K 20/11
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
120/10/A/2011
POSTANOWIENIE
z dnia 7 grudnia 2011 r.
Sygn. akt K 20/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Stanisław Rymar
Piotr Tuleja – sprawozdawca
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2011 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
art. 1 pkt 76 lit. a i b oraz pkt 120 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455) z art. 70 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. W piśmie z 18 maja 2011 r. grupa posłów Klubu Parlamentarnego „Prawo i Sprawiedliwość” (dalej: wnioskodawca), wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności: art. 1 pkt 76 lit. a i b oraz pkt 120 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455; dalej: ustawa nowelizująca z 2011 r.) z art. 70 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji.
Art. 1 pkt 76 lit. a ustawy nowelizującej z 2011 r. został zakwestionowany w części, w której do art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.; dalej: prawo o szkolnictwie wyższym) dodaje pkt 1a, natomiast art. 1 pkt 76 lit. b ustawy nowelizującej z 2011 r. został zakwestionowany w całości. Z kolei art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. został zakwestionowany w części, w której do prawa o szkolnictwie wyższym dodaje art. 170a ust. 4, 5 i 7.
Zakwestionowane przepisy ustanawiają odpłatność za pobieranie nauki na drugim i kolejnych kierunkach studiów stacjonarnych.
1.1. Art. 1 pkt 76 lit. a ustawy nowelizującej z 2011 r., przez dodanie pkt 1a w ust. 1 art. 99 ustawy o szkolnictwie wyższym, rozszerza katalog „usług edukacyjnych”, za które uczelnia publiczna może pobierać opłaty, o kształcenie studentów na drugim i kolejnych kierunkach studiów stacjonarnych. W przekonaniu wnioskodawcy, przyjęte rozwiązanie narusza zawartą w art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji gwarancję nieodpłatności nauki w szkołach publicznych, gdyż wskazane w zaskarżonym przepisie zajęcia dydaktyczne nie są dodatkowymi „usługami edukacyjnymi”, o których mowa w zdaniu drugim art. 70 ust. 2 Konstytucji. Ponadto ustawodawca rozszerza katalog „usług”, za które uczelnia publiczna, zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym „może” pobierać opłaty (upoważnienie fakultatywne). To wprowadza adresatów prawa w błąd, ponieważ w dalszej części ustawy nowelizującej z 2011 r. jest mowa o obligatoryjności pobierania i ponoszenia opłat za naukę na drugim i kolejnych kierunkach studiów stacjonarnych w uczelniach publicznych. Taka redakcja przepisów, zdaniem wnioskodawcy, nie odpowiada standardowi poprawnej legislacji w sprawach realizacji konstytucyjnych praw obywateli, wywodzonemu z art. 2 Konstytucji.
1.2. Zakwestionowany art. 1 pkt 76 lit. b ustawy nowelizującej z 2011 r. dodaje do art. 99 ustawy o szkolnictwie wyższym ust. 1a i 1b. Zmiana ta jest nieodłącznie związana ze zmianą wynikającą z art. 1 pkt 76 lit. a – precyzuje zakres podmiotowy osób ponoszących opłaty za studia na drugim i kolejnych kierunkach studiów stacjonarnych.
Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, nakładając na uczelnie publiczne obowiązek pobierania opłat za naukę na drugim i kolejnych kierunkach studiów stacjonarnych, w konsekwencji nakłada na studentów obowiązek ponoszenia tych opłat. Zarzut naruszenia art. 70 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji, odnoszony do art. 1 pkt 76 lit. a, w pełni odnosi się więc także do art. 1 pkt 76 lit. b ustawy nowelizującej z 2011 r. w zakresie, w jakim dodaje do art. 99 ustawy o szkolnictwie wyższym ust. 1b. W tym wypadku naruszenie polega dodatkowo na tym, że art. 70 ust. 2 Konstytucji w zdaniu drugim pozwala ustawodawcy najwyżej na „dopuszczenie” (na zasadzie fakultatywności) opłat za niektóre usługi edukacyjne, lecz nie upoważnia ustawodawcy do wprowadzenia obligatoryjnego pobierania opłat przez uczelnie.
