie środków technicznych oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1434/98 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 88/98 (Dz. Urz. UE L 349 z 31.12.2005, s. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady z 21 grudnia 2005 r.), udokumentował brak działalności połowowej statku rybackiego w powyższych dniach oraz przestrzegał zakazu połowów dorsza określonego w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z 10.07.2007, s. 3; dalej: rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r.). Zdaniem wnioskodawcy, warunek dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego do rozporządzenia z 14 września 2004 r. określony w § 132aa pkt 4, w zakresie, w jakim pozbawia prawa do pomocy finansowej rybaków, którzy – posiadając niewykorzystaną kwotę połowową dorsza na rok 2007 – naruszyli rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r., jest sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami: równości (art. 32 Konstytucji), ochrony zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji), ochrony praw nabytych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
1.2. Wnioskodawca wskazał, że w 2007 r. działalność połowowa rybaków była ograniczona dwoma zakazami – zakazem wynikającym z okresu ochronnego uregulowanego w rozporządzeniu Rady z 21 grudnia 2005 r. i zakazem ustanowionym przez Komisję Europejską (dalej: KE) w rozporządzeniu z 9 lipca 2007 r. Drugi ze wskazanych zakazów, jak podnosi wnioskodawca, został wprowadzony bez uprzedzenia, w związku z oceną KE, że zasoby dorsza są zagrożone. Rybacy mieli świadomość istnienia jedynie zakazu połowów związanego z okresami ochronnymi, zostali natomiast zaskoczeni zakazem ustanowionym w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r. Oba zakazy nastąpiły chronologicznie, jeden po drugim (od początku obowiązywania okresu ochronnego do końca roku), w związku z czym rybacy nie mogli zrealizować przyznanej na 2007 rok kwoty połowowej.
1.3. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady równości, wnioskodawca argumentował, że spośród całej grupy podmiotów dopuszczających się różnego rodzaju naruszeń przepisów dotyczących rybołówstwa, tylko osoby, które naruszyły zakaz połowu dorsza ustanowiony w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r., zostały pozbawione prawa do rekompensaty za nieprowadzenie połowów, i to w zupełnie innym niż objęty tym rozporządzeniem okresie. Natomiast jakiekolwiek inne naruszenie przepisów o rybołówstwie pozostaje bez wpływu na prawo do tejże rekompensaty. Zdaniem wnioskodawcy, niedopuszczalna jest, w świetle konstytucyjnej zasady równości nakazującej traktowanie podmiotów podobnych według jednakowej miary, taka dysproporcja w skutkach wynikająca z rozporządzenia zmieniającego.
1.4. Naruszenie zasady ochrony praw nabytych, której źródłem jest, zdaniem wnioskodawcy, art. 21 ust. 1 Konstytucji, polega na tym, że przyznana rybakom kwota połowowa, wskutek ustanowienia w rozporządzeniu z 14 września 2004 r. zakazu wynikającego z rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r., nie mogła zostać przez nich zrealizowana. Wnioskodawca argumentuje, że zgodnie z Konstytucją, jak i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, pojęcie własności musi być rozumiane bardzo szeroko. W związku z tym konstytucyjnej ochronie podlega nie tylko własność, lecz także szeroko rozumiane „prawnie uzasadnione oczekiwanie uzyskania efektywnego korzystania z praw majątkowych”. W niniejszym wypadku prawnie uzasadnionym oczekiwaniem korzystania z praw majątkowych są limity połowowe, które w momencie ustanowienia zakazu posiadała większość rybaków, a podlegającym ochronie prawem majątkowym jest, zdaniem wnioskodawcy, prawo do połowu określonej ilości dorsza. Wnioskodawca, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że wprawdzie Konstytucja dopuszcza ingerencję ustawodawcy w prawa nabyte, jednak wprowadzone rozwiązania prawne muszą zawężać do niezbędnego minimum negatywne skutki dla zainteresowanych i umożliwić im dostosowanie się do nowej sytuacji. W niniejszej sprawie ustawodawca nie tylko nie złagodził ujemnych skutków unijnego zakazu, lecz wręcz pogorszył sytuację rybaków, pozbawiając ich możliwości uzyskania rekompensaty za powstrzymanie się od połowów w okresach ochronnych.
1.5. § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego narusza także, zdaniem wnioskodawcy, zasadę zaufania obywateli do państwa, stanowiącą element zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Wnioskodawca wyjaśnił, że wykonywanie rybołówstwa morskiego wymaga uzyskania w każdym roku zezwolenia połowowego, będącego decyzją administracyjną. Ilość danego gatunku ryby, jaką można złowić w danym okresie, określa zaś, w ramach wspomnianego zezwolenia, kwota połowowa. Zakaz ustanowiony w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r. uniemożliwił rybakom wykorzystanie pozostałej im kwoty połowowej, jednakże zezwolenie połowowe, którego elementem jest kwota połowowa, jako decyzja administracyjna, nie zostało w żaden sposób wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z tym część rybaków, działając w zaufaniu do treści ostatecznej decyzji, realizowała swoje uprawnienie w okresie obowiązywania zakazu. Rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r. działa bezpośrednio i erga omnes, z czego, zdaniem wnioskodawcy, wynika dla administracji państwowej obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji niezgodnej z prawem. W niniejszej sprawie zezwolenia połowowe nie zostały uchylone, a nie można wymagać od przeciętnego rybaka, żeby badał zgodność z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych. Obecnie, jak wskazał wnioskodawca, rybacy są karani potrójnie: nie otrzymali żadnej rekompensaty za niewykorzystane kwoty połowowe, obciążani są wysokimi karami pieniężnymi za naruszenie zakazu wynikającego z rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r., a dodatkowo nie otrzymają rekompensat za powstrzymywanie się od połowów w okresach ochronnych.
1.6. Zdaniem wnioskodawcy, „wielokrotne karanie” rybaków budzi również uzasadnione wątpliwości co do zgodności z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenia tej zasady wnioskodawca upatruje w tym, że warunek przestrzegania zakazu połowu dorsza ustanowiony w rozporządzeniu zmieniającym nie jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego. Naruszanie przepisów rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. jest bowiem obwarowane rygorem postępowania administracyjnego, w wyniku którego nałożone mogą być na rybaków wysokie kary pieniężne. Ponadto warunek ustanowiony w rozporządzeniu zmieniającym nie pozostaje w proporcji do nałożonych ciężarów, zwłaszcza że okres ochronny, za który przyznawana jest rekompensata, jest kwestią odmienną niż zakaz z rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r.
2. W piśmie z 14 kwietnia 2009 r., w odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., stanowisko w sprawie przedstawił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister Rolnictwa).
2.1. Zgodnie z wyjaśnieniami Ministra Rolnictwa rozporządzenie z 14 września 2004 r. szczegółowo określiło jednakowe i równe dla wszystkich beneficjentów warunki udzielania pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej w 2007 r., uwzględniając w tym zakresie przepisy wspólnotowe zobowiązujące każde z państw członkowskich do wyznaczenia dodatkowych dni kalendarzowych, w których również miały obowiązywać zakazy połowowe, niezależnie od stałych okresów zakazów połowów na Morzu Bałtyckim z użyciem określonych narzędzi połowowych. W okresie tych dodatkowych dni (objętych rekompensatą ze środków wspólnotowych) obowiązywał jednocześnie zakaz połowu dorsza ustanowiony rozporządzeniem KE z 9 lipca 2007 r. ze względu na wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej tego gatunku przyznanej Polsce na 2007 rok.
