Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 19 maja 2011 r.
Sygn. akt Tw 40/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Piotr Tuleja,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Naczelnej Rady Lekarskiej o zbadanie zgodności:
§ 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie przekazywania izbom lekarskim środków finansowych na pokrycie kosztów czynności wykonywanych przez izby lekarskie (Dz. U. Nr 94, poz. 611) z art. 2, art. 64 ust. 2 i 3, art. 92 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,


p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 27 grudnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Naczelnej Rady Lekarskiej o zbadanie zgodności § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie przekazywania izbom lekarskim środków finansowych na pokrycie kosztów czynności wykonywanych przez izby lekarskie (Dz. U. Nr 94, poz. 611; dalej: rozporządzenie z 2010 r.) z art. 2, art. 64 ust. 2 i 3, art. 92 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

2. Naczelna Rada Lekarska domaga się kontroli § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r., zgodnie z którym wysokość środków finansowych na pokrycie kosztów czynności administracyjnych związanych z realizacją niektórych zadań samorządu lekarzy (oraz czynności, których wykonywanie na podstawie odrębnych przepisów zostało przekazane izbom lekarskim) w danym roku nie może przekraczać kwoty zaplanowanej na ten cel w budżecie państwa, w części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia.
Wnioskodawca podważa zgodność § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. z art. 2, art. 64 ust. 2 i 3, art. 92 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 Konstytucji, zarzucając, że „kwestionowana regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, nie spełnia jego wytycznych, wkracza w materię regulacji zastrzeżoną dla ustawy, narusza konstytucyjnie gwarantowane prawa majątkowe oraz zasady: demokratycznego państwa prawnego, zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa, określoności i sprawiedliwości społecznej”.

3. Naczelna Rada Lekarska, występując do Trybunału z wnioskiem, powołuje się na to, że „art. 5 pkt 14 ustawy o izbach lekarskich nakłada na samorząd lekarski obowiązek występowania w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków samorządu lekarzy”. Wnioskodawca twierdzi, że „kwestionowana regulacja należy do spraw objętych zakresem działania Naczelnej Rady Lekarskiej, jako organu samorządu lekarskiego”.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że środki finansowe, o których maksymalnej wysokości rozstrzyga zaskarżony § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r., są – w myśl art. 115 ust. 1 ustawy o izbach oraz § 1 rozporządzenia z 2010 r. – przeznaczone na pokrycie kosztów w szczególności czynności administracyjnych związanych z realizacją zadań, o których mowa w art. 5 pkt 3–6 i 11 ustawy o izbach, takich jak: przyznawanie prawa wykonywania zawodu oraz uznawanie kwalifikacji lekarzy będących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, zamierzających wykonywać zawód lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; zawieszanie i pozbawianie prawa wykonywania zawodu oraz ograniczanie w wykonywaniu zawodu; prowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy; prowadzenie postępowania w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza lub w przedmiocie niedostatecznego przygotowania do wykonywania zawodu; prowadzenie rejestrów lekarzy, rejestrów praktyk lekarskich i rejestrów podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy oraz rejestrów lekarzy tymczasowo i okazjonalnie wykonujących zawód lekarza. Naczelna Rada Lekarska koncentruje się na dowodzeniu, że „konstrukcja przepisów rozporządzenia (…) nie zapewnia sprawnego wykonywania przekazanych im [izbom lekarskim] zadań”.
Przywołane stanowisko (w szczególności rozpatrywane w kontekście celów, na jakie przeznaczone są przedmiotowe środki finansowe) jest równoznaczne z zarzutem uniemożliwienia samorządowi lekarskiemu sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu lekarza. Skoro wnioskodawca podkreśla, że „Naczelna Rada Lekarska występuje z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności kwestionowanej regulacji ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym w celu ochrony interesów lekarzy zrzeszonych w izbach lekarskich”, to tym samym przyznaje, że de facto domaga się kontroli zgodności § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. z powołanymi wzorcami, tzn. art. 2, art. 64 ust. 2 i 3, art. 92 ust. 1 i art. 216 ust. 1 Konstytucji, rozpatrywanymi łącznie z art. 17 ust. 1 Konstytucji.

