Pełny tekst orzeczenia

107/2/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 2 marca 2010 r.
Sygn. akt Ts 330/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Biernat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Międzynarodowych Targów Katowickich Sp. z o.o., w sprawie zgodności:
art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej skarżąca – Międzynarodowe Targi Katowickie Sp. z o.o. – zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej: p.b.). Zaskarżonemu przepisowi p.b. skarżąca zarzuciła, że „w zakresie, w jakim przewiduje, iż należność z tytułu wykonania ekspertyzy w przedmiocie przyczyn katastrofy budowlanej, którą obciążany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu, ma charakter cywilnoprawny”, jest niezgodny z art. 78 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzjami z 28 sierpnia 2006 r. (nr DOR/ORZ/7200/1878 A/06, DOR/ORZ/7200/1878 B/06) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pism: GINB z 10 lutego 2006 r. (znak: DIB/INN/4120/2/06 D/430) oraz Dyrektora Generalnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 1 czerwca 2006 r. (znak: BBF/INN/077/06MW779). W uzasadnieniu tych decyzji GINB wyjaśnił, że kwestionowane przez skarżącą pisma nie stanowią decyzji administracyjnych. Podstawy do wydania takiej decyzji nie daje bowiem art. 78 ust. 2 p.b. W odniesieniu do pisma z 1 czerwca 2006 r. podniesiono dodatkowo, że zostało ono wystosowane przez podmiot niebędący organem administracji publicznej, a jedynie przez osobę kierującą urzędem, przy pomocy którego GINB (będący takim organem) wykonuje swoje zadania. W wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzjami z 19 października 2006 r., GINB utrzymał w mocy swoje decyzje z 28 sierpnia 2006 r. W ich uzasadnieniu podtrzymał stanowisko o niemożności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pism niewykazujących cech decyzji administracyjnych. Skargi skarżącej na powyższe decyzje zostały oddalone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2348/06, VII SA/Wa 2349/06), w których w pełni podzielono pogląd GINB dotyczący negatywnej kwalifikacji kwestionowanych przez skarżącą pism, jako decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów k.p.a. Skargi kasacyjne skarżącej od opisanych wyżej orzeczeń zostały następnie oddalone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 768/07, II OSK 769/07). W ich uzasadnieniu podtrzymano w całości argumenty wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przemawiające przeciwko uznaniu pism z 10 lutego 2006 r. i 1 czerwca 2006 r. za decyzje administracyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pisma te miały wyłącznie walor informacyjny, nie były decyzjami, nie można było też uznać ich za postanowienia dowodowe, na które przysługiwałoby skarżącej zażalenie.
Uzasadniając zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej, skarżąca podnosi, że z przepisów p.b. wynika cały szereg władczych uprawnień organów administracji publicznej. Tego rodzaju uprawnienia przysługują im również w sytuacji zaistnienia katastrofy budowlanej, stąd także wówczas podejmowane być winny zgodnie z treścią i na podstawie przepisów k.p.a. Tymczasem do nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 78 ust. 2 p.b. nie jest potrzebny żaden akt administracyjny. Cywilnoprawny obowiązek pokrycia kosztów ekspertyzy nałożony zostaje na właściciela (inwestora lub zarządcę) w drodze aktu pozostającego poza instancyjną kontrolą administracyjną i sądowoadministracyjną. Za niewystarczający substytut możliwości zaskarżenia tego aktu uznała skarżąca ewentualne wniesienie powództwa do sądu cywilnego, z uwagi na odmienne zadania ustrojowe stojące przed sądami powszechnymi. W konkluzji, skarżąca uznała regulację art. 78 ust. 2 p.b. za naruszającą prawo wyrażone w art. 78 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach, określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, obowiązkiem skarżącego jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez przepis zakwestionowany w skardze konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polegać winno nie tylko na precyzyjnym określeniu przepisu Konstytucji, z którego wywodzone jest dane prawo lub wolność, ale również na przedstawieniu szczegółowych argumentów potwierdzających tezę o niezgodności zachodzącej między zaskarżonym przepisem a unormowaniem kształtującym treść powołanego przez skarżącego prawa podmiotowego. Konsekwencją art. 79 ust. 1 Konstytucji jest również wymóg, aby podstawą skargi konstytucyjnej było wyłącznie prawo lub wolność adekwatne do treści ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie, w związku z którą skarga konstytucyjna została wniesiona.