2.2. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy naruszenia przez § 132aa pkt 4 rozporządzenia z 14 września 2004 r. zasady równości, Minister Rolnictwa uznał ten zarzut za nieuzasadniony. W ocenie Ministra Rolnictwa, zakwestionowany przepis wprowadził warunek przestrzegania zakazu połowu dorsza, ustanowionego w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r., wobec wszystkich podmiotów chcących ubiegać się o pomoc finansową za czasowe zawieszenie działalności połowowej w 2007 roku. Nie uczynił w tym zakresie żadnych zróżnicowań – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, który upatruje nierównego traktowania w tym, że z grupy podmiotów naruszających różne przepisy dotyczące rybołówstwa wyłączona została tylko jedna grupa, pozbawiona prawa do rekompensaty finansowej. Zdaniem Ministra Rolnictwa, naruszenie przepisów prawa przez jeden podmiot nie może być usprawiedliwieniem dla jego naruszenia przez inny podmiot. Nietrafne jest poza tym samo sformułowanie zarzutu, wprowadzające rozróżnienie sytuacji rybaków – potencjalnych beneficjentów rekompensaty finansowej w zależności od tego, czy naruszyli przepisy o rybołówstwie.
2.3. Minister Rolnictwa nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady ochrony zaufania obywatela do państwa oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji i zawartej w nim zasady ochrony praw nabytych. Zakwestionowany przepis nie wprowadził bowiem zakazu prowadzenia połowów, a jedynie określił przesłankę uzyskania rekompensaty finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 roku w postaci przestrzegania zakazu ustanowionego bezpośrednio w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r. Formułując zarzut naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych, wnioskodawca nie wskazał zaś, jakie prawo podmiotowe zakwestionowany przepis miałby naruszać. Z uzasadnienia zarzutu Minister Rolnictwa wywiódł, że wnioskodawcy chodzi o kwoty połowowe, których część rybaków nie wykorzystała w związku z wejściem w życie unijnego zakazu. Tak sformułowany zarzut wciąż jednak nie dotyczy zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z 14 września 2004 r., lecz rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. i jako taki – w świetle art. 188 Konstytucji – nie może podlegać badaniu przez Trybunał Konstytucyjny. Jeśli zaś wnioskodawca upatruje naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych w naruszeniu prawa (czy też jego ekspektatywy) do pomocy, to, w ocenie Ministra Rolnictwa, takie prawo nie istnieje ani na gruncie regulacji krajowych, ani wspólnotowych. Przepisy wspólnotowe wprawdzie przewidują możliwość przyznawania określonej pomocy finansowej, jednak kompetencje do określania warunków jej przyznawania ma wyłącznie państwo członkowskie. Minister Rolnictwa dodał również, że wnioskodawca nietrafnie wskazał postanowienie Konstytucji, z którego wywodzi zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Nie jest nim bowiem art. 21 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o ochronie własności i prawa dziedziczenia.
2.4. Formułując zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, wnioskodawca, zdaniem Ministra Rolnictwa, odniósł się nie do konstytucyjnego rozumienia zasady proporcjonalności, lecz dokonał analizy proporcjonalności zastosowanej „kary”, jaką – w jego ocenie – jest § 132aa pkt 4 rozporządzenia z 14 września 2004 r., do złamania zakazu połowu dorsza wprowadzonego rozporządzeniem KE z 9 lipca 2007 r. Przede wszystkim jednak wnioskodawca nie wskazał żadnego innego postanowienia Konstytucji normującego wolność lub prawo, którego naruszenie powinno być poddane kontroli zgodności w zakresie zachowania zasady proporcjonalności.
2.5. Minister Rolnictwa podkreślił również, że przepisy krajowe dotyczące rybołówstwa muszą pozostawać w zgodzie z przepisami wspólnotowymi, które w dużej mierze wprost regulują ten rodzaj działalności gospodarczej. Nierozerwalnym elementem wykonywania rybołówstwa jest ryzyko ograniczeń w prowadzeniu połowów w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej danego gatunku organizmu morskiego. Wyczerpanie kwoty połowowej nie nakłada w żadnym razie na państwo członkowskie Unii Europejskiej obowiązku wypłaty jakichkolwiek odszkodowań. W tym celu stworzony został system rekompensat z tytułu tymczasowego zawieszenia działalności połowowej, który ma łagodzić jego skutki. Nie ma więc w tej sytuacji mowy o jakiejkolwiek formie karania rybaków.
Minister Rolnictwa zauważył, iż nawet jeśli nie wyeliminowano z obrotu prawnego zezwoleń połowowych po wejściu w życie rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r., połowy na ich podstawie nie powinny być prowadzone ze względu na wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na dany rok połowowy. Dodał, że rekompensaty na podstawie § 132aa rozporządzenia z 14 września 2004 r. były finansowane ze środków wspólnotowych – nie do pogodzenia było więc ich przyznanie, jeśli naruszone zostały przepisy wspólnotowe ustanawiające zakaz dalszych połowów. Konsekwencją nieuwzględnienia unijnego zakazu połowu dorsza mógł być nie tylko obowiązek zwrotu przekroczonej kwoty połowowej dorsza (jak jest obecnie), lecz także ewentualny zwrot przez Polskę wypłaconych na ten cel kwot połowowych. Powyższe stanowiło ratio legis wprowadzenia w § 132aa rozporządzenia z 14 września 2004 r. obowiązku przestrzegania zakazu z rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. jako warunku przyznania rekompensaty finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej w 2007 r.
3. W piśmie z 22 kwietnia 2009 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny, wnioskując o stwierdzenie zgodności zakwestionowanego we wniosku przepisu z art. 31 ust. 3 Konstytucji, braku niezgodności tego przepisu z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz umorzenie postępowania w zakresie badania jego zgodności z art. 2 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność orzekania.
3.1. W zakresie badania zgodności zakwestionowanej regulacji z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził nieadekwatność wskazanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli. Art. 21 ust. 1 Konstytucji jest nieodpowiednim postanowieniem do wywiedzenia z niego zasady ochrony praw nabytych, ponieważ, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i poglądami doktryny, zasada ta może być wywiedziona jedynie z art. 2 Konstytucji.
3.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równości Prokurator Generalny ocenił, że przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja jest chybiona. Nie można bowiem, zdaniem Prokuratora, wywodzić, że podmioty charakteryzują się wspólną cechą relewantną z tej racji, iż naruszają różne przepisy dotyczące rybołówstwa, a w konsekwencji, że zróżnicowanie sankcji za te naruszenia jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Rozumowanie wnioskodawcy, że rybacy naruszający rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r. i pozbawieni w związku z tym możliwości ubiegania się o udzielenie pomocy finansowej, o której mowa w rozporządzeniu z 14 września 2004 r., są dyskryminowani w stosunku do rybaków dopuszczających się innych naruszeń przepisów o rybołówstwie, ale nieponoszących takiej sankcji, nie mieści się w utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3.3. Formułując w petitum wniosku zarzut naruszenia wynikających z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i zasady ochrony praw nabytych, wnioskodawca, w ocenie Prokuratora Generalnego, łączy to naruszenie z zablokowaniem możliwości ubiegania się o pomoc finansową przez rybaków naruszających rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r., przy czym krąg podmiotów dotkniętych sankcją został zawężony jedynie do tych rybaków, którzy nie wykorzystali kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Natomiast z uzasadnienia powyższego zarzutu wprost wynika, że wnioskodawca upatruje naruszenia zasady zaufania do państwa i zasady ochrony praw nabytych nie w pozbawieniu rybaków możliwości ubiegania się o pomoc finansową, ale w niemożności wykorzystania przyznanych rybakom kwot limitów połowowych dorsza na 2007 r., wynikającej z zakazu połowów tej ryby ustanowionego w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zestawiając petitum wniosku i jego uzasadnienie z przepisem powołanym przez wnioskodawcę jako przedmiot kontroli, należy stwierdzić, że przepis ten nie kształtuje prawa do wykorzystania przez polskich rybaków limitów kwot połowowych dorsza w 2007 r., lecz określa warunki przyznania pomocy finansowej rybakom za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza. Zakaz połowu dorsza ustanawia natomiast rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r., jednak zasadność jego wydania nie pozostaje w związku z zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie, a w § 132aa pkt 4 rozporządzenia z 14 września 2004 r. zostało ono przywołane jedynie jako akt prawny kształtujący jeden z warunków, który musi być spełniony przy ubieganiu się o pomoc finansową za czasowe zawieszeniu działalności połowowej dorsza. W ocenie Prokuratora Generalnego, nie wiadomo zatem, z jakim aktem prawnym (rozporządzenie z 14 września 2004 r. czy rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r.) wnioskodawca łączy naruszenie praw podmiotowych rybaków. Zakres przedmiotowy zarzutu jest na tyle nieprecyzyjny, że – zdaniem Prokuratora Generalnego – uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie ze względu na jego niedopuszczalność.