4. Mając na względzie powyższe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny ustosunkował się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji.
Naczelna Rada Lekarska twierdzi, że kwestionowany przepis powoduje „uszczerbek w prawach majątkowych izb lekarskich, uprawnionych ustawowo do otrzymania środków finansowych pokrywających w pełni koszty czynności administracyjnych przekazanych im zadań”. Jej zdaniem, „rozporządzenie (…) uniemożliwia adresatom norm ustawowych realizację przyznanego im prawa, czyniąc tym samym ochronę prawa własności nierealną i nieskuteczną, w świetle pokrycia kosztów zadań i czynności przekazanych izbom lekarskim”.
Odnosząc się do przywołanego zapatrywania, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że samorząd lekarski wykonuje zadania, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji, i wyłącznie w tym zakresie dysponuje środkami publicznymi. Dlatego też przyznanie tych środków czy też ograniczenie w dysponowaniu nimi nie mieści się w ogóle w zakresie przedmiotowym art. 64 Konstytucji. Co znamienne dla rozpatrywanej sprawy, Naczelna Rada Lekarska, uznając pochodzące z budżetu środki finansowe na pokrycie kosztów zadań za „środki finansowe na cele publiczne” (art. 216 Konstytucji), wykluczyła potraktowanie ich jako przedmiotu praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji), a tym bardziej własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji), skoro izby lekarskie nie mogą nimi swobodnie rozporządzać, a w szczególności przeznaczać je na inny (niż określony w ustawie o izbach) cel.
Należy również podkreślić, że w kwestii finansowania zadań samorządu zawodowego Trybunał Konstytucyjny podziela (por. wyrok z 14 grudnia 2010 r., K 20/08, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 129) pogląd przedstawiony w piśmiennictwie, iż „samorządy zawodowe jako instytucje powołane przez prawodawcę do wykonywania funkcji publicznych powinny działać w warunkach zabezpieczenia finansowego. Państwo, powierzając zadania publiczne strukturze od siebie niezależnej, powinno zapewniać wprawdzie środki na jego realizację, jednakże podmiot realizujący zadanie publiczne powinien działać w warunkach regulacji prawnej umożliwiającej mu egzystencję poprzez zagwarantowanie prawne możliwości pozyskiwania środków finansowych. Gdyby samorządy zawodowe nie posiadały osobowości prawnej i zdolności posiadania majątku i gospodarowania nim i działalność ich opierałaby się jedynie na środkach finansowych przekazanych przez państwo w celu wykonania zadań publicznych, to nie byłyby w ogóle samorządem, tylko agendą państwa powołaną do realizacji zadań poruczonych przez państwo” (M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Wrocław 2007, s. 63).
Mając powyższe na względzie, zarzut naruszenia przez § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji należy uznać za oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w tym zakresie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

5. Trybunał Konstytucyjny zbadał również sformułowany pod adresem § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. zarzut naruszenia art. 2, art. 92 ust. 1 i art. 216 ust. 1 Konstytucji.

5.1. Naczelna Rada Lekarska twierdzi, że kwestionowana „regulacja (…) rażąco wykracza poza zakres upoważnienia”. Wnioskodawca koncentruje się na dowodzeniu, że „modyfikacja (…) zasady [„pełnego pokrycia kosztów”] w rozporządzeniu, które określa limit środków, które mogą zostać przyznane izbom lekarskim rażąco wkracza w zakres wyłączności ustawy i jako taka narusza art. 216 ust. 1 Konstytucji”. W ocenie Naczelnej Rady Lekarskiej „skutkiem mechanizmu przyjętego w rozporządzeniu jest ograniczenie pokrycia wydatków izb lekarskich, które w świetle klarownych przepisów ustawowych nie może podlegać takiemu ograniczeniu. Mechanizm ten zawierający sprzeczność z ustawą powoduje brak pewności wobec wysokości należnych izbom środków finansowych”. Zdaniem wnioskodawcy, „skutkiem regulacji przyjętej w kwestionowanym rozporządzeniu ograniczone zostały prawa nabyte adresatów norm ustawowych mocą przepisów ustawy”. Naczelna Rada Lekarska konstruuje przy tym swoją argumentację, wychodząc z założenia, jakoby „ograniczenie takie [tzn. „w § 3 ust. 3 rozporządzenia (…) wysokości przekazywanych środków do kwoty zaplanowanej na ten cel w budżecie państwa, w części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia”] nie zostało przewidziane w ustawie”.

