Pełny tekst orzeczenia

286/4/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 6 lipca 2010 r.
Sygn. akt Ts 89/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński – przewodniczący
Ewa Łętowska – sprawozdawca
Stanisław Biernat,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lutego 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Stanisława O. działającego pod firmą CONTBUS,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 6 kwietnia 2009 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18b ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: u.t.d.) z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji. Ponadto skarżący zarzuca, że art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. (błędnie oznaczony przez skarżącego jako art. 92 ust. 1 pkt 1 i 4) w związku z lp. 2.2 załącznika do tej ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Niezgodność art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18b ust. 2 pkt 2 i 3 u.t.d., formułujących zakaz wysiadania pasażerów na przystankach niewskazanych w rozkładzie jazdy, ma polegać – zdaniem skarżącego – na zbyt daleko idącej reglamentacji administracyjnej, wymagającej posiadania zezwolenia na zatrzymywanie się na danych przystankach, co stanowi nieuzasadnione istnieniem ważnego interesu publicznego pogwałcenie zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej określonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji.
Niezgodność powyższych przepisów z art. 2 Konstytucji wyrażać się ma w naruszeniu zasad przyzwoitej legislacji poprzez nieunormowanie warunków wysadzania pasażerów na ich żądanie na innych niż wskazane w rozkładzie jazdy przystankach.
Skarżący zarzuca, że art. 92 ust. 1 i 4 w związku z lp. 2.2 załącznika do u.t.d. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji z uwagi na naruszenie „zasady proporcjonalności sankcji administracyjnej”.
Postanowieniem z 10 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skarżący w części nie wskazał przysługujących mu i naruszonych praw podmiotowych, nie określił również sposobu ich naruszenia. Podstawą odmowy nadania skardze dalszego biegu była również oczywista bezzasadność zarzutów skargi.
Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie, w którym stwierdził, że: (1) art. 2 Konstytucji nie stanowił samodzielnego wzorca kontroli, gdyż został powiązany z prawami podmiotowymi wynikającymi z art. 20 i art. 22 Konstytucji, a nadto, że zarzut naruszenia przyzwoitej legislacji wynika z braku regulacji zasad wysadzania pasażerów na ich żądanie na przystankach innych niż określone w rozkładzie jazdy; (2) w skardze konstytucyjnej znajdowało się uzasadnienie zarzutu nieproporcjonalności sankcji administracyjnej przewidzianej za naruszenie zakazów wysadzania pasażerów na ich żądanie na przystankach innych niż określone w rozkładzie jazdy w stosunku do skutków naruszenia; (3) nie istnieje interes publiczny uzasadniający ograniczenie wolności działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług transportowych dla ludności.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wniesione zażalenie w żadnej mierze nie podważyło zasadności argumentacji zaskarżonego postanowienia i dlatego nie podlega uwzględnieniu.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów zażalenia, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący uczynił z art. 2 Konstytucji samoistną podstawę rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. Treść pisma koncentruje się na problematyce wolności działalności gospodarczej i jej ograniczeniach niepowiązanej z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji (s. 8-11). Zasadzie przyzwoitej legislacji poświęcony został natomiast jeden akapit skargi. Skarżący ograniczył się w nim do stwierdzenia naruszenia tej zasady z uwagi na to, że treść kwestionowanych przepisów „pomija zasady wysadzania pasażerów na ich żądanie, na przystankach innych niż określone w rozkładzie jazdy, gdy jest logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym, że takie sytuacje występują podczas jazdy autobusem”. Podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że jego kompetencją jest – co do zasady – orzekanie o istniejących przepisach. Jak bowiem podniesiono w wyroku TK z 3 grudnia 1996 r.: „Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować” (K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Stanowisko to znalazło kontynuację w dalszym orzecznictwie, już pod rządem obecnie obowiązującej Konstytucji (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256).
Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiot kontroli Trybunału stanowią normy prawne wyprowadzane z przepisów będących podstawą prawną orzeczeń organów władzy publicznej. W razie sformułowania zarzutu pominięcia prawodawczego, a więc w sytuacji, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy powinien być pewien element regulacji, skarga wymaga dokładnego oznaczenia przepisu, którego zakres zastosowania – jako zbyt wąski, czyli nieobejmujący tego zakresu przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować – jest przedmiotem wysuwanych w skardze zarzutów (postanowienie TK z: 8 stycznia 2009 r. i 19 maja 2009 r., Ts 82/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 195 i 196). Takiej argumentacji skarga nie zawierała, a braku tego Trybunał Konstytucyjny nie był władny usunąć z uwagi na związanie granicami skargi (art. 66 ustawy o TK).