3.4. Nie jest również trafny, w opinii Prokuratora Generalnego, zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wnioskodawca stwierdził bowiem, że § 132aa pkt 4 rozporządzenia z 14 września 2004 r. nie jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego, gdyż samo naruszenie unijnego zakazu połowu dorsza jest obwarowane rygorem postępowania administracyjnego, w którym mogą zostać nałożone na rybaków surowe kary pieniężne. Zdaniem Prokuratora Generalnego, z zaprezentowanej argumentacji wynika, że wnioskodawca niewłaściwie rozumie istotę regulacji dotyczącej przyznawania pomocy finansowej za czasowe zawieszenie połowów określonego gatunku ryby. Celem regulacji wspólnotowych limitujących wielkość dopuszczalnych połowów jest racjonalna i zrównoważona eksploatacja zapewniająca ochronę zasobów rybnych. Zakwestionowany przepis realizuje założenia tej polityki, a zatem wyłączenie pomocy finansowej wobec rybaków naruszających zakaz połowu dorsza nie może być uznane za nieproporcjonalne do celu, jakim jest interes publiczny wszystkich państw Unii Europejskiej w postaci racjonalnej eksploatacji zasobów ryb. W związku z tym Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zakwestionowany przez grupę posłów (dalej: wnioskodawca) § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 23, poz. 140; dalej: rozporządzenie zmieniające) wprowadził zmiany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 213, poz. 2163, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 14 września 2004 r.) w zakresie zasad udzielania pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 r. Zgodnie z § 132aa rozporządzenia z 14 września 2004 r., dodanym przez zakwestionowany przepis rozporządzenia zmieniającego: „Pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 r. udziela się armatorowi statku rybackiego o polskiej przynależności, który:
1) posiadał przyznaną kwotę połowową dorsza na 2007 rok;
2) nie prowadził połowów w okresie dodatkowych:
a) 26 dni kalendarzowych na podobszarach 22-24 albo
b) 24 dni kalendarzowych na podobszarach 25-27
– określonych w załączniku I do rozporządzenia Rady (WE) nr 2187/2005 z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zachowania zasobów połowowych w wodach Morza Bałtyckiego, cieśnin Bełt i Sund poprzez zastosowanie środków technicznych oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1434/98 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 88/98 (Dz. Urz. UE L 349 z 31.12.2005);
3) udokumentował brak działalności połowowej statku rybackiego w dniach, o których mowa w pkt 2;
4) przestrzegał zakazu połowów dorsza określonego w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z 10.07.2007, str. 3)”.
Wątpliwości wnioskodawcy budzi nie cały § 132aa rozporządzenia z 14 września 2004 r., a jedynie jego pkt 4, w którym ustanowiona została przesłanka uzyskania pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 roku, przestrzegania zakazu połowu dorsza określonego w powołanym wyżej rozporządzeniu Komisji (WE) z dnia 9 lipca 2007 r. (dalej: rozporządzenie KE z 9 lipca 2007r.). Zdaniem wnioskodawcy, ustanowienie tego warunku jako koniecznego do uzyskania rekompensaty pieniężnej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w okresach ochronnych w 2007 roku narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zasadę ochrony praw słusznie nabytych, określoną w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji i zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
2. Ocenę zarzutów wnioskodawcy musi poprzedzić kilka uwag ogólnych dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy.
2.1. Rozporządzenie z 14 września 2004 r., znowelizowane przez zakwestionowany we wniosku § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego, jest jednym z kilku krajowych aktów prawnych realizujących wspólną politykę rybołówstwa w ramach Unii Europejskiej (dalej: UE). Głównym celem wspólnej polityki rybołówstwa jest, zgodnie z art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz. UE L 358 z 31.12.2002, s. 59; dalej: rozporządzenie Rady z 2002 r.), ochrona i zrównoważona eksploatacja żywych zasobów mórz, pozwalająca na kontynuację połowów przy zapewnieniu „uczciwych standardów życiowych dla tych, którzy zależni są od działalności połowowej” i uwzględnieniu interesów konsumentów.
Ocena i kontrola stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez państwa członkowskie należy do Komisji Europejskiej (dalej: KE). Zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Rady z 2002 r., jeśli istnieje jakiekolwiek zagrożenie realizacji celów tej polityki, KE informuje na piśmie państwo członkowskie o swoich wnioskach i ustanawia nieprzekraczalny, minimalnie 15-dniowy termin na wykazanie zgodności działania państwa z zasadami wspólnej polityki rybołówstwa i przedstawienie swoich uwag przez państwo członkowskie. Jeśli została wyczerpana kwota połowowa, przydział lub dostępny udział państwa członkowskiego, KE może natychmiast zakazać działalności połowowej.
2.2. Przystępując do UE, Polska zaakceptowała acquis communautaire w obszarze rybołówstwa i stała się adresatem ogółu przepisów wspólnotowych stanowiących wspólną politykę rybołówstwa. Cele tej polityki realizowane są przez Polskę w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 197, poz. 2027, ze zm.) oraz przywołanego już rozporządzenia z 14 września 2004 r., w którym określone zostały między innymi warunki uzyskania rekompensaty finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w roku 2007.
2.3. Wnioskodawca kwestionuje jeden z warunków ustanowionych w rozporządzeniu zmieniającym, od którego ustawodawca uzależnił przyznanie rybakom pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 r. Warunkiem tym jest przestrzeganie przez armatora statku rybackiego o polskiej przynależności zakazu połowu dorsza określonego w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r.
Zakaz ten został ustanowiony przez KE na podstawie informacji uzyskanych od jej inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorszy dokonane przez polskie statki w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę. W związku z tym KE uznała, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE L 367 z 22.12.2006, s. 1) została przez Polskę wyczerpana. W związku z brakiem odpowiednich działań ze strony polskich władz w postaci wprowadzenia tymczasowego zakazu połowów dorsza, do czego zobowiązują Polskę przepisy wspólnotowe, KE z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. (to jest od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą. Rozporządzenie, co wynika z istoty tego aktu prawnego, w całości i bezpośrednio stało się częścią polskiego porządku prawnego z chwilą jego wejścia w życie.
