Tw 29/10
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
249/3/B/2012
POSTANOWIENIE
z dnia 4 listopada 2010 r.
Sygn. akt Tw 29/10
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Radzionków o zbadanie zgodności:
1) § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822) z art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.);
2) art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822) z art. 165 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607);
3) art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822) z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
4) art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822) z art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji;
5) art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822) z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji;
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 2 sierpnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Radzionków o zbadanie zgodności: § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822; dalej: rozporządzenie z 2002 r.) z art. 15 ust. 2 Konstytucji, art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL) oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym); art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 165 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji, a także art. 11 EKSL; art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji; art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji; art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm.
Wola rady miasta jako organu kolegialnego znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy, zaś treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z sesji rady. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu. Dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionej władzy. Stąd wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tej władzy. Treść uchwały i wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbieżność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego (jego przepisu lub przepisów), wyrażenie woli wyeliminowania tego aktu (jego przepisu lub przepisów) z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu jego niezgodności z przepisem (przepisami) aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej.
2.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że zgodnie z § 1 uchwały nr LIV/456/2010 podjętej 24 czerwca 2010 r. Rada Miasta Radzionków postanowiła „wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego RP o stwierdzenie niezgodności zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (…)”. W myśl § 2 tejże uchwały, „treść wniosku o stwierdzenie niezgodności przepisów ww. rozporządzenia z ustawą, z ratyfikowaną umową międzynarodową i Konstytucją RP stanowi załącznik do niniejszej uchwały”.
Rozpatrywany wniosek, którego treść jest tożsama z treścią załącznika do uchwały, po pierwsze, precyzuje, że stwierdzenie niezgodności dotyczy § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 15 ust. 1 Konstytucji, art. 9 ust. 1 EKSL oraz art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, po drugie, rozszerza zakres zaskarżenia, obejmując nim kontrolę przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z powołanymi wzorcami kontroli.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jak wynika z chronologii czynności podejmowanych w niniejszej sprawie, projekt wniosku w formie załącznika nosi datę 18 czerwca 2010 r., natomiast uchwała została podjęta przez Radę Miasta Radzionków 24 czerwca 2010 r.
W ocenie Trybunału nie ulega zatem wątpliwości, że uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem, zawężając zakres zaskarżenia do kontroli przepisów rozporządzenia z 2002 r. z ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową i Konstytucją, determinuje treść złożonego wniosku, co skutkuje poddaniem go wstępnemu rozpoznaniu wyłącznie w odniesieniu do zarzutu niezgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 15 ust. 2 Konstytucji, art. 9 ust. 1 EKSL oraz art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
W konsekwencji, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, Trybunał stwierdza, że rozpatrywany „wniosek” w pozostałym zakresie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Radzionków w zakresie zbadania zgodności art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym z: art. 165 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji oraz art. 11 EKSL; art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji; art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji, a także badania zgodności art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skoro w uchwale Rada Miasta Radzionków nie wyraziła woli poddania kontroli wyżej przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, to tym samym zarzuty naruszenia wskazanych wzorców przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. – traktowany samoistnie (tzn. bez wykazania związku z przepisami ustawy) – cechuje oczywista bezzasadność.
3. Trybunał Konstytucyjny, analizując wyznaczony w rozpatrywanej sprawie zakres zaskarżenia, tzn. niezgodność § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 15 ust. 2 Konstytucji, art. 9 ust. 1 EKSL oraz art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przypomina, że Rada Miasta Radzionków już w 2002 r. wnioskowała o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 2 i art. 15 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. (K 1/03) orzekł, że zaskarżony przepis jest zgodny z powołanymi wzorcami kontroli (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 85).
3.1. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że wnioskodawca przeprowadził wnikliwą analizę orzeczeń, w których polski sąd konstytucyjny wyjaśniał ograniczenie swojej kognicji w odniesieniu do kontroli zgodności rozporządzeń Rady Ministrów zmieniających granice jednostek podziału terytorialnego państwa (np. gmin i powiatów). Jednoznaczne stanowisko w tej sprawie zawiera postanowienie (K 37/06) pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2009 r. (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47) oraz będące jego dopełnieniem postanowienie sygnalizacyjne (S 3/09) z 12 maja 2009 r. (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 75), a także postanowienie (U 9/07) z 5 listopada 2009 r. o umorzeniu postępowania (OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152), którego uzasadnienie podtrzymuje argumentację przedstawioną w sprawie K 37/06.
