Pełny tekst orzeczenia

159/3/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 2 lutego 2010 r.
Sygn. akt Ts 79/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Grzegorza M. o zbadanie zgodności:
art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.


UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 7 marca 2008 r. skarżący domaga się zbadania zgodności z Konstytucją art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej: ustawa zmieniająca k.c.) w zw. z art. 160 § 1, 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej k.c.; dalej: k.p.a.). Ustawa zmieniająca k.c. ujednoliciła zasady odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Jednocześnie została uchylona większość norm szczególnych regulujących tę problematykę, w tym m.in. również art. 160 k.p.a. (art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej k.c.). W myśl art. 5 ustawy zmieniającej k.c. do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie (tj. 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a. Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten, w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji wyrokiem Trybunału z 23 września 2003 r. (K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76). Art. 160 § 4 k.p.a. przewiduje, że o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. Art. 160 § 6 k.p.c. określa natomiast, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a.
Skarżący zarzuca, że zaskarżona norma powoduje zróżnicowanie praw osób domagających się odszkodowania od Skarbu Państwa, ponieważ w sytuacji, gdy strona domaga się odszkodowania za bezprawne działanie organu administracyjnego związane z wydaniem wadliwego orzeczenia administracyjnego przed 1 września 2004 r., zobowiązana jest do prowadzenia sprawy najpierw w trybie postępowania administracyjnego, a następnie w trybie sądowym. Natomiast przy dochodzeniu odszkodowania w innym zakresie lub po 1 września 2004 r. osobie tej przysługuje bezpośrednio droga sądowa. W ocenie skarżącego, okoliczność ta przesądza o naruszeniu art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Skarżący argumentuje, że zaskarżona norma zamyka drogę do dochodzenia odszkodowania i narusza art. 77 ust. 2 Konstytucji, jeżeli decyzję bezprawną uchylono przed 1 września 2004 r., a strona nie wyczerpała trybu określonego w art. 160 k.p.a. Skarżący podnosi, że strona występująca z powództwem odszkodowawczym po 1 września 2004 r. – dokonując analizy aktualnego stanu prawnego – w ogóle nie mogła zapoznać się z art. 160 k.p.a., który w chwili wytaczania powództwa już nie obowiązywał. Zdaniem skarżącego, art. 5 ustawy zmieniającej k.c. stanowi naruszenie art. 77 ust. 2 Konstytucji, przy przyjęciu, że art. 160 k.p.a., a w szczególności jego § 6, ściśle określa terminy dochodzenia należności w tym trybie. Tymczasem terminy te przy dochodzeniu roszczeń wynikających z art. 417 k.c. uległy aktualnie wydłużeniu do 10 lat. Skarżący argumentuje, że odrzucenie pozwu w trybie art. 199 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) ze wskazaniem, że w sprawie niniejszej powinna zostać uprzednio wyczerpana droga administracyjna, ostatecznie zamyka drogę do rozpatrzenia sprawy odszkodowania od Skarbu Państwa, ponieważ ewentualny wniosek złożony w tej sprawie, w chwili obecnej zostanie w trybie administracyjnym odrzucony z uwagi na przekroczenie terminu określonego w art. 160 § 5 k.p.a. Przywołując orzecznictwo Trybunału odnoszące się do art. 160 § 1 i 5 k.p.a., skarżący stawia tezę, w myśl której Trybunał wyrażał w tych orzeczeniach jednoznaczną ocenę niezgodności z Konstytucją wszystkich postanowień art. 160 k.p.a., ze względu na naruszenie zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Powyższe zarzuty skarżący sformułował w związku z następującym stanem faktycznym. Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z 11 czerwca 2007 r. (sygn. akt I C 1144/06) odrzucił pozew skarżącego o odszkodowanie od Skarbu Państwa i Miasta Stołecznego Warszawy w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., ponieważ skarżący nie uzyskał w przedmiotowej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. Zażalenie skarżącego na to postanowienie oddalił Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 16 stycznia 2008 r. (sygn. akt I A Cz 51/08).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna służy ochronie określonych w Konstytucji praw lub wolności, które zostały naruszone orzeczeniem wydanym na podstawie zaskarżonego przepisu. Obowiązek wskazania naruszonych praw lub wolności oraz określenia sposobu ich naruszenia spoczywa na skarżącym, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Należy przy tym podkreślić, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów zawartych w skardze konstytucyjnej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy źródło sytuacji traktowanej przez skarżącego jako naruszenie jego praw podmiotowych stanowi wyłącznie zastosowanie w jego sprawie normy, w stosunku do której domaga się on zbadania zgodności z Konstytucją, nie zaś inne okoliczności faktyczne lub prawne. W niniejszej skardze konstytucyjnej skarżący powołuje się na naruszenie swoich praw podmiotowych związane z odrzuceniem jego pozwu o naprawienie przez Skarb Państwa szkody wyrządzonej nieważną decyzją administracyjną, ze względu na niewyczerpanie trybu administracyjnego. Zarzut ten formułuje w związku z uchyleniem – na podstawie zaskarżonego art. 5 ustawy zmieniającej k.c. – przepisów regulujących tryb administracyjny na przyszłość, przy utrzymaniu ich stosowania do stanów prawnych powstałych przed ich uchyleniem. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, należy przede wszystkim zauważyć, że nie może być uznany za zgodny z prawdą argument, że po uchyleniu art. 160 k.p.a. nie istnieje możliwość zapoznania się z jego treścią. W ocenie Trybunału, naruszenia prawa do dochodzenia naruszonych praw lub wolności na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji) nie uprawdopodabnia sam tylko wymóg wykorzystania – przed wniesieniem powództwa do sądu – drogi administracyjnej. Skarżący nie przedstawił bowiem argumentów, które wskazywałyby, że skorzystanie z tego trybu jest lub było dla niego niemożliwe czy też nadmiernie utrudnione. W szczególności nie jest zasadny zarzut, że przeszkodę taką stanowi termin określony w art. 160 § 5 k.p.a. Norma ta została bowiem uchylona wyrokiem Trybunału z 5 września 2005 r. (P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88) i w postępowaniach toczących się w trybie administracyjnym (zgodnie z zaskarżonym art. 5 ustawy zmieniającej k.c.) nie może już być stosowana. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej nie wskazuje natomiast, dlaczego trzyletni termin przedawnienia roszczeń określony w art. 160 § 6 k.p.a. narusza prawa podmiotowe skarżącego w taki sposób, że skorzystanie z trybu administracyjnego uniemożliwia mu skorzystanie z trybu dochodzenia swoich roszczeń przed sądem przypadku nieuzyskania odszkodowania od organu administracji określonego w art. 160 § 4 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że termin określony w art. 160 § 6 k.p.a. jest zdecydowanie dłuższy od uznanego za niezgodny z Konstytucją terminu 30 dni, zawartego w art. 160 § 5 k.p.a. Nadto, w wyroku z 14 lipca 2004 r. (SK 8/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 65) Trybunał uznał, że stosunkowo krótki – roczny – termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w stosunku do Skarbu Państwa nie narusza Konstytucji. Skarżący nie przedstawił w skardze konstytucyjnej argumentacji odwołującej się do elementów konstrukcyjnych terminu przedawnienia określonego w art. 160 § 6 k.p.a., które mogłyby uprawdopodabniać, że termin ten jest rażąco krotki lub że jego dochowanie było dla strony niemożliwe (por. wyrok TK z 1 września 2006 r., SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97).
Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa do równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji) skarżący uzasadnia wskazując, że osoby, które zyskały decyzję stwierdzającą nieważność decyzji administracyjnej po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej k.c., znajdują się w lepszej sytuacji, niż osoby, które takie rozstrzygnięcie uzyskały przed tą datą, ze względu na wydłużenie terminu przedawnienia roszczeń. Taki argument nie uprawdopodabnia jednak naruszenia praw majątkowych; skarżący zmierza bowiem przy jego pomocy jedynie do polepszenia swojej sytuacji, wynikającej z wprowadzenia odmiennego systemu dochodzenia naprawienia szkody od Skarbu Państwa. Konstytucja nie zawiera nakazu stosowania regulacji korzystniejszej do stanów prawnych zaistniałych pod rządami prawa dawnego. Trybunał nie podziela stanowiska skarżącego, w myśl którego w wyroku Trybunału 5 września 2005 r. (P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88), sformułowana została generalna negatywna ocena rozwiązania przyjętego w art. 160 k.p.a. z punktu widzenia naruszenia równej ochrony praw majątkowych. Trybunał stwierdził jedynie, że uchylenie art. 160 k.p.a. przez ustawę zmieniającą k.c. nie było podyktowane wątpliwościami konstytucyjnymi, a względami systematycznymi, pragmatycznymi, historycznymi i przekonaniem o jego anachroniczności. Zwrócił przy tym uwagę na wyrok Trybunału z 23 września 2003 r. (K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76), stwierdzający, że mechanizmy prowadzące do wynagrodzenia szkód w warunkach określonych w art. 77 ust. 1 Konstytucji mogą być zróżnicowane, a sam art. 77 ust. 1 Konstytucji nie wyklucza ograniczeń czasowych dla realizacji określonego w nim prawa. Trybunał stwierdził także – przy zastrzeżeniu, że nie stanowi to przedmiotu rozstrzygnięcia w sprawie – że utrzymanie obowiązywania art. 160 k.p.a. do stanów prawnych zaistniałych pod rządami dawnego prawa na mocy art. 5 ustawy zmieniającej k.c., mieści się w granicach swobody ustawodawcy. Negatywna ocena – z punktu widzenia analizowanych wzorców – została wyrażona jedynie w odniesieniu do podmiotów objętych skutkami zastosowania art. 160 § 1 k.p.a.
Powyższej oceny nie zmienia wyrok Trybunału z 8 grudnia 2009 r. (SK 34/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165), zgodnie z którym art. 5 ustawy zmieniającej k.c. w zakresie, w jakim wyłącza skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia sądu wyrządzającego szkodę, które stało się prawomocne po dniu wejścia w życie Konstytucji, jest niezgodny z art. 77 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Naruszenie Konstytucji w tym wypadku wynikało bowiem z braku procedur, w ramach których możliwe byłoby – przed wejściem w życie przepisów o skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia – ustalenie, czy działanie władzy publicznej polegające na wydaniu orzeczenia w postępowaniu cywilnym nosiło znamiona niezgodności z prawem, a wykorzystywane w tym celu inne środki prawne nie mogły spełnić takiej funkcji w dostatecznym stopniu. Z taką sytuacją bezspornie nie mamy do czynienia w odniesieniu do decyzji administracyjnych, w stosunku do których art. 156 k.p.a. przewiduje tryb stwierdzenia nieważności.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.