3. Przechodząc do analizy argumentacji zawartej we wniosku, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że, zgodnie z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji, którego treść powtórzona została w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), kontrola Trybunału obejmuje ustawy, umowy międzynarodowe i przepisy prawa wydawane przez centralne organy państwowe. Takie sformułowanie kognicji Trybunału pozostawia poza zakresem jego kontroli, między innymi, prawo stanowione przez organizację międzynarodową, o którym mowa w art. 91 ust. 3 Konstytucji, czyli wtórne prawo UE. Brak wskazania w enumeratywnym katalogu zawartym w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji wtórnego prawa UE jako przedmiotu kontroli konstytucyjnej, uniemożliwia Trybunałowi orzekanie w sprawie jego zgodności z Konstytucją. Brak kognicji Trybunału w tym zakresie znaczy, że zarzuty w sprawie zgodności aktów wtórnego prawa wspólnotowego z Konstytucją nie mogą być przez Trybunał rozpatrzone.
3.1. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli wskazanym w petitum wniosku jest § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego, który ustanawia warunki uzyskania rekompensaty finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza. Przepis ten narusza, w ocenie wnioskodawcy, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Uzasadnienie tego zarzutu opiera się na argumentacji, że rybacy, którzy nie wykorzystali do czasu wejścia w życie rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r., ustanawiającego zakaz połowu dorsza, przyznanych im limitów połowowych tego gatunku na 2007 rok, zostali pozbawieni możliwości ich wykorzystania, mimo że specjalne zezwolenia połowowe nie zostały w żaden sposób wyeliminowane z obrotu.
3.2. Odnosząc się do tej części wniosku, Trybunał stwierdził, że § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego nie formułuje ani zakazu połowu dorsza, ani prawa do wykorzystania przez rybaków limitów określonych w specjalnych zezwoleniach połowowych. Zakaz połowu dorsza został wprowadzony na mocy rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r., które z chwilą wejścia w życie stało się częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja na poparcie zarzutu niekonstytucyjności § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego nie odpowiada treści tego przepisu. Zarzuty wnioskodawcy o uniemożliwieniu rybakom realizacji niewyczerpanej kwoty połowowej w związku w wejściem w życie unijnego zakazu połowu dorsza w istocie odnoszą się, w ocenie Trybunału, do rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. Rozporządzenie to nie zostało zaskarżone w petitum wniosku i nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Z tego względu konieczne było umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji.
3.3. Zaprezentowana wyżej argumentacja wyczerpuje przesłanki do umorzenia postępowania w zakresie badania zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z art. 2 Konstytucji. Trybunał odniósł się jednak dodatkowo do zarzutów wnioskodawcy, że zezwolenia połowowe, mające charakter ostatecznych decyzji administracyjnych, nie zostały uchylone po wejściu w życie unijnego zakazu połowu dorsza. Rybacy, kontynuując połowy pomimo zakazu, działali, zdaniem wnioskodawcy, w zaufaniu do ważnej decyzji administracyjnej. Tak sformułowane zarzuty nie podlegają rozpatrzeniu przez Trybunał, odnoszą się bowiem do sfery stosowania, a nie stanowienia prawa. Kontrola i ocena stosowania prawa pozostaje poza kognicją Trybunału.
4. Kolejny zarzut wnioskodawcy pod adresem § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego dotyczy naruszenia art. 32 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, naruszenie zasady równości polega na uzależnieniu możliwości ubiegania się o pomoc finansową za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 roku od przestrzegania zakazu ustanowionego w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r., co prowadzi do nierównego traktowania tylko tych podmiotów „spośród całej grupy [podmiotów] (...) dopuszczającej się naruszeń przepisów dotyczących rybołówstwa”, które naruszyły zakaz zawarty w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r. Tylko te osoby bowiem zostały pozbawione prawa do rekompensaty za wstrzymanie się od połowów dorsza w zupełnie innym okresie niż ten, o którym mowa w rozporządzeniu z 9 lipca 2007 r. A zatem, zgodnie z argumentacją wnioskodawcy, rybacy naruszający inne przepisy dotyczące rybołówstwa niż przepisy rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r., mogli ubiegać się o pomoc finansową, o której mowa w art. 132aa rozporządzenia z 14 września 2004 r.
Tak sformułowane uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji nie może być uwzględnione przez Trybunał Konstytucyjny, gdyż wnioskodawca nie wykazał prawidłowo, w jaki sposób § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego narusza zasadę równości wobec prawa.
4.1. Zasada równości oznacza, że wszyscy adresaci danej regulacji charakteryzujący się w równym stopniu określoną cechą istotną (relewantną) powinni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Formułując zarzut naruszenia zasady równości, wnioskodawca jest zobowiązany wskazać przede wszystkim wspólną cechę relewantną charakteryzującą adresatów kwestionowanej przez niego normy i wykazać, że norma ta wprowadza zróżnicowanie tychże podmiotów, naruszające art. 32 Konstytucji.
4.2. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie spełnił powyższego wymogu. Nie wskazał bowiem wspólnej cechy istotnej, przesądzającej o uznaniu porównywanych grup podmiotów za podobne i pozwalającej na stwierdzenie, że prawo traktuje podmioty podobne w sposób odmienny, nieznajdujący konstytucyjnego uzasadnienia. W szczególności, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie można przyjąć, że podmioty charakteryzują się wspólną cechą z tej racji, iż dopuszczają się różnego rodzaju naruszeń bliżej nieokreślonych przepisów dotyczących rybołówstwa. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym nie spełnił wymogu, o którym mowa art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Brak ten prowadzi do umorzenia postępowania w zakresie badania konstytucyjności § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z art. 32 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Trybunał Konstytucyjny nie może bowiem samodzielnie formułować argumentów przemawiających na rzecz niekonstytucyjności lub konstytucyjności poddanego kontroli aktu normatywnego, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 66 ustawy o TK zasady skargowości (por. postanowienie TK z 20 lipca 2004 r., sygn. Ts 116/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 182).
5. Wnioskodawca sformułował również zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych, wynikającej, jego zdaniem, z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji „Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”. Zarzut wnioskodawcy nie dotyczy jednak utraty własności, lecz utraty „prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania (...) z prawa do połowu określonej ilości danego gatunku ryby”. W istocie zatem zarzut odnosi się do lucrum cessans, czyli spodziewanych korzyści, które hipotetycznie mogłyby być osiągnięte. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, art. 21 ust. 1 Konstytucji nie przewiduje ochrony praw majątkowych innych niż własność (zob. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Nie odnosi się w związku z tym do ochrony ekspektatywy zysku. Art. 21 ust. 1 Konstytucji nie może być wzorcem kontroli dla oceny zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych przez § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego. Postępowanie w tym zakresie podlega zatem umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
6. W związku z tym, że wnioskodawca nie wskazał prawa, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 Konstytucji, nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie wzorzec z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, nie może bowiem stanowić całkowicie samoistnego wzorca kontroli i zawsze musi być powoływany w związku z innymi przepisami Konstytucji, normującymi konkretne wolności lub prawa (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33 oraz postanowienie TK z 12 grudnia 2000 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 17 grudnia 2009 r.
Sygn. akt U 6/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Liszcz – przewodniczący
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2009 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
§ 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 23, poz. 140), w części dotyczącej § 132aa pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 213, poz. 2163, ze zm.), z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Wnioskiem z 24 kwietnia 2008 r., uzupełnionym pismami z 7 maja 2008 r. i z 28 maja 2008 r., grupa posłów (dalej: wnioskodawca) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 23, poz. 140, dalej: rozporządzenie zmieniające), w części dotyczącej § 132aa pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 213, poz. 2163, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 14 września 2004 r.), z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji.