W ocenie wnioskodawcy, studia na drugim kierunku w ramach studiów stacjonarnych nie mogą być traktowane jako „dodatkowa usługa edukacyjna”. Studia na drugim kierunku podejmowane w ramach studiów stacjonarnych wchodzą w zakres podstawowej działalności szkoły wyższej i jako takie powinny być bezpłatne (art. 70 ust. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na to, że upoważnienie do pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne dotyczy tych form działalności dydaktycznej szkoły (rodzaju zajęć, systemu studiów), które znajdują się poza wyżej określonym zakresem działalności podstawowej publicznej szkoły wyższej (zob. wyrok z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 258). Stąd racjonalne i zgodne z konstytucyjnym prawem do nauki jest prawo uczelni do pobierania opłat za takie usługi jak kształcenie studentów na studiach niestacjonarnych, powtarzanie określonych zajęć, studia w języku obcym, studia podyplomowe czy za studia nieobjęte planem studiów. Natomiast studia na drugim kierunku studiów w ramach studiów stacjonarnych nie należą do domeny dodatkowych usług edukacyjnych, lecz stanowią integralną część podstawowej działalności szkoły wyższej. Zgoda na wprowadzenie przez ustawodawcę obligatoryjnej odpłatności za ten typ studiów prowadziłaby do zniesienia konstytucyjnych gwarancji nieodpłatności edukacji w szkołach wyższych w sferze podstawowej działalności uczelni.
Wnioskodawca podkreślił, że ustanowienie obligatoryjnej odpłatności za studia na drugim kierunku studiów nie ma oparcia w żadnym z elementów prawa do nauki. W wypadku studentów studiów stacjonarnych, którzy spełnili wyższe kryteria kompetencyjne w trakcie naboru, podjęcie studiów na drugim kierunku traktować trzeba jako realizację prawa do nauki zarówno w jednostkowym jak i społecznym sensie. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że prawo do nauki „musi być postrzegane zarówno w kategoriach dobra i wartości indywidualnej, jak i ważnego (…) dobra społecznego” (wyrok z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99). Podejmowanie studiów na dwóch kierunkach stanowi realizację prawa do nauki w jego najbardziej wartościowym znaczeniu, służy tworzeniu większego potencjału cywilizacyjnego i edukacyjnego przez rozwój spluralizowanych kompetencji absolwentów uczelni wyższych. Dlatego też negatywna reakcja ustawodawcy w stosunku do tego typu studiów pozostaje w wyraźnej sprzeczności z konstytucyjnie określonym prawem do nauki.
1.3. Na mocy art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. ustawodawca dodał do ustawy o szkolnictwie wyższym art. 170a, obejmujący w szczególności kwestionowane ustępy 4, 5 i 7. Nawiązują one do ust. 3 w art. 170a, zgodnie z którym: „Student lub absolwent pierwszego kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej ma prawo podjąć studia na drugim kierunku studiów w uczelni publicznej bez wnoszenia opłat” (ustępu 3 wnioskodawca nie zakwestionował). Z ust. 4 wynika, że kontynuowanie nauki na drugim kierunku studiów stacjonarnych bez ponoszenia opłat będzie zależeć od zdarzeń, które w momencie podjęcia nauki na danym kierunku studiów stacjonarnych mają charakter zdarzeń przyszłych, niepewnych i zasadniczo niezależnych od zainteresowanego studenta. Z kolei z ust. 5 wynika, że niespełnienie określonych w ust. 4 „kryteriów” kontynuowania studiów na drugim kierunku studiów stacjonarnych bez obowiązku ponoszenia opłat powoduje, że powstaje obowiązek poniesienia opłat za te studia wstecz (od pierwszego roku). Wreszcie ust. 7 stanowi, że uprawnienie do podjęcia nauki na drugim kierunku studiów stacjonarnych „bez wnoszenia opłat” jest „jednorazowe”.
Powyższe unormowania stanowią integralną część kwestionowanej regulacji dotyczącej obowiązku pobierania i ponoszenia opłat za kształcenie studentów na drugim kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej. W związku z tym, zdaniem wnioskodawcy, art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. w zaskarżonym zakresie jest niezgodny z art. 70 ust. 2 Konstytucji z tych samych powodów, z których niezgodny z tym wzorcem konstytucyjnym jest art. 1 pkt 76 ustawy nowelizującej z 2011 r.
Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, przez użyte w art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. sformułowania i odesłania, uchybił wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasadzie ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz standardowi poprawnej legislacji w sprawach realizacji konstytucyjnych praw obywateli. Art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. wprowadza nieokreślone i nieprecyzyjne kryteria dostępu do bezpłatnych studiów na drugim kierunku. Podstawowe kryterium, jakim jest znalezienie się w grupie nie więcej niż 10% liczby studentów danego kierunku, nie jest kryterium precyzyjnie określonym i pewnym, którego spełnienie zależy tylko od woli studenta. Ponadto wnioskodawca zwraca uwagę na to, że kryteria przyjęte w ustawie nowelizującej z 2011 r. prowadzą do niesprawiedliwego zróżnicowania pozycji prawnej studentów. Dostęp do bezpłatnego studiowania na drugim kierunku jest tym trudniejszy do osiągnięcia, im lepsze są wyniki w nauce studentów na danym kierunku studiów. Dodatkowo wprowadzony w art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. mechanizm pobierania opłat wstecz narusza wymóg określoności i pewności przepisów prawa, tworząc sytuację braku bezpieczeństwa prawnego. Z tych też względów wnioskodawca podnosi zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji może wystąpić – między innymi – grupa 50 posłów. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku grupy posłów na Sejm VI kadencji. Legitymacja, jaką posiadał wnioskodawca w chwili wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, przestała istnieć w związku z wyborami do Sejmu i Senatu, które odbyły się 9 października 2011 r.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 Konstytucji kadencje Sejmu i Senatu rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie Sejmu i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Na mocy postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 95, poz. 960), pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 9 października 2011 r. zostało otwarte 8 listopada 2011 r. Tym samym 7 listopada 2011 r. upłynęła VI kadencja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji.
W sytuacji, gdy kadencja Sejmu uległa zakończeniu, przestał istnieć podmiot uprawniony do dalszego występowania w sprawie.
2. Stanowisko, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu posłów skutkuje utratą uprawnienia do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy znajduje pełne oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1; postanowienia TK z: 4 listopada 1997 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 52; 14 października 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262; 15 listopada 2005 r., sygn. K 29/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 123; 21 listopada 2007 r., sygn. K 12/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 140).
Utrata legitymacji czynnej przez wnioskodawcę nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy i dlatego zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Zubika
do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt K 20/11
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt K 20/11.
Zdanie odrębne uzasadniam następująco:
1. Zgadzam się z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w badanej sprawie. Podzielam zasadność umorzenia postępowania z uwagi na brak podmiotu legitymowanego do prowadzenia postępowania przed TK. Wniosek nie jest bowiem obecnie popierany przez grupę co najmniej 50 posłów.
2. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania zobowiązany jest zbadać, czy wniosek podmiotu zbiorowego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, ma wymagane konstytucyjnie poparcie co najmniej 50 posłów. Dopiero brak spełnienia tej przesłanki aktualizuje obowiązek umorzenia postępowania w sprawie.
Wygaśnięcie mandatów poselskich na skutek upływu kadencji Sejmu nie może być traktowane jako automatyczna podstawa umorzenia postępowania w badanej sprawie. Uprawnienie grupy co najmniej 50 posłów do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm nie zostało, na poziomie konstytucyjnym, powiązane z konkretną kadencją Sejmu. Jeżeli mimo zmiany kadencji liczba posłów popierających uprzednio złożony wniosek nadal byłaby wystarczająca do poparcia wniosku, w myśl art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, nie może dojść do umorzenia postępowania z powodu braku podmiotu legitymowanego do wszczęcia i prowadzenia sprawy przed TK. Inaczej rzecz ujmując, Trybunał zobowiązany jest każdorazowo zbadać, czy pod wnioskiem, mimo zmiany kadencji, nadal podpisanych jest co najmniej 50 posłów.
3. Przyjęcie odmiennego stanowiska nie jest uzasadnione ani celem postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, ani ekonomiką procesową. Biorąc m.in. pod uwagę czas postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym, uzależniałoby racjonalność występowania z wnioskami przez grupę parlamentarzystów od tego, czy skierują oni wniosek do Trybunału w ciągu kilkunastu pierwszych miesięcy po rozpoczęciu nowej kadencji izby. W przeciwnym wypadku, przy obecnym sposobie rozumienia przez TK skutków zakończenia kadencji Sejmu dla oceny istnienia wnioskodawcy, prawdopodobieństwo merytorycznego rozpoznania danego wniosku przez Trybunał maleje proporcjonalnie do upływu kadencji.
