Ts 218/08
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
POSTANOWIENIE
z dnia 24 lutego 2011 r.
Sygn. akt Ts 218/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Biernat,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej „Sobieski” w Warszawie, w sprawie zgodności:
1) art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z art. 64 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2, art. 78 zdanie pierwsze oraz art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji;
3) art. 188 w zw. z art. 173 § 2, w zw. z art. 32, w zw. z art. 12 i art. 33 § 1 i 2 oraz art. 178 i art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji;
4) art. 188 w zw. z art. 183 § 1 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 14 lipca 2008 r. skarżąca – Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa zakwestionowała zgodność z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarżąca sformułowała zarzuty niekonstytucyjności przepisów p.p.s.a. w sposób następujący. Art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła niezgodność z art. 64 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Wobec tych samych przepisów sformułowała także zarzut niezgodności z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2, art. 78 zdanie pierwsze oraz art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Ponadto, art. 188 w zw. z art. 173 § 2, w zw. z art. 32, w zw. z art. 12 i art. 33 § 1 i 2 oraz art. 178 i art. 180 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła sprzeczność z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Uzasadnienie powyższych zarzutów w znacznym stopniu zostało odniesione do okoliczności konkretnej sprawy skarżącej, w związku z którą wniesiona została skarga konstytucyjna.
Wystąpienie ze skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego poprzedzone zostało następującym postępowaniem. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 lipca 2005 r. (nr 35/05) orzeczono o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie oraz o ustanowieniu na tej nieruchomości trwałego zarządu na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Powiadomiona o treści tej decyzji skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 6 października 2005 r. (nr 54/05) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie z wniosku skarżącej. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1995/06), podjętym wskutek skargi skarżącej, uchylona została powyższa decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał, że problem prawny zaistniały w sprawie, a związany ze stwierdzeniem istnienia umowy dzierżawy i związanych z nią innych umów, winien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny. Brak orzeczenia sądowego w tej materii powoduje, że przedwczesne było odmawianie skarżącej statusu dzierżawcy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli pełnomocnicy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. W następstwie tego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1995/06), uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę skarżącej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością. Problem ewentualnej ochrony praw skarżącej jako dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości winien być rozstrzygnięty na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Sam fakt doręczenia skarżącej decyzji do wiadomości nie oznaczał jeszcze, że uzyskała ona status strony postępowania, a tym samym nie kreował samoistnie interesu prawnego składającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Skarżąca uzasadniła zarzuty skargi konstytucyjnej w sposób „zakresowy”. I tak, art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła, że jest niezgodny z art. 64 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji w zakresie, „w jakim ten zespół przepisów prawa jest rozumiany jako pozwalający NSA na uwzględnienie skargi kasacyjnej wniesionej przez organ administracji publicznej, który wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego lub wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (…). Uchylenie wyroku sądu I instancji i oddalenie skargi strony postępowania administracyjnego narusza jej prawa, także jako strony stosunku cywilnoprawnego, do poszukiwania ochrony sądowej w ramach dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego przed władczymi działaniami organu administracji publicznej, prowadzącymi wprost do ustania stosunku cywilnoprawnego (…)”. Skarżąca podkreśliła także, że została pozbawiona możliwości zaskarżenia decyzji prowadzącej do odebrania jej prawa podmiotowego do sądu administracyjnego, nie mogła również domagać się skutecznie na drodze postępowania przed innymi sądami uznania decyzji administracyjnej za pozbawioną skutków cywilnoprawnych.
Zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów p.p.s.a. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2, art. 78 zdanie pierwsze oraz art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji uzasadniła tym, że są one niezgodne w zakresie, w jakim „ten zespół przepisów prawa jest rozumiany jako pozwalający NSA na uznanie za zgodną z prawem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym przez stronę stosunku cywilnoprawnego od decyzji, której następstwem jest ustanie tego stosunku (…), w sytuacji, gdy w postanowieniach określonej umowy dzierżawy nie przewidziano, iż do rozwiązania lub ustania stosunku cywilnoprawnego (…) może dojść także w sytuacjach przewidzianych przepisami prawa administracyjnego”.
