Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE

z dnia 9 listopada 2010 r.

Sygn. akt Ts 220/09



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Stanisław Biernat,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Telekomunikacji Polskiej S.A. w sprawie zgodności:

art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 § 1 oraz art. 155 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 20 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 18 września 2009 r. zakwestionowana została zgodność art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 § 1 oraz art. 155 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa) z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 20 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej kwestionowane regulacje naruszają: prawo własności, chronione przez art. 64 ust. 1 Konstytucji, które zostało ograniczone w sposób naruszający art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz w sposób naruszający zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji; prawo równej dla wszystkich ochrony własności, o którym mowa w art. 64 ust. 2 Konstytucji, a także prawo do równego traktowania przez władze publiczne, o którym mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji; wolność prowadzenia działalności gospodarczej, wynikającą z art. 20 Konstytucji, ograniczoną w sposób naruszający art. 22 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Pismem z 21 września 2007 r. (nr WPOiE-III-3110-6/DK/410/2007) Prezydent Miasta Szczecina wezwał Telekomunikację Polską S.A. do przekazania informacji o wartości linii kablowych położonych w kanalizacji kablowej, wyłączonych od opodatkowania, a także do dostarczenia wykazu środków trwałych znajdujących się na terenie Miasta Szczecina. W związku z tym, że Telekomunikacja Polska S.A. nie zadośćuczyniła wezwaniu, postanowieniem z 22 października 2007 r. (nr WPOiE-III-3110-5/DK/473/2007) Prezydent Miasta Szczecina nałożył na skarżącą karę porządkową. Postanowieniem z 28 stycznia 2008 r. (nr SKO/Cz/400/3748/07) SKO w Szczecinie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Szczecina. Wyrokiem z 11 września 2008 r. (sygn. akt I SA/Sz 190/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżącej, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II FSK 32/09) oddalił skargę kasacyjną Telekomunikacji Polskiej S.A.; wyrok ten doręczono skarżącej 19 czerwca 2009 r.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wykazanie przez skarżącego, że w związku z wydaniem przez organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego, doszło do naruszenia przysługujących skarżącemu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Uprawdopodobnienie przez skarżącego naruszenia jego praw lub wolności jest zatem przesłanką konieczną uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny zobowiązany był zbadać, czy istotnie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą praw konstytucyjnych.

Analiza zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz załączonych do akt sprawy orzeczeń zapadłych w toku postępowania prowadzi do wniosku, że zarzuty te mają charakter oczywiście bezzasadny.

Skarżąca kwestionuje zgodność ze wskazanymi wyżej przepisami Konstytucji art. 262 § 1 pkt 2 oraz 155 § 1 ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 262 § 1 ordynacji podatkowej: „strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego: (1) nie stawili się osobiście bez uzasadnionej przyczyny, mimo że byli do tego zobowiązani, lub; (2) bezzasadnie odmówili złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności, lub; (3) bez zezwolenia tego organu opuścili miejsce przeprowadzenia czynności przed jej zakończeniem, mogą zostać ukarani karą porządkową do 2 600 zł”. Natomiast art. 155 § 1 ordynacji podatkowej stanowi, że: „organ podatkowy może wezwać stronę lub inne osoby do złożenia wyjaśnień, zeznań lub dokonania określonej czynności osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego lub rozstrzygnięcia sprawy”.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są regulacje określające karę pieniężną za niewykonanie ustawowego obowiązku określonego w wyżej wskazanych przepisach ordynacji podatkowej. Kara ta nakładana jest w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W ocenie skarżącej: „W przypadku art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, naruszenie zasady określoności przepisów prawnych wynika z zastosowanego w tym przepisie odesłania do przepisów regulujących wezwania w postępowaniu podatkowym. Podstawę prawną wezwań w postępowaniu podatkowym stanowi art. 155 § 1 Ordynacji podatkowej. Naruszenie zasady określoności przepisów przez art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej jest bezpośrednią konsekwencją niedostatecznego określenia, jakie obowiązki ciążą na osobie wezwanej na podstawie art. 155 § 1 Ordynacji podatkowej, jest zatem konsekwencją naruszenia zasady określoności przez art. 155 § 1 Ordynacji podatkowej. Nieprecyzyjność i niejasność art. 155 § 1 Ordynacji podatkowej skutkuje zatem tym, że również art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie spełnia wymagania określoności przepisu prawnego, gdyż na skutek braku precyzji oraz niejasności art. 155 § 1 Ordynacji podatkowej przesłanki nałożenia kary porządkowej nie są określone w akcie prawnym rangi ustawy. Skoro nie określono w sposób jasny i jednoznaczny, jakie obowiązki mogą zostać nałożone na osobę wezwaną w trybie art. 155 § 1 Ordynacji podatkowej, to nie można również uznać, aby zostały dostatecznie określone przesłanki uruchamiające kompetencję do nałożenia przez organ podatkowy kary porządkowej za niewypełnienie tych obowiązków”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, powyższa argumentacja nie może uzasadniać podjęcia kontroli konstytucyjności w sprawie dotyczącej niniejszej skargi konstytucyjnej. Zwroty (pojęcia) niedookreślone i nieostre istnieją w każdym systemie prawnym (por. wyrok TK z 31 marca 2005 r., SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29 oraz powołane tam orzeczenia, a także wyroki TK z: 17 października 2000 r., SK 5/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 254; 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53). Nie jest bowiem możliwe skonstruowanie przepisów, które wykluczałyby jakikolwiek margines swobody odczytania. Należy tu podzielić pogląd wyrażony w postanowieniu Trybunału z 27 kwietnia 2004 r. (P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36), że „każdy akt prawny (czy konkretny przepis prawny) zawiera pojęcia o mniejszym lub większym stopniu niedookreśloności. Nieostrość czy niedookreśloność pojęć prawnych sprzyja uelastycznieniu porządku prawnego (...) nie każda więc, ale jedynie kwalifikowana – tj. niedająca się usunąć w drodze uznanych metod wykładni – nieostrość czy niejasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności”. Takie zwroty występują we wszystkich systemach prawa europejskiego, także tych państw, które charakteryzują się wysoką kulturą prawną i niewątpliwie zaliczane są do państw prawa. Zwroty te przesuwają obowiązek konkretyzacji normy na etap stosowania prawa i w związku z tym dają sądom (czy organom administracji – tak w wypadku np. uznania administracyjnego) pewną swobodę decyzyjną. Nie można jej jednak utożsamiać z dowolnością i wolnością od zewnętrznej kontroli. W szczególności niepodobna en masse kwestionować na podstawie art. 2 Konstytucji, jako braku zgodności z zasadami rzetelnej legislacji, faktu posługiwania się zwrotami nieostrymi.