1.1. Rozporządzenie zmieniające dodaje do rozporządzenia z 14 września 2004 r. § 132aa określający warunki przyznawania pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 r. w tzw. okresie ochronnym. Zgodnie z tym przepisem armator statku rybackiego mógł ubiegać się o pomoc finansową z wyżej wymienionego tytułu, jeśli kumulatywnie spełnił następujące warunki: posiadał przyznaną kwotę połowową dorsza na 2007 rok, nie prowadził połowów w okresie dodatkowych: 26 dni kalendarzowych albo 24 dni kalendarzowych na podobszarach określonych w załączniku I do rozporządzenia Rady (WE) nr 2187/2005 z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zachowania zasobów połowowych w wodach Morza Bałtyckiego, cieśnin Bełt i Sund poprzez zastosowanie środków technicznych oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1434/98 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 88/98 (Dz. Urz. UE L 349 z 31.12.2005, s. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady z 21 grudnia 2005 r.), udokumentował brak działalności połowowej statku rybackiego w powyższych dniach oraz przestrzegał zakazu połowów dorsza określonego w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z 10.07.2007, s. 3; dalej: rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r.). Zdaniem wnioskodawcy, warunek dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego do rozporządzenia z 14 września 2004 r. określony w § 132aa pkt 4, w zakresie, w jakim pozbawia prawa do pomocy finansowej rybaków, którzy – posiadając niewykorzystaną kwotę połowową dorsza na rok 2007 – naruszyli rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r., jest sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami: równości (art. 32 Konstytucji), ochrony zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji), ochrony praw nabytych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
1.2. Wnioskodawca wskazał, że w 2007 r. działalność połowowa rybaków była ograniczona dwoma zakazami – zakazem wynikającym z okresu ochronnego uregulowanego w rozporządzeniu Rady z 21 grudnia 2005 r. i zakazem ustanowionym przez Komisję Europejską (dalej: KE) w rozporządzeniu z 9 lipca 2007 r. Drugi ze wskazanych zakazów, jak podnosi wnioskodawca, został wprowadzony bez uprzedzenia, w związku z oceną KE, że zasoby dorsza są zagrożone. Rybacy mieli świadomość istnienia jedynie zakazu połowów związanego z okresami ochronnymi, zostali natomiast zaskoczeni zakazem ustanowionym w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r. Oba zakazy nastąpiły chronologicznie, jeden po drugim (od początku obowiązywania okresu ochronnego do końca roku), w związku z czym rybacy nie mogli zrealizować przyznanej na 2007 rok kwoty połowowej.
1.3. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady równości, wnioskodawca argumentował, że spośród całej grupy podmiotów dopuszczających się różnego rodzaju naruszeń przepisów dotyczących rybołówstwa, tylko osoby, które naruszyły zakaz połowu dorsza ustanowiony w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r., zostały pozbawione prawa do rekompensaty za nieprowadzenie połowów, i to w zupełnie innym niż objęty tym rozporządzeniem okresie. Natomiast jakiekolwiek inne naruszenie przepisów o rybołówstwie pozostaje bez wpływu na prawo do tejże rekompensaty. Zdaniem wnioskodawcy, niedopuszczalna jest, w świetle konstytucyjnej zasady równości nakazującej traktowanie podmiotów podobnych według jednakowej miary, taka dysproporcja w skutkach wynikająca z rozporządzenia zmieniającego.
1.4. Naruszenie zasady ochrony praw nabytych, której źródłem jest, zdaniem wnioskodawcy, art. 21 ust. 1 Konstytucji, polega na tym, że przyznana rybakom kwota połowowa, wskutek ustanowienia w rozporządzeniu z 14 września 2004 r. zakazu wynikającego z rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r., nie mogła zostać przez nich zrealizowana. Wnioskodawca argumentuje, że zgodnie z Konstytucją, jak i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, pojęcie własności musi być rozumiane bardzo szeroko. W związku z tym konstytucyjnej ochronie podlega nie tylko własność, lecz także szeroko rozumiane „prawnie uzasadnione oczekiwanie uzyskania efektywnego korzystania z praw majątkowych”. W niniejszym wypadku prawnie uzasadnionym oczekiwaniem korzystania z praw majątkowych są limity połowowe, które w momencie ustanowienia zakazu posiadała większość rybaków, a podlegającym ochronie prawem majątkowym jest, zdaniem wnioskodawcy, prawo do połowu określonej ilości dorsza. Wnioskodawca, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że wprawdzie Konstytucja dopuszcza ingerencję ustawodawcy w prawa nabyte, jednak wprowadzone rozwiązania prawne muszą zawężać do niezbędnego minimum negatywne skutki dla zainteresowanych i umożliwić im dostosowanie się do nowej sytuacji. W niniejszej sprawie ustawodawca nie tylko nie złagodził ujemnych skutków unijnego zakazu, lecz wręcz pogorszył sytuację rybaków, pozbawiając ich możliwości uzyskania rekompensaty za powstrzymanie się od połowów w okresach ochronnych.
1.5. § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego narusza także, zdaniem wnioskodawcy, zasadę zaufania obywateli do państwa, stanowiącą element zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Wnioskodawca wyjaśnił, że wykonywanie rybołówstwa morskiego wymaga uzyskania w każdym roku zezwolenia połowowego, będącego decyzją administracyjną. Ilość danego gatunku ryby, jaką można złowić w danym okresie, określa zaś, w ramach wspomnianego zezwolenia, kwota połowowa. Zakaz ustanowiony w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r. uniemożliwił rybakom wykorzystanie pozostałej im kwoty połowowej, jednakże zezwolenie połowowe, którego elementem jest kwota połowowa, jako decyzja administracyjna, nie zostało w żaden sposób wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z tym część rybaków, działając w zaufaniu do treści ostatecznej decyzji, realizowała swoje uprawnienie w okresie obowiązywania zakazu. Rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r. działa bezpośrednio i erga omnes, z czego, zdaniem wnioskodawcy, wynika dla administracji państwowej obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji niezgodnej z prawem. W niniejszej sprawie zezwolenia połowowe nie zostały uchylone, a nie można wymagać od przeciętnego rybaka, żeby badał zgodność z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych. Obecnie, jak wskazał wnioskodawca, rybacy są karani potrójnie: nie otrzymali żadnej rekompensaty za niewykorzystane kwoty połowowe, obciążani są wysokimi karami pieniężnymi za naruszenie zakazu wynikającego z rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r., a dodatkowo nie otrzymają rekompensat za powstrzymywanie się od połowów w okresach ochronnych.
1.6. Zdaniem wnioskodawcy, „wielokrotne karanie” rybaków budzi również uzasadnione wątpliwości co do zgodności z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenia tej zasady wnioskodawca upatruje w tym, że warunek przestrzegania zakazu połowu dorsza ustanowiony w rozporządzeniu zmieniającym nie jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego. Naruszanie przepisów rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. jest bowiem obwarowane rygorem postępowania administracyjnego, w wyniku którego nałożone mogą być na rybaków wysokie kary pieniężne. Ponadto warunek ustanowiony w rozporządzeniu zmieniającym nie pozostaje w proporcji do nałożonych ciężarów, zwłaszcza że okres ochronny, za który przyznawana jest rekompensata, jest kwestią odmienną niż zakaz z rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r.
2. W piśmie z 14 kwietnia 2009 r., w odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., stanowisko w sprawie przedstawił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister Rolnictwa).