5.2. Trybunał ustalił, że § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. w brzmieniu: „wysokość środków finansowych (…) w danym roku nie może przekraczać kwoty zaplanowanej na ten cel w budżecie państwa, w części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia” stanowi naturalną konsekwencję (powtórzenie dyspozycji) art. 115 ust. 1 ustawy o izbach, przewidującego, że środki finansowe „izby lekarskie otrzymują z budżetu państwa, z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia”. Zarzucane „określenie w rozporządzeniu limitu środków należnych izbom lekarskim” „do kwoty zaplanowanej na ten cel w budżecie państwa” znajduje tym samym umocowanie w ustawie o izbach. Ponadto, skoro minister właściwy do spraw zdrowia związany jest pulą przeznaczoną do jego dyspozycji z budżetu państwa, to tym samym nie można czynić zarzutu z tego, że „kwota zaplanowana przez ministra może (…) limitować zakres środków należnych izbom, ograniczając (…) negocjacje co do rzeczywistej wartości każdego zadania do górnego limitu środków zaplanowanych (…) na ten cel”.
Zarzut sprowadzający się do tego, że § 3 ust. 3 ogranicza „środki należne izbom lekarskim wobec braku ograniczeń ustawowych” należy uznać za oczywiście bezzasadny, gdyż takie ograniczenie wynika wprost z art. 115 ust. 1 in principio ustawy o izbach – „z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia”. Skoro zaskarżony przepis stanowi konkretyzację delegacji ustawowej, to zarzuty naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 216 ust. 1 Konstytucji należy uznać za oczywiście bezzasadne.
Trybunał Konstytucyjny postanowił się odnieść się na marginesie do stanowiska, zgodnie z którym „izby lekarskie nie mają wpływu na wysokość kwot planowanych przez Ministra Zdrowia na wstępnym etapie planowania budżetu państwa”, bowiem „brak jest (…) podstaw do ingerencji organów samorządu lekarskiego wobec rządowego projektu ustawy budżetowej”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sprzeczne z ratio legis ustawy o izbach jest żądanie, by ograniczenie środków, o których mowa, było przewidziane w ustawie budżetowej. W takiej sytuacji nie można byłoby bowiem przed rozpoczęciem roku budżetowego zasięgnąć opinii, o której mowa w art. 115 ust. 3 ustawy o izbach ani przeprowadzić negocjacji, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r.

5.3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie można również podzielić poglądu, zgodnie z którym „konstrukcja przepisów rozporządzenia (…) nie realizuje wytycznych w zakresie uwzględnienia rzeczywistych kosztów ponoszonych przez izby lekarskie”. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r., podstawę przekazania środków finansowych na pokrycie kosztów czynności wykonywanych przez izby lekarskie stanowi umowa, opracowana na podstawie prognoz wykonania zadań, zawarta w danym roku pomiędzy ministrem właściwym do spraw zdrowia a izbą lekarską. Skoro prognozy opracowują izby lekarskie, biorąc pod uwagę koszty poniesione w roku poprzednim, to tym samym Naczelna Rada Lekarska nie może się zasadnie powoływać na „brak pewności wobec wysokości należnych izbom środków finansowych” .
W związku z powyższym oczywiście bezzasadne są również zarzuty niezgodności z zasadami: „demokratycznego państwa prawnego, zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (…) i sprawiedliwości społecznej”. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się nadto w treści kwestionowanego przepisu jakiegokolwiek braku komunikatywności, który uzasadniałby jego ocenę pod kątem zgodności z art. 2 Konstytucji (zasada określoności). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające (por. wyrok TK z 3 listopada 2004 r., K 18/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103).
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK postanowił odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. z art. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 Konstytucji.

