Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 6 września 2010 r.
Sygn. akt Ts 32/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Mazurkiewicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Rafała P. w sprawie zgodności:
1) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) z art. 45 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 3 lutego 2010 r. skarżący zarzucił niezgodność z Konstytucją całości rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837; dalej: rozporządzenie). W ocenie skarżącego przedmiotowy akt prawny istnieje w obrocie prawnym pomimo jego wydania przez podmiot nieuprawniony. W skardze podkreślono, że przepis zawierający upoważnienie do wydania kwestionowanego rozporządzenia – art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.; dalej: p.g.k.) wskazuje ministra właściwego do spraw administracji do wydania tego aktu normatywnego. Brzmienie przepisu upoważniającego zostało zmodyfikowane na podstawie art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125; dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z tym przepisem zmianie uległ zakres podmiotowy upoważnienia – w miejsce ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej ustawodawca wskazał ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Ustawa zmieniająca, wywodzi dalej skarżący, nie utrzymała w mocy kwestionowanego rozporządzenia i dlatego – zgodnie z zasadą, w myśl której rozporządzenie przestaje obowiązywać, gdy zmienia się przepis zawierający upoważnienie do jego wydania – przedmiotowy akt prawny należy uznać za niezgodny z Konstytucją.
W drugim z zarzutów skargi zakwestionowano § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia. W ocenie skarżącego „rozumienie skarżonych przepisów jako czynności technicznych niezaskarżalnych w drodze skarg przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi” jest niezgodne z art. 19 ust. 1 pkt 1 p.g.k. Przepis upoważniający nie uprawnia ministra do „stworzenia nowej procedury załatwiania spraw, która to byłaby stosowana równolegle do przepisów KPA”. Skarżący podkreśla także, że „przyjęcie pracy geodezyjnej do zasobu winno następować w formie decyzji administracyjnej lub innego zaskarżalnego aktu administracyjnego”, brak takich regulacji skutkuje naruszeniem prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).
Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
Pismem z 6 marca 2009 r. (znak: WGR-0553-4/09) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przedstawił skarżącemu stanowisko dotyczące wnoszonych przez niego skarg odnoszących się do postępowania Prezydenta Miasta Radomia. Pismo to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 14 lipca 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 336/09) odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał na zakres kontrolnej kognicji sądownictwa administracyjnego. Dokonawszy charakterystyki zasad sporządzania dokumentacji geodezyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do wniosku, że przyjmowanie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie jest dokonywane za pomocą władczych form funkcjonowania administracji, nie mieści się w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Powyższe orzeczenie zostało objęte skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 1417/09). Uzasadniając rozstrzygnięcie, Sąd podzielił stanowisko WSA w Warszawie dotyczące braku kognicji sądownictwa administracyjnego w rozpatrywanej sprawie.
Zarządzeniem z 3 marca 2010 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi. W piśmie stanowiącym odpowiedź na przedmiotowe zarządzenie skarżący powtórzył argumentację skargi, a ponadto powołał nowe konstytucyjne wzorce kontroli, wskazując na dodatkowe prawa podmiotowe, ochrony których domaga się w skardze.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności i praw, służącym eliminowaniu przepisów, w treści których zawarta jest wada skutkująca niekonstytucyjnością ostatecznego rozstrzygnięcia w sferze praw bądź obowiązków skarżącego. Wynika to z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), które expressis verbis stanowią, że przedmiotem skargi może być wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego organ władzy publicznej rozstrzygnął ostatecznie o prawach, wolnościach bądź obowiązkach skarżącego. Rezultatem przyjętego przez prawodawcę konstytucyjnego modelu skargi konstytucyjnej jest jej niedopuszczalność w sytuacji, gdy zarzuty odnoszą się do sposobu interpretowania prawa przez sądy. Efekt procesu tworzenia prawa, nie zaś jego stosowania, może podlegać – przy spełnieniu innych warunków – kontroli konstytucyjności. Ponadto, zgodnie z art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, każdy skarżący jest zobowiązany do precyzyjnego określenia normatywnej podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej, którego treścią było nieprawidłowe – bo w oparciu o niezgodną z Konstytucją regulację – ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Skarga musi zatem określać przepis, który służył do dekodowania normy prawnej kształtującej w sposób władczy sferę praw i wolności skarżącego.
Wymogiem formalnym skargi – jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – jest określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Jest to warunek, którego celem jest uprawdopodobnienie stanu niekonstytucyjności. Dla jego spełnienia skarżący jest zobowiązany do określenia normy ustawowej kształtującej jego sytuację prawną, odnalezienia adekwatnej treściowo normy konstytucyjnej, a następnie ich porównania i wykazania wzajemnej sprzeczności. Omawiana przesłanka dopuszczalności skargi nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy skarżący – tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie – przedmiotem zaskarżenia czyni pominięcia ustawodawcze.