2.1. Zgodnie z wyjaśnieniami Ministra Rolnictwa rozporządzenie z 14 września 2004 r. szczegółowo określiło jednakowe i równe dla wszystkich beneficjentów warunki udzielania pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej w 2007 r., uwzględniając w tym zakresie przepisy wspólnotowe zobowiązujące każde z państw członkowskich do wyznaczenia dodatkowych dni kalendarzowych, w których również miały obowiązywać zakazy połowowe, niezależnie od stałych okresów zakazów połowów na Morzu Bałtyckim z użyciem określonych narzędzi połowowych. W okresie tych dodatkowych dni (objętych rekompensatą ze środków wspólnotowych) obowiązywał jednocześnie zakaz połowu dorsza ustanowiony rozporządzeniem KE z 9 lipca 2007 r. ze względu na wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej tego gatunku przyznanej Polsce na 2007 rok.
2.2. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy naruszenia przez § 132aa pkt 4 rozporządzenia z 14 września 2004 r. zasady równości, Minister Rolnictwa uznał ten zarzut za nieuzasadniony. W ocenie Ministra Rolnictwa, zakwestionowany przepis wprowadził warunek przestrzegania zakazu połowu dorsza, ustanowionego w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r., wobec wszystkich podmiotów chcących ubiegać się o pomoc finansową za czasowe zawieszenie działalności połowowej w 2007 roku. Nie uczynił w tym zakresie żadnych zróżnicowań – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, który upatruje nierównego traktowania w tym, że z grupy podmiotów naruszających różne przepisy dotyczące rybołówstwa wyłączona została tylko jedna grupa, pozbawiona prawa do rekompensaty finansowej. Zdaniem Ministra Rolnictwa, naruszenie przepisów prawa przez jeden podmiot nie może być usprawiedliwieniem dla jego naruszenia przez inny podmiot. Nietrafne jest poza tym samo sformułowanie zarzutu, wprowadzające rozróżnienie sytuacji rybaków – potencjalnych beneficjentów rekompensaty finansowej w zależności od tego, czy naruszyli przepisy o rybołówstwie.
2.3. Minister Rolnictwa nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady ochrony zaufania obywatela do państwa oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji i zawartej w nim zasady ochrony praw nabytych. Zakwestionowany przepis nie wprowadził bowiem zakazu prowadzenia połowów, a jedynie określił przesłankę uzyskania rekompensaty finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 roku w postaci przestrzegania zakazu ustanowionego bezpośrednio w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r. Formułując zarzut naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych, wnioskodawca nie wskazał zaś, jakie prawo podmiotowe zakwestionowany przepis miałby naruszać. Z uzasadnienia zarzutu Minister Rolnictwa wywiódł, że wnioskodawcy chodzi o kwoty połowowe, których część rybaków nie wykorzystała w związku z wejściem w życie unijnego zakazu. Tak sformułowany zarzut wciąż jednak nie dotyczy zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z 14 września 2004 r., lecz rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. i jako taki – w świetle art. 188 Konstytucji – nie może podlegać badaniu przez Trybunał Konstytucyjny. Jeśli zaś wnioskodawca upatruje naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych w naruszeniu prawa (czy też jego ekspektatywy) do pomocy, to, w ocenie Ministra Rolnictwa, takie prawo nie istnieje ani na gruncie regulacji krajowych, ani wspólnotowych. Przepisy wspólnotowe wprawdzie przewidują możliwość przyznawania określonej pomocy finansowej, jednak kompetencje do określania warunków jej przyznawania ma wyłącznie państwo członkowskie. Minister Rolnictwa dodał również, że wnioskodawca nietrafnie wskazał postanowienie Konstytucji, z którego wywodzi zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Nie jest nim bowiem art. 21 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o ochronie własności i prawa dziedziczenia.
2.4. Formułując zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, wnioskodawca, zdaniem Ministra Rolnictwa, odniósł się nie do konstytucyjnego rozumienia zasady proporcjonalności, lecz dokonał analizy proporcjonalności zastosowanej „kary”, jaką – w jego ocenie – jest § 132aa pkt 4 rozporządzenia z 14 września 2004 r., do złamania zakazu połowu dorsza wprowadzonego rozporządzeniem KE z 9 lipca 2007 r. Przede wszystkim jednak wnioskodawca nie wskazał żadnego innego postanowienia Konstytucji normującego wolność lub prawo, którego naruszenie powinno być poddane kontroli zgodności w zakresie zachowania zasady proporcjonalności.
2.5. Minister Rolnictwa podkreślił również, że przepisy krajowe dotyczące rybołówstwa muszą pozostawać w zgodzie z przepisami wspólnotowymi, które w dużej mierze wprost regulują ten rodzaj działalności gospodarczej. Nierozerwalnym elementem wykonywania rybołówstwa jest ryzyko ograniczeń w prowadzeniu połowów w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej danego gatunku organizmu morskiego. Wyczerpanie kwoty połowowej nie nakłada w żadnym razie na państwo członkowskie Unii Europejskiej obowiązku wypłaty jakichkolwiek odszkodowań. W tym celu stworzony został system rekompensat z tytułu tymczasowego zawieszenia działalności połowowej, który ma łagodzić jego skutki. Nie ma więc w tej sytuacji mowy o jakiejkolwiek formie karania rybaków.
Minister Rolnictwa zauważył, iż nawet jeśli nie wyeliminowano z obrotu prawnego zezwoleń połowowych po wejściu w życie rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r., połowy na ich podstawie nie powinny być prowadzone ze względu na wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na dany rok połowowy. Dodał, że rekompensaty na podstawie § 132aa rozporządzenia z 14 września 2004 r. były finansowane ze środków wspólnotowych – nie do pogodzenia było więc ich przyznanie, jeśli naruszone zostały przepisy wspólnotowe ustanawiające zakaz dalszych połowów. Konsekwencją nieuwzględnienia unijnego zakazu połowu dorsza mógł być nie tylko obowiązek zwrotu przekroczonej kwoty połowowej dorsza (jak jest obecnie), lecz także ewentualny zwrot przez Polskę wypłaconych na ten cel kwot połowowych. Powyższe stanowiło ratio legis wprowadzenia w § 132aa rozporządzenia z 14 września 2004 r. obowiązku przestrzegania zakazu z rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. jako warunku przyznania rekompensaty finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej w 2007 r.
3. W piśmie z 22 kwietnia 2009 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny, wnioskując o stwierdzenie zgodności zakwestionowanego we wniosku przepisu z art. 31 ust. 3 Konstytucji, braku niezgodności tego przepisu z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz umorzenie postępowania w zakresie badania jego zgodności z art. 2 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność orzekania.
3.1. W zakresie badania zgodności zakwestionowanej regulacji z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził nieadekwatność wskazanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli. Art. 21 ust. 1 Konstytucji jest nieodpowiednim postanowieniem do wywiedzenia z niego zasady ochrony praw nabytych, ponieważ, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i poglądami doktryny, zasada ta może być wywiedziona jedynie z art. 2 Konstytucji.