W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że uznanie określonej regulacji za niepełną wymaga jakościowej tożsamości (albo przynajmniej daleko idącego podobieństwa) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Jak wskazano w postanowieniu TK z 11 grudnia 2002 r.: „zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (por. postanowienie TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). Dodanie postulowanych przez skarżącego fragmentów oznaczałoby znaczne poszerzenie zakresu unormowania, w istocie spowodowałoby stworzenie nowej normy prawnej. Dlatego właśnie należało uznać, że przedmiotem skargi jest brak unormowania, a nie zarzut pominięcia prawodawczego.
Na uwzględnienie nie zasługuje również drugi zarzut zażalenia. W skardze ograniczono się jedynie do tezy o niewątpliwym – zdaniem skarżącego – naruszeniu zasady proporcjonalności sankcji administracyjnej (s. 12). Twierdzenie to nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione. Samo przekonanie skarżącego jest w tym względzie niewystarczające.
W ostatniej części zażalenia skarżący podtrzymał stanowisko dotyczące braku interesu publicznego przemawiającego za ograniczeniem działalności gospodarczej podmiotów świadczących usługi z zakresu przewozu osób. Wyraził przy tym dezaprobatę dla uznania zarzutów skargi za oczywiście bezzasadne. Zdaniem skarżącego:
– sporadyczne wysadzenie pasażera na przystanku na jego żądanie nie powoduje zmniejszenia przepustowości przystanków ani opóźnień w ruchu komunikacji, nie skutkuje też chaosem komunikacyjnym,
– zatrzymywanie się na przystanku na żądanie pasażera nie zagraża konkurencyjności usług,
– skarga konstytucyjna zmierzała do usunięcia z systemu prawnego norm uniemożliwiających wysadzenie pasażera na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy, gdy „kierowca oceni, że istnieje możliwość zatrzymania się i wysadzenia pasażera w miejscu do tego przeznaczonym i bezpiecznym”,
– obecna regulacja uniemożliwia przewoźnikom reagowanie na rozmaite potrzeby pasażerów, „często istotne życiowo”,
– zmiana sieci przystanków może „wymuszać obowiązek zatrzymywania się na wszystkich przystankach ujętych w rozkładzie jazdy”,
– tworzenie dodatkowego przystanku dla „sporadycznego wysadzenia pasażera” znacznie podwyższyłoby koszty usług przewozowych,
– kierowca w trakcie kierowania autobusem nie ma możliwości oceny powodów, dla których pasażer żąda zatrzymania się na przystanku.
Powyższe rozważania nie tylko nie podważyły zasadności zakwestionowanego orzeczenia, ale dostarczyły kolejnych argumentów przemawiających za trafnością postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W zażaleniu skarżący podkreśla, że domaga się takiego ukształtowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, jakie pozwoli reagować na każde żądanie pasażera chcącego wysiąść na wskazanym przezeń przystanku. Łatwo więc można wyobrazić sobie sytuację, w której każdy pojazd świadczący usługi z zakresu przewozu osób zatrzymywałby się na istniejących przystankach, także komunikacji miejskiej, powodując utrudnienia w ruchu. Choć skarżący w środku odwoławczym podkreśla, że takie sytuacje są niezwykle rzadkie, to jednak w dalszej części pisma zwraca uwagę, że żądania opuszczenia pojazdu w wielu przypadkach są uzasadnione. Ponadto, pozostawienie swobody kierowcom w decydowaniu, na którym przystanku może wysadzić pasażera, oznaczałoby de facto zniesienie wszelkich ograniczeń w tym zakresie. Zagrażałoby zatem bezpieczeństwu pasażerów, innych użytkowników ruchu drogowego, mogłoby też skutkować zakłóceniami w funkcjonowaniu komunikacji. Nie ulega wątpliwości, że uporządkowanie ruchu kołowego w obrębie przystanków (zwłaszcza w aglomeracjach miejskich) jest podyktowane prawami wszystkich osób korzystających ze środków komunikacji masowej. Uniknięcie chaosu w ruchu drogowym jest konkretną, realnie istniejącą korzyścią, mającą charakter powszechny, uzasadnia więc wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej.
Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja zażalenia, w której skarżący zwraca uwagę na trudności w ocenie, które z żądań pasażerów opuszczenia pojazdu są podyktowane względami obiektywnymi. Po pierwsze, trudności te nie mogą uzasadniać rezygnacji z kwestionowanej regulacji ustawy o transporcie drogowym. Po wtóre, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wysadzenie pasażera z powodów obiektywnych nie wchodzi w zakres wykonywania przewozu regularnego osób i tym samym nie stanowi podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Sądy administracyjne rozpoznające sprawę a casu ad casum badają przesłanki zasadności nałożenia kar pieniężnych na kierowców. Mechanizm ten zabezpiecza prawa podmiotów prowadzących omawianą działalność gospodarczą i zdaniem Trybunału odpowiada standardowi konstytucyjnemu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny zażalenia nie uwzględnił.