3.2. Należy zatem przypomnieć, że w powołanym wyżej wyroku z 8 kwietnia 2009 r. Trybunał wyjaśnił hybrydowy charakter rozporządzeń zmieniających granice jednostek samorządu terytorialnego oraz wskazał konsekwencje, które w procesie orzekania o hierarchicznej zgodności, implikuje specyfika tych aktów prawnych. Trybunał orzekł ostatecznie, że „nie jest powołany do oceny merytorycznej trafności i celowości przyjętych rozwiązań czy też oceny zasadności polityki rządu w dziedzinie zmian w podziale terytorialnym, jak też rozstrzygania konkretnych sporów dotyczących celowości zmian”. Stwierdził również, że „uznanie, czy pominięto konkretne interesy lokalne, czy dokonane rozstrzygnięcie – oparte na prawie – było właściwe, czy skutki negatywne przeważają nad pozytywnymi, czy też odwrotnie – pozostaje poza granicami oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, Rada Miasta Radzionków doskonale rozumie powyższe stanowisko, choć go nie aprobuje, wnioskując o dokonanie ponownej kontroli § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 15 ust. 2 Konstytucji i art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz dodanym art. 9 EKSL. Jest zatem oczywiste, że żądanie wnioskodawcy zakłada w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie stanu faktycznego, w jakim znajduje się Gmina Radzionków. Należałoby zatem ocenić, czy sposób wyznaczenia jej granic spełnia określone w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym kryteria: jednolitości układu osadniczego i przestrzennego terytorium; uwzględnienia więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych; umożliwienia Gminie Radzionków wykonywania zadań publicznych w ramach przyznanych jej środków finansowych, a tym samym, czy jest zgodny z art. 15 ust. 2 Konstytucji i art. 9 ust. 1 EKSL.
3.3. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że rozpatrywany wniosek, po pierwsze, zarzucając niezgodność § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 15 ust. 2 Konstytucji i art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, powołuje na ich poparcie nowe dowody (inne niż w sprawie K 1/03), po drugie, argumentuje naruszenie nowego wzorca, tzn. art. 9 EKSL.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia i stwierdza, że przesłanką odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu nie jest zbędność wydania orzeczenia, ale niedopuszczalność jego wydania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), którą uzasadnia brak kompetencji polskiego sądu konstytucyjnego w odniesieniu do hierarchicznej kontroli rozporządzeń zmieniających granice jednostek podziału terytorialnego państwa.
4. Jedynie na marginesie Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w powołanym wyżej postanowieniu (S 3/09) zasygnalizował Sejmowi potrzebę stworzenia skutecznych mechanizmów prawnych, zabezpieczających jednostki samorządu terytorialnego przed pochopnymi zmianami ich granic. Zwrócił przy tym uwagę, że „mechanizm ten powinien być skonstruowany w sposób gwarantujący zastosowanie w odniesieniu do tych zmian konsekwencji zasady decentralizacji i zarazem zapewniający pełną realizację sądowej ochrony jednostek samorządu terytorialnego”.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 4 listopada 2010 r.
Sygn. akt Tw 29/10
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Radzionków o zbadanie zgodności:
1) § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822) z art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.);
2) art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822) z art. 165 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607);
3) art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822) z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
4) art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822) z art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji;
5) art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822) z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji;
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 2 sierpnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Radzionków o zbadanie zgodności: § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz. U. Nr 93, poz. 822; dalej: rozporządzenie z 2002 r.) z art. 15 ust. 2 Konstytucji, art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL) oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym); art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 165 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji, a także art. 11 EKSL; art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji; art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji; art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm.
Wola rady miasta jako organu kolegialnego znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy, zaś treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z sesji rady. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu. Dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionej władzy. Stąd wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tej władzy. Treść uchwały i wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbieżność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego (jego przepisu lub przepisów), wyrażenie woli wyeliminowania tego aktu (jego przepisu lub przepisów) z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu jego niezgodności z przepisem (przepisami) aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej.
2.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że zgodnie z § 1 uchwały nr LIV/456/2010 podjętej 24 czerwca 2010 r. Rada Miasta Radzionków postanowiła „wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego RP o stwierdzenie niezgodności zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (…)”. W myśl § 2 tejże uchwały, „treść wniosku o stwierdzenie niezgodności przepisów ww. rozporządzenia z ustawą, z ratyfikowaną umową międzynarodową i Konstytucją RP stanowi załącznik do niniejszej uchwały”.
Rozpatrywany wniosek, którego treść jest tożsama z treścią załącznika do uchwały, po pierwsze, precyzuje, że stwierdzenie niezgodności dotyczy § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 15 ust. 1 Konstytucji, art. 9 ust. 1 EKSL oraz art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, po drugie, rozszerza zakres zaskarżenia, obejmując nim kontrolę przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z powołanymi wzorcami kontroli.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jak wynika z chronologii czynności podejmowanych w niniejszej sprawie, projekt wniosku w formie załącznika nosi datę 18 czerwca 2010 r., natomiast uchwała została podjęta przez Radę Miasta Radzionków 24 czerwca 2010 r.