Ponadto, art. 188 w zw. z art. 173 § 2 w zw. z art. 32, art. 12 oraz art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 oraz art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji w takim zakresie, „w jakim ów zespół przepisów prawa jest rozumiany jako pozwalający na przyjęcie do rozpoznania NSA i uwzględnienie przez ten organ skargi kasacyjnej podmiotu niebędącego stroną postępowania sądowoadministracyjnego, który nie zgłosił właściwie udziału w charakterze uczestnika postępowania, nie przedstawił poprawnie sformułowanej skargi kasacyjnej, a jednocześnie podmiotu, którego interesów prawnych nie mogła dotyczyć decyzja zaskarżona do sądu administracyjnego”.
Skarżąca zakwestionowała także zgodność art. 188 w zw. z art. 183 § 1 w zw. z art. 176 p.p.s.a. z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji. Wadliwość powyższych przepisów p.p.s.a. ujęta została przez skarżącą ponownie „zakresowo”, tj. „w zakresie, w jakim przepisy te pozwoliły NSA na uwzględnienie skarg kasacyjnych, w których jedyną podstawą ich wniesienia był art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (…), złożonych od wyroku, w którym nie doszło uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na naruszenie przez organ administracji publicznej materialnego prawa administracyjnego, a jedynie do uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy (…)”. Skarżąca zakwestionowała w związku z tym odejście od – jej zdaniem – jednolitego orzecznictwa, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniał jedynie te skargi kasacyjne, w których prawidłowo sformułowane zostały podstawy kasacyjne i nawiązujące do nich zarzuty w zakresie naruszenia prawa materialnego lub (i) procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Uzupełnienie powyższych zarzutów zawarte zostało w obszernym uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, w którym skarżąca podkreśliła niemożność skutecznego podważenia w postępowaniu sądowym decyzji MSWiA z 26 lipca 2005 r. Ponadto ponownie wskazała na formalną wadliwość skarg kasacyjnych rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji korzystanie ze skargi konstytucyjnej jako środka ochrony praw i wolności jest dopuszczalne na zasadach określonych w ustawie. Precyzująca te zasady ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) nałożyła na skarżącego szereg powinności, wśród których szczególną rolę odgrywa obowiązek wskazania podstawy wniesionej skargi konstytucyjnej. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarżący winien w związku z tym wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez przepisy zakwestionowane w skardze konstytucyjnej. Ocena zrealizowania obowiązków nałożonych na skarżącego przez przepisy ustawy o TK dokonywana jest na etapie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej. Jej efektem, obok potwierdzenia, że skarga konstytucyjna spełnia wszystkie przesłanki warunkujące jej merytoryczne rozpoznanie, może być także stwierdzenie, że skarżący nie wskazał sposobu naruszenia swoich konstytucyjnych praw podmiotowych, bądź też że przedstawione w skardze konstytucyjnej argumenty na rzecz tezy o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów są oczywiście bezzasadne.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przyjęta przez prawodawcę konstrukcja skargi konstytucyjnej, a zwłaszcza określenie jej przedmiotu, determinują sposób uzasadnienia zarzutu naruszenia przysługujących skarżącemu praw lub wolności. Nie ulega wątpliwości, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem zaskarżenia są przepisy (ustawy lub innego aktu normatywnego) będące podstawą prawną ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że skarga konstytucyjna musi zawsze wykazywać ścisły związek z problemem zastosowania prawa w indywidualnej sprawie, czego efektem jest ostateczne orzeczenie, prowadzące – zdaniem skarżącego – do naruszenia przysługujących mu praw podmiotowych. Związek ten nie może jednak skutkować skoncentrowaniem uzasadnienia zarzutów skargi konstytucyjnej wyłącznie na płaszczyźnie zastosowania kwestionowanych przepisów przez organy orzekające w sprawie, w związku z którą skarga konstytucyjna została wniesiona. Innymi słowy, obowiązek wskazania przez skarżącego sposobu naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, polegać musi na przedstawieniu argumentów przemawiających za merytoryczną niezgodnością zachodzącą między normatywną treścią zaskarżonych przepisów a uregulowaniami Konstytucji, statuującymi określone prawa lub wolności. Za wadliwe wykonanie powyższego obowiązku uznać zaś należy takie uzasadnienie zarzutu naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych skarżącego, które ogranicza się wyłącznie do negatywnej oceny sposobu, w jaki organy orzekające w jego sprawie zastosowały kwestionowane w skardze konstytucyjne unormowania, a następnie wydały na ich podstawie ostateczne orzeczenie o jego wolnościach lub prawach.
