Pełny tekst orzeczenia

70/2/B/2010



POSTANOWIENIE

z dnia 17 marca 2010 r.

Sygn. akt Tw 33/09



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Maria Gintowt-Jankowicz – przewodnicząca

Marek Kotlinowski – sprawozdawca

Stanisław Biernat,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Chrzanowie,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. Wnioskiem złożonym do Trybunału Konstytucyjnego 2 listopada 2009 r. Rada Miejska w Chrzanowie – w wykonaniu uchwały nr XLI/586/09 z 27 października 2009 r. – zarzuciła niezgodność art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 1; dalej: ustawa nowelizująca z 2008 r.), z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.



2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: uzasadnienie, w jaki sposób art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela narusza – w stosunku do wnioskodawcy – art. 2 i art. 7 Konstytucji; przedstawienie informacji w sprawie wysokości środków finansowych, przekazanych przez wnioskodawcę w 2009 r. na wypłatę dodatku uzupełniającego, o którym mowa w art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela; wyjaśnienie, czy, a jeśli tak, to w jakim wymiarze środki finansowe, o których mowa wyżej, pochodziły z części oświatowej subwencji ogólnej przekazanej wnioskodawcy na 2009 r.; doręczenie pełnomocnictwa, o którym mowa w § 2 uchwały nr XLI/586/09.



3. W piśmie z 23 grudnia 2009 r. Rada Miejska w Chrzanowie odniosła się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.



4. Postanowieniem z 21 stycznia 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi.

Powyższe rozstrzygnięcie uzasadnione było wejściem w życie, w dniu 16 grudnia 2009 r., ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 213, poz. 1650; dalej: ustawa nowelizująca z 2009 r.), która nadała nowe brzmienie art. 30a Karty Nauczyciela. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowany przez wnioskodawcę przepis (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2008 r.) utracił całkowicie moc obowiązującą, gdyż nie może być już w ogóle zastosowany. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu nastąpiła po wniesieniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, ale przed wydaniem orzeczenia. Okoliczność ta, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), przesądziła o niedopuszczalności wydania orzeczenia.

Ponadto, za odmową nadania dalszego biegu wnioskowi przemawiało również niewykonanie zarządzenia sędziego TK z 16 grudnia 2009 r., tzn. nieprzedstawienie przez Radę Miejską w Chrzanowie informacji dotyczących środków finansowych przekazanych na wypłatę dodatku uzupełniającego w 2009 r., a poprzestanie jedynie na hipotetycznych wyliczeniach wysokości środków, które wnioskodawca będzie zobowiązany wypłacić w 2010 r. na podstawie art. 30a ust. 3 w związku z art. 30a ust. 7 Karty Nauczyciela, co istotne, w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z 2009 r.



5. W zażaleniu z 1 lutego 2010 r. Rada Miejska w Chrzanowie wniosła „o uwzględnienie zażalenia i skierowanie sprawy na rozprawę”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 2 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Trybunał bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. W zażaleniu wnioskodawca kwestionuje zasadność odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.

Zdaniem Rady Miejskiej w Chrzanowie, Trybunał powinien był skorzystać z przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o TK, gdyż „kwestionowany zapis normy art. 30a ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela, a w obecnym stanie prawnym tożsamym co do skutków, powtórzonym w nowelizacji z 2009 r. godzi w podstawowe wolności i prawa konstytucyjne samorządu lokalnego. Nakładanie obowiązku wypłaty dodatku uzupełniającego bez gwarancji środków finansowych narusza gwarancję konstytucyjną określającą wyłączną możliwość przypisania zadania jednostkom samorządu terytorialnego z obowiązkiem przekazania środków finansowych na ich realizację. Ta gwarancja została złamana przez ustawodawcę, uchwalającego zapis art. 30a ust. 3 w poprzednim, jak i obecnym brzmieniu. Ustawodawca dokonując zmiany przepisu, jego nowelizacji, zachował tożsamość jego skutków, przy prawie identycznym brzmieniu przepisu, dokonując wyłącznie korekty w zakresie stosowania tego przepisu”.



2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że domaganie się w niniejszej sprawie zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK ze względu na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw Rady Miejskiej w Chrzanowie należy uznać za nieuzasadnione z następujących powodów.

Po pierwsze, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK wyłącza stosowanie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Trybunał przypomina, że wyjątek ten znajduje zastosowanie w postępowaniu wszczętym w trybie skargi konstytucyjnej (indywidualna kontrola konstytucyjności norm). Dlatego ocena dopuszczalności zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK wymaga porównania skargi konstytucyjnej z wnioskiem składanym przez uprawnione podmioty. Przypomnieć zatem należy, że istotą indywidualnej kontroli konstytucyjności norm jest ochrona praw i wolności jednostki, pozostająca w związku z obiektywną ochroną Konstytucji, będącej aktem ustanawiającym prawa podstawowe dla państwa. Natomiast podmiot legitymowany do złożenia wniosku działa w interesie ogólnym (art. 191 ust. 1 Konstytucji) lub związanym z jego zakresem działania (art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji) w celu przeprowadzenia abstrakcyjnej kontroli norm.