W ocenie Trybunału nie ulega zatem wątpliwości, że uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem, zawężając zakres zaskarżenia do kontroli przepisów rozporządzenia z 2002 r. z ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową i Konstytucją, determinuje treść złożonego wniosku, co skutkuje poddaniem go wstępnemu rozpoznaniu wyłącznie w odniesieniu do zarzutu niezgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 15 ust. 2 Konstytucji, art. 9 ust. 1 EKSL oraz art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
W konsekwencji, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, Trybunał stwierdza, że rozpatrywany „wniosek” w pozostałym zakresie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Radzionków w zakresie zbadania zgodności art. 4 ust. 1-3 i 5, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym z: art. 165 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji oraz art. 11 EKSL; art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji; art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji, a także badania zgodności art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skoro w uchwale Rada Miasta Radzionków nie wyraziła woli poddania kontroli wyżej przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, to tym samym zarzuty naruszenia wskazanych wzorców przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. – traktowany samoistnie (tzn. bez wykazania związku z przepisami ustawy) – cechuje oczywista bezzasadność.
3. Trybunał Konstytucyjny, analizując wyznaczony w rozpatrywanej sprawie zakres zaskarżenia, tzn. niezgodność § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 15 ust. 2 Konstytucji, art. 9 ust. 1 EKSL oraz art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przypomina, że Rada Miasta Radzionków już w 2002 r. wnioskowała o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 2 i art. 15 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. (K 1/03) orzekł, że zaskarżony przepis jest zgodny z powołanymi wzorcami kontroli (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 85).
3.1. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że wnioskodawca przeprowadził wnikliwą analizę orzeczeń, w których polski sąd konstytucyjny wyjaśniał ograniczenie swojej kognicji w odniesieniu do kontroli zgodności rozporządzeń Rady Ministrów zmieniających granice jednostek podziału terytorialnego państwa (np. gmin i powiatów). Jednoznaczne stanowisko w tej sprawie zawiera postanowienie (K 37/06) pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2009 r. (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47) oraz będące jego dopełnieniem postanowienie sygnalizacyjne (S 3/09) z 12 maja 2009 r. (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 75), a także postanowienie (U 9/07) z 5 listopada 2009 r. o umorzeniu postępowania (OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152), którego uzasadnienie podtrzymuje argumentację przedstawioną w sprawie K 37/06.
3.2. Należy zatem przypomnieć, że w powołanym wyżej wyroku z 8 kwietnia 2009 r. Trybunał wyjaśnił hybrydowy charakter rozporządzeń zmieniających granice jednostek samorządu terytorialnego oraz wskazał konsekwencje, które w procesie orzekania o hierarchicznej zgodności, implikuje specyfika tych aktów prawnych. Trybunał orzekł ostatecznie, że „nie jest powołany do oceny merytorycznej trafności i celowości przyjętych rozwiązań czy też oceny zasadności polityki rządu w dziedzinie zmian w podziale terytorialnym, jak też rozstrzygania konkretnych sporów dotyczących celowości zmian”. Stwierdził również, że „uznanie, czy pominięto konkretne interesy lokalne, czy dokonane rozstrzygnięcie – oparte na prawie – było właściwe, czy skutki negatywne przeważają nad pozytywnymi, czy też odwrotnie – pozostaje poza granicami oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, Rada Miasta Radzionków doskonale rozumie powyższe stanowisko, choć go nie aprobuje, wnioskując o dokonanie ponownej kontroli § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 15 ust. 2 Konstytucji i art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz dodanym art. 9 EKSL. Jest zatem oczywiste, że żądanie wnioskodawcy zakłada w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie stanu faktycznego, w jakim znajduje się Gmina Radzionków. Należałoby zatem ocenić, czy sposób wyznaczenia jej granic spełnia określone w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym kryteria: jednolitości układu osadniczego i przestrzennego terytorium; uwzględnienia więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych; umożliwienia Gminie Radzionków wykonywania zadań publicznych w ramach przyznanych jej środków finansowych, a tym samym, czy jest zgodny z art. 15 ust. 2 Konstytucji i art. 9 ust. 1 EKSL.
3.3. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że rozpatrywany wniosek, po pierwsze, zarzucając niezgodność § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. z art. 15 ust. 2 Konstytucji i art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, powołuje na ich poparcie nowe dowody (inne niż w sprawie K 1/03), po drugie, argumentuje naruszenie nowego wzorca, tzn. art. 9 EKSL.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia i stwierdza, że przesłanką odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu nie jest zbędność wydania orzeczenia, ale niedopuszczalność jego wydania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), którą uzasadnia brak kompetencji polskiego sądu konstytucyjnego w odniesieniu do hierarchicznej kontroli rozporządzeń zmieniających granice jednostek podziału terytorialnego państwa.
4. Jedynie na marginesie Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w powołanym wyżej postanowieniu (S 3/09) zasygnalizował Sejmowi potrzebę stworzenia skutecznych mechanizmów prawnych, zabezpieczających jednostki samorządu terytorialnego przed pochopnymi zmianami ich granic. Zwrócił przy tym uwagę, że „mechanizm ten powinien być skonstruowany w sposób gwarantujący zastosowanie w odniesieniu do tych zmian konsekwencji zasady decentralizacji i zarazem zapewniający pełną realizację sądowej ochrony jednostek samorządu terytorialnego”.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.