W celu uznania niekonstytucyjności regulacji, której skarżąca stawia zarzut, nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie nieokreśloności tekstu prawa. Nieprecyzyjne brzmienie lub niejasna treść przepisu nie w każdym wypadku uzasadniają wyeliminowanie go z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia Trybunału. Zdaniem Trybunału, niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające (zob. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36, oraz wyroki z 16 grudnia 2003 r., SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102; 28 czerwca 2005 r., SK 56/04; 15 stycznia 2009 r., K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3).

Ocena konstytucyjności aktu normatywnego zawsze musi mieć charakter złożony. W wypadku określoności, złożoność tego procesu dostrzegana jest na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, w odniesieniu do analizy samej określoności uwzględnić należy najpierw wspomniane wyżej aspekty testu określoności (precyzyjność, jasność, poprawność), a następnie we właściwej proporcji odnieść je do charakteru badanej regulacji. Drugą płaszczyznę stanowi kontekst aksjologiczny, w jakim przeprowadzana jest kontrola konstytucyjności norm. Na kontekst ten składa się wykładnia całości reguł, zasad i wartości konstytucyjnych, z którymi skonfrontowana musi zostać badana norma, wyinterpretowana z przepisu poddanego wcześniej kontroli z formalnego punktu widzenia (określoności właśnie). Tym samym naruszenie wymogu określoności nie może być automatycznie identyfikowane jako forma niekonstytucyjności przepisu. Jak zauważa się w piśmiennictwie, nieosiągnięcie wymaganego poziomu określoności nie może być uznane za warunek wystarczający do uznania niekonstytucyjności przepisu (zob. T. Spyra, Zasada określoności regulacji prawnej na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i niemieckiego Sądu Konstytucyjnego, „Transformacje Prawa Prywatnego” 2003, z. 3, s. 72-74).

Reasumując, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że nie każdy nieprecyzyjny, niejasny lub nielogiczny pod względem językowym przepis (lub grupa przypisów) może być automatycznie uznany za niekonstytucyjny (zob. wyrok TK z 28 października 2009 r., Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138).

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego argumenty skarżącej wskazane w niniejszej skardze konstytucyjnej są oczywiście bezzasadne.

Na marginesie należy zauważyć, że w toku prowadzonego postępowania podatkowego organom podatkowym przysługują określone uprawnienia, jak np. wezwanie strony do złożenia wyjaśnień, zeznań lub dokonania określonej czynności osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne wyjaśnienia stanu faktycznego lub rozstrzygnięcia sprawy. Wiele informacji dotyczących stanu faktycznego sprawy posiada sam podatnik, nie może on jednak decydować, które dane przekazać organowi podatkowemu, a które nie mają znaczenia w sprawie. Strona postępowania, która narusza wyżej wymienione zasady, musi liczyć się z konsekwencjami swych zachowań w postaci kary porządkowej grzywny. Zaznaczyć należy, że kwestia ukarania karą porządkową nie mogłaby się pojawić, gdyby określony podmiot zachował się zgodnie z regułami, jakimi podporządkowane jest postępowanie podatkowe. Oczywiste jest, że wprowadzanie kar porządkowych za np. niezastosowanie się do wezwania, jest środkiem służącym zapewnieniu sprawnego przebiegu postępowania podatkowego. Kara porządkowa jest środkiem dyscyplinującym uczestników postępowania i nie ma charakteru normy prawa karnego. Jest sankcją administracyjną. Uchylanie się od obowiązków procesowych dezorganizuje pracę pracowników organów podatkowych. Zachowania strony, o których mowa w art. 262 § 1 ordynacji podatkowej, są często związane z unikaniem opodatkowania, czyli ucieczką przed podatkiem, z reguły znacznie wyższym niż wysokość kary. Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z 29 sierpnia 2002 r. (sygn. akt I SA/Po 533/01): „katalog czynów zagrożonych karami porządkowymi, zawartymi w art. 262 § 1 ordynacji podatkowej ma charakter zamknięty, co oznacza, że nie można stosować kar porządkowych do innych czynów niż tam określonych, nawet gdyby ich zajście utrudniało prowadzenie postępowania lub hamowało jego tok. Warunkiem wymierzenia kary porządkowej w związku z niedopełnieniem obowiązku określonego w art. 262 ordynacji podatkowej jest ponadto pouczenie przez organ podatkowy osoby zobowiązanej do jego wykonania o skutkach niezastosowania się do wezwania”.



Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzeka się jak w sentencji.