Wymogu prawidłowego określenia podstawy skargi konstytucyjnej nie realizuje tym bardziej odwołanie się przez skarżącego do takich przepisów Konstytucji, które wprawdzie stwarzają podstawę do dekodowania konkretnych praw podmiotowych, jednakże brak jest merytorycznego związku między treścią tych praw a unormowaniami, które skarżący zakwestionował w skardze konstytucyjnej. Nie sposób bowiem wówczas przyjąć, że to właśnie przepisy stanowiące przedmiot skargi konstytucyjnej były rzeczywiście źródłem zarzucanego naruszenia praw i wolności skarżącego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymogów, warunkujących dopuszczalność korzystania z tego rodzaju środka ochrony wolności i praw skarżącej.
Przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżąca uczyniła art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1, art. 188 w zw. z art. 173 § 2 w zw. z art. 32, art. 12, art. 33 § 1 i 2, art. 178 i art. 180 oraz art. 188 w zw. z art. 183 § 1 i art. 176 p.p.s.a. Jak łatwo zauważyć, normatywna treść tych przepisów pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym, z tą jego fazą, która inicjowana jest skargą kasacyjną wniesioną od wyroku sądu I instancji. I tak, przepisy te określają zakres podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 173 § 2 w zw. z art. 12, art. 32 oraz art. 33 p.p.s.a.), dopuszczalne podstawy tego środka odwoławczego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), formalne wymogi, jakie spełniać winna skarga kasacyjna (art. 176 p.p.s.a.), przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej (art. 178 oraz art. 180 p.p.s.a.), jak i kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji (art. 188 p.p.s.a.). Już w tym miejscu należy stwierdzić, że część zakwestionowanych przepisów p.p.s.a. w ogóle nie miała zastosowania w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę kasacyjną (art. 178 oraz art. 180 p.p.s.a.). Tym samym wykluczone jest uznanie ich za unormowania spełniające wymóg, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
W odniesieniu do pozostałych zaskarżonych przepisów p.p.s.a. Trybunał stwierdził, że uwzględnienie ich treści nakazuje przyjąć całkowitą nieadekwatność tych unormowań Konstytucji, które nie wyrażają praw podmiotowych skarżącej związanych z sądowoadministracyjną kontrolą decyzji administracyjnych. W szczególności więc za nieprawidłowy wzorzec kontroli w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej należy uznać przepisy dotyczące praw majątkowych skarżącej, w szczególności konstytucyjnego prawa własności. Brak jest jakiegokolwiek bezpośredniego związku merytorycznego zachodzącego między treścią wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a., a unormowaniami Konstytucji, które prawa te statuują. Przesłanek skargi konstytucyjnej nie spełnia zaś zależność polegająca jedynie na tym, że na podstawie kwestionowanych regulacji p.p.s.a. wydane zostało orzeczenie, nadające walor ostateczności rozstrzygnięciu administracyjnemu, podjętemu na podstawie odrębnych przepisów o charakterze materialnoprawnym. Tych ostatnich skarżąca nie uczyniła zaś przedmiotem wniesionej skargi konstytucyjnej.