4. W kontekście wskazania istnienia jednolitej praktyki dotyczącej umarzania postępowań w sprawach wniosków grup parlamentarzystów, ze względu na zmianę kadencji izb parlamentu, Trybunał powołał trzy orzeczenia z lat 1992-1993. Argument z praktyki organów państwa, choć ważki, nie może mieć przesądzającego znaczenia dla poprawności interpretacji przepisu. Ponadto orzeczenia z okresu, w którym w polskim prawie parlamentarnym obowiązywała konstrukcja rozwiązania, a nie skrócenia kadencji Sejmu (1989-1995), są nieadekwatne. Konstrukcja rozwiązania Sejmu zakładała bowiem, że z chwilą rozwiązania izby wszyscy parlamentarzyści, poza marszałkami izb, tracili mandaty. Późniejsze wybory kreowały nowych parlamentarzystów i mogli oni sprawować swoje mandaty dopiero wraz ze złożeniem ślubowania. Istniejące wówczas rozwiązania prawne są tym samym istotowo odmienne, od obecnych, bo przepisy konstytucyjne nie przewidują już przerwy międzykadencyjnej. Nie mogą zatem stanowić adekwatnego tła orzeczniczego przy rozstrzyganiu spraw dotyczących istnienia podmiotu legitymowanego do inicjowania postępowania przed TK, jakim jest grupa co najmniej 50 posłów. Słusznie więc Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 listopada 1997 r. (sprawa o sygn. K 20/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 57) stwierdził, że „ze względu na brak przerwy między II a III kadencją można byłoby przyjąć ciągłość istnienia zbiorowego wnioskodawcy stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o TK z 1985 r. tylko w sytuacji, gdyby co najmniej 50 sygnatariuszy wniosku zostało wybranych na posłów III kadencji”, i umorzył postępowanie dopiero po stwierdzeniu braku dostatecznej liczby sygnatariuszy wniosku wybranych do Sejmu nowej kadencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 7 grudnia 2011 r.
Sygn. akt K 20/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Stanisław Rymar
Piotr Tuleja – sprawozdawca
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2011 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
art. 1 pkt 76 lit. a i b oraz pkt 120 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455) z art. 70 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. W piśmie z 18 maja 2011 r. grupa posłów Klubu Parlamentarnego „Prawo i Sprawiedliwość” (dalej: wnioskodawca), wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności: art. 1 pkt 76 lit. a i b oraz pkt 120 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455; dalej: ustawa nowelizująca z 2011 r.) z art. 70 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji.
Art. 1 pkt 76 lit. a ustawy nowelizującej z 2011 r. został zakwestionowany w części, w której do art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.; dalej: prawo o szkolnictwie wyższym) dodaje pkt 1a, natomiast art. 1 pkt 76 lit. b ustawy nowelizującej z 2011 r. został zakwestionowany w całości. Z kolei art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. został zakwestionowany w części, w której do prawa o szkolnictwie wyższym dodaje art. 170a ust. 4, 5 i 7.
Zakwestionowane przepisy ustanawiają odpłatność za pobieranie nauki na drugim i kolejnych kierunkach studiów stacjonarnych.
1.1. Art. 1 pkt 76 lit. a ustawy nowelizującej z 2011 r., przez dodanie pkt 1a w ust. 1 art. 99 ustawy o szkolnictwie wyższym, rozszerza katalog „usług edukacyjnych”, za które uczelnia publiczna może pobierać opłaty, o kształcenie studentów na drugim i kolejnych kierunkach studiów stacjonarnych. W przekonaniu wnioskodawcy, przyjęte rozwiązanie narusza zawartą w art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji gwarancję nieodpłatności nauki w szkołach publicznych, gdyż wskazane w zaskarżonym przepisie zajęcia dydaktyczne nie są dodatkowymi „usługami edukacyjnymi”, o których mowa w zdaniu drugim art. 70 ust. 2 Konstytucji. Ponadto ustawodawca rozszerza katalog „usług”, za które uczelnia publiczna, zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym „może” pobierać opłaty (upoważnienie fakultatywne). To wprowadza adresatów prawa w błąd, ponieważ w dalszej części ustawy nowelizującej z 2011 r. jest mowa o obligatoryjności pobierania i ponoszenia opłat za naukę na drugim i kolejnych kierunkach studiów stacjonarnych w uczelniach publicznych. Taka redakcja przepisów, zdaniem wnioskodawcy, nie odpowiada standardowi poprawnej legislacji w sprawach realizacji konstytucyjnych praw obywateli, wywodzonemu z art. 2 Konstytucji.