Oczywistym wymogiem skargi jest także złożenie jej w materialnym terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego orzeczenia o jego wolnościach lub prawach (art. 46 ustawy o TK).
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jednym z warunków merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest jej złożenie w zawitym terminie trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. SK 2/01 (wyrok z 26 marca 2002 r., OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jest to ostateczny termin sformułowania elementów skargi konstytucyjnej. Związany granicami kognicji Trybunał Konstytucyjny nie może zatem merytorycznie rozpatrzyć zarzutów sformułowanych przez skarżącego po upływie trzech miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku (zob. postanowienie z 21 stycznia 1998 r., Ts 2/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 21 oraz wyrok z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Skoro część zarzutów niekonstytucyjności została sformułowana w piśmie stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi, należało uznać, że skarżący rozszerzył zarzuty skargi po upływie trzech miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku w jego sprawie.
Niezależnie od powyższego, konieczne jest zwrócenie uwagi na inne okoliczności uzasadniające odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Zasadnicza część wywodów zawartych w tym środku ochrony wolności i praw wskazuje, że skarżący kwestionuje sposób interpretowania zaskarżonego § 9, § 11 i § 12 rozporządzenia. Odnosząc się do tych argumentów, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zasadniczo proces stosowania prawa nie mieści się w jego kognicji kontrolnej. Od zasady tej istnieje wyjątek. Jak stwierdził w jednym z orzeczeń Trybunał Konstytucyjny: „jeżeli jednolita i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką” (postanowienie TK z 4 grudnia 2000 r., SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300; podobnie wyrok TK z 3 października 2000 r., K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). Skarżący nie uprawdopodobnił, że wykształciła się stała, jednolita praktyka interpretowania kwestionowanych przepisów, co oznacza, że skarga konstytucyjna dotyczy sfery stosowania prawa.
Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na nieprawidłowe określenie przedmiotu skargi. Jak podniesiono w postanowieniu TK z 6 lipca 2005 r.: „skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym” (SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83). Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu z 22 maja 2007 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim: „kontrola konstytucyjna inicjowana w wyniku skargi konstytucyjnej nie jest kontrolą abstrakcyjną, lecz kontrolą konkretną. Przedmiotem kontroli, jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, jest ta norma, która wiąże się ze stanem faktycznym skargi” (SK 38/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 59). Skoro skarżący łączy zarzut naruszenia prawa do sądu z odmową zakwalifikowania spraw dotyczących przyjmowania dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do kategorii sprawy sądowoadministracyjnej, niezbędne było objęcie skargą także właściwych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwłaszcza że przepisy te stanowiły – na co wskazuje skarżący – podstawę rozstrzygnięć w jego sprawie.
Zaskarżenie jedynie przepisów rozporządzenia wymienionego w petitum skargi nie może być uznane za prawidłowe wypełnienie obowiązku dokładnego określenia przedmiotu skargi, do czego skarżący jest zobowiązany na podstawie art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Okoliczność ta powoduje, że skarga konstytucyjna nie może zostać merytorycznie rozpoznana.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut niezgodności rozporządzenia z art. 19 ust. 1 pkt 1 p.g.k., a tym samym art. 92 ust. 1 Konstytucji z uwagi na wydanie tego aktu przez podmiot nieuprawniony. Nie ma racji skarżący, twierdząc, że rozporządzenie przestaje obowiązywać, gdy zmienia się przepis delegacji ustawowej. Nie każda zmiana tego przepisu skutkuje nieważnością aktu wykonawczego. Jak wynika bowiem z § 122 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908), jeżeli właściwość organu wskazanego w upoważnieniu ustawowym jako organ właściwy do wydania rozporządzenia przejął inny organ albo jeżeli organ wskazany w upoważnieniu ustawowym przestał istnieć, a jego kompetencje przejął inny organ, w odnośniku do podstawy prawnej wydania tego rozporządzenia wymienia się przepis prawny przekazujący kompetencje organu wskazanego w przepisie upoważniającym organowi wydającemu rozporządzenie. Z powyższego przepisu można wyprowadzić co najmniej dwa wnioski. Po pierwsze, zmiana podmiotu upoważnionego do wydania rozporządzenia nie pociąga za sobą nieważności aktu, wymaga jedynie dokonania zmian legislacyjnych dotyczących odnośnika do podstawy prawnej wydania tego rozporządzenia. Po drugie, przepis upoważniający w dalszym ciągu pozostaje prawną podstawą obowiązywania rozporządzenia (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2004, s. 251).
Na marginesie jedynie należy dodać, że zagadnienie obowiązywania kwestionowanego rozporządzenia powinno być przedmiotem oceny organów stosujących prawo w procesie wydawania decyzji walidacyjnej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 ustawy o TK – odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.