W odniesieniu do przepisów Konstytucji, z których wywodzi skarżąca adekwatne – względem zaskarżonych unormowań p.p.s.a., jak i wydanych na ich podstawie orzeczeń – prawa podmiotowe stwierdzić trzeba, że skarga konstytucyjna nie zawiera argumentów, które w jakimkolwiek stopniu uprawdopodobniłyby zarzut ich naruszenia przez prawodawcę. Przede wszystkim Trybunał zauważa, że skarżąca buduje swoją argumentację w przeważającej mierze na własnej, negatywnej ocenie jednostkowego aktu zastosowania kwestionowanych przepisów p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyłącznie w taki sposób uzasadniony został chociażby zarzut niezgodności z Konstytucją przepisów określających podmiotowe i przedmiotowe przesłanki skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego wnoszonego od wyroku sądu I instancji (art. 173 § 2 w zw. z art. 12, art. 32 i art. 33 p.p.s.a., a także art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Próba wykazania przez skarżącą niekonstytucyjności tych przepisów sprowadziła się jedynie do zakwestionowania sposobu, w jaki Naczelny Sąd Administracyjny zastosował wynikające z nich normy, kwalifikując skargi kasacyjne wniesione od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak już to wyżej wyjaśniono, taki sposób uzasadnienia zarzutów formułowanych w skardze konstytucyjnej nie może być uznany za prawidłowe wypełnienie obowiązku przewidzianego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
W odniesieniu natomiast do – wydaje się kluczowego dla zarzutów skargi konstytucyjnej – art. 188 p.p.s.a. Trybunał Konstytucyjny stwierdza oczywistą bezzasadność stanowiska przedstawionego przez skarżącą. Przede wszystkim zauważyć należy, że argumentacja skargi konstytucyjnej w znikomym stopniu odnosi się do problemu sposobu naruszenia przez zakwestionowaną regulację p.p.s.a. przysługujących jej praw konstytucyjnych. Nadal bowiem koncentruje się ona przede wszystkim na następstwach (materialnych, jak i procesowych) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2008 r. Zarzut niezgodności z art. 45 ust. 1, art. 78 zdanie pierwsze, czy też art. 176 ust. 1 Konstytucji wytłumaczony został przez skarżącą jedynie podkreśleniem pozbawienia jej prawa do sądowej ochrony przed naruszeniem spowodowanym wydaniem decyzji administracji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty te opierają się jednak na wadliwym rozumieniu przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, zakresu właściwości sądów administracyjnych wynikającego z art. 184 Konstytucji, jak i konstrukcji samej skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego wnoszonego od wyroków sądu I instancji. Za pozbawione racji uznał więc Trybunał upatrywanie źródła naruszenia praw skarżącej w dopuszczalności poddania kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi wniesionej przez skarżącą na decyzję organu administracji publicznej. Podstawę dla tego rodzaju kontroli wyraża sam art. 184 Konstytucji, w którym ustrojodawca jednoznacznie upoważnił sądy administracyjne (a więc bez wątpienia także Naczelny Sąd Administracyjny) do sprawowania kontroli legalności działalności administracji publicznej. Rozwiązanie przyjęte w art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym dopuszczalne jest wyjątkowo wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia, w którym rozstrzyga nie tylko w przedmiocie skargi kasacyjnej, ale również rozpoznaje skargę i kontroluje decyzję organu administracji, winno być więc uznane za dozwoloną konkretyzację kompetencji ustanowionej w Konstytucji. Należy podkreślić, że argument powyższy w pełni koresponduje także ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w którym za zgodny z konstytucyjnym prawem do sądu uznany został – przyjęty w przepisach p.p.s.a. – model skargi kasacyjnej (por. wyrok TK z 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108, pkt III.6). Także w doktrynie prawa zauważa się, że właśnie oparcie rozwiązań ustawowych na modelu wykluczającym całkowicie możliwość podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., byłoby niezgodne z art. 184 Konstytucji (zob. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku TK z 20 września 2006 r., SK 63/05, Glosa nr 1/2007, poz. 123). Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził, że argumenty skarżącej opierają się na błędnym rozumieniu samej istoty dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że kwestionowane przepisy p.p.s.a. w żadnym stopniu nie doprowadziły do naruszenia przysługującego skarżącej prawa do sądu, skoro to właśnie skarżąca – wnosząc skargę na decyzję MSWiA – zainicjowała sądową kontrolę jej legalności zakończoną wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku. Za pozbawione podstaw uznane być musi takie rozumienie treści praw wyrażonych w art. 45 ust. 1, czy też art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji, które sprowadzałoby się do żądania, aby ustawodawca zagwarantował w każdej sytuacji uzyskanie przez skarżącą korzystnego rozstrzygnięcia w obydwu instancjach, niezależnie od przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, jak i aktywności procesowej innych jego uczestników.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
z dnia 24 lutego 2011 r.