1.2. Zakwestionowany art. 1 pkt 76 lit. b ustawy nowelizującej z 2011 r. dodaje do art. 99 ustawy o szkolnictwie wyższym ust. 1a i 1b. Zmiana ta jest nieodłącznie związana ze zmianą wynikającą z art. 1 pkt 76 lit. a – precyzuje zakres podmiotowy osób ponoszących opłaty za studia na drugim i kolejnych kierunkach studiów stacjonarnych.
Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, nakładając na uczelnie publiczne obowiązek pobierania opłat za naukę na drugim i kolejnych kierunkach studiów stacjonarnych, w konsekwencji nakłada na studentów obowiązek ponoszenia tych opłat. Zarzut naruszenia art. 70 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji, odnoszony do art. 1 pkt 76 lit. a, w pełni odnosi się więc także do art. 1 pkt 76 lit. b ustawy nowelizującej z 2011 r. w zakresie, w jakim dodaje do art. 99 ustawy o szkolnictwie wyższym ust. 1b. W tym wypadku naruszenie polega dodatkowo na tym, że art. 70 ust. 2 Konstytucji w zdaniu drugim pozwala ustawodawcy najwyżej na „dopuszczenie” (na zasadzie fakultatywności) opłat za niektóre usługi edukacyjne, lecz nie upoważnia ustawodawcy do wprowadzenia obligatoryjnego pobierania opłat przez uczelnie.
W ocenie wnioskodawcy, studia na drugim kierunku w ramach studiów stacjonarnych nie mogą być traktowane jako „dodatkowa usługa edukacyjna”. Studia na drugim kierunku podejmowane w ramach studiów stacjonarnych wchodzą w zakres podstawowej działalności szkoły wyższej i jako takie powinny być bezpłatne (art. 70 ust. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na to, że upoważnienie do pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne dotyczy tych form działalności dydaktycznej szkoły (rodzaju zajęć, systemu studiów), które znajdują się poza wyżej określonym zakresem działalności podstawowej publicznej szkoły wyższej (zob. wyrok z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 258). Stąd racjonalne i zgodne z konstytucyjnym prawem do nauki jest prawo uczelni do pobierania opłat za takie usługi jak kształcenie studentów na studiach niestacjonarnych, powtarzanie określonych zajęć, studia w języku obcym, studia podyplomowe czy za studia nieobjęte planem studiów. Natomiast studia na drugim kierunku studiów w ramach studiów stacjonarnych nie należą do domeny dodatkowych usług edukacyjnych, lecz stanowią integralną część podstawowej działalności szkoły wyższej. Zgoda na wprowadzenie przez ustawodawcę obligatoryjnej odpłatności za ten typ studiów prowadziłaby do zniesienia konstytucyjnych gwarancji nieodpłatności edukacji w szkołach wyższych w sferze podstawowej działalności uczelni.
Wnioskodawca podkreślił, że ustanowienie obligatoryjnej odpłatności za studia na drugim kierunku studiów nie ma oparcia w żadnym z elementów prawa do nauki. W wypadku studentów studiów stacjonarnych, którzy spełnili wyższe kryteria kompetencyjne w trakcie naboru, podjęcie studiów na drugim kierunku traktować trzeba jako realizację prawa do nauki zarówno w jednostkowym jak i społecznym sensie. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że prawo do nauki „musi być postrzegane zarówno w kategoriach dobra i wartości indywidualnej, jak i ważnego (…) dobra społecznego” (wyrok z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99). Podejmowanie studiów na dwóch kierunkach stanowi realizację prawa do nauki w jego najbardziej wartościowym znaczeniu, służy tworzeniu większego potencjału cywilizacyjnego i edukacyjnego przez rozwój spluralizowanych kompetencji absolwentów uczelni wyższych. Dlatego też negatywna reakcja ustawodawcy w stosunku do tego typu studiów pozostaje w wyraźnej sprzeczności z konstytucyjnie określonym prawem do nauki.