3.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równości Prokurator Generalny ocenił, że przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja jest chybiona. Nie można bowiem, zdaniem Prokuratora, wywodzić, że podmioty charakteryzują się wspólną cechą relewantną z tej racji, iż naruszają różne przepisy dotyczące rybołówstwa, a w konsekwencji, że zróżnicowanie sankcji za te naruszenia jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Rozumowanie wnioskodawcy, że rybacy naruszający rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r. i pozbawieni w związku z tym możliwości ubiegania się o udzielenie pomocy finansowej, o której mowa w rozporządzeniu z 14 września 2004 r., są dyskryminowani w stosunku do rybaków dopuszczających się innych naruszeń przepisów o rybołówstwie, ale nieponoszących takiej sankcji, nie mieści się w utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3.3. Formułując w petitum wniosku zarzut naruszenia wynikających z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i zasady ochrony praw nabytych, wnioskodawca, w ocenie Prokuratora Generalnego, łączy to naruszenie z zablokowaniem możliwości ubiegania się o pomoc finansową przez rybaków naruszających rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r., przy czym krąg podmiotów dotkniętych sankcją został zawężony jedynie do tych rybaków, którzy nie wykorzystali kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Natomiast z uzasadnienia powyższego zarzutu wprost wynika, że wnioskodawca upatruje naruszenia zasady zaufania do państwa i zasady ochrony praw nabytych nie w pozbawieniu rybaków możliwości ubiegania się o pomoc finansową, ale w niemożności wykorzystania przyznanych rybakom kwot limitów połowowych dorsza na 2007 r., wynikającej z zakazu połowów tej ryby ustanowionego w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zestawiając petitum wniosku i jego uzasadnienie z przepisem powołanym przez wnioskodawcę jako przedmiot kontroli, należy stwierdzić, że przepis ten nie kształtuje prawa do wykorzystania przez polskich rybaków limitów kwot połowowych dorsza w 2007 r., lecz określa warunki przyznania pomocy finansowej rybakom za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza. Zakaz połowu dorsza ustanawia natomiast rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r., jednak zasadność jego wydania nie pozostaje w związku z zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie, a w § 132aa pkt 4 rozporządzenia z 14 września 2004 r. zostało ono przywołane jedynie jako akt prawny kształtujący jeden z warunków, który musi być spełniony przy ubieganiu się o pomoc finansową za czasowe zawieszeniu działalności połowowej dorsza. W ocenie Prokuratora Generalnego, nie wiadomo zatem, z jakim aktem prawnym (rozporządzenie z 14 września 2004 r. czy rozporządzenie KE z 9 lipca 2007 r.) wnioskodawca łączy naruszenie praw podmiotowych rybaków. Zakres przedmiotowy zarzutu jest na tyle nieprecyzyjny, że – zdaniem Prokuratora Generalnego – uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie ze względu na jego niedopuszczalność.
3.4. Nie jest również trafny, w opinii Prokuratora Generalnego, zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wnioskodawca stwierdził bowiem, że § 132aa pkt 4 rozporządzenia z 14 września 2004 r. nie jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego, gdyż samo naruszenie unijnego zakazu połowu dorsza jest obwarowane rygorem postępowania administracyjnego, w którym mogą zostać nałożone na rybaków surowe kary pieniężne. Zdaniem Prokuratora Generalnego, z zaprezentowanej argumentacji wynika, że wnioskodawca niewłaściwie rozumie istotę regulacji dotyczącej przyznawania pomocy finansowej za czasowe zawieszenie połowów określonego gatunku ryby. Celem regulacji wspólnotowych limitujących wielkość dopuszczalnych połowów jest racjonalna i zrównoważona eksploatacja zapewniająca ochronę zasobów rybnych. Zakwestionowany przepis realizuje założenia tej polityki, a zatem wyłączenie pomocy finansowej wobec rybaków naruszających zakaz połowu dorsza nie może być uznane za nieproporcjonalne do celu, jakim jest interes publiczny wszystkich państw Unii Europejskiej w postaci racjonalnej eksploatacji zasobów ryb. W związku z tym Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zakwestionowany przez grupę posłów (dalej: wnioskodawca) § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 23, poz. 140; dalej: rozporządzenie zmieniające) wprowadził zmiany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 213, poz. 2163, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 14 września 2004 r.) w zakresie zasad udzielania pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 r. Zgodnie z § 132aa rozporządzenia z 14 września 2004 r., dodanym przez zakwestionowany przepis rozporządzenia zmieniającego: „Pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 r. udziela się armatorowi statku rybackiego o polskiej przynależności, który:
1) posiadał przyznaną kwotę połowową dorsza na 2007 rok;
2) nie prowadził połowów w okresie dodatkowych:
a) 26 dni kalendarzowych na podobszarach 22-24 albo
b) 24 dni kalendarzowych na podobszarach 25-27
– określonych w załączniku I do rozporządzenia Rady (WE) nr 2187/2005 z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zachowania zasobów połowowych w wodach Morza Bałtyckiego, cieśnin Bełt i Sund poprzez zastosowanie środków technicznych oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1434/98 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 88/98 (Dz. Urz. UE L 349 z 31.12.2005);
3) udokumentował brak działalności połowowej statku rybackiego w dniach, o których mowa w pkt 2;
4) przestrzegał zakazu połowów dorsza określonego w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z 10.07.2007, str. 3)”.
Wątpliwości wnioskodawcy budzi nie cały § 132aa rozporządzenia z 14 września 2004 r., a jedynie jego pkt 4, w którym ustanowiona została przesłanka uzyskania pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 roku, przestrzegania zakazu połowu dorsza określonego w powołanym wyżej rozporządzeniu Komisji (WE) z dnia 9 lipca 2007 r. (dalej: rozporządzenie KE z 9 lipca 2007r.). Zdaniem wnioskodawcy, ustanowienie tego warunku jako koniecznego do uzyskania rekompensaty pieniężnej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w okresach ochronnych w 2007 roku narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zasadę ochrony praw słusznie nabytych, określoną w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji i zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
2. Ocenę zarzutów wnioskodawcy musi poprzedzić kilka uwag ogólnych dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy.
2.1. Rozporządzenie z 14 września 2004 r., znowelizowane przez zakwestionowany we wniosku § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego, jest jednym z kilku krajowych aktów prawnych realizujących wspólną politykę rybołówstwa w ramach Unii Europejskiej (dalej: UE). Głównym celem wspólnej polityki rybołówstwa jest, zgodnie z art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz. UE L 358 z 31.12.2002, s. 59; dalej: rozporządzenie Rady z 2002 r.), ochrona i zrównoważona eksploatacja żywych zasobów mórz, pozwalająca na kontynuację połowów przy zapewnieniu „uczciwych standardów życiowych dla tych, którzy zależni są od działalności połowowej” i uwzględnieniu interesów konsumentów.
Ocena i kontrola stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez państwa członkowskie należy do Komisji Europejskiej (dalej: KE). Zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Rady z 2002 r., jeśli istnieje jakiekolwiek zagrożenie realizacji celów tej polityki, KE informuje na piśmie państwo członkowskie o swoich wnioskach i ustanawia nieprzekraczalny, minimalnie 15-dniowy termin na wykazanie zgodności działania państwa z zasadami wspólnej polityki rybołówstwa i przedstawienie swoich uwag przez państwo członkowskie. Jeśli została wyczerpana kwota połowowa, przydział lub dostępny udział państwa członkowskiego, KE może natychmiast zakazać działalności połowowej.
2.2. Przystępując do UE, Polska zaakceptowała acquis communautaire w obszarze rybołówstwa i stała się adresatem ogółu przepisów wspólnotowych stanowiących wspólną politykę rybołówstwa. Cele tej polityki realizowane są przez Polskę w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (Dz. U. Nr 197, poz. 2027, ze zm.) oraz przywołanego już rozporządzenia z 14 września 2004 r., w którym określone zostały między innymi warunki uzyskania rekompensaty finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w roku 2007.
2.3. Wnioskodawca kwestionuje jeden z warunków ustanowionych w rozporządzeniu zmieniającym, od którego ustawodawca uzależnił przyznanie rybakom pomocy finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 r. Warunkiem tym jest przestrzeganie przez armatora statku rybackiego o polskiej przynależności zakazu połowu dorsza określonego w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r.