Sygn. akt Ts 218/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Biernat,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej „Sobieski” w Warszawie, w sprawie zgodności:
1) art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z art. 64 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2, art. 78 zdanie pierwsze oraz art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji;
3) art. 188 w zw. z art. 173 § 2, w zw. z art. 32, w zw. z art. 12 i art. 33 § 1 i 2 oraz art. 178 i art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji;
4) art. 188 w zw. z art. 183 § 1 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 14 lipca 2008 r. skarżąca – Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa zakwestionowała zgodność z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarżąca sformułowała zarzuty niekonstytucyjności przepisów p.p.s.a. w sposób następujący. Art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła niezgodność z art. 64 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Wobec tych samych przepisów sformułowała także zarzut niezgodności z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2, art. 78 zdanie pierwsze oraz art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Ponadto, art. 188 w zw. z art. 173 § 2, w zw. z art. 32, w zw. z art. 12 i art. 33 § 1 i 2 oraz art. 178 i art. 180 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła sprzeczność z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Uzasadnienie powyższych zarzutów w znacznym stopniu zostało odniesione do okoliczności konkretnej sprawy skarżącej, w związku z którą wniesiona została skarga konstytucyjna.
Wystąpienie ze skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego poprzedzone zostało następującym postępowaniem. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 lipca 2005 r. (nr 35/05) orzeczono o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie oraz o ustanowieniu na tej nieruchomości trwałego zarządu na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Powiadomiona o treści tej decyzji skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 6 października 2005 r. (nr 54/05) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie z wniosku skarżącej. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1995/06), podjętym wskutek skargi skarżącej, uchylona została powyższa decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał, że problem prawny zaistniały w sprawie, a związany ze stwierdzeniem istnienia umowy dzierżawy i związanych z nią innych umów, winien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny. Brak orzeczenia sądowego w tej materii powoduje, że przedwczesne było odmawianie skarżącej statusu dzierżawcy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli pełnomocnicy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. W następstwie tego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1995/06), uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę skarżącej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością. Problem ewentualnej ochrony praw skarżącej jako dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości winien być rozstrzygnięty na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Sam fakt doręczenia skarżącej decyzji do wiadomości nie oznaczał jeszcze, że uzyskała ona status strony postępowania, a tym samym nie kreował samoistnie interesu prawnego składającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Skarżąca uzasadniła zarzuty skargi konstytucyjnej w sposób „zakresowy”. I tak, art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła, że jest niezgodny z art. 64 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji w zakresie, „w jakim ten zespół przepisów prawa jest rozumiany jako pozwalający NSA na uwzględnienie skargi kasacyjnej wniesionej przez organ administracji publicznej, który wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego lub wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (…). Uchylenie wyroku sądu I instancji i oddalenie skargi strony postępowania administracyjnego narusza jej prawa, także jako strony stosunku cywilnoprawnego, do poszukiwania ochrony sądowej w ramach dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego przed władczymi działaniami organu administracji publicznej, prowadzącymi wprost do ustania stosunku cywilnoprawnego (…)”. Skarżąca podkreśliła także, że została pozbawiona możliwości zaskarżenia decyzji prowadzącej do odebrania jej prawa podmiotowego do sądu administracyjnego, nie mogła również domagać się skutecznie na drodze postępowania przed innymi sądami uznania decyzji administracyjnej za pozbawioną skutków cywilnoprawnych.
Zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów p.p.s.a. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2, art. 78 zdanie pierwsze oraz art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji uzasadniła tym, że są one niezgodne w zakresie, w jakim „ten zespół przepisów prawa jest rozumiany jako pozwalający NSA na uznanie za zgodną z prawem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym przez stronę stosunku cywilnoprawnego od decyzji, której następstwem jest ustanie tego stosunku (…), w sytuacji, gdy w postanowieniach określonej umowy dzierżawy nie przewidziano, iż do rozwiązania lub ustania stosunku cywilnoprawnego (…) może dojść także w sytuacjach przewidzianych przepisami prawa administracyjnego”.