1.3. Na mocy art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. ustawodawca dodał do ustawy o szkolnictwie wyższym art. 170a, obejmujący w szczególności kwestionowane ustępy 4, 5 i 7. Nawiązują one do ust. 3 w art. 170a, zgodnie z którym: „Student lub absolwent pierwszego kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej ma prawo podjąć studia na drugim kierunku studiów w uczelni publicznej bez wnoszenia opłat” (ustępu 3 wnioskodawca nie zakwestionował). Z ust. 4 wynika, że kontynuowanie nauki na drugim kierunku studiów stacjonarnych bez ponoszenia opłat będzie zależeć od zdarzeń, które w momencie podjęcia nauki na danym kierunku studiów stacjonarnych mają charakter zdarzeń przyszłych, niepewnych i zasadniczo niezależnych od zainteresowanego studenta. Z kolei z ust. 5 wynika, że niespełnienie określonych w ust. 4 „kryteriów” kontynuowania studiów na drugim kierunku studiów stacjonarnych bez obowiązku ponoszenia opłat powoduje, że powstaje obowiązek poniesienia opłat za te studia wstecz (od pierwszego roku). Wreszcie ust. 7 stanowi, że uprawnienie do podjęcia nauki na drugim kierunku studiów stacjonarnych „bez wnoszenia opłat” jest „jednorazowe”.
Powyższe unormowania stanowią integralną część kwestionowanej regulacji dotyczącej obowiązku pobierania i ponoszenia opłat za kształcenie studentów na drugim kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej. W związku z tym, zdaniem wnioskodawcy, art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. w zaskarżonym zakresie jest niezgodny z art. 70 ust. 2 Konstytucji z tych samych powodów, z których niezgodny z tym wzorcem konstytucyjnym jest art. 1 pkt 76 ustawy nowelizującej z 2011 r.
Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, przez użyte w art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. sformułowania i odesłania, uchybił wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasadzie ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz standardowi poprawnej legislacji w sprawach realizacji konstytucyjnych praw obywateli. Art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. wprowadza nieokreślone i nieprecyzyjne kryteria dostępu do bezpłatnych studiów na drugim kierunku. Podstawowe kryterium, jakim jest znalezienie się w grupie nie więcej niż 10% liczby studentów danego kierunku, nie jest kryterium precyzyjnie określonym i pewnym, którego spełnienie zależy tylko od woli studenta. Ponadto wnioskodawca zwraca uwagę na to, że kryteria przyjęte w ustawie nowelizującej z 2011 r. prowadzą do niesprawiedliwego zróżnicowania pozycji prawnej studentów. Dostęp do bezpłatnego studiowania na drugim kierunku jest tym trudniejszy do osiągnięcia, im lepsze są wyniki w nauce studentów na danym kierunku studiów. Dodatkowo wprowadzony w art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej z 2011 r. mechanizm pobierania opłat wstecz narusza wymóg określoności i pewności przepisów prawa, tworząc sytuację braku bezpieczeństwa prawnego. Z tych też względów wnioskodawca podnosi zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji może wystąpić – między innymi – grupa 50 posłów. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku grupy posłów na Sejm VI kadencji. Legitymacja, jaką posiadał wnioskodawca w chwili wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, przestała istnieć w związku z wyborami do Sejmu i Senatu, które odbyły się 9 października 2011 r.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 Konstytucji kadencje Sejmu i Senatu rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie Sejmu i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Na mocy postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 95, poz. 960), pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 9 października 2011 r. zostało otwarte 8 listopada 2011 r. Tym samym 7 listopada 2011 r. upłynęła VI kadencja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji.
W sytuacji, gdy kadencja Sejmu uległa zakończeniu, przestał istnieć podmiot uprawniony do dalszego występowania w sprawie.
2. Stanowisko, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu posłów skutkuje utratą uprawnienia do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy znajduje pełne oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1; postanowienia TK z: 4 listopada 1997 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 52; 14 października 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262; 15 listopada 2005 r., sygn. K 29/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 123; 21 listopada 2007 r., sygn. K 12/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 140).