Zakaz ten został ustanowiony przez KE na podstawie informacji uzyskanych od jej inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorszy dokonane przez polskie statki w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę. W związku z tym KE uznała, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE L 367 z 22.12.2006, s. 1) została przez Polskę wyczerpana. W związku z brakiem odpowiednich działań ze strony polskich władz w postaci wprowadzenia tymczasowego zakazu połowów dorsza, do czego zobowiązują Polskę przepisy wspólnotowe, KE z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. (to jest od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą. Rozporządzenie, co wynika z istoty tego aktu prawnego, w całości i bezpośrednio stało się częścią polskiego porządku prawnego z chwilą jego wejścia w życie.
3. Przechodząc do analizy argumentacji zawartej we wniosku, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że, zgodnie z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji, którego treść powtórzona została w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), kontrola Trybunału obejmuje ustawy, umowy międzynarodowe i przepisy prawa wydawane przez centralne organy państwowe. Takie sformułowanie kognicji Trybunału pozostawia poza zakresem jego kontroli, między innymi, prawo stanowione przez organizację międzynarodową, o którym mowa w art. 91 ust. 3 Konstytucji, czyli wtórne prawo UE. Brak wskazania w enumeratywnym katalogu zawartym w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji wtórnego prawa UE jako przedmiotu kontroli konstytucyjnej, uniemożliwia Trybunałowi orzekanie w sprawie jego zgodności z Konstytucją. Brak kognicji Trybunału w tym zakresie znaczy, że zarzuty w sprawie zgodności aktów wtórnego prawa wspólnotowego z Konstytucją nie mogą być przez Trybunał rozpatrzone.
3.1. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli wskazanym w petitum wniosku jest § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego, który ustanawia warunki uzyskania rekompensaty finansowej za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza. Przepis ten narusza, w ocenie wnioskodawcy, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Uzasadnienie tego zarzutu opiera się na argumentacji, że rybacy, którzy nie wykorzystali do czasu wejścia w życie rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r., ustanawiającego zakaz połowu dorsza, przyznanych im limitów połowowych tego gatunku na 2007 rok, zostali pozbawieni możliwości ich wykorzystania, mimo że specjalne zezwolenia połowowe nie zostały w żaden sposób wyeliminowane z obrotu.
3.2. Odnosząc się do tej części wniosku, Trybunał stwierdził, że § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego nie formułuje ani zakazu połowu dorsza, ani prawa do wykorzystania przez rybaków limitów określonych w specjalnych zezwoleniach połowowych. Zakaz połowu dorsza został wprowadzony na mocy rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r., które z chwilą wejścia w życie stało się częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja na poparcie zarzutu niekonstytucyjności § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego nie odpowiada treści tego przepisu. Zarzuty wnioskodawcy o uniemożliwieniu rybakom realizacji niewyczerpanej kwoty połowowej w związku w wejściem w życie unijnego zakazu połowu dorsza w istocie odnoszą się, w ocenie Trybunału, do rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. Rozporządzenie to nie zostało zaskarżone w petitum wniosku i nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Z tego względu konieczne było umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji.
3.3. Zaprezentowana wyżej argumentacja wyczerpuje przesłanki do umorzenia postępowania w zakresie badania zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z art. 2 Konstytucji. Trybunał odniósł się jednak dodatkowo do zarzutów wnioskodawcy, że zezwolenia połowowe, mające charakter ostatecznych decyzji administracyjnych, nie zostały uchylone po wejściu w życie unijnego zakazu połowu dorsza. Rybacy, kontynuując połowy pomimo zakazu, działali, zdaniem wnioskodawcy, w zaufaniu do ważnej decyzji administracyjnej. Tak sformułowane zarzuty nie podlegają rozpatrzeniu przez Trybunał, odnoszą się bowiem do sfery stosowania, a nie stanowienia prawa. Kontrola i ocena stosowania prawa pozostaje poza kognicją Trybunału.
4. Kolejny zarzut wnioskodawcy pod adresem § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego dotyczy naruszenia art. 32 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, naruszenie zasady równości polega na uzależnieniu możliwości ubiegania się o pomoc finansową za czasowe zawieszenie działalności połowowej dorsza w 2007 roku od przestrzegania zakazu ustanowionego w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r., co prowadzi do nierównego traktowania tylko tych podmiotów „spośród całej grupy [podmiotów] (...) dopuszczającej się naruszeń przepisów dotyczących rybołówstwa”, które naruszyły zakaz zawarty w rozporządzeniu KE z 9 lipca 2007 r. Tylko te osoby bowiem zostały pozbawione prawa do rekompensaty za wstrzymanie się od połowów dorsza w zupełnie innym okresie niż ten, o którym mowa w rozporządzeniu z 9 lipca 2007 r. A zatem, zgodnie z argumentacją wnioskodawcy, rybacy naruszający inne przepisy dotyczące rybołówstwa niż przepisy rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r., mogli ubiegać się o pomoc finansową, o której mowa w art. 132aa rozporządzenia z 14 września 2004 r.
Tak sformułowane uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji nie może być uwzględnione przez Trybunał Konstytucyjny, gdyż wnioskodawca nie wykazał prawidłowo, w jaki sposób § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego narusza zasadę równości wobec prawa.
4.1. Zasada równości oznacza, że wszyscy adresaci danej regulacji charakteryzujący się w równym stopniu określoną cechą istotną (relewantną) powinni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Formułując zarzut naruszenia zasady równości, wnioskodawca jest zobowiązany wskazać przede wszystkim wspólną cechę relewantną charakteryzującą adresatów kwestionowanej przez niego normy i wykazać, że norma ta wprowadza zróżnicowanie tychże podmiotów, naruszające art. 32 Konstytucji.
4.2. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie spełnił powyższego wymogu. Nie wskazał bowiem wspólnej cechy istotnej, przesądzającej o uznaniu porównywanych grup podmiotów za podobne i pozwalającej na stwierdzenie, że prawo traktuje podmioty podobne w sposób odmienny, nieznajdujący konstytucyjnego uzasadnienia. W szczególności, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie można przyjąć, że podmioty charakteryzują się wspólną cechą z tej racji, iż dopuszczają się różnego rodzaju naruszeń bliżej nieokreślonych przepisów dotyczących rybołówstwa. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym nie spełnił wymogu, o którym mowa art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Brak ten prowadzi do umorzenia postępowania w zakresie badania konstytucyjności § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z art. 32 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Trybunał Konstytucyjny nie może bowiem samodzielnie formułować argumentów przemawiających na rzecz niekonstytucyjności lub konstytucyjności poddanego kontroli aktu normatywnego, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 66 ustawy o TK zasady skargowości (por. postanowienie TK z 20 lipca 2004 r., sygn. Ts 116/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 182).
5. Wnioskodawca sformułował również zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych, wynikającej, jego zdaniem, z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji „Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”. Zarzut wnioskodawcy nie dotyczy jednak utraty własności, lecz utraty „prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania (...) z prawa do połowu określonej ilości danego gatunku ryby”. W istocie zatem zarzut odnosi się do lucrum cessans, czyli spodziewanych korzyści, które hipotetycznie mogłyby być osiągnięte. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, art. 21 ust. 1 Konstytucji nie przewiduje ochrony praw majątkowych innych niż własność (zob. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Nie odnosi się w związku z tym do ochrony ekspektatywy zysku. Art. 21 ust. 1 Konstytucji nie może być wzorcem kontroli dla oceny zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych przez § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego. Postępowanie w tym zakresie podlega zatem umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
6. W związku z tym, że wnioskodawca nie wskazał prawa, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 Konstytucji, nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie wzorzec z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, nie może bowiem stanowić całkowicie samoistnego wzorca kontroli i zawsze musi być powoływany w związku z innymi przepisami Konstytucji, normującymi konkretne wolności lub prawa (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33 oraz postanowienie TK z 12 grudnia 2000 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.