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej wymogi powyższe nie zostały spełnione. Skarżąca kwestionuje art. 78 ust. 2 p.b., o treści następującej: „Organ, o którym mowa w ust. 1, może zlecić na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy”. Na podstawie cytowanego wyżej przepisu organy nadzoru budowlanego skierowały do skarżącej pisma, w których poinformowano skarżącą o kosztach wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej. Skarżąca, uznając, że skierowane do niej pisma stanowią formę decyzji administracyjnych, podjęła następnie próbę zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Odmowa wszczęcia tego postępowania przez organy nadzoru budowlanego uzasadniona została przede wszystkim niemożnością uznania pism z 10 lutego 2006 r. i 1 czerwca 2006 r. za decyzje administracyjne, w rozumieniu przepisów k.p.a. W związku z wyżej opisanym postępowaniem w sprawie skarżąca przedstawiła argumenty na rzecz tezy o niezgodności zachodzącej między art. 78 ust. 2 p.b., a konstytucyjnym prawem każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uwzględnienie treści wydanych w sprawie skarżącej orzeczeń, jak i rodzaju postępowania, w ramach którego zostały one wydane, prowadzić musi do wniosku, że tak sformułowany zarzut niekonstytucyjności nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przede wszystkim zauważyć należy, że w treści prawa statuowanego w art. 78 Konstytucji bez wątpienia mieści się okoliczność uprzedniego wydania (w pierwszej instancji) orzeczenia lub decyzji, od których każdej ze stron przysługiwać winien środek zaskarżenia. W kategoriach tak ujętego prawa nie można zatem rozpatrywać rozwiązania ustawowego, w świetle którego w ogóle nie dochodzi do podjęcia orzeczenia lub decyzji. Należy przypomnieć, że organy stosujące art. 78 ust. 2 p.b. w sprawie skarżącej jednoznacznie przyjęły, iż forma prawna, w jakiej organy nadzoru budowlanego wykonują kompetencję w nim określoną, nie odpowiada wymogom stawianym decyzji administracyjnej, lecz przyjmuje postać pisma informującego o podjętych przez te organy czynnościach technicznych. Tym samym, nie można w sposób uprawniony rozważać dochowania standardów wynikających z treści art. 78 Konstytucji w sytuacji, gdy ustawodawca w ogóle nie przewiduje w danej sytuacji wydania decyzji.
Niezależnie od tego, należy zauważyć, że argumentacja skarżącej abstrahuje od kontekstu normatywnego, w jakim funkcjonuje kwestionowane unormowanie p.b. Art. 78 ust. 2 p.b. reguluje tylko jeden z elementów postępowania wyjaśniającego, wywołanego zaistniałą katastrofą budowlaną. Postępowanie to finalizowane jest decyzją administracyjną (art. 78 ust. 1 p.b.), bądź też stanowić może przesłankę do podjęcia innych działań w zakresie odpowiedzialności karnej lub cywilnej. Zdaniem Trybunału, nie jest zatem właściwe – zaprezentowane przez skarżącą – selektywne podejście do interpretacji art. 78 ust. 2 p.b., podejmowanej z punktu widzenia możliwości następczego zakwestionowania legalności działań podejmowanych na jego podstawie przez organy administracji publicznej. W szczególności nie jest uprawnione ograniczenie tej interpretacji wyłącznie do możliwości samoistnego zaskarżenia pisma informującego o zleceniu ekspertyzy, o którym mowa w art. 78 ust. 2 p.b., przy jednoczesnym pominięciu korzystania ze środków odwoławczych od orzeczeń finalizujących postępowanie wyjaśniające przewidziane w przepisach rozdziału 7 p.b., bądź też inne postępowania prowadzone z uwzględnieniem ustaleń poczynionych w jego ramach. O niepoprawności takiego selektywnego podejścia świadczy zresztą treść samego art. 78 ust. 2 p.b., w którym funkcjonalnie wiąże się niezbędność zlecenia sporządzenia ekspertyzy z wydaniem decyzji lub ustaleniem przyczyn katastrofy.
Uwzględnienie wskazanego przez skarżącą wzorca kontroli art. 78 ust. 2 p.b. nakazuje również uznać, że w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną, nie doszło do wydania orzeczenia spełniającego wszystkie wymagania wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Stanowią je: wydanie orzeczenia na podstawie zaskarżonego przepisu; spowodowane tym naruszenie praw lub wolności stanowiących podstawę skargi konstytucyjnej oraz nadanie temu orzeczenia waloru ostateczności dzięki wyczerpaniu przysługującej w danej sprawie drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy o TK).
W przypadku skarżącej zarzuty niekonstytucyjności art. 78 ust. 2 p.b. powiązane zostały z orzeczeniami wydanymi w ramach nadzwyczajnego postępowania. Jego przedmiotem nie było jednak merytoryczne rozpoznanie przez organ drugiej instancji pism skierowanych do skarżącej, lecz próba zainicjowania kontroli z punktu widzenia zaistnienia wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności. Nie można zatem przyjąć, aby decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozostawały w merytorycznym związku z konstytucyjnym prawem do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, prowadząc do jego naruszenia lub niedozwolonego ograniczenia. Tym samym, w sprawie, w związku z którą sformułowano skargę konstytucyjną nie zaistniała zależność, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji, art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.