Utrata legitymacji czynnej przez wnioskodawcę nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy i dlatego zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Zubika
do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt K 20/11
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt K 20/11.
Zdanie odrębne uzasadniam następująco:
1. Zgadzam się z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w badanej sprawie. Podzielam zasadność umorzenia postępowania z uwagi na brak podmiotu legitymowanego do prowadzenia postępowania przed TK. Wniosek nie jest bowiem obecnie popierany przez grupę co najmniej 50 posłów.
2. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania zobowiązany jest zbadać, czy wniosek podmiotu zbiorowego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, ma wymagane konstytucyjnie poparcie co najmniej 50 posłów. Dopiero brak spełnienia tej przesłanki aktualizuje obowiązek umorzenia postępowania w sprawie.
Wygaśnięcie mandatów poselskich na skutek upływu kadencji Sejmu nie może być traktowane jako automatyczna podstawa umorzenia postępowania w badanej sprawie. Uprawnienie grupy co najmniej 50 posłów do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm nie zostało, na poziomie konstytucyjnym, powiązane z konkretną kadencją Sejmu. Jeżeli mimo zmiany kadencji liczba posłów popierających uprzednio złożony wniosek nadal byłaby wystarczająca do poparcia wniosku, w myśl art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, nie może dojść do umorzenia postępowania z powodu braku podmiotu legitymowanego do wszczęcia i prowadzenia sprawy przed TK. Inaczej rzecz ujmując, Trybunał zobowiązany jest każdorazowo zbadać, czy pod wnioskiem, mimo zmiany kadencji, nadal podpisanych jest co najmniej 50 posłów.
3. Przyjęcie odmiennego stanowiska nie jest uzasadnione ani celem postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, ani ekonomiką procesową. Biorąc m.in. pod uwagę czas postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym, uzależniałoby racjonalność występowania z wnioskami przez grupę parlamentarzystów od tego, czy skierują oni wniosek do Trybunału w ciągu kilkunastu pierwszych miesięcy po rozpoczęciu nowej kadencji izby. W przeciwnym wypadku, przy obecnym sposobie rozumienia przez TK skutków zakończenia kadencji Sejmu dla oceny istnienia wnioskodawcy, prawdopodobieństwo merytorycznego rozpoznania danego wniosku przez Trybunał maleje proporcjonalnie do upływu kadencji.
4. W kontekście wskazania istnienia jednolitej praktyki dotyczącej umarzania postępowań w sprawach wniosków grup parlamentarzystów, ze względu na zmianę kadencji izb parlamentu, Trybunał powołał trzy orzeczenia z lat 1992-1993. Argument z praktyki organów państwa, choć ważki, nie może mieć przesądzającego znaczenia dla poprawności interpretacji przepisu. Ponadto orzeczenia z okresu, w którym w polskim prawie parlamentarnym obowiązywała konstrukcja rozwiązania, a nie skrócenia kadencji Sejmu (1989-1995), są nieadekwatne. Konstrukcja rozwiązania Sejmu zakładała bowiem, że z chwilą rozwiązania izby wszyscy parlamentarzyści, poza marszałkami izb, tracili mandaty. Późniejsze wybory kreowały nowych parlamentarzystów i mogli oni sprawować swoje mandaty dopiero wraz ze złożeniem ślubowania. Istniejące wówczas rozwiązania prawne są tym samym istotowo odmienne, od obecnych, bo przepisy konstytucyjne nie przewidują już przerwy międzykadencyjnej. Nie mogą zatem stanowić adekwatnego tła orzeczniczego przy rozstrzyganiu spraw dotyczących istnienia podmiotu legitymowanego do inicjowania postępowania przed TK, jakim jest grupa co najmniej 50 posłów. Słusznie więc Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 listopada 1997 r. (sprawa o sygn. K 20/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 57) stwierdził, że „ze względu na brak przerwy między II a III kadencją można byłoby przyjąć ciągłość istnienia zbiorowego wnioskodawcy stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o TK z 1985 r. tylko w sytuacji, gdyby co najmniej 50 sygnatariuszy wniosku zostało wybranych na posłów III kadencji”, i umorzył postępowanie dopiero po stwierdzeniu braku dostatecznej liczby sygnatariuszy wniosku wybranych do Sejmu nowej kadencji.