Ponadto, art. 188 w zw. z art. 173 § 2 w zw. z art. 32, art. 12 oraz art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 oraz art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji w takim zakresie, „w jakim ów zespół przepisów prawa jest rozumiany jako pozwalający na przyjęcie do rozpoznania NSA i uwzględnienie przez ten organ skargi kasacyjnej podmiotu niebędącego stroną postępowania sądowoadministracyjnego, który nie zgłosił właściwie udziału w charakterze uczestnika postępowania, nie przedstawił poprawnie sformułowanej skargi kasacyjnej, a jednocześnie podmiotu, którego interesów prawnych nie mogła dotyczyć decyzja zaskarżona do sądu administracyjnego”.
Skarżąca zakwestionowała także zgodność art. 188 w zw. z art. 183 § 1 w zw. z art. 176 p.p.s.a. z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji. Wadliwość powyższych przepisów p.p.s.a. ujęta została przez skarżącą ponownie „zakresowo”, tj. „w zakresie, w jakim przepisy te pozwoliły NSA na uwzględnienie skarg kasacyjnych, w których jedyną podstawą ich wniesienia był art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (…), złożonych od wyroku, w którym nie doszło uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na naruszenie przez organ administracji publicznej materialnego prawa administracyjnego, a jedynie do uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy (…)”. Skarżąca zakwestionowała w związku z tym odejście od – jej zdaniem – jednolitego orzecznictwa, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniał jedynie te skargi kasacyjne, w których prawidłowo sformułowane zostały podstawy kasacyjne i nawiązujące do nich zarzuty w zakresie naruszenia prawa materialnego lub (i) procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Uzupełnienie powyższych zarzutów zawarte zostało w obszernym uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, w którym skarżąca podkreśliła niemożność skutecznego podważenia w postępowaniu sądowym decyzji MSWiA z 26 lipca 2005 r. Ponadto ponownie wskazała na formalną wadliwość skarg kasacyjnych rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji korzystanie ze skargi konstytucyjnej jako środka ochrony praw i wolności jest dopuszczalne na zasadach określonych w ustawie. Precyzująca te zasady ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) nałożyła na skarżącego szereg powinności, wśród których szczególną rolę odgrywa obowiązek wskazania podstawy wniesionej skargi konstytucyjnej. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarżący winien w związku z tym wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez przepisy zakwestionowane w skardze konstytucyjnej. Ocena zrealizowania obowiązków nałożonych na skarżącego przez przepisy ustawy o TK dokonywana jest na etapie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej. Jej efektem, obok potwierdzenia, że skarga konstytucyjna spełnia wszystkie przesłanki warunkujące jej merytoryczne rozpoznanie, może być także stwierdzenie, że skarżący nie wskazał sposobu naruszenia swoich konstytucyjnych praw podmiotowych, bądź też że przedstawione w skardze konstytucyjnej argumenty na rzecz tezy o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów są oczywiście bezzasadne.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przyjęta przez prawodawcę konstrukcja skargi konstytucyjnej, a zwłaszcza określenie jej przedmiotu, determinują sposób uzasadnienia zarzutu naruszenia przysługujących skarżącemu praw lub wolności. Nie ulega wątpliwości, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem zaskarżenia są przepisy (ustawy lub innego aktu normatywnego) będące podstawą prawną ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że skarga konstytucyjna musi zawsze wykazywać ścisły związek z problemem zastosowania prawa w indywidualnej sprawie, czego efektem jest ostateczne orzeczenie, prowadzące – zdaniem skarżącego – do naruszenia przysługujących mu praw podmiotowych. Związek ten nie może jednak skutkować skoncentrowaniem uzasadnienia zarzutów skargi konstytucyjnej wyłącznie na płaszczyźnie zastosowania kwestionowanych przepisów przez organy orzekające w sprawie, w związku z którą skarga konstytucyjna została wniesiona. Innymi słowy, obowiązek wskazania przez skarżącego sposobu naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, polegać musi na przedstawieniu argumentów przemawiających za merytoryczną niezgodnością zachodzącą między normatywną treścią zaskarżonych przepisów a uregulowaniami Konstytucji, statuującymi określone prawa lub wolności. Za wadliwe wykonanie powyższego obowiązku uznać zaś należy takie uzasadnienie zarzutu naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych skarżącego, które ogranicza się wyłącznie do negatywnej oceny sposobu, w jaki organy orzekające w jego sprawie zastosowały kwestionowane w skardze konstytucyjne unormowania, a następnie wydały na ich podstawie ostateczne orzeczenie o jego wolnościach lub prawach.