6. Abstrahując od stwierdzonej oczywistej bezzasadności postawionych zarzutów, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na sposób ich przedstawienia, po pierwsze, we wniosku, po drugie zaś – w uchwale Naczelnej Rady Lekarskiej z 17 grudnia 2010 r. (nr 38/10/VI) w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

6.1. Zdaniem Naczelnej Rady Lekarskiej, niekonstytucyjność § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. polega na niezgodności tego przepisu z ustawą z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708; dalej: ustawa o izbach).
Wnioskodawca koncentruje się na dowodzeniu, że § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. narusza przewidzianą „w ustawie [o izbach] zasadę pełnego pokrycia kosztów przekazanych zadań i czynności”. Naczelna Rada Lekarska wyraża przekonanie, że kwestionowana „regulacja (…) rażąco wykracza poza zakres upoważnienia”. Jej zdaniem, „brak realizacji wytycznych w rozporządzeniu nie wykonuje celu ustawy, co przesądza o jego sprzeczności zarówno z ustawą, jak też i art. 92 ust. 1 Konstytucji”. Wnioskodawca twierdzi ponadto, że „przyznana ustawą rekompensata poniesionych kosztów została (…) arbitralnie ograniczona”, tworząc – przez modyfikację zasady „pełnego pokrycia kosztów” – „mechanizm (…) zawierający sprzeczność z ustawą”.

6.2. Odnosząc się do przywołanego zapatrywania, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że przedmiotem wniosku jest w istocie żądanie kontroli § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ale rozpatrywanym łącznie z art. 115 ust. 3 ustawy o izbach odsyłającym w swej treści do art. 115 ust. 1 tej ustawy. Wnioskodawca żąda też zbadania zgodności zaskarżonego przepisu nie tyle z art. 2, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 216 ust. 1 Konstytucji, co przede wszystkim z przepisami ustawy o izbach, w szczególności jej art. 115 ust. 1 (czynności izb lekarskich, których koszty powinny pokrywać środki finansowe z budżetu państwa).

6.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Naczelna Rada Lekarska nie wyraziła woli poddania kontroli § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. z przepisami ustawy o izbach, w szczególności jej art. 115 ust. 1 (przeznaczenie środków finansowych z budżetu państwa na pokrycie kosztów określonych czynności wykonywanych przez izby lekarskie) i art. 115 ust. 3 (upoważnienie do wydania rozporządzenia). Świadczy o tym przedmiot zaskarżenia wyznaczony przez Naczelną Radę Lekarską w powołanej uchwale z 17 grudnia 2010 r.

6.4. Mając powyższe na względzie należy zauważyć, że nawet gdyby Trybunał Konstytucyjny nie uznał zarzutów naruszenia powołanych przepisów Konstytucji za oczywiście bezzasadne, i tak musiałby stwierdzić wystąpienie tej przesłanki w odniesieniu do badania zgodności kwestionowanego przepisu z wzorcami konstytucyjnymi w zakresie, w jakim nie powiązano (w uchwale) tych ostatnich z wzorcami ustawowymi, tzn. art. 115 ust. 1 ustawy o izbach przewidującym, zdaniem wnioskodawcy, „zasadę pełnego pokrycia kosztów” (art. 2, art. 64 ust. 2 i 3, i art. 216 ust. 1) oraz art. 115 ust. 3 tej ustawy (art. 92 ust. 1), oraz ewentualnie art. 17 ust. 1 Konstytucji. Okoliczność taka stanowiłaby podstawę odmowy wnioskowi Naczelnej Rady Lekarskiej dalszego biegu.

7. Trybunał Konstytucyjny ustalił ponadto, że Naczelna Rada Lekarska domaga się stwierdzenia, że „konstrukcja przepisów rozporządzenia (…) nie zapewnia sprawnego wykonywania przekazanych im zadań”.
Żądanie wnioskodawcy, by Trybunał rozstrzygał o zgodności § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. z powołanymi wzorcami, zakłada w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie i ocenę, po pierwsze, wpływu istnienia górnego pułapu kwotowego środków finansowych (kwota zaplanowana na ten cel w budżecie państwa, w części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia) na wykonywanie zadań przez poszczególne izby lekarskie, po drugie zaś – stanu faktycznego powstałego w następstwie realizacji umowy zawartej w danym roku pomiędzy ministrem właściwym do spraw zdrowia a daną izba lekarską (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r.).
Tak sformułowane zarzuty prowadzą do konkluzji, że Naczelna Rada Lekarska domaga się, aby Trybunał dokonał oceny zaskarżonego przepisu ze względu na kryterium celowości przyjętego rozwiązania. Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi Naczelnej Rady Lekarskiej dalszego biegu z uwagi na przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że ustawa zasadnicza przyznała Trybunałowi Konstytucyjnemu status „sądu prawa”, nie zaś „sądu faktu” (por. postanowienie TK z 25 stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.