Po drugie, zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Uczestniczy ona w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że gmina stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców, powołaną do realizowania zadań publicznych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji) i właśnie ta cecha przesądza o ustrojowym charakterze gminy. Charakter ten gmina zachowuje również wtedy, gdy jako osoba prawna występuje w obrocie prawnym. Nie można zatem abstrahować od podstawowych różnic między pozycją prawną osoby fizycznej (oraz osoby prawnej prawa prywatnego), a konstytucyjnym statusem gminy (jednostki samorządu terytorialnego) jako publicznej osoby prawnej, sprawującej władzę w zakresie powierzonych jej zadań. Specyfika statusu osób prawa prywatnego (fizycznych i prawnych) i osób prawa publicznego (m.in. gminy) determinuje charakter praw i wolności przyznanych im na mocy Konstytucji. Doktryna podkreśla, że „odmiennie przedstawia się sytuacja osób prawnych prawa publicznego (np. gminy), bo nie można ich traktować jako prostych zrzeszeń obywateli realizujących swoje prawa i wolności. Stąd osobom tym [np. gminie] odmawia się zdolności bycia podmiotami praw i wolności, o których mowa w rozdziale II [Konstytucji], a ich samodzielność chroniona jest innymi mechanizmami konstytucyjnymi” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 13, Warszawa 2009). Dzieje się tak dlatego, że status prawny organów władzy publicznej (np. gminy) jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, zaś organy władzy publicznej z istoty rzeczy wykonują zadania wynikające z ich kompetencji, nie korzystając tym samym z praw i wolności. Zdaniem J. Trzcińskiego, „sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej” (zob. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, L. Garlicki (red.), Warszawa 2000, s. 213).



2.2 Z tych względów zarzuty zażalenia, podważające odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi na postawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, nie zasługują na uwzględnienie.



3. Kolejny argument zażalenia kwestionuje stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że Rada Miejska w Chrzanowie, wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku, nie przedstawiła informacji dotyczącej środków finansowych przekazanych na wypłatę dodatku uzupełniającego w 2009 r.

Wnioskodawca tłumaczy, że „po nowelizacji [z 2009 r.] dodatek [o którym mowa w art. 30a Karty Nauczyciela] jest wypłacany do 31 stycznia 2010 r. – brak podstaw do wypłaty w 2009 r., a także dopiero nowelizacja określiła normę kompetencyjną dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia ustalającego zasady wyliczenia dodatku wyrównawczego. W roku 2009 możliwym było wyłącznie wyliczenie hipotetyczne, w oparciu o zapis ustawy co zostało wyliczone i przedstawione”.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w piśmie procesowym z 23 grudnia 2009 r. wnioskodawca przedstawił (jak sam nazywa: „hipotetyczne”) wyliczenie środków, „które Gmina Chrzanów będzie zobowiązana [wypłacić] w formie dodatku uzupełniającego”.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że przekazane informacje wiązały się z mechanizmem ustalonym w art. 30a Karty Nauczyciela, obowiązującym od 16 grudnia 2009 r., nie zaś tym, o kontrolę którego wystąpił wnioskodawca (tzn. art. 30a Karty Nauczyciela sprzed nowelizacji).



4. Ponadto, w zażaleniu podniesiono brak w porządku prawnym (niewydanie) rozporządzenia, o którym mowa w art. 30a Karty Nauczyciela po nowelizacji z 2009 r.



4.1. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 30a ust. 7 Karty Nauczyciela, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia, sposób opracowywania sprawozdania, o którym mowa w ust. 4 tego artykułu, w szczególności: sposób wyliczania średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela (pkt 1), sposób ustalania średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli (pkt 2), sposób ustalania kwoty różnicy, o której mowa w ust. 2 (pkt 3), sposób ustalania wysokości jednorazowego dodatku uzupełniającego (pkt 4), a także wzór formularza sprawozdania, uwzględniając okres obowiązywania kwoty bazowej, o której mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, okresy zatrudnienia, w których nauczyciele nie są wliczani do średniorocznej struktury zatrudnienia, oraz zmiany wysokości wynagrodzeń i struktury zatrudnienia nauczycieli wynikające z uzyskiwania przez nich kolejnych stopni awansu zawodowego.

Stosownie do art. 2 ustawy nowelizującej z 2009 r. rozporządzenie, o którym mowa w art. 30a ust. 7 Karty Nauczyciela, powinno było być wydane w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie nowelizacji, tzn. od dnia 16 grudnia 2009 r.

Minister Edukacji Narodowej wydał w dniu 13 stycznia 2010 r. rozporządzenie w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35), określając w szczególności sposób: wyliczania średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego; ustalania średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli; ustalania wysokości jednorazowego dodatku uzupełniającego (wytyczne z art. 30a ust. 7 Karty Nauczyciela).

Rozporządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia, czyli 15 stycznia 2010 r. Tym samym przepisy wykonawcze zostały wprowadzone do obrotu prawnego w terminie określonym przez ustawodawcę.



4.2. Należy również przypomnieć, że zgodnie z art. 66 ustawy o TK, Trybunał orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zakres kognicji Trybunału – wyznaczony wnioskiem złożonym w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie z 27 października 2009 r. – został ograniczony do badania konstytucyjności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2008 r. W konsekwencji o niedopuszczalności kontroli tego przepisu, w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z 2009 r., świadczy zakres przedmiotowy wniosku, który expressis verbis wyznaczyła w powołanej wyżej uchwale Rada Miejska w Chrzanowie.



Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie, uznając, że zarzuty zażalenia nie podważyły zasadności postaw odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu, postanowił jak w sentencji.