Wymogu prawidłowego określenia podstawy skargi konstytucyjnej nie realizuje tym bardziej odwołanie się przez skarżącego do takich przepisów Konstytucji, które wprawdzie stwarzają podstawę do dekodowania konkretnych praw podmiotowych, jednakże brak jest merytorycznego związku między treścią tych praw a unormowaniami, które skarżący zakwestionował w skardze konstytucyjnej. Nie sposób bowiem wówczas przyjąć, że to właśnie przepisy stanowiące przedmiot skargi konstytucyjnej były rzeczywiście źródłem zarzucanego naruszenia praw i wolności skarżącego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymogów, warunkujących dopuszczalność korzystania z tego rodzaju środka ochrony wolności i praw skarżącej.
Przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżąca uczyniła art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1, art. 188 w zw. z art. 173 § 2 w zw. z art. 32, art. 12, art. 33 § 1 i 2, art. 178 i art. 180 oraz art. 188 w zw. z art. 183 § 1 i art. 176 p.p.s.a. Jak łatwo zauważyć, normatywna treść tych przepisów pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym, z tą jego fazą, która inicjowana jest skargą kasacyjną wniesioną od wyroku sądu I instancji. I tak, przepisy te określają zakres podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 173 § 2 w zw. z art. 12, art. 32 oraz art. 33 p.p.s.a.), dopuszczalne podstawy tego środka odwoławczego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), formalne wymogi, jakie spełniać winna skarga kasacyjna (art. 176 p.p.s.a.), przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej (art. 178 oraz art. 180 p.p.s.a.), jak i kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji (art. 188 p.p.s.a.). Już w tym miejscu należy stwierdzić, że część zakwestionowanych przepisów p.p.s.a. w ogóle nie miała zastosowania w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę kasacyjną (art. 178 oraz art. 180 p.p.s.a.). Tym samym wykluczone jest uznanie ich za unormowania spełniające wymóg, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
W odniesieniu do pozostałych zaskarżonych przepisów p.p.s.a. Trybunał stwierdził, że uwzględnienie ich treści nakazuje przyjąć całkowitą nieadekwatność tych unormowań Konstytucji, które nie wyrażają praw podmiotowych skarżącej związanych z sądowoadministracyjną kontrolą decyzji administracyjnych. W szczególności więc za nieprawidłowy wzorzec kontroli w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej należy uznać przepisy dotyczące praw majątkowych skarżącej, w szczególności konstytucyjnego prawa własności. Brak jest jakiegokolwiek bezpośredniego związku merytorycznego zachodzącego między treścią wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a., a unormowaniami Konstytucji, które prawa te statuują. Przesłanek skargi konstytucyjnej nie spełnia zaś zależność polegająca jedynie na tym, że na podstawie kwestionowanych regulacji p.p.s.a. wydane zostało orzeczenie, nadające walor ostateczności rozstrzygnięciu administracyjnemu, podjętemu na podstawie odrębnych przepisów o charakterze materialnoprawnym. Tych ostatnich skarżąca nie uczyniła zaś przedmiotem wniesionej skargi konstytucyjnej.
W odniesieniu do przepisów Konstytucji, z których wywodzi skarżąca adekwatne – względem zaskarżonych unormowań p.p.s.a., jak i wydanych na ich podstawie orzeczeń – prawa podmiotowe stwierdzić trzeba, że skarga konstytucyjna nie zawiera argumentów, które w jakimkolwiek stopniu uprawdopodobniłyby zarzut ich naruszenia przez prawodawcę. Przede wszystkim Trybunał zauważa, że skarżąca buduje swoją argumentację w przeważającej mierze na własnej, negatywnej ocenie jednostkowego aktu zastosowania kwestionowanych przepisów p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyłącznie w taki sposób uzasadniony został chociażby zarzut niezgodności z Konstytucją przepisów określających podmiotowe i przedmiotowe przesłanki skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego wnoszonego od wyroku sądu I instancji (art. 173 § 2 w zw. z art. 12, art. 32 i art. 33 p.p.s.a., a także art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Próba wykazania przez skarżącą niekonstytucyjności tych przepisów sprowadziła się jedynie do zakwestionowania sposobu, w jaki Naczelny Sąd Administracyjny zastosował wynikające z nich normy, kwalifikując skargi kasacyjne wniesione od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak już to wyżej wyjaśniono, taki sposób uzasadnienia zarzutów formułowanych w skardze konstytucyjnej nie może być uznany za prawidłowe wypełnienie obowiązku przewidzianego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
W odniesieniu natomiast do – wydaje się kluczowego dla zarzutów skargi konstytucyjnej – art. 188 p.p.s.a. Trybunał Konstytucyjny stwierdza oczywistą bezzasadność stanowiska przedstawionego przez skarżącą. Przede wszystkim zauważyć należy, że argumentacja skargi konstytucyjnej w znikomym stopniu odnosi się do problemu sposobu naruszenia przez zakwestionowaną regulację p.p.s.a. przysługujących jej praw konstytucyjnych. Nadal bowiem koncentruje się ona przede wszystkim na następstwach (materialnych, jak i procesowych) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2008 r. Zarzut niezgodności z art. 45 ust. 1, art. 78 zdanie pierwsze, czy też art. 176 ust. 1 Konstytucji wytłumaczony został przez skarżącą jedynie podkreśleniem pozbawienia jej prawa do sądowej ochrony przed naruszeniem spowodowanym wydaniem decyzji administracji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty te opierają się jednak na wadliwym rozumieniu przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, zakresu właściwości sądów administracyjnych wynikającego z art. 184 Konstytucji, jak i konstrukcji samej skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego wnoszonego od wyroków sądu I instancji. Za pozbawione racji uznał więc Trybunał upatrywanie źródła naruszenia praw skarżącej w dopuszczalności poddania kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi wniesionej przez skarżącą na decyzję organu administracji publicznej. Podstawę dla tego rodzaju kontroli wyraża sam art. 184 Konstytucji, w którym ustrojodawca jednoznacznie upoważnił sądy administracyjne (a więc bez wątpienia także Naczelny Sąd Administracyjny) do sprawowania kontroli legalności działalności administracji publicznej. Rozwiązanie przyjęte w art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym dopuszczalne jest wyjątkowo wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia, w którym rozstrzyga nie tylko w przedmiocie skargi kasacyjnej, ale również rozpoznaje skargę i kontroluje decyzję organu administracji, winno być więc uznane za dozwoloną konkretyzację kompetencji ustanowionej w Konstytucji. Należy podkreślić, że argument powyższy w pełni koresponduje także ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w którym za zgodny z konstytucyjnym prawem do sądu uznany został – przyjęty w przepisach p.p.s.a. – model skargi kasacyjnej (por. wyrok TK z 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108, pkt III.6). Także w doktrynie prawa zauważa się, że właśnie oparcie rozwiązań ustawowych na modelu wykluczającym całkowicie możliwość podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., byłoby niezgodne z art. 184 Konstytucji (zob. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku TK z 20 września 2006 r., SK 63/05, Glosa nr 1/2007, poz. 123). Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził, że argumenty skarżącej opierają się na błędnym rozumieniu samej istoty dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że kwestionowane przepisy p.p.s.a. w żadnym stopniu nie doprowadziły do naruszenia przysługującego skarżącej prawa do sądu, skoro to właśnie skarżąca – wnosząc skargę na decyzję MSWiA – zainicjowała sądową kontrolę jej legalności zakończoną wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku. Za pozbawione podstaw uznane być musi takie rozumienie treści praw wyrażonych w art. 45 ust. 1, czy też art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji, które sprowadzałoby się do żądania, aby ustawodawca zagwarantował w każdej sytuacji uzyskanie przez skarżącą korzystnego rozstrzygnięcia w obydwu instancjach, niezależnie od przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, jak i aktywności procesowej